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摘要：本文重新梳理了孙中山的地方自治思想在1912年前后一段历史时期的形成、变化、发展的过程。孙中山以县自治为基础的地方自治思想，是其民权主义和革命程序论中非常重要的一部分，对于中国结束封建君主专制之后如何走向民主共和政体提供了启发式的思路。
关键词：孙中山；地方自治；民权
中图分类号：K061文献标识码：A文章编号：1006-723X（2012）12-0108-05
一、孙中山地方自治思想之形成
1895年孙中山在建立兴中会时就提出了创立合众政府的革命纲领。1897年孙中山在日本横滨与日本人宫崎寅藏的谈话中也提到“人群自治为政治之极则”的思想。这可说是在现存资料中最早反映他明确提出自治思想的记载。
1900年他在《致香港总督书》中又提出“于都内立一中央政府，以总其成；于各省立一自治政府，以资分理”的主张。1905年中国同盟会成立宣言中也规定，在约法时期，“军政府以地方自治权归之其地之人民，地方议会议员及地方官员皆由人民选举”。1906年系统化为著名的“革命程序论”[1]（P297）将同盟会纲领实施之措施分为三个阶段，在为期6年的“约法之治”时期，军政府应授地方自治权于人民，而总揽国事。这是孙中山第一次站在建国方略的高度提出以地方自治来治理中国。
我们不难发现，孙中山地方自治思想的产生远远早于之前理论界对其的定位，可以追溯到其提出的民权思想之时。孙中山早年在美国、日本的留学，致使其对欧美国家的联邦制度甚为欣赏，先推崇美国之联邦，后赞誉瑞士之联邦，认为欧美国家的联邦制度是实现民权、监控中央政府的一种极其优良的制度，而地方自治是联邦制度构建的基础。对此，随着三民主义的提出，孙中山将地方自治的制度价值定位在实现主权在民、进而实现宪政的途径。“人群自治为政治之极则”思想的提出不仅表明了他支持地方自治，更表明了他将地方自治思想提高到中国政治革命的一项纲领性要旨的高度。
二、孙中山地方自治思想之发展变化
1911年10月10日，革命党人在武昌起义，到11月初全国已经有13个省宣布独立，脱离清政府，地方自治运动如火如荼，已不可逆转。孙中山参与组建新政府的工作，确定了中央政府的基本原则。然而，《中华民国临时政府组织大纲》21条，只就临时中央政权的设置进行了规定，具有应急性，对于地方政权的设置和权力的划分没有任何实质性的规定。[2]（P2）1912年1月1日，孙中山在就任临时大总统的就职宣言中，阐述了他对待地方自治问题上的态度：“国家幅员辽阔，各省自有其风气所宜。前此清廷强以中央集权之法行之，以遂其伪立宪之术；今者各省联合，互谋自治，此后行政，其于中央政府与各省之关系，调剂得宜。大纲既挈，条目自举，是曰内治之统一”。南京临时政府成立以后，为了防止中央集权专制，孙中山在1914年7月8日的《中华革命党总章》第四条中规定“本党进行秩序分为三个时期…… 二、训政时期，以文明治理，督率国民，建设地方自治”。并将规划地方自治的职务规定在政治部的职务之内。[3]（P97～100）
为了解决推翻清朝政府后的政治体制问题，孙中山在辛亥革命后，反复宣扬实行地方自治对建立新国家的关键性意义。南京临时政府以及《中华民国临时政府组织大纲》，都因采纳了美国联邦制的某些思想而被学者认为是“颇具联邦之色彩”。当然，革命者的地方自治主张是与推翻清朝政府和封建专制统治紧密联系在一起的，建立民主共和国的目的还是为了实现统一中国。
其后，国内的政治环境急转直下，袁氏窃权、军阀割据日益严重，孙中山对待地方自治的态度也有了变化。在辞去临时大总统职务后，他针对时局提出为保持政治统一应“建立单一之国，行集权之制，使建设之事纳举而目张也”。孙中山推翻了之前自己的地方自治政治构想，大力提倡单一制的政治格局。其态度之所以发生这样的变化，是基于对地方分割的加剧以及可能导致的分离主义倾向。“曰发展地方自治，将以练国民之能力，养共和之基础，补中央之所未逮也。”[2]（P399）
针对袁世凯的窃权弄柄和铲除自治机关的专横，孙中山在1914年5月期间多次发布讨袁檄文，将“解散自治会”作为袁世凯暴行帝制的罪状之一，对地方自治的态度也基于同样的原因被重提和强调。
1916年在7月15日孙中山在沪尚贤堂茶话会上的演说中提到对于集权和分权的问题，有关外交、海陆军、邮电事业等不能分其权于地方，其他权力应该分权至各县，而非各省。[4]（P323）还图例了美国最新之自治机关，介绍于国人。在这里，他主要推崇美国的县一级自治，包括县长、县议会由民选举产生，以议会制定之法支配六局：公用局、公安局、财政局、公益局、公务局、执法局。更重要的是，孙中山在此强调《中华民国临时约法》规定的统治权属于全体人民是指主权在民，并例举瑞士之直接民权的行使状况。他将“自治”和“直接民权”首次衔接起来阐述，表明对地方自治的认识到了一个新的层次。
