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摘要 改革开放以来，为了应对海洋经济持续开发带来的海洋环境问题，自1982年《海洋环境保护法》颁布以来，中国中央政府及各个海洋管理部门制定了一系列的海洋环境治理政策，成为实现海洋生态环境可持续发展的重要工具。海洋环境治理政策体系的完善程度和实践效果直接影响海洋强国建设和“一带一路”战略的实现，因此，运用科学的方法探究政策体系的变迁之路，整体性描绘政策体系全貌具有重要的意义和价值。以1982—2015年中国国家层面出台的海洋环境治理政策文件为分析样本，运用内容分析法和词频分析法，结合聚类分析、共词分析和多维尺度分析等基本统计分析方法，可以总结出科学、客观、真实的政策变迁特点。根据实证分析结果，文章将海洋环境治理政策变迁划分为四个阶段，即1982—1995年的政策起始阶段，1996—2005年政策的平稳执行阶段，2006—2011年政策的深化调整阶段，2012—2015年政策的战略发展阶段，且每个阶段的政策变迁均呈现出不同的特点。再将政策变迁过程中展现的直观特点代入到公共政策分析框架内，可以提取出政策变迁的历史逻辑，即政策理念从“问题导向型”向“多元协同型”转变，政策结构从“简单松散型”发展为“系统紧密型”，政策过程和决策关注点逐渐向“后决策阶段”迁移。最后，提出未来的海洋环境治理政策内容应该更加侧重制度供给，建立政策的评价指标体系和绩效评价制度，建立多元的政策工具选择使用模式并且推动政策工具创新。
關键词 海洋环境治理；海洋环境政策；政策变迁；政策内容分析
中图分类号 X-0文献标识码 A文章编号 1002-2104（2018）01-0165-12DOI：10.12062/cpre.20170522
1982年制定的《中华人民共和国海洋环境保护法》对海洋环境的监督管理，防治海洋环境污染和保护海洋生态资源等各个方面做了具体规定。《海洋环境保护法》出台至今，为了使该法律能够真正完成保护海洋环境的使命，全国及地方各级人大、国务院政府部门、各级地方政府及所有涉海行政部门纷纷制定通过了保护海洋生态环境的法律、法规、规章、条例、决定、通知等各类政策，形成了相对系统、完善、有效的海洋环境治理政策体系，也成为国家治理海洋环境，保护海洋生态的最直接工具。一国政府的政策能力①并不是孤立的，它与国家能力、行政能力之间存在着内在的关联性，这三方面的能力共同构成了所谓的公共治理能力[1]。就海洋环境保护专项问题而言，政府对政策的有效供给直接影响海洋环境的治理效果[2]。因此，必须进一步完善政策体系，提升政策效能进而提高海洋环境管理部门的政策制定能力和执行能力。从当下意义来看，这是提高海洋环境联合执法效率的前提，是保护海洋生态环境的有效举措；从长远意义来讲，更是实现海洋生态文明，建设海洋强国，落实“一带一路”宏伟战略构想的必然要求。根据公共政策研究的基本理论范式，对海洋环境治理政策的深入研究首先要掌握这一政策体系的全貌，厘清政策演变的历史脉络，在对政策进行描述性研究的基础上，总结政策体系的演变规律及其发展趋势，最终提出完善政策体系的有效建议。
1 文献回顾与评价
1.1 国内外政策变迁的相关研究
最早对政策变迁的研究设想来源于西方学者对政策过程循环效果的考虑和如何完善政策生命周期的设想[3]，对认知组合、组织间学习和政府行为、公民如何行动、政策制定和执行理论的深入研究，以及对现实中环境议题的关心和重视[4-7]。安德森[8]认为，政策变迁（policy change）是一个或多个政策取代现有政策，包括采取新政策和修正或废止现有政策。具体来说，政策变迁可以表现为政策创新、政策接续、政策维持和政策终结[9]。在对政策变迁概念理解的基础上，国外学者通过对具体政策的量化分析和经验研究进行理论创新，提出了多个用于政策变迁研究的理论模型，主要有倡导联盟框架、多源流理论、间断平衡理论、制度理性分析模型等[10]。经过多年的经验修正和实践检验，这些理论和模型日趋成熟并广泛应用于对教育、能源、水利、环境、公共卫生、航空、外交、财政税收等领域政策变迁逻辑的解释[11]。随着中国学者对公共政策理论研究的深入，政策变迁模型的本土化应用性也在逐渐提升，已然应用于环境、住房、教育、医疗、产业政策等诸多领域的政策分析之中[12-14]。基于理论模型的政策演进分析能够从宏观上描述政策变迁的路径和逻辑，对漫漫历史长河中政策的起源、动议、制定、执行、演变、评价和终结做出合理的解释。
