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【摘 要】水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源。目前随着社会经济的飞速发展,我国水资源短缺矛盾日益严重。水权制度是解决水资源危机、促进水资源优化配置的有效方案。本文在对水权及水权初始配置概念阐述的基础上,对流域水权初始配置方案进行设计,并对水权初始配置中注意的若干问题进行阐述。
【关键词】水权;水权初始配置
Analyses on Initial Water Rights Allocation of River Basins
Ma Su-wen
(Xinjiang Survey and design institute of water resources and hydropower Urumqi Xinjiang 830000)
【Abstract】Water resources are both basic nature resources and strategically economic resources. Nowadays, With economic development, the conflict of water resources is increasingly serious. The water rights institution has been realized as an effective way to solve the water problems and to make water resources allocated reasonably in the world.On the basis of conception of Water Rights and Initial Water Rights Allocation, the plan of Initial Water Rights Allocation is designed and several problems should focused in the execution of Initial Water Rights Allocation are discussed.
【Key words】Water Rights;Initial Water Rights Allocation
1. 引言
水是生命之源,是人类与其它生物赖以生存和发展不可替代的物质基础,是维系社会经济可持续发展与维持生态环境良性循环的重要自然资源。它直接关系到国计民生、社会发展和国家兴衰,因此加强水资源的管理,“通过水资源的优化配置,提高水资源的利用效率,实现水资源的可持续利用,是二十一世纪我国水利工作的首要任务”[1]。
水资源优化配置的本质是遵循自然规律和社会、经济规律,对流域水循环及其影响水循环的自然、社会、经济与环境等因素进行多维整体调控,目标是兼顾水资源开发利用的当前与长远益,兼顾不同部门与地区之间的利益,兼顾水资源开发利用效益在不同受益者之间的公平分配。运用市场机制配置河流水资源,客观上要求首先明确各用水主体最初的河流取水权,然后才能按照制定的水权交易规则利用水权市场进行水资源的优化配置,因此必须对河流取水权进行初始分配。
2. 水权及水权初始分配
2.1 水权。
水权的定义是水权制度的核心,是研究水权问题的起点。水权是产权在水资源领域的反映,我国《水法》中未对水资源使用权作明确的规定。本文认为水权是水资源作为一种自然资源应用到产权领域的产物,它是一组与水资源相关的权利束的总和,包括所有权、占有权、支配权、使用权和收益权。其中收益权附属于前面四项权利,因为收益权是前四项权利的最终体现。
在我国,水资源的国家所有为水资源的合理开发和可持续利用奠定了必要的基础。现代产权制度的发展导致法人产权主体的出现,所有者和经营者可以分离,资产的所有权、使用权、经营权都可以分离和转让。在我国,由于水资源的所有权与经营权不分,中央和地方之间,以及各种利益主体的经济关系缺乏明确的界定,导致了水资源的不合理配置和低效利用。因此,明晰水权,建立具有中国特色的水权制度,对水资源合理配置和有效管理至关重要。
2.2 水权初始配置。