至此，孙中山的地方自治思想得以系统化。《国民政府建设大纲》第18条规定“县为自治单位，省立于中央与县之间，以收联络之效”[5]（P596），不仅提出了地方自治的方向应实行县级自治，也较完善地提出了自治实现之步骤：一是建立地方之自治学校；二是确定自治制度，至自治稍有成效便可实行直接民权。后因各省自治成为大势所趋，孙中山想要通过地方自治解决权力在国家和地方也即中央和地方之间如何分配的问题。其目的是为了实现“调剂得宜，大纲既挈，条目自举。是曰内治之统一”。这里，孙中山明确提出应重视各省的自主权力，重视中央与各省之间的权力平衡，其中“大纲既挈，条目自举”更是体现了联邦制国家中央与地方权限划分的一般特征。在中央与地方、集权与分权的问题上，孙中山已经认识到：“实无所谓分集，例如中央有中央当然之权，军权、外交、交通、币制、关税是也。地方有地方当然之权，自治范围内是也。”胡惠春先生在他的《民初的地方主义与联省自治》中认为，“当时的中华民国临时政府，比之美国的联邦制度，更为接近地方分权化。”这明显地指出了中华民国临时政府更接近于邦联制。由于临时政府只存在了很短的一段时间，因而其中蕴涵地方自治制度并没有得到切实的推行。 这段时期孙中山对待地方自治的态度是矛盾变化的，原因是基于国内政治形势的多变性。但可以发现，孙中山在国家结构形式的选择上已经明显地倾向于单一制。在他眼中，地方自治的使用更趋于它的工具性价值，即实现统一；地方自治实是用于协调、均衡“中央”和“地方”之间的权力界限的一种工具。孙中山关注的主要方面实际是如何使得“各省同心同德”以便迅速恢复统一。对于现代地方自治的精髓——联邦政府和成员之间的分权问题以及联邦成员如何自下而上地发挥对中央政府的制衡作用，他的认识是不彻底和不深刻的。
1916年，孙中山在浙江省内演说，包括宁波、杭州、绍兴等，这时的他在所到之处极其强调地方自治，认为“民国建设以后，若地方自治既完备，国家即可巩固”。[6]（P345）他认为浙江属于富饶之省，要让人民先富起来再开始关心政治，即可实现直接民权。他特别提到宁波，说宁波政治之良可谓各地之首，可将此地建设成地方自治的楷模供全国其他地方学习参照。他从实业救国的角度重申民生的问题，对宁波提出了三个希望：振兴实业、讲究水利、整顿市政，将其发展成为第二个上海。可见这时的孙中山一面迫于革命所需的军事经费的压力先要从经济上发展地方自治，一面出于对自治和中国国民的理想化认识，寄希望于人民通过行使直接民权来牵制、监控当时的中央政府。
1917年是“中华民国”开国6年，可还未曾实现真正之共和，南北相争，张勋复辟，孙中山称“现在民国算已亡了，今日不是民国六年，而是宣统九年。”[7]（P112～113）但混乱的政局中他始终没放弃自治的尝试，在1917年10月8日《批居正呈令》函中提到：“共和国家，重在民治。民之自治，基于自觉。”训示各地政府设立演讲所，遴选爱国志士担任演讲使，以发挥民治之真理。
这段时期，联省自治运动兴起，孙中山地方自治的理论里多了“联合”的因素，这一因素的增加是基于北方逆贼联合外国势力，而西南各省局势涣散，若无联合之意，不能抵抗逆贼的考虑。孙中山意欲以美国南北战争与当时中国南北分裂之格局暗喻南方各省要“联合自治”，论证战争解决中国统一的合理性和进步性。可以说孙中山心中以南北统一为第一政治需求的想法促使他举美国之共和、联邦制度为楷模。
1918年，孙中山对待“联合自治”的态度又有了新的转变。他虽支持南方各省联合起来进行护法革命，但已经开始意识到“国会桂派议员提出联合政府案，实非善意”[7]（P429），为了解决军事上弱势带来的被动地位，孙中山主张设立军事上统一机关，“使实力有所集中，精神十分团结”，民政上“恢复各县会及自治机关……此不仅足为军民分治之基，尤便于统一”。[7]（P516）1919年10月8日，孙中山在上海的演说中提到：“有人说，立国之根本在人民先有自治能力，但现在官僚，何尝愿意人民有自治的能力？大家只须看各地方自治经费统被他们挥霍尽净，致自治不能举办。”[8]（P125）这时的孙中山已经意识到官僚和武人政治的几年，造成了国家腐败，要改造中国，要靠革命，不能靠自下而上的自治来钳制中央集权。但是他又在同年的12月上海民治学会的演说中提到中国人不是不能自治，也不是没有自治，我们的国家事务就是要交给人民管理，要实行自治且是民治的自治，并说上海租界这个地方算是一个自治标本，开始将其自治的经验推广至其他省。从1917年到1919年这三年是孙中山自治思想变化最为复杂、矛盾的时期。
1920年，有关地方自治的争论出现了第二次高潮。在这次争论中，孙中山接受了章太炎的主张。3月1日，孙中山起草并颁布了《地方自治实行法》。该法详尽地规定了中国自治之范围应以县为基础，就六大事项试办之：清户口、立机关、定地价、修道路、垦荒地、设学校。他从经济的角度提出了自治的必要性和紧迫性，将民治与民生问题联系起来，并高度赞扬此自治是“顺应世界之潮流，采择最新之理想……”[8]（P220～225）同年，孙中山改组广东军政府，亲自实践“粤人治粤”。11月下旬，孙起草《内政方针》，拟在各地建立“地方自治局”以调查人口、拟定地方自治法规、监督各地方自治机关。在12月的《建设方针宣言》中也再次重申要“励行地方自治……发展实业”。[8]（P441）