然而，基于理论模型对政策演进和政策发展阶段划分的研究仍带有较强的主观色彩，在研究结论面对质疑时难以给出十分具有说服力的解释。随着政策研究向规范化和定量化的方向不断拓展，以政策内容分析法、文献计量方法和基于统计学的政策文本量化分析方法为研究工具的政策变迁研究兴起，弥补了传统质性研究的不足。通过对政策大样本的内容语义编码以及对半结构化政策文本的计量分析，能够科学地总结出政策主题的阶段性演变特点，并描绘出政策研究的可视化图景，使对政策阶段划分和政策演变逻辑的剖析更加科学合理[15-16]。国内学者运用政策文本量化分析方法对中国科技政策向创新政策演变的过程及趋势[17]；国家创新体系国际化政策的分类及演进特征[18]；科研经费管理政策的变迁与走向[19]等诸多领域的政策进行了深入研究，为国家政治制度的改革和政策体系的完善做了良好的研究铺垫。
1.2 中西方国家海洋环境政策的相关研究
学术界对于海洋环境保护问题的研究，开始于20世纪80年代《联合国海洋法公约》的起草，1994年《海洋法公约》生效以后大量研究文献开始出现。一直以来，中国更注重对海洋经济的开发和海洋资源的利用，直到改革开放以后才开始重视保护海洋环境，所以针对海洋环境保护和治理的研究起步较世界其他国家相对较晚。然而，不可否认的是当前海洋环境保护俨然已经成为一个世界性的话题。基于不同国情，世界各海洋强国对海洋环境保护的理念和政策措施不尽相同。 国外学者对海洋环境政策的研究成果比较零散，研究侧重点并不集中。总体来说，可以概括为两方面的研究。一是对某一国家或地区海洋环境政策做静态系统性研究，从政策的历史发展、内容结构、政策目标、参与主体、政策手段等方面讨论如何实现政策协同，实现海洋环境的良好管理[20-22]；二是从动态角度探讨海洋环境政策的决策过程，及如何实现多元利益主体的有效参与，如何建构政策网络等[23-24]。
中国社会科学学者多从经济学、法学、管理学等视角对海洋环境问题进行研究，从公共政策学视角来研究海洋环境政策的成果非常少。具体来说，对海洋环境政策展开的学术研究可以划分为两个主要方向：第一，根据公共政策的根本属性和基本功能，结合海洋环境问题的特点，指出海洋环境治理政策的重要作用和现实意义，对政策进行基本的理论分析阐述[2，25-27]；第二，在比较公共政策的视野下，对世界其他国家海洋环境治理政策的有益经验进行分析和引介，结合中国实际情况，指出中国海洋环境管理部门应如何进行政策学习，更好地进行顶层设计。对海洋环境政策的国际比较研究多集中在政策执行领域，例如学者顾湘、张继平、朱贤姬分别对日本、澳大利亚和韩国的海洋环境政策进行了分析[28-30]。总体上看，对海洋环境政策研究的学术成果非常少，并且缺少高水平、能够引领学术发展方向的论文成果。既有研究关注点未能紧跟学术前沿，有逐渐偏离公共管理学和政治学主流研究的趋势，理论基础薄弱，对政策的分析也不够规范科学。
1.3 简要评价及研究趋势
根据中国的国家发展战略，海洋环境问题的时代性及重要性不言而喻，对海洋环境治理政策研究的现实意义和理论价值显而易见。对当前研究进行一下总结：①中国海洋环境治理政策的研究仍处于起步阶段，研究内容多局限于基础性的理论探讨，且研究问题过于零散、碎片、泛泛。应该基于公共政策的基本研究范式和海洋环境政策的体系结构，选择更加多元、具体、现实的热点问题进行深入探讨。既要加强海洋环境治理政策研究的理论性，使之与主流公共政策研究内容接轨；又要加强海洋环境治理政策研究的现实性，避免研究内容和结论的“空心化”，使之真正起到海洋环境管理部门的决策参考作用；②当下对海洋环境治理政策的有限探讨，均是对政策体系的质性分析和主观评定，尚没有研究成果是对中国海洋环境治理政策体系进行宏观性的内容梳理和整体性的政策解读，对政策内容的评价缺少客观科学性。因此，应该对海洋环境治理政策体系本身，从历史维度和空间维度进行纵向和横向的解读，对政策内容图谱进行整体性的概览。在对政策本身进行描述性分析的基础上，才能做进一步细致、纵深的科学研究；③科学的政策分析除了依托于政策理论框架之外，还需要有明确的研究方法、具体的研究假设和规范的研究过程，方能得出真实有效的研究结论。目前处于起步阶段的海洋环境治理政策以理论探讨、经验判定等质性研究方法为主，缺少对政策的定量分析和实证研究。未来应该规范海洋环境治理政策的研究过程，采用定性分析和实证研究相结合的科學研究方法，使海洋环境政策研究能够形成一系列的研究成果。并且，像科技政策、土地政策、社会政策等科学研究相对成熟的部类政策，成为重要的公共政策学术研究热点之一。
基于以上述评，本文“站在巨人的肩膀上”且顺应研究发展趋势，选择对海洋环境治理政策体系进行历史维度上的变迁研究。通过对政策自身进行整体性概览，奠定对未来海洋环境治理政策深入研究的基础。并且，本文运用了词频分析、共词网络分析和聚类分析等量化研究方法，通过规范的政策研究得出结论，最大程度的避免对政策分析的“先入为主”问题。
2 数据基础与分析方法
2.1 数据基础
以中国1982年以来中央政府、环境保护部、国土资源部、农业部、交通运输部、公安部等国务院各涉海管理部门，国家海洋局及其各分局颁布的海洋环境治理政策为研究对象，通过《中国海洋发展报告》、清华大学科教政策研究中心政府文献数据库、北大法宝数据库以及政府官方网站等渠道收集了海洋环境政策文件。经过筛选，最终遴选出1982—2015年中国中央级政府机构颁发的海洋环境治理政策文件161件，其中包括法律、法规、条例、实施办法、纲领、决定等文件形式。