水权初始配置涉及社会、经济、政治、伦理等多种学科,涉及流域、区域、用水户等多个层面,因此是一个多目标多层次的复杂的非结构化决策问题。本文认为水权初始配置应理解为对水资源使用权的分配问题,是水权配置机构在充分协调各利益方权益的基础上,按照规定的水权配置程序对可配置水权量向水权的申请者初次配置水权的过程。水权初始配置分为两个相互的阶段:由上至下逐级行政区域之间的水权初始配置阶段(第一阶段)和向用水户配置水权阶段(第二阶段)。第一阶段是第二阶段的基础,第二阶段是第一阶段的继续。
2.3 水权初始配置原则。
水权初始配置的原则是进行水权初始配置的主要依据,是实现水权有序管理的基础。如杨永生等所言,“在流域水量配置方案的初步协商过程中,减少用水区域不必要的纷争,最重要的是制定分水原则和使用科学的分水方法”[2]。通过水权初始配置实现产权清晰是市场经济的显著特征,是优化配置水资源,解决水危机的必经之路。在不同的水权初始配置阶段、不同的流域、不同的自然地理条件下,水权初始配置的原则可能存在一些差异。
产权的分配是一种利益分配,不同的分配模式对应着不同的受益、受损规则,进而决定了不同的利益格局。尤其对于自然资源而言,初始分配中获得的使用量权越大,不仅意味着获得的资源存量大,更意味着拥有了获得更多收入增量的条件由于自然资源在不同的技术条件下会转化成不同的物质财富。因此,流域初始水权的分配不仅是一个效率问题,更是一个公平问题。在对水权初始配置过程中,选择“公平性、有效性”作为分配原则,将水资源合理分配给最需要的人,同时采取补偿原则,保障由于初始水权的分配而利益受损的地区和个人的合法权益。在对流域进行水权初始配置时,其分配原则存在许多不一致,但有一些原则是可以通用于各个流域以及行政区的。对于不同地区的水权初始分配应该根据该地区的水资源现状、经济发展等实际情况,制定出适合该区域实情的初始配置原则。另外,设置针对该地区的一些特殊配置原则在某些情况下也是十分必要的。
3. 流域水权初始配置方案设计
3.1 流域水资源供求分析。
流域水资源的现状供给量取决于供水水源的结构以及供水工程的效率,它是供水工程直接供应给用水部门的包括输水损失在内的毛水量。其中,地表水供水量应该以渠首或提水口实测引水量作为统计依据,而地下水实际供水量则以自备水源、机电井泵等实测提水量为依据[3]。
水资源的现状需求量可以根据实际用水量来计算,主要包括生活(城镇生活以及农村生活)、工业、农业以及生态用水量四个方面。
未来水资源的供给量取决于未来的来水条件以及工程条件。对未来供水量的预测应该将来水条件与工程条件相结合,从地表水、地下水以及其他可能的来水途径进行分析,根据过去地表水、地下水的变化趋势以及供水工程的供水效率,并充分考虑由于现有供水工程将来老化失修或者新供水工程的加入,以及供水技术和管理方面的突破等因素对未来供水能力的影响。
对未来水资源需求量的预测仍然要从生活、工业、农业及生态用水需求四个方面考察。在对现状用水量把握的基础上,根据历史的用水趋势,结合人口、经济、技术等因素变化对未来水资源需求量的影响,建立经济模型,对未来水资源需求量进行预测。
3.2 确定水权初始配置的影响因素并建立水权初始配置的指标体系。
水权初始配置涉及社会、经济、生活、生态等多个方面,其影响因素极其复杂。在众多影响因素中,有效性、公平性、可持续性在水权配置过程中起到了重要的作用。“公平既是一种配置、裁判原则,也是一种主观体验。作为配置规则,它决定着不同主体应当享有什么样的权益;作为裁判规则,用于处理不同主体的权益关系;作为主观体验,用以反映个人对权益配置关系的满意或认同程度。在所有社会资源、社会权益的配置中,都存在是否公平的问题”[4]。因此,公平性是水权初始配置中需考虑的一个重要因素。同样,效率是水权初始配置中另一个重要的因素。在当前水资源日趋紧缺的情况下,高效利用水资源,杜绝水资源的浪费,将用水效率的高低最为决定水权分配的大小的一个重要因素,刺激节水提高用水效率。此外,可持续性也对水权初始配置产生重要的影响。在可持续思想的指导下,通过水权的初始配置,使生态脆弱、环境条件差的地区获得较多的水量,以维持社会、经济和生态的可持续发展。
3.3 应用水权初始配置模型确定分配方案。
在流域水资源供需平衡分析及确定的水权初始配置指标体系基础上,以层次分析法为例,构建水权初始分配模型。层次分析法通过明确问题,建立层次分析结构模型,构造判断矩阵,层次单排序和层次总排序五个步骤计算各层次构成要素对于总目标的组合权重,从而得出不同可行方案的综合评价值[5-7]。