针对1920年后地方的“自治运动”，孙中山在1921年1月的《统一南北意见》中，表明他本人正亟亟从事于联省制，并以联省制作为上海和会与北京谈判的两大条件之一。又在1921年5月5日《就任大总统职宣言》中提出了分县自治的主张，主张在中央与地方的关系上，中央要分权于各省，各省又要分权于各县，使各省人民完成自治，要定省宪法，自选省长，使地方自治与国家统一相结合。8月，孙中山通电各省军政长官，表示非实行联省，不克树统一之基，以此暗合西南各省政府的心理，寻求各省的支持，以期与北京政府抗衡。
这一时期，孙中山对地方自治的认识有所深入和实践，大致有两个变化：一是基于西南各省自治实践的经验，特别是亲自实践“粤人治粤”，已经感受到了人民实行直接民权的“民治”的困难性。在政治上，民众不足以抵抗官僚武人，而官僚武人实际上也不可能把地方自治的权力和具体事务交由人民，而不论是县还是省自治，都必须联合起来，其目的是增加南方政府的联合实力以对抗北京政府，最终达到南方统一北方的目的。二是随着对运用地方自治来实现中国统一的政治希望的破灭，孙中山对地方自治的运用重点从原先属于直接民治的“民权”问题上转移到了“民生”问题上。开始关注地方自治给当地经济带来的发展，比如发展实业给地方财政的好处，大兴教育并教育知识分子关心政治，但这些并不是说明孙中山已经放弃了地方自治的政治功能，相反，他还是寄希望于地方自治，“倘若各乡地方自治办得好，则民国便可根本成立”。[8]（P630）
三、孙中山地方自治思想之破灭
1922年，孙中山先生奔走国事，迄数十年，已经开始认识到“顾自治非可托诸空言，必挟实力以坚其后盾”。[9]（P109）在长达数年的军阀混战中，他已经深刻体会到“唯自治者全国人民有共治、共享之谓，非军阀托自治之民，阴行割据所得而借口”。[9]（P523）此时的孙中山虽提倡地方自治应该以省为单位，各省之间均采用联省制度，但已经视地方自治和联省制度为改造中国之一法，不将其视为中国革命之唯一办法。 晚年的孙中山则坚持单一制为中国理想的国家结构形式。他在1922年的《对外宣言》的附——《孙逸仙宣言》中明确反对那些热衷于把省作为地方自治基本单位的人。特别在陈炯明事件之后，孙中山认为联邦制会导致国家分裂，给各省假自治之名，成串盗分赃之实，因而主张先统一中国再推行以县为基本单位的地方自治。1923年，孙中山在上海招待新闻界时非常强调“南北统一”问题，在1月29日他回顾《中国革命史》的时候提到，先曾设计训政时期大力建设地方自治，发达民权，成立县级自治单位，等建设完成之后，以县为自治单位实行直接民权，移官治于民治也。但到今日此建设不行，于是中央和省级仍保持官治状态。10月在广州全国青年联合会的演说中也提到：“自己主张的地方自治在十余年来总没有机会可以办到，难处主要是缺乏懂得自治细微节目的人才。”
随着改组国民党和“联俄”的进行，孙中山很少再提及地方自治的问题，对联合组织一个中央政府也持否定的态度。
1924年孙中山在国民党改组后的第一次全国代表大会的宣言中揭露了近几年中国“联省自治”的本质“不过是分裂中国，使小军阀各占一省，何自治之足云”。[10]（P116）
至此，孙中山已经由地方自治的倡导者变成了反对者。对当时历经袁世凯窃权、张勋复辟、督军团造反、军阀割据的政治现实而言，孙中山是对的，当时亟待解决的问题应该是把各地军阀手中的权力先收回中央，解决权力集中的问题，而非解决权力下放和地方自治的问题。针对四分五裂的国家结构，国家统一的问题绝对是首当其冲的。任何一省的经济、政治、社会问题和直接民权的实现问题要以全民族的独立统一为前提。在1924年《国民政府建国大纲》的第8条、第14条、第17条、第18条等内容构建了以县为单位的自治分权制度，但是对于省级政府的地位只用了“省立于中央与县之间，以收联络之效。”[10]（P128～129）而对于中央和省级政府之间的关系描述则很尴尬，“均权”的权力分配模式不同于封建时期的中央集权，也不类似美国或者瑞士的联邦制下的自治分权，更没有具体化的思路，也不具有任何实践的价值。晚年的孙中山，只是把地方自治的政治构想作为一种理想的纲领，引导将来实现宪政之后的制度、法制建设，对民国的建设提供一种理想信念上的信心。
随后，孙中山论证了联省自治在中国的不可行之处，比较了美国独立战争前后的政治形势和传统中国“大一统”的政治局面，比较了美国联邦制下各州的地位和传统中国的“行省”制度，特别是民国以来军阀割据的局面，这些都不是他所追求的联邦状态，各省也不可能成为美国、瑞士那样的联邦制度下的地方自治单位。至此，他否定了之前努力论证的地方自治、联邦可以解决南北分裂和中国统一的问题，对于中央和地方的关系如何界定、权力如何分配，以及县、省之间如何进行权力的划分则采取了模糊回避的态度。