2.2 分析方法
2.2.1 词频分析法
“词频分析法是利用能够揭示或表达文献核心内容的关键词或主题词在某一研究领域文献中出现的频次高低来确定该领域研究热点和发展动向的文献计量方法。”[31]该方法能够对揭示文献核心内容的关键词出现的频次进行统计，当某个关键词在该领域反复出现时，该词就能反映这一领域的研究重点及热点[32]。本研究利用词频分析软件 ROSTCM6 对收集和整理的政策文本内容进行关键词统计分析，并根据词频的高低来分析政策文本核心内容和重点。在确定海洋环境治理政策文本高频主题词的基础上，通过共词分析、聚类分析和多维尺度分析发现受关注程度高的主题词及其潜在关系，进而探究政策聚焦点的时代演变。
2.2.2 共词分析和多维尺度分析
本文对海洋环境治理政策变迁的研究主要运用了共词分析和多维尺度分析的方法。共词分析可以通过统计一组主题词两两出现在同一篇文献中的次数，发现这些词之间的亲疏关系[33]。多维尺度分析是聚类分析方法的一种，它可在低维空间展示多个研究对象之间的关系，利用平面距离来反映研究对象之间的相似程度。在共词频次统计的基础上，多维尺度分析将距离较近的主题词聚集起来形成不同的群组，每个群组反映一定时期内文献的特定聚焦点，进而据此研判这些词所代表的学科和主题的结构变化[34]。本文通过词频统计找出政策文件中频率较高的主题词，建立每个政策演进阶段高频主题词的共词矩阵，再在共词矩阵的基础上运用SPSS22.0软件做多维尺度分析，将共词的多维尺度图进行展现。
3 中国海洋环境治理政策变迁阶段性特点的实证分析
20世纪70年代开始的改革开放，极大地促进了中国经济发展和人民生活水平的提高，持续不断的海洋资源开发释放了海洋经济的红利，但是也付出了巨大的环境代价。1982年《中华人民共和国海洋环境保护法》为海洋资源环境开发划定了“法律红线”，阻止海洋环境无节制的被破坏利用；1996年《中国海洋21世纪议程》提出了海洋领域可持续发展的背景、目标和具体行动策略，这两项海洋环境保护法律、政策引领了中国海洋环境政策体系的形成，并为30年来政策体系的变迁注入了强大的推动力。2006年国务院出台的《国家海洋事业发展规划纲要》描绘出了中国海洋战略发展的宏观愿景；2012年至今“海洋强国”和“一带一路”战略则正式开启了中国的“海洋时代”。将以上法律政策和发展战略作为标志时间点，同时根据政策文件出台数量的统计结果可以得出关于改革开放至今对中国海洋环境治理政策文件数量的统计结果可以参见作者2016年4月发表的文章《中国海洋环境保护政策的历史演进与结构特征——基于政策文本的量化分析》。，在中国海洋环境治理政策体系的历史变迁进程中，大致经历了1982—1995年的政策起始阶段；1996—2005年的政策平稳执行阶段；2006—2011的深化调整阶段；2012—2015年的战略发展阶段。海洋环境治理政策文件数量快速增长，政策覆盖领域更加宽泛，政策内容更加细致全面，政策执行策略更加具体明确。政策体系的变迁反映了中国政府对海洋环境问题的重视程度不断增加。 3.1 政策起始阶段：1982—1995年
1982年全国人大常委会通过了《中华人民共和国海洋环境保护法》，标志着致力于保护海洋资源环境的法律和政策体系开始建立。自此，中国政府出台了一系列法规规章作为《海洋环境保护法》的支撑，也制定了一系列政策文件促进海洋环境的可持续发展。这一阶段共有海洋环境治理的法律政策17份，提取高频关键词，按频次排序示于表1。
对上述高频关键词进行系统聚类和多维尺度分析，结合聚类分析结果，绘制多维尺度图，如图1所示。
通过多维尺度分析结果，可以得出1982—1995年中国海洋环境治理政策体系呈现出以下特点：
①从整体上看，处于起步阶段政策体系的核心热点问题较少，且相对距离较大，位置分散。这表明在这一时期，中国海洋环境治理政策制定的系统性缺失，政策内容相关性不高，政策以政府职能和组织机构设置为界限导致内容分散，政策的衔接性和协调程度较低；②中国在颁布《海洋环境保护法》之后，能够以多项法规、规章和条例对《海洋环境保护法》进行细化，拓宽了法律的保护领域，加强了法律的可操作性，形成了以《海洋环境保护法》为核心，以众多行政法规、规章和政策文件为主体的海洋环境治理政策体系的雏形；③图1的中心区域内均为当时政府关注的海洋环境核心问题，可以看出政策体系从污染物排放、船舶污染、海洋自然保护区、废弃物倾倒、石油勘探开发等海洋环境污染问题入手，进行了政策的逐项分类和逐条说明，针对各类污染问题做出了明确的控制、规范和保护的规定，使《海洋环境保护法》和各项政策法规能够更好地被执行；④对海洋环境保护及污染治理的主要政策手段是监督和罚款，体现出明显事后控制的特点，这也是计划经济时期海洋经济过度开发与生态环境破坏之间突出矛盾的遗留问题。