水权初始分配系统的总目标为水量在各地区的合理分配。通过对流域各个水资源利用分区的社会经济资料进行综合分析,选取有效性、公平性、可持续性三个因素作为准则层,并选取相关指标构建指标层,建立水权初始分配指标体系的递阶层次结构。通过对建立的指标体系相关资料的整理,应用层次分析法进行计算,得到各层次结构的权重,由此计算出各水资源利用分区的综合权重。由流域水资源总供水量乘以权重,即得到各水资源利用分区的初始水权。
4. 流域水权初始配置中注意的若干问题
4.1 尊重历史和现状用水。
流域初始水权的分配应该在尊重流域及流域内各地区的历史和现状用水情况,并充分考虑未来用水需求的基础上,对已形成的水资源利用格局“进行法律意义上的认可、界定、导向并逐步规范,建立促进用水结构优化的水权流转机制,以及生活用水、农业用水和生态环境用水底线的保障机制”[8]。初始水权分配方案的设计应该立足于各地区现实,对现状生活、生产、生态用水比例进行微调。这种以稳定的社会秩序为背景,将继承现实的水资源分配格局和设定新的水权相结合的渐进式变革方法有利于保护大多数用水主体的合法用水权益,有利于减少大规模重新分配引起的利益冲突,有利于促进人们在初始水权分配中的自发合作。
4.2 发挥政府宏观调控对水权初始配置的积极作用。
在水资源配置过程中,市场机制能够有效地促进水资源的优化配置。但在水权初始配置中,充分发挥政府宏观调控能够对初始水权的合理分配、水资源利用效率的提高起到巨大的推动作用。
在经济发展中,市场应该是配置资源的基础性手段和主导力量。但市场的作用也不是万能的,也有消极的方面,会引起资源在不同区域间配置的失衡性,而出现“市场失灵”。市场追求经济利益最大化、资源配置效率优先的特性,必然决定其无法自动调节资源在区域间均衡配置与流动,因此要实现市场导向下的区域水资源优化配置,必须加强和完善政府对区域水资源宏观调控或干预,以克服市场的不足。政府宏观调控与市场机制在区域水资源配置过程中虽具有不同的作用机理,但二者也并不完全矛盾,政府和市场之间既相互区别又相互联系。因此,实现区域水资源的优化配置是区域经济协调发展的基础,在对区域水资源进行初始分配时,不仅要充分发挥市场对区域资源配置的基础性作用,同时也要充分发挥政府的宏观调控职能,必须将市场机制与政府调控进行有效结合,共同构筑区域资源优化配置体系。
4.3 政府预留水量。
政府预留水量是当代水权管理体制中防止水资源短缺造成各种不利影响的重要措施。随着社会经济的迅速发展,在发展过程中不可预见的因素和水资源的非常规需求愈加突出和明显,因此在水权初始分配中适当的考虑预留一定规模的政府预留水量显得越发重要。根据政府预留水量的不同目的和用途,确定构成政府预留水量的各组成部分。政府预留水量主要由国民经济应急预留水量、生态与环境应急预留水量、水市场应急预留水量、规避发展风险预留水量、流域协调发展及国家重大发展战略预留水量等六部分构成。[9]政府通过对政府预留水量的管理,履行作为公众利益代表者的神圣职责,保障社会的稳定与经济的正常发展,有效保护生态与环境,调节水市场健康发展和规避初始水权分配所产生的风险,为流域社会经济协调发展和保障国家重大的发展战略调整,以及国防建设等提供必要的保障。
5. 结语
流域水权初始配置是运用市场机制配置水资源的必要前提之一,也是进行水资源管理的前提。在水权初始分配的实施中,国家应对初始水权分配管理提供相关的法律法规支持,地方政府也应当就当地实际情况,制定相关初始水权分配规章制度,以此来规范水权初始分配,也为水权初始分配工作的顺利开展提供方向指引。
参考文献
[1] 汪恕诚.水权和水市场[J].水电能源科学,2001,(3)
[2] 杨永生,张戴军.抚河流域水量分配原则及方法解析[J].江西水利科技,2006,32(3):169-172.
[3] 陈家琦,王浩,杨小柳.水资源学[M].北京:科学出版社,2003.
[4] 王猛.水权市场研究——以塔里木河流域为例[D].乌鲁木齐:新疆大学,2004:26-27.
[5] 姚敏,张森.模糊一致矩阵及其在软科学中的应用[J].系统工程,1997,15(2):101-110.
[6] 张跃,邹寿平,宿芬.模糊数学方法及其应用[J].煤炭工业出版社,1992,7(4):22-24.
[7] 张吉军.模糊层次分析法[J].模糊系统与数学,2000,14(2):80-88.
[8] 杨彦明.科罗拉多河水权分配的启示[J].水利发展研究,2004,9:46～49.