1924年的中国，就只剩广东省还在苦苦探索民选、自治之通道，全国其余各地已经混战成一片。面对如此混乱之政局，孙中山再鼓励地方自治也是枉然，此等字眼也只有在各种宣言，如《建国大纲》宣言、北伐宣言和讨伐曹锟的檄文中作为实现中国独立、自由、统一诸革命目的之下的口号喊喊而已。
四、孙中山地方自治思想之重新评述
早在清末，社会舆论就有对地方自治定性之学说，如《东方杂志》载《论地方自治为预备立宪之根本》一文中论述：“近人论立宪之预备，其最重要者凡四：一，司法行政；二，地方自治；三，国民教育；四，征兵令。窃谓四者之中……就其精神言之，则莫先于地方自治。”那时，清政府受预备立宪的推动，曾在1908年、1909年颁布过《厅州县地方自治章程》和《城镇乡地方自治章程》，由于清政府随即的垮台，地方自治的改革遂无法推行。
孙中山作为资产阶级革命派的领袖，提出的地方自治思想主要来源于美国和瑞士联邦制下“自治”制度，显然区别于清政府的地方自治理论的，这是历史上已经澄清的问题。关于其地方自治思想的很多方面，学术界的前辈业已有充分的阐述，本人仅就几个问题进行补充性的说明。
第一，首先是地方自治思想一经提出即用宪法及其他宪法性文件的最高地位确定了该制度在国家建设中的地位，如《中华民国临时约法》、《建国方略》、《国民政府建国大纲》。这说明孙中山从一开始就意识到该制度是一项国家建设的重要根本性制度，并将其作为实现宪政、走向共和的战略性措施，但在各种宪法性文件中对地方自治如何实现缺乏具体化的规定，中央政府和地方政府采“均权”制的说法是缺乏科学性和可行性的。
第二，在联省自治的运动中，政局现实左右了孙中山在这一时期对待地方自治的态度，他的思想变化有自相矛盾之处，实属军事、政治上的无奈之举。从他的思想来源和对待地方自治从肯定到否定再到肯定其合理性的过程上看，孙中山并没有否定和放弃地方自治。例如他大力支持广东省政府的自治改革，努力推进实践中树立自治县、省的态度。但是从清末以来，特别是北洋军阀政府统治时期，各地军阀对自己的统治领域都乐于实行小范围的集权式管理，“独立”的含义大于“自治”，那时的中央和地方政府之间不是“分权”而是相互“夺权”。政府不希望出现真正的民主、分权和自治，所以出现了一边打着统一、自治的旗号一边搞分裂割据的政治闹剧。梁启超曾经认为国家是由人民组成，只有广大人民的政治觉悟和文化素质提高了，维新事业才会成功，国家才有可能出现新的面貌“以为欲维新吾国，当先维新吾民”。梁氏的话换到这个政治环境中也是适用的，当时的民众也不具备直接行使各项自治权的能力。
第三，辛亥革命胜利以后，地方自治成为一个使有识之士，特别是资产阶级能够参与到国家的政治运动中的有效途径。在民主深入人心的时代，此项制度可以培养国民的民主、民权意识和参政议政的积极性，颇得人心。毕竟在封建专制的时代，中下层阶级是没有可能甚至没有胆量去参与国家事务管理的。从这个角度讲，孙中山的地方自治思想虽然没有使中国走向真正的民主立宪政体，但对于中国政治、法治的近代化具有启发式的意义。 第四，孙中山晚年地方自治思想中有一个新的变化就是在对待新疆和蒙古等少数民族地区的问题上，开始尝试将地方自治作为一项殖民政策运用于以上地区。他认为，对待移民为数已足的地区，“应授以自治特权，每一移民，应施以训练，俾能以民主政治的精神，经营其个人局部之事业。” 这一观点被中国共产党人所吸收。中国共产党在二大宣言中第一次明确提出了在蒙古、西藏、新疆三部实行自治，成为民主自治邦。基于价值观和现实利益的考虑，中国共产党在1949年新中国成立以后选择了单一制作为国家的结构形式，用民族区域自治取代了之前“民主自治邦”的提法。在单一制的国家结构下仍存在民族区域自治、特别行政区自治等地方自治形式，其中有关民族区域自治的思想即可追溯到孙中山的地方自治理论。
[参考文献][1]孙中山.中国同盟会革命方略[A].孙中山全集（第1卷）[M].北京：中华书局，1981.
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[3]孙中山.中华革命党总章[A].孙中山全集（第3卷）[M].北京：中华书局，1984.
[4]孙中山.在沪尚贤堂茶话会上的演说[A].孙中山全集（第3卷）[M].北京：中华书局，1984.
[5]孙中山选集[M].北京：人民出版社，1981.
[6]孙中山全集（第3卷）[M].北京：中华书局，1982.
[7]孙中山全集（第4卷）[M].北京：中华书局，1982.
[8]孙中山全集（第5卷）[M].北京：中华书局，1982.
[9]孙中山全集（第6卷）[M].北京：中华书局，1982.
[10]孙中山全集（第9卷）[M].北京：中华书局，1982.
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[16]中国科学院近代史研究所.辛亥革命资料[M].北京：中华书局，2010.