3.2 政策平稳执行阶段：1996—2005年
这一时期是中国深化经济体制改革的攻坚时期，经济发展仍然是政府的施政重心。该时期政府对海洋发展的工作重心集中在海洋资源开发与海洋环境保护上，但考察这一时期内的政府工作报告可以看出，合理开发利用海洋资源是仍是涉海工作的重点[35]。在海洋资源开发的同时使当下的海洋环境政策能够被切实有效地执行，发挥其环境保护的工具效用，是这一阶段政策发展的主要特点。在此背景下，1996年中国制定了《中国海洋21世纪议程》的总体行动计划，阐明了新世纪里海洋发展的具体目标及行动策略；1998年发布的《中国海洋事业的发展》白皮书进一步明确并阐释了该议程的主要思想内容及行动策略。这一阶段海洋环境治理的法律政策文件共有31个，对高频关键词进行提取并排序示于表2。
对上述高频关键词进行系统聚类和多維尺度分析，结合聚类分析结果，绘制多维尺度图，如图2所示。
通过多维尺度分析结果，可以得出1996—2005年中国海洋环境治理政策体系呈现出以下特点：
①在图2的中心区域内，出现了“专项行动”和“联合执法”这两个近距离的热点关键词。这说明，为了能够使政策文件得到有效地执行，针对污染物排放、船舶污染、海洋自然保护区、废弃物倾倒、石油勘探开发管理等环境议题，政府制定了一系列的管理办法、实施细则、行动计划等配套政策。同时，确立了海洋自然保护区的划分原则，为实现渔业可持续发展设置了禁渔期制度，制定了船舶航运防治污染的具体行为规定等；②初步形成了海洋环境协同治理的理念，开始注重经济与资源、环境的协调发展。在环境问题整治的具体行动上，政府制定了《渤海碧海行动计划》，并多次组织了海洋环境检查的联合执法行动；③开始重视海洋环境的动态监测、环境评价、信息传递和技术开发等问题，对环境问题的解决控制手段从事后控制逐渐向过程控制、事前控制转变，政策制定的前瞻性更加突出，预测性和目的性更加明显；④政策体系初步呈现了多主体参与态势，决策体制内除政府外增加了个人、企业、社会的力量，政策议程之窗有所开放。综上，这一阶段随着政策议题数量和类型的增加，政策内容逐步完善。同时，政策理念开始向协同治理转变，政策主体趋向多元化发展，政策过程向政策执行逐步推进。至此，中国海洋环境治理政策体系已经初步形成。
3.3 政策深化调整阶段：2006—2011年
这一阶段是海洋环境治理政策体系不断深化完善的时期。随着政策执行效果的逐渐显现，越来越多潜在的海洋环境问题得以暴露，并得到政府的关注成为重要的政策议题。同时，随着经济体制改革的深化也在不断产生新问题。海洋环境问题数量增加、类型多样、复杂程度与问题解决的困难程度也在加深，所以政府必须完善政策体系这一直接的环境管理工具，来缓和经济发展与资源环境之间的矛盾。2006年国务院出台的《国家海洋事业发展规划纲要》（以下简称规划纲要）对海洋资源的可持续利用、海洋环境和生态保护、海洋经济的统筹协调、海洋公益服务、海洋执法与权益维护、国际海洋事务、海洋科技与教育等议题做出了明确的战略规划，给出了具体的实行措施，涉及了海洋可持续发展方方面面的问题。通过《规划纲要》的议题设置可以看出，这一阶段海洋资源环境保护与海洋经济资源开发均获得了持续性的关注，海洋环境议题的重要性得到了大幅提升。甚至于有学者认为，这一时期海洋环境保护政策的施政强度已经明显高于海洋资源开发政策[35]。对这一阶段政策文件进行高频词提取并排序示于表3。
对上述高频关键词进行系统聚类和多维尺度分析，结合聚类分析结果，绘制多维尺度图，如图3所示。
通过多维尺度分析结果，可以得出2006—2011年中国海洋环境治理政策体系呈现出以下特点：
①这一时期新增了大量关于海洋环境风险评价和风险管理，应急管理和应急防御议题的政策文件。虽然在上一阶段中也有关于海洋环境风险管理的政策出台，但数量极少，不同于这一时期大量关于“风险”和“应急”的政策文件被制定实施。一方面，从政府对环境风险议题的持续关注可以看出，中国越来越重视海洋环境问题，意识到海洋环境问题对国家可持续发展的突出重要性，对海洋环境保护已从事后整治转向事前预防；另一方面，从大量关于危险品、赤潮、石油污染等问题的应急预案被制定可以看出，这一时期的海洋环境问题呈现出明显的突发性、风险性和不可控性。通过一系列的政策出台，国家已经具有了较高的环境危机事件敏感性和认识程度，同时也为海洋环境突发事件的有效控制构建了相应的应急管理制度；②随着海洋船舶溢油事件引起公众环境抗争事件的增多，以及类似海洋环境污染损害民众利益的问题被持续讨论关注，中国开始探索建立海洋生态补偿制度和环境损害的赔偿制度，在传统的管制、审批、禁止、处罚等行政法律手段以外，建立更柔性、更多元、更适合当下海洋环境管理的生态赔偿、补偿制度。 3.4 政策的战略发展阶段：2012—2015年