[9] 谢新民,王志璋,王教河等.松辽流域初始水权分配中确定政府预留水量的研究[J].中国水利水电科学研究院学报,2006,4(2):12-132.
[文章编号]1006-7619(2010)08-17-737
【关键词】水权;水权初始配置
Analyses on Initial Water Rights Allocation of River Basins
Ma Su-wen
(Xinjiang Survey and design institute of water resources and hydropower Urumqi Xinjiang 830000)
【Abstract】Water resources are both basic nature resources and strategically economic resources. Nowadays, With economic development, the conflict of water resources is increasingly serious. The water rights institution has been realized as an effective way to solve the water problems and to make water resources allocated reasonably in the world.On the basis of conception of Water Rights and Initial Water Rights Allocation, the plan of Initial Water Rights Allocation is designed and several problems should focused in the execution of Initial Water Rights Allocation are discussed.
【Key words】Water Rights;Initial Water Rights Allocation
1. 引言
水是生命之源,是人类与其它生物赖以生存和发展不可替代的物质基础,是维系社会经济可持续发展与维持生态环境良性循环的重要自然资源。它直接关系到国计民生、社会发展和国家兴衰,因此加强水资源的管理,“通过水资源的优化配置,提高水资源的利用效率,实现水资源的可持续利用,是二十一世纪我国水利工作的首要任务”[1]。
水资源优化配置的本质是遵循自然规律和社会、经济规律,对流域水循环及其影响水循环的自然、社会、经济与环境等因素进行多维整体调控,目标是兼顾水资源开发利用的当前与长远益,兼顾不同部门与地区之间的利益,兼顾水资源开发利用效益在不同受益者之间的公平分配。运用市场机制配置河流水资源,客观上要求首先明确各用水主体最初的河流取水权,然后才能按照制定的水权交易规则利用水权市场进行水资源的优化配置,因此必须对河流取水权进行初始分配。
2. 水权及水权初始分配
2.1 水权。
水权的定义是水权制度的核心,是研究水权问题的起点。水权是产权在水资源领域的反映,我国《水法》中未对水资源使用权作明确的规定。本文认为水权是水资源作为一种自然资源应用到产权领域的产物,它是一组与水资源相关的权利束的总和,包括所有权、占有权、支配权、使用权和收益权。其中收益权附属于前面四项权利,因为收益权是前四项权利的最终体现。
在我国,水资源的国家所有为水资源的合理开发和可持续利用奠定了必要的基础。现代产权制度的发展导致法人产权主体的出现,所有者和经营者可以分离,资产的所有权、使用权、经营权都可以分离和转让。在我国,由于水资源的所有权与经营权不分,中央和地方之间,以及各种利益主体的经济关系缺乏明确的界定,导致了水资源的不合理配置和低效利用。因此,明晰水权,建立具有中国特色的水权制度,对水资源合理配置和有效管理至关重要。
2.2 水权初始配置。
水权初始配置涉及社会、经济、政治、伦理等多种学科,涉及流域、区域、用水户等多个层面,因此是一个多目标多层次的复杂的非结构化决策问题。本文认为水权初始配置应理解为对水资源使用权的分配问题,是水权配置机构在充分协调各利益方权益的基础上,按照规定的水权配置程序对可配置水权量向水权的申请者初次配置水权的过程。水权初始配置分为两个相互的阶段:由上至下逐级行政区域之间的水权初始配置阶段(第一阶段)和向用水户配置水权阶段(第二阶段)。第一阶段是第二阶段的基础,第二阶段是第一阶段的继续。