Re-analysis of the Self-government Ideology of Sun Yat-sen
ZHAO Li
（China University of Political Science and Law School， Beijing， 100088， China）
Abstract：In view of the original intention to commemorate the 100th anniversary of the Revolution of 1911， this article reviews the formation of local self-government ideology of Sun Yat-sen in 1912.The basis of local self-government ideology is the county as units of self-government. The local self-government ideology is a core part of Sun Yat-sens Democracy and revolution program. It provided heuristic ideas for the establishment of a democratic republic of China after the end of the feudal Monarchy.
Keywords：local self-government； civil rights
〔责任编辑：李官〕
关键词：孙中山；地方自治；民权
中图分类号：K061文献标识码：A文章编号：1006-723X（2012）12-0108-05
一、孙中山地方自治思想之形成
1895年孙中山在建立兴中会时就提出了创立合众政府的革命纲领。1897年孙中山在日本横滨与日本人宫崎寅藏的谈话中也提到“人群自治为政治之极则”的思想。这可说是在现存资料中最早反映他明确提出自治思想的记载。
1900年他在《致香港总督书》中又提出“于都内立一中央政府，以总其成；于各省立一自治政府，以资分理”的主张。1905年中国同盟会成立宣言中也规定，在约法时期，“军政府以地方自治权归之其地之人民，地方议会议员及地方官员皆由人民选举”。1906年系统化为著名的“革命程序论”[1]（P297）将同盟会纲领实施之措施分为三个阶段，在为期6年的“约法之治”时期，军政府应授地方自治权于人民，而总揽国事。这是孙中山第一次站在建国方略的高度提出以地方自治来治理中国。
我们不难发现，孙中山地方自治思想的产生远远早于之前理论界对其的定位，可以追溯到其提出的民权思想之时。孙中山早年在美国、日本的留学，致使其对欧美国家的联邦制度甚为欣赏，先推崇美国之联邦，后赞誉瑞士之联邦，认为欧美国家的联邦制度是实现民权、监控中央政府的一种极其优良的制度，而地方自治是联邦制度构建的基础。对此，随着三民主义的提出，孙中山将地方自治的制度价值定位在实现主权在民、进而实现宪政的途径。“人群自治为政治之极则”思想的提出不仅表明了他支持地方自治，更表明了他将地方自治思想提高到中国政治革命的一项纲领性要旨的高度。
二、孙中山地方自治思想之发展变化
1911年10月10日，革命党人在武昌起义，到11月初全国已经有13个省宣布独立，脱离清政府，地方自治运动如火如荼，已不可逆转。孙中山参与组建新政府的工作，确定了中央政府的基本原则。然而，《中华民国临时政府组织大纲》21条，只就临时中央政权的设置进行了规定，具有应急性，对于地方政权的设置和权力的划分没有任何实质性的规定。[2]（P2）1912年1月1日，孙中山在就任临时大总统的就职宣言中，阐述了他对待地方自治问题上的态度：“国家幅员辽阔，各省自有其风气所宜。前此清廷强以中央集权之法行之，以遂其伪立宪之术；今者各省联合，互谋自治，此后行政，其于中央政府与各省之关系，调剂得宜。大纲既挈，条目自举，是曰内治之统一”。南京临时政府成立以后，为了防止中央集权专制，孙中山在1914年7月8日的《中华革命党总章》第四条中规定“本党进行秩序分为三个时期…… 二、训政时期，以文明治理，督率国民，建设地方自治”。并将规划地方自治的职务规定在政治部的职务之内。[3]（P97～100）
为了解决推翻清朝政府后的政治体制问题，孙中山在辛亥革命后，反复宣扬实行地方自治对建立新国家的关键性意义。南京临时政府以及《中华民国临时政府组织大纲》，都因采纳了美国联邦制的某些思想而被学者认为是“颇具联邦之色彩”。当然，革命者的地方自治主张是与推翻清朝政府和封建专制统治紧密联系在一起的，建立民主共和国的目的还是为了实现统一中国。
其后，国内的政治环境急转直下，袁氏窃权、军阀割据日益严重，孙中山对待地方自治的态度也有了变化。在辞去临时大总统职务后，他针对时局提出为保持政治统一应“建立单一之国，行集权之制，使建设之事纳举而目张也”。孙中山推翻了之前自己的地方自治政治构想，大力提倡单一制的政治格局。其态度之所以发生这样的变化，是基于对地方分割的加剧以及可能导致的分离主义倾向。“曰发展地方自治，将以练国民之能力，养共和之基础，补中央之所未逮也。”[2]（P399）
针对袁世凯的窃权弄柄和铲除自治机关的专横，孙中山在1914年5月期间多次发布讨袁檄文，将“解散自治会”作为袁世凯暴行帝制的罪状之一，对地方自治的态度也基于同样的原因被重提和强调。