随着《国家海洋事业发展十二五规划》这一元政策的出台以及“海洋强国”、“21世纪海上丝绸之路”、“海陆统筹”、“海洋综合管理”等一系列海洋发展战略的确立，中国正式迈入了海洋的战略发展阶段。这一時期海洋环境政策作为海洋经济发展战略的基础和保障，在坚持原有政策体系稳步执行的基础上政策内容得到了进一步扩展。以“蓝色海湾整治”为代表的具有战略性、整体性、综合性的海洋环境治理政策相继被制定和执行，在政策执行上政府也更加注重区域协调、府际协同和统筹联动，使政策效果进一步得到提升。对这一阶段政策文件进行高频关键词的统计排序示于表4。
对上述高频关键词进行系统聚类和多维尺度分析，结合聚类分析结果，绘制多维尺度图，如图4所示。
通过多维尺度分析结果，可以得出2012—2015年中国海洋环境治理政策体系呈现出以下特点：
①这一时期海洋环境治理的政策体系更加开放，除具有海洋环境管理权限的政府及其职能部门外，通过词频统计“参与”一词108的高频出现次数可以看出，专家、媒体、社会、公众等多元主体不再仅仅是政策的作用对象或旁观者，也不再是政策文件中仅仅被提及的一个专有名词，而是得到政府认可的应该主动参与决策制定活动中的政策主体，其地位和影响力有了大幅提升；②在图4的中心区域内，海洋文化、海洋人才培养和极地问题成为政府关注的新的热点议题。一方面，随着多年以来海洋环境政策作用的显现，中国海洋环境问题得到了明显改善，对环境的治理方式已转向事前控制，由环境污染治理转为环境污染预防。这一转变必须以全民海洋意识增强和海洋文化素质提升为前提。因此，在当前以及未来的海洋发展中，中国越来越重视对全民海洋意识的培养与海洋文化的科学普及，注重海洋软实力的提升，以此为主要方式从根本上防治海洋环境问题；另一方面，海洋科技创新与发展是实现海洋强国战略，推动海洋经济持续发展的基础，所以从长远发展来看，国家开始重视海洋人才培养工作，为海洋的可持续发展积蓄强大的后备力量；③对海洋环境的治理由“问题导向”发展为“综合协调”，整体性治理成为这一阶段环境治理的核心理念。当前，中国一改以往按问题领域制定环境政策的传统，对海洋环境的“综合整治”是最主要的政策目标和决策原则。解决环境问题的同时更强调经济、资源、环境、社会等的协调发展，强调政府、市场、社会等多元政策主体的协调互动，强调不同区域、不同流域的环境整体性治理。
4 中国海洋环境治理政策变迁的历史逻辑思考
通过对政策文本的量化分析结果可以看出，中国海洋环境治理政策在其演进发展的各个阶段都展示出了不同的特征，但在政策的历史变迁中又存在着一定的逻辑。本文将政策变迁过程中展现出的直观特点代入到公共政策的基本分析框架内，从政策理念、政策结构和政策过程三个维度提取出政策变迁的历史逻辑。
4.1 政策理念：从“问题导向型”的管理理念向“多元协同型”的治理理念转变
政府对海洋环境政策制定和执行的行为逻辑受政策理念的直接影响，是其政策理念的直接具体表现。由于海洋环境属于纯公共物品，所以必须由政府供给公共政策，支出公共财政，利用公共资源对其进行有效管理[2]。然而，中国一直以来对海洋发展以开发海洋经济为主，所以对海洋环境问题的重视程度始终不高。从政策起始阶段的特点可以看出，政策制定的逻辑是哪有问题整治哪，针对问题制定政策，表现出典型的“头疼医头、脚疼医脚”的管理方式。再者，“公地悲剧”、“搭便车”等集体行动的困局使环境问题难以唤起全社会的环境保护意识，使环境政策落地执行的效果不佳[36]。同时，由于海洋环境问题本身的特殊性，使“吉登斯悖论”的共时性冷漠造成的环境治理困局表现的更为明显[37]，海洋环境问题难以吸引全社会的关注对政府造成足够的政治外压，最终形成了“一元决策、问题管理”的政策理念。
随着国家对海洋经济发展重视程度的提高和海洋战略的持续推进，海洋环境问题的复杂性提高，且难以在问题产生之初就被发现，一旦问题暴露，已造成国家利益的严重损害，带来的负面环境影响难以完全消除。传统问题导向型的管理理念难以对海洋环境风险、海洋环境危机事件、海洋核电问题进行有效的管理，必须进行管理理念的转型。同时，党的“十八大”以后治理理念深入到了政府职能的各个领域，对海洋环境的管理必须引入治理理念，开放政策体系，实现政策理念的转变。故而，在政策的深化调整和战略发展阶段，可以看到“公众”、“社会”、“协同”、“参与”等词的词频数量增加、共词网络结构更加稳固，海洋环境“多元协同型”的政策理念逐渐形成。
4.2 政策结构：从“简单松散型”发展为“系统紧密型”
公共政策结构指的是政策的静态系统构成，主要包括政策主体、政策客体、政策环境本研究主要立足于政策本身，从微观视角对政策变迁的过程阶段进行特点分析和逻辑解读，并不涉及政策变迁与政策环境的互动，政策环境对政策变迁的影响及作用等问题。所以在运用公共政策分析框架进行逻辑分析时，并不对政策环境这一政策要素做深入分析。和政策工具几个要素。从整体上看，在海洋环境治理政策变迁的过程中，政策结构日渐合理、更加稳固并趋于完善，这与中国行政决策体制改革的总体趋势基本保持一致。