2.3 水权初始配置原则。
水权初始配置的原则是进行水权初始配置的主要依据,是实现水权有序管理的基础。如杨永生等所言,“在流域水量配置方案的初步协商过程中,减少用水区域不必要的纷争,最重要的是制定分水原则和使用科学的分水方法”[2]。通过水权初始配置实现产权清晰是市场经济的显著特征,是优化配置水资源,解决水危机的必经之路。在不同的水权初始配置阶段、不同的流域、不同的自然地理条件下,水权初始配置的原则可能存在一些差异。
产权的分配是一种利益分配,不同的分配模式对应着不同的受益、受损规则,进而决定了不同的利益格局。尤其对于自然资源而言,初始分配中获得的使用量权越大,不仅意味着获得的资源存量大,更意味着拥有了获得更多收入增量的条件由于自然资源在不同的技术条件下会转化成不同的物质财富。因此,流域初始水权的分配不仅是一个效率问题,更是一个公平问题。在对水权初始配置过程中,选择“公平性、有效性”作为分配原则,将水资源合理分配给最需要的人,同时采取补偿原则,保障由于初始水权的分配而利益受损的地区和个人的合法权益。在对流域进行水权初始配置时,其分配原则存在许多不一致,但有一些原则是可以通用于各个流域以及行政区的。对于不同地区的水权初始分配应该根据该地区的水资源现状、经济发展等实际情况,制定出适合该区域实情的初始配置原则。另外,设置针对该地区的一些特殊配置原则在某些情况下也是十分必要的。
3. 流域水权初始配置方案设计
3.1 流域水资源供求分析。
流域水资源的现状供给量取决于供水水源的结构以及供水工程的效率,它是供水工程直接供应给用水部门的包括输水损失在内的毛水量。其中,地表水供水量应该以渠首或提水口实测引水量作为统计依据,而地下水实际供水量则以自备水源、机电井泵等实测提水量为依据[3]。
水资源的现状需求量可以根据实际用水量来计算,主要包括生活(城镇生活以及农村生活)、工业、农业以及生态用水量四个方面。
未来水资源的供给量取决于未来的来水条件以及工程条件。对未来供水量的预测应该将来水条件与工程条件相结合,从地表水、地下水以及其他可能的来水途径进行分析,根据过去地表水、地下水的变化趋势以及供水工程的供水效率,并充分考虑由于现有供水工程将来老化失修或者新供水工程的加入,以及供水技术和管理方面的突破等因素对未来供水能力的影响。
对未来水资源需求量的预测仍然要从生活、工业、农业及生态用水需求四个方面考察。在对现状用水量把握的基础上,根据历史的用水趋势,结合人口、经济、技术等因素变化对未来水资源需求量的影响,建立经济模型,对未来水资源需求量进行预测。
3.2 确定水权初始配置的影响因素并建立水权初始配置的指标体系。
水权初始配置涉及社会、经济、生活、生态等多个方面,其影响因素极其复杂。在众多影响因素中,有效性、公平性、可持续性在水权配置过程中起到了重要的作用。“公平既是一种配置、裁判原则,也是一种主观体验。作为配置规则,它决定着不同主体应当享有什么样的权益;作为裁判规则,用于处理不同主体的权益关系;作为主观体验,用以反映个人对权益配置关系的满意或认同程度。在所有社会资源、社会权益的配置中,都存在是否公平的问题”[4]。因此,公平性是水权初始配置中需考虑的一个重要因素。同样,效率是水权初始配置中另一个重要的因素。在当前水资源日趋紧缺的情况下,高效利用水资源,杜绝水资源的浪费,将用水效率的高低最为决定水权分配的大小的一个重要因素,刺激节水提高用水效率。此外,可持续性也对水权初始配置产生重要的影响。在可持续思想的指导下,通过水权的初始配置,使生态脆弱、环境条件差的地区获得较多的水量,以维持社会、经济和生态的可持续发展。
3.3 应用水权初始配置模型确定分配方案。
在流域水资源供需平衡分析及确定的水权初始配置指标体系基础上,以层次分析法为例,构建水权初始分配模型。层次分析法通过明确问题,建立层次分析结构模型,构造判断矩阵,层次单排序和层次总排序五个步骤计算各层次构成要素对于总目标的组合权重,从而得出不同可行方案的综合评价值[5-7]。
水权初始分配系统的总目标为水量在各地区的合理分配。通过对流域各个水资源利用分区的社会经济资料进行综合分析,选取有效性、公平性、可持续性三个因素作为准则层,并选取相关指标构建指标层,建立水权初始分配指标体系的递阶层次结构。通过对建立的指标体系相关资料的整理,应用层次分析法进行计算,得到各层次结构的权重,由此计算出各水资源利用分区的综合权重。由流域水资源总供水量乘以权重,即得到各水资源利用分区的初始水权。