1916年在7月15日孙中山在沪尚贤堂茶话会上的演说中提到对于集权和分权的问题，有关外交、海陆军、邮电事业等不能分其权于地方，其他权力应该分权至各县，而非各省。[4]（P323）还图例了美国最新之自治机关，介绍于国人。在这里，他主要推崇美国的县一级自治，包括县长、县议会由民选举产生，以议会制定之法支配六局：公用局、公安局、财政局、公益局、公务局、执法局。更重要的是，孙中山在此强调《中华民国临时约法》规定的统治权属于全体人民是指主权在民，并例举瑞士之直接民权的行使状况。他将“自治”和“直接民权”首次衔接起来阐述，表明对地方自治的认识到了一个新的层次。
至此，孙中山的地方自治思想得以系统化。《国民政府建设大纲》第18条规定“县为自治单位，省立于中央与县之间，以收联络之效”[5]（P596），不仅提出了地方自治的方向应实行县级自治，也较完善地提出了自治实现之步骤：一是建立地方之自治学校；二是确定自治制度，至自治稍有成效便可实行直接民权。后因各省自治成为大势所趋，孙中山想要通过地方自治解决权力在国家和地方也即中央和地方之间如何分配的问题。其目的是为了实现“调剂得宜，大纲既挈，条目自举。是曰内治之统一”。这里，孙中山明确提出应重视各省的自主权力，重视中央与各省之间的权力平衡，其中“大纲既挈，条目自举”更是体现了联邦制国家中央与地方权限划分的一般特征。在中央与地方、集权与分权的问题上，孙中山已经认识到：“实无所谓分集，例如中央有中央当然之权，军权、外交、交通、币制、关税是也。地方有地方当然之权，自治范围内是也。”胡惠春先生在他的《民初的地方主义与联省自治》中认为，“当时的中华民国临时政府，比之美国的联邦制度，更为接近地方分权化。”这明显地指出了中华民国临时政府更接近于邦联制。由于临时政府只存在了很短的一段时间，因而其中蕴涵地方自治制度并没有得到切实的推行。 这段时期孙中山对待地方自治的态度是矛盾变化的，原因是基于国内政治形势的多变性。但可以发现，孙中山在国家结构形式的选择上已经明显地倾向于单一制。在他眼中，地方自治的使用更趋于它的工具性价值，即实现统一；地方自治实是用于协调、均衡“中央”和“地方”之间的权力界限的一种工具。孙中山关注的主要方面实际是如何使得“各省同心同德”以便迅速恢复统一。对于现代地方自治的精髓——联邦政府和成员之间的分权问题以及联邦成员如何自下而上地发挥对中央政府的制衡作用，他的认识是不彻底和不深刻的。
1916年，孙中山在浙江省内演说，包括宁波、杭州、绍兴等，这时的他在所到之处极其强调地方自治，认为“民国建设以后，若地方自治既完备，国家即可巩固”。[6]（P345）他认为浙江属于富饶之省，要让人民先富起来再开始关心政治，即可实现直接民权。他特别提到宁波，说宁波政治之良可谓各地之首，可将此地建设成地方自治的楷模供全国其他地方学习参照。他从实业救国的角度重申民生的问题，对宁波提出了三个希望：振兴实业、讲究水利、整顿市政，将其发展成为第二个上海。可见这时的孙中山一面迫于革命所需的军事经费的压力先要从经济上发展地方自治，一面出于对自治和中国国民的理想化认识，寄希望于人民通过行使直接民权来牵制、监控当时的中央政府。
1917年是“中华民国”开国6年，可还未曾实现真正之共和，南北相争，张勋复辟，孙中山称“现在民国算已亡了，今日不是民国六年，而是宣统九年。”[7]（P112～113）但混乱的政局中他始终没放弃自治的尝试，在1917年10月8日《批居正呈令》函中提到：“共和国家，重在民治。民之自治，基于自觉。”训示各地政府设立演讲所，遴选爱国志士担任演讲使，以发挥民治之真理。
这段时期，联省自治运动兴起，孙中山地方自治的理论里多了“联合”的因素，这一因素的增加是基于北方逆贼联合外国势力，而西南各省局势涣散，若无联合之意，不能抵抗逆贼的考虑。孙中山意欲以美国南北战争与当时中国南北分裂之格局暗喻南方各省要“联合自治”，论证战争解决中国统一的合理性和进步性。可以说孙中山心中以南北统一为第一政治需求的想法促使他举美国之共和、联邦制度为楷模。
1918年，孙中山对待“联合自治”的态度又有了新的转变。他虽支持南方各省联合起来进行护法革命，但已经开始意识到“国会桂派议员提出联合政府案，实非善意”[7]（P429），为了解决军事上弱势带来的被动地位，孙中山主张设立军事上统一机关，“使实力有所集中，精神十分团结”，民政上“恢复各县会及自治机关……此不仅足为军民分治之基，尤便于统一”。[7]（P516）1919年10月8日，孙中山在上海的演说中提到：“有人说，立国之根本在人民先有自治能力，但现在官僚，何尝愿意人民有自治的能力？大家只须看各地方自治经费统被他们挥霍尽净，致自治不能举办。”[8]（P125）这时的孙中山已经意识到官僚和武人政治的几年，造成了国家腐败，要改造中国，要靠革命，不能靠自下而上的自治来钳制中央集权。但是他又在同年的12月上海民治学会的演说中提到中国人不是不能自治，也不是没有自治，我们的国家事务就是要交给人民管理，要实行自治且是民治的自治，并说上海租界这个地方算是一个自治标本，开始将其自治的经验推广至其他省。从1917年到1919年这三年是孙中山自治思想变化最为复杂、矛盾的时期。