首先，政策主体结构从“一元”到“多元”发展，实现了决策职能和决策权力的合理划分，提升了政策结构的稳固性。《海洋环境保护法》已经对中国海洋环境管理部门的职能权限做了清晰明确的界定，形成了以海洋环境问题领域为划分标准，包括国家环保部、国家海洋局、海事局、渔业局和军队环保部门等国家机关在内的国家层面的海洋环境决策体制。其中，国家环保部作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督。在1982—1995年政策起始阶段的法律法规和政策条例中基本未提及政府以外的社会力量在海洋环境治理中的功能、作用及影响，海洋环境政策主体结构是完全政府为主的一元化，决策主体单一，决策权力集中。但是，随着政策变迁过程中政策议题的扩展，在传统的污染排放控制、废弃物倾倒管理、船舶污染、工程建设等问题之外，海洋溢油污染、沿海大型核电工程建设、化学危险品运输、海岸工程污染等新的海洋环境问题大大增加了政府决策对信息的需求程度，这给政府决策带来了新的挑战。再加上党和政府对治理理念的认可和对政府治理能力提升的施政目标，海洋环境治理政策的结构必然顺应趋势，由“一元”决策走向“多元”参与。所以，我们可以在2012年以后政策战略发展阶段看到政策文本中多次提及“公民参与”、“海洋专家智库”等政府之外的多元政策主体，也能够看出政府对其他主体重视程度的提升。 其次，政策客体或称为政策问题，即政策需要解决和作用的具体对象呈现出由“简单”到“复杂”的变化逻辑。海洋环境政策体系形成之初，海洋环境问题主要包括海洋生态保护、陆源污染物防治、海岸及海洋工程项目污染防治、防止废弃物倾倒及海上船舶污染等，并以问题类型为基礎构建了初期的海洋环境管理体制，进行政府部门设置及管理权限划分。以上这些政策议题是建国以来中国海洋经济发展过程中产生的传统问题，属于传统的“治理型议题”，也可以说是海洋环境治理的“硬问题”。这类问题往往与海洋经济开发相伴而生、不可避免，且能够产生明显、直观、严重的环境影响，容易引起政府和社会公众的重视，吸引决策者的注意力，容易进入政府的政策议程。然而，海洋环境治理政策变迁过程中，政策议题产生了明显的问题转型。具体表现为，在传统的环境议题基础上，产生了海洋环境风险防治和管控、海洋环境意识培养、海洋环境文化建设、海洋科技人才发展及海洋环境综合整治等一系列新的问题。这些问题属于新兴的“发展型议题”，是海洋环境治理的“软问题”。这类问题是在海洋环境问题得到足够重视后，在海洋环境政策执行过程中逐渐被提上政策议程。这些问题属于环境破坏的前置问题，其环境影响难以直观的呈现，所以很难在政策早期就引起足够的重视。并且这些议题的解决可以对环境问题进行源头治理，是实现海洋生态环境可持续发展的战略性政策措施。
最后，政策工具从“单一”走向“综合”，从政策起始阶段以批准、监督、罚款等行政强制手段为主，逐渐转为使用信息、评价、赔偿、补偿、保障、收税等经济和法律手段。建国以来，中国环境政策的形成与变迁过程就遵循着政策工具以行政命令为主导到以经济、法律手段为主导的演进逻辑。这是中国在充分吸取发达国家经验教训基础上，密切结合本国国情而选择的改革路径[38]。从实证分析结果来看，海洋环境政策变迁过程中也遵循着环境政策工具演进的逻辑路径。所不同的是，整体上中国环境政策变迁体现为政策工具由强制到自愿，由刚性到柔性的变化规律，而海洋环境问题因其特殊性[39]，更强调传统行政强制性的政策工具与市场型、自愿型等其它类型政策工具的综合使用。在此基础上，构建相对完整协调的政策工具体系，在对不同类型环境问题进行治理时，能够综合使用不同类型政策工具，实现政策工具效用的优势互补。
4.3 政策过程：政府的决策关注点逐渐向“后决策阶段”迁移
基于“问题导向型”的政策理念，政府在制定海洋环境政策时的行为逻辑应该是针对已经发现的环境问题，根据管理经验，对当下的环境政策问题进行政策议题选择。在问题造成一定损失和影响之后，通过制定和执行政策方案及时解决问题，并对已经造成的损失尽力弥补。显而易见，这种政策控制方式属于典型的事后控制，实施难度较小，对政府施政能力的要求不高，但控制效果不好，已经产生的损失难以完全弥补。所以，在中国海洋环境政策体系初始阶段和执行阶段可以看到政府多采用的控制方式是“批准”、“监督”、“罚款”等典型的事后控制手段。然而，进入政策深化调整阶段之后，海洋环境风险和海洋环境危机事件等新政策议题的出现，使政府决策必须以预测性、目标性、前瞻性等作为导向，对可能出现的政策问题做出有效预测，对海洋环境风险和危机事件提前拟定出政策方案，对政府的政策能力提出了更高的要求，也必须实现政策制定方式的转型。基于此，在政策体系中政府对海洋环境的控制措施变为以“评价”、“信息”、“防治”、“赔偿”、“保障”等为主，体现出明显的前瞻性和预防性特点，对海洋环境的治理逐渐由“事中控制”和“事后控制”转变为“事前控制”。