4. 流域水权初始配置中注意的若干问题
4.1 尊重历史和现状用水。
流域初始水权的分配应该在尊重流域及流域内各地区的历史和现状用水情况,并充分考虑未来用水需求的基础上,对已形成的水资源利用格局“进行法律意义上的认可、界定、导向并逐步规范,建立促进用水结构优化的水权流转机制,以及生活用水、农业用水和生态环境用水底线的保障机制”[8]。初始水权分配方案的设计应该立足于各地区现实,对现状生活、生产、生态用水比例进行微调。这种以稳定的社会秩序为背景,将继承现实的水资源分配格局和设定新的水权相结合的渐进式变革方法有利于保护大多数用水主体的合法用水权益,有利于减少大规模重新分配引起的利益冲突,有利于促进人们在初始水权分配中的自发合作。
4.2 发挥政府宏观调控对水权初始配置的积极作用。
在水资源配置过程中,市场机制能够有效地促进水资源的优化配置。但在水权初始配置中,充分发挥政府宏观调控能够对初始水权的合理分配、水资源利用效率的提高起到巨大的推动作用。
在经济发展中,市场应该是配置资源的基础性手段和主导力量。但市场的作用也不是万能的,也有消极的方面,会引起资源在不同区域间配置的失衡性,而出现“市场失灵”。市场追求经济利益最大化、资源配置效率优先的特性,必然决定其无法自动调节资源在区域间均衡配置与流动,因此要实现市场导向下的区域水资源优化配置,必须加强和完善政府对区域水资源宏观调控或干预,以克服市场的不足。政府宏观调控与市场机制在区域水资源配置过程中虽具有不同的作用机理,但二者也并不完全矛盾,政府和市场之间既相互区别又相互联系。因此,实现区域水资源的优化配置是区域经济协调发展的基础,在对区域水资源进行初始分配时,不仅要充分发挥市场对区域资源配置的基础性作用,同时也要充分发挥政府的宏观调控职能,必须将市场机制与政府调控进行有效结合,共同构筑区域资源优化配置体系。
4.3 政府预留水量。
政府预留水量是当代水权管理体制中防止水资源短缺造成各种不利影响的重要措施。随着社会经济的迅速发展,在发展过程中不可预见的因素和水资源的非常规需求愈加突出和明显,因此在水权初始分配中适当的考虑预留一定规模的政府预留水量显得越发重要。根据政府预留水量的不同目的和用途,确定构成政府预留水量的各组成部分。政府预留水量主要由国民经济应急预留水量、生态与环境应急预留水量、水市场应急预留水量、规避发展风险预留水量、流域协调发展及国家重大发展战略预留水量等六部分构成。[9]政府通过对政府预留水量的管理,履行作为公众利益代表者的神圣职责,保障社会的稳定与经济的正常发展,有效保护生态与环境,调节水市场健康发展和规避初始水权分配所产生的风险,为流域社会经济协调发展和保障国家重大的发展战略调整,以及国防建设等提供必要的保障。
5. 结语
流域水权初始配置是运用市场机制配置水资源的必要前提之一,也是进行水资源管理的前提。在水权初始分配的实施中,国家应对初始水权分配管理提供相关的法律法规支持,地方政府也应当就当地实际情况,制定相关初始水权分配规章制度,以此来规范水权初始分配,也为水权初始分配工作的顺利开展提供方向指引。
参考文献
[1] 汪恕诚.水权和水市场[J].水电能源科学,2001,(3)
[2] 杨永生,张戴军.抚河流域水量分配原则及方法解析[J].江西水利科技,2006,32(3):169-172.
[3] 陈家琦,王浩,杨小柳.水资源学[M].北京:科学出版社,2003.
[4] 王猛.水权市场研究——以塔里木河流域为例[D].乌鲁木齐:新疆大学,2004:26-27.
[5] 姚敏,张森.模糊一致矩阵及其在软科学中的应用[J].系统工程,1997,15(2):101-110.
[6] 张跃,邹寿平,宿芬.模糊数学方法及其应用[J].煤炭工业出版社,1992,7(4):22-24.
[7] 张吉军.模糊层次分析法[J].模糊系统与数学,2000,14(2):80-88.
[8] 杨彦明.科罗拉多河水权分配的启示[J].水利发展研究,2004,9:46～49.
[9] 谢新民,王志璋,王教河等.松辽流域初始水权分配中确定政府预留水量的研究[J].中国水利水电科学研究院学报,2006,4(2):12-132.
[文章编号]1006-7619(2010)08-17-737