1920年，有关地方自治的争论出现了第二次高潮。在这次争论中，孙中山接受了章太炎的主张。3月1日，孙中山起草并颁布了《地方自治实行法》。该法详尽地规定了中国自治之范围应以县为基础，就六大事项试办之：清户口、立机关、定地价、修道路、垦荒地、设学校。他从经济的角度提出了自治的必要性和紧迫性，将民治与民生问题联系起来，并高度赞扬此自治是“顺应世界之潮流，采择最新之理想……”[8]（P220～225）同年，孙中山改组广东军政府，亲自实践“粤人治粤”。11月下旬，孙起草《内政方针》，拟在各地建立“地方自治局”以调查人口、拟定地方自治法规、监督各地方自治机关。在12月的《建设方针宣言》中也再次重申要“励行地方自治……发展实业”。[8]（P441）
针对1920年后地方的“自治运动”，孙中山在1921年1月的《统一南北意见》中，表明他本人正亟亟从事于联省制，并以联省制作为上海和会与北京谈判的两大条件之一。又在1921年5月5日《就任大总统职宣言》中提出了分县自治的主张，主张在中央与地方的关系上，中央要分权于各省，各省又要分权于各县，使各省人民完成自治，要定省宪法，自选省长，使地方自治与国家统一相结合。8月，孙中山通电各省军政长官，表示非实行联省，不克树统一之基，以此暗合西南各省政府的心理，寻求各省的支持，以期与北京政府抗衡。
这一时期，孙中山对地方自治的认识有所深入和实践，大致有两个变化：一是基于西南各省自治实践的经验，特别是亲自实践“粤人治粤”，已经感受到了人民实行直接民权的“民治”的困难性。在政治上，民众不足以抵抗官僚武人，而官僚武人实际上也不可能把地方自治的权力和具体事务交由人民，而不论是县还是省自治，都必须联合起来，其目的是增加南方政府的联合实力以对抗北京政府，最终达到南方统一北方的目的。二是随着对运用地方自治来实现中国统一的政治希望的破灭，孙中山对地方自治的运用重点从原先属于直接民治的“民权”问题上转移到了“民生”问题上。开始关注地方自治给当地经济带来的发展，比如发展实业给地方财政的好处，大兴教育并教育知识分子关心政治，但这些并不是说明孙中山已经放弃了地方自治的政治功能，相反，他还是寄希望于地方自治，“倘若各乡地方自治办得好，则民国便可根本成立”。[8]（P630）
三、孙中山地方自治思想之破灭
1922年，孙中山先生奔走国事，迄数十年，已经开始认识到“顾自治非可托诸空言，必挟实力以坚其后盾”。[9]（P109）在长达数年的军阀混战中，他已经深刻体会到“唯自治者全国人民有共治、共享之谓，非军阀托自治之民，阴行割据所得而借口”。[9]（P523）此时的孙中山虽提倡地方自治应该以省为单位，各省之间均采用联省制度，但已经视地方自治和联省制度为改造中国之一法，不将其视为中国革命之唯一办法。 晚年的孙中山则坚持单一制为中国理想的国家结构形式。他在1922年的《对外宣言》的附——《孙逸仙宣言》中明确反对那些热衷于把省作为地方自治基本单位的人。特别在陈炯明事件之后，孙中山认为联邦制会导致国家分裂，给各省假自治之名，成串盗分赃之实，因而主张先统一中国再推行以县为基本单位的地方自治。1923年，孙中山在上海招待新闻界时非常强调“南北统一”问题，在1月29日他回顾《中国革命史》的时候提到，先曾设计训政时期大力建设地方自治，发达民权，成立县级自治单位，等建设完成之后，以县为自治单位实行直接民权，移官治于民治也。但到今日此建设不行，于是中央和省级仍保持官治状态。10月在广州全国青年联合会的演说中也提到：“自己主张的地方自治在十余年来总没有机会可以办到，难处主要是缺乏懂得自治细微节目的人才。”
随着改组国民党和“联俄”的进行，孙中山很少再提及地方自治的问题，对联合组织一个中央政府也持否定的态度。
1924年孙中山在国民党改组后的第一次全国代表大会的宣言中揭露了近几年中国“联省自治”的本质“不过是分裂中国，使小军阀各占一省，何自治之足云”。[10]（P116）
至此，孙中山已经由地方自治的倡导者变成了反对者。对当时历经袁世凯窃权、张勋复辟、督军团造反、军阀割据的政治现实而言，孙中山是对的，当时亟待解决的问题应该是把各地军阀手中的权力先收回中央，解决权力集中的问题，而非解决权力下放和地方自治的问题。针对四分五裂的国家结构，国家统一的问题绝对是首当其冲的。任何一省的经济、政治、社会问题和直接民权的实现问题要以全民族的独立统一为前提。在1924年《国民政府建国大纲》的第8条、第14条、第17条、第18条等内容构建了以县为单位的自治分权制度，但是对于省级政府的地位只用了“省立于中央与县之间，以收联络之效。”[10]（P128～129）而对于中央和省级政府之间的关系描述则很尴尬，“均权”的权力分配模式不同于封建时期的中央集权，也不类似美国或者瑞士的联邦制下的自治分权，更没有具体化的思路，也不具有任何实践的价值。晚年的孙中山，只是把地方自治的政治构想作为一种理想的纲领，引导将来实现宪政之后的制度、法制建设，对民国的建设提供一种理想信念上的信心。
随后，孙中山论证了联省自治在中国的不可行之处，比较了美国独立战争前后的政治形势和传统中国“大一统”的政治局面，比较了美国联邦制下各州的地位和传统中国的“行省”制度，特别是民国以来军阀割据的局面，这些都不是他所追求的联邦状态，各省也不可能成为美国、瑞士那样的联邦制度下的地方自治单位。至此，他否定了之前努力论证的地方自治、联邦可以解决南北分裂和中国统一的问题，对于中央和地方的关系如何界定、权力如何分配，以及县、省之间如何进行权力的划分则采取了模糊回避的态度。