政策关注点逐渐向“后决策阶段”迁移，并在海洋环境政策执行上探索出一条新的路径——联合执法。在当前的海洋环境决策体制下，逐级代理、行政发包、政治教化和运动式治理等传统的政府政策执行方式都难以成为海洋环境治理有效的政策工具，唯有以新型的条块联合执法为手段才能有效的应对海洋环境风险[40]。联合执法虽然是解决海洋环境问题一种相对更为有效的应对机制，但这种尝试需要更为全面的政策体系作为政策执行的支撑和保障。通过对政策变迁进行分阶段的实证研究可以看出，海洋环境治理的相关议题从1982年至2015年间并没有发生根本性的类型转变和巨大的数量增加，尤其在战略发展阶段，外部的政策环境变化迅速，但政策议题与之前相比，并没有特别明显的改变。这说明海洋环境治理的政策内容并未发生明显变化，政策议题扩展更新速度较慢。在政策变迁的后期，虽然政策文件的绝对数量逐渐增加，但多数新政策的制定是为了更好地执行既有政策，提高政策执行的效率。如何使政策更好地得到贯彻执行逐渐成为政府的政策关注点，政策制定重心逐渐向“后决策阶段”迁移。
5 中国海洋环境治理政策的演进趋势
通过对海洋环境治理政策内容的实证分析仅仅总结政策变迁的特点，分析其背后的演进逻辑会使本研究略显单薄，难以凸显本文的实际意义和价值。所以，文章以政策阶段性发展呈现出的特点为基础，透过其历史变迁的逻辑对政策未来发展趋势做出宏观预测，希望能够对完善中国海洋环境治理政策体系起到一定的作用。
趋势一：政策内容将侧重制度供给。应该不断加强“多元协同型”政策理念的制度建设和机制创新。
理念是指导政策制定及政府行为的基础，科学的政策理念需要良好的制度供给和机制构建才能得以保障，否则，理念必将流于形式，陷入“空心化”的危机。通过前文分析可知，“参与”、“公众”、“协调”、“社会”等词在2012年以后的政策文件中的出现频率非常高，不难看出政府对海洋环境的多元协同治理理念已经基本形成。例如，《中华人民共和国环境保护法》第五章明确规定“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利”；《中华人民共和国环境影响评价法》第五条规定“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”；《国家级海洋保护区规范化建设与管理指南》中规定“国家级海洋保护区应与所在地政府、有关单位及当地社区的关系协调融洽，可以通过建立共管机制、签订共管协议等多种形式，积极推进地方社区和居民参与海洋保护区管理”。但是，细观之下不难看出，各个文件之中虽然体现了政府对海洋环境的多元协同治理理念，但并没有对多元主体参与决策的具体制度和机制做出规定。因此，顺应政策体系不断完善的趋势，中国应该建立多元协同政策理念下的决策参与制度来固化政策理念，并构建有效的机制使决策制度更具有可操作性。 趋势二：政策重点继续向“后决策阶段”推移。应该建立海洋环境治理的政策评价指标体系和政策评估制度。
公共政策评估是国家治理现代化必不可少的重要组成部分。党的“十八大”以来，政策评估越来越受到中央和各级地方政府的重视，越来越受到社会各界的关注[41]。公共政策评估是根据一定的评估标准和程序，对政策体系、政策过程和政策结果的质量、效果等方面进行评价或判断的系列活动。其目的是改进公共政策系统，提高公共政策的科学性和可实践性，促进政策目标的顺利实现。然而，在中国海洋环境治理政策的历史变迁中，一直占有重要政策地位的“评价”是指对海洋环境本身的评价，包括污染物排放量变化、环境污染指数变化、全国各沿海城市滨海环境等一系列的环境数据，这些数据在国家海洋局发布的年度统计公报上可以看到。但这些评价数据并不包括对海洋环境政策质量和执行效果的评价，国家每年出台的一系列政策措施没有科学公正的评估指标和评价结果，难以对之后的政策制定起到借鉴指导作用。另外，即使海洋环境监测数据结果显示环境质量比上一年度有所提升，然而其影响因素众多，究竟政策作用效果如何不能以此为据得出结论。对于海洋资源环境的可持续发展来说，政府政策起着最关键的作用。随着国家海洋发展战略的逐步实施，海洋环境治理决策的难度不断提升，需要通过政策评估提升政策的科學性、有效性。同时，有效落实海洋环境治理政策，提升国家海洋环境的可持续发展能力更加离不开政策评估。所以，未来在海洋环境治理领域，必须以专业性、科学性和开放性为理念，实现海洋环境政策评估的客观、公正和准确。
趋势三：政策工具综合——权变性使用。应建立多元的政策工具选择使用模式并推动政策工具创新。