1924年的中国，就只剩广东省还在苦苦探索民选、自治之通道，全国其余各地已经混战成一片。面对如此混乱之政局，孙中山再鼓励地方自治也是枉然，此等字眼也只有在各种宣言，如《建国大纲》宣言、北伐宣言和讨伐曹锟的檄文中作为实现中国独立、自由、统一诸革命目的之下的口号喊喊而已。
四、孙中山地方自治思想之重新评述
早在清末，社会舆论就有对地方自治定性之学说，如《东方杂志》载《论地方自治为预备立宪之根本》一文中论述：“近人论立宪之预备，其最重要者凡四：一，司法行政；二，地方自治；三，国民教育；四，征兵令。窃谓四者之中……就其精神言之，则莫先于地方自治。”那时，清政府受预备立宪的推动，曾在1908年、1909年颁布过《厅州县地方自治章程》和《城镇乡地方自治章程》，由于清政府随即的垮台，地方自治的改革遂无法推行。
孙中山作为资产阶级革命派的领袖，提出的地方自治思想主要来源于美国和瑞士联邦制下“自治”制度，显然区别于清政府的地方自治理论的，这是历史上已经澄清的问题。关于其地方自治思想的很多方面，学术界的前辈业已有充分的阐述，本人仅就几个问题进行补充性的说明。
第一，首先是地方自治思想一经提出即用宪法及其他宪法性文件的最高地位确定了该制度在国家建设中的地位，如《中华民国临时约法》、《建国方略》、《国民政府建国大纲》。这说明孙中山从一开始就意识到该制度是一项国家建设的重要根本性制度，并将其作为实现宪政、走向共和的战略性措施，但在各种宪法性文件中对地方自治如何实现缺乏具体化的规定，中央政府和地方政府采“均权”制的说法是缺乏科学性和可行性的。
第二，在联省自治的运动中，政局现实左右了孙中山在这一时期对待地方自治的态度，他的思想变化有自相矛盾之处，实属军事、政治上的无奈之举。从他的思想来源和对待地方自治从肯定到否定再到肯定其合理性的过程上看，孙中山并没有否定和放弃地方自治。例如他大力支持广东省政府的自治改革，努力推进实践中树立自治县、省的态度。但是从清末以来，特别是北洋军阀政府统治时期，各地军阀对自己的统治领域都乐于实行小范围的集权式管理，“独立”的含义大于“自治”，那时的中央和地方政府之间不是“分权”而是相互“夺权”。政府不希望出现真正的民主、分权和自治，所以出现了一边打着统一、自治的旗号一边搞分裂割据的政治闹剧。梁启超曾经认为国家是由人民组成，只有广大人民的政治觉悟和文化素质提高了，维新事业才会成功，国家才有可能出现新的面貌“以为欲维新吾国，当先维新吾民”。梁氏的话换到这个政治环境中也是适用的，当时的民众也不具备直接行使各项自治权的能力。
第三，辛亥革命胜利以后，地方自治成为一个使有识之士，特别是资产阶级能够参与到国家的政治运动中的有效途径。在民主深入人心的时代，此项制度可以培养国民的民主、民权意识和参政议政的积极性，颇得人心。毕竟在封建专制的时代，中下层阶级是没有可能甚至没有胆量去参与国家事务管理的。从这个角度讲，孙中山的地方自治思想虽然没有使中国走向真正的民主立宪政体，但对于中国政治、法治的近代化具有启发式的意义。 第四，孙中山晚年地方自治思想中有一个新的变化就是在对待新疆和蒙古等少数民族地区的问题上，开始尝试将地方自治作为一项殖民政策运用于以上地区。他认为，对待移民为数已足的地区，“应授以自治特权，每一移民，应施以训练，俾能以民主政治的精神，经营其个人局部之事业。” 这一观点被中国共产党人所吸收。中国共产党在二大宣言中第一次明确提出了在蒙古、西藏、新疆三部实行自治，成为民主自治邦。基于价值观和现实利益的考虑，中国共产党在1949年新中国成立以后选择了单一制作为国家的结构形式，用民族区域自治取代了之前“民主自治邦”的提法。在单一制的国家结构下仍存在民族区域自治、特别行政区自治等地方自治形式，其中有关民族区域自治的思想即可追溯到孙中山的地方自治理论。
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Re-analysis of the Self-government Ideology of Sun Yat-sen
ZHAO Li
（China University of Political Science and Law School， Beijing， 100088， China）
Abstract：In view of the original intention to commemorate the 100th anniversary of the Revolution of 1911， this article reviews the formation of local self-government ideology of Sun Yat-sen in 1912.The basis of local self-government ideology is the county as units of self-government. The local self-government ideology is a core part of Sun Yat-sens Democracy and revolution program. It provided heuristic ideas for the establishment of a democratic republic of China after the end of the feudal Monarchy.
Keywords：local self-government； civil rights
〔责任编辑：李官〕