纵观世界各国的环境管制实践，环境发展的不同阶段使用不同的环境政策工具是一种共通的逻辑。自20世纪70年代以来，环境政策工具发展经历了三个演化阶段：从以命令——控制型手段为主导，到市场经济手段的介入，再到合作型和信息型等自愿手段的参与[42]。政策工具的变迁应和了政府对环境治理政策的渐进决策需求，满足政策环境转变的不同时期对政策系统的具体要求。中国海洋环境治理政策工具的选择同样符合这一整体趋势。在政策体系建立初期以强制性政策手段为主，政府按照一定的环境标准颁布、实施相关法律政策，命令企业必须采取排污技术，以达到既定的排污目标。同时，对排污企业设置严格的审批标准和准入条件，在海洋环境遭受一定破坏的时候，通过事后控制手段对环境进行治理和修补。在政策执行和深化调整阶段，以企业为主体的市场型政策工具开始介入海洋环境治理。基于市场激励型环境政策工具通过给予经济主体一定的利益作为激励，借助经济手段使得排污企业能够从防污行为和环境保护中获得一定的经济利益，进而可以引导排污企业主动从自身利益出发自愿选择对环境更有利的行为。在当前海洋政策的战略发展阶段，顺应多元化社会环境的发展趋势，信息型、合作型、参与型等自愿性政策工具发挥了重要的环境治理作用。在不同的政策发展阶段，根据政策环境具体需求选择合适的政策工具，不同类型的政策工具与政策问题进行类型匹配，以达到政策执行效果最优。然而，这种政策工具类型与影响因素的一对一匹配难以解决复杂的环境问题。面对受多种外在因素影响的政策情境，未来应将不同类型的政策工具进行合理搭配，形成综合的、多元的政策工具选择与使用模式。再针对不同的政策环境与政策问题，选择合适的模式以实现政策效果最优。同时，基于新技术手段和大数据背景，推动政策工具的创新，以技术植入推进政策手段的升级。
6 结论与讨论
根据实证分析结果，中国海洋环境治理政策可以划分为四个发展阶段，即1982—1995年政策的起始阶段；1996—2005年政策的平稳执行阶段；2006—2011年政策的深化调整阶段；2012—2015年政策的战略发展阶段。
将每一阶段显现出的政策特点代入到公共政策的基本分析框架内，可以总结出政策变迁的历史逻辑。①政策理念：从“问题导向型”的管理理念向“多元协同型”的治理理念转变；②政策结构：从“简单松散型”发展为“系统紧密型”；③政策过程：政府的决策关注点逐渐向“后决策阶段”迁移。最终，透过其历史变迁的逻辑对政策未来发展趋势做出宏观预测，并为完善中国海洋环境治理政策体系提供了建议。①趋势一：政策内容将侧重制度供给。应该不断加强“多元协同型”政策理念的制度建设和机制创新；②趋势二：政策重点继续向“后决策阶段”推移。应该建立海洋环境治理的政策评价指标体系和政策评估制度；③趋势三：政策工具综合——权变性使用。应建立多元的政策工具选择使用模式并推动政策工具创新。
值得思考的是，中国对海洋发展的战略转移使得海洋管理和海洋政策研究进入公共管理学者的研究视线之内，但对海洋政策体系的变迁研究仅是开始，未来关于海洋政策的学术研究应该朝向何处去？本文认为，政策仅是党和政府海洋管理观念和海洋战略行为的外化表现，对政策体系的完善和政策效能的提升不能单纯从政策内容、政策参与者、政策过程等具体环节着手，而应该对国家海洋环境管理的决策体制和制度设计进行深入分析。将政策理念、决策方式、执行策略和政策效果等全都纳入到决策体制的研究中，探讨海洋环境的决策体制应该如何转型升级，如何进行决策机制的配套完善和创新。对制度、体制和机制进行考量之后，再对政策系统和政策结构进行深入解剖和研究，才能整体性的提升政策效能。
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關键词 海洋环境治理；海洋环境政策；政策变迁；政策内容分析
中图分类号 X-0文献标识码 A文章编号 1002-2104（2018）01-0165-12DOI：10.12062/cpre.20170522
1982年制定的《中华人民共和国海洋环境保护法》对海洋环境的监督管理，防治海洋环境污染和保护海洋生态资源等各个方面做了具体规定。《海洋环境保护法》出台至今，为了使该法律能够真正完成保护海洋环境的使命，全国及地方各级人大、国务院政府部门、各级地方政府及所有涉海行政部门纷纷制定通过了保护海洋生态环境的法律、法规、规章、条例、决定、通知等各类政策，形成了相对系统、完善、有效的海洋环境治理政策体系，也成为国家治理海洋环境，保护海洋生态的最直接工具。一国政府的政策能力①并不是孤立的，它与国家能力、行政能力之间存在着内在的关联性，这三方面的能力共同构成了所谓的公共治理能力[1]。就海洋环境保护专项问题而言，政府对政策的有效供给直接影响海洋环境的治理效果[2]。因此，必须进一步完善政策体系，提升政策效能进而提高海洋环境管理部门的政策制定能力和执行能力。从当下意义来看，这是提高海洋环境联合执法效率的前提，是保护海洋生态环境的有效举措；从长远意义来讲，更是实现海洋生态文明，建设海洋强国，落实“一带一路”宏伟战略构想的必然要求。根据公共政策研究的基本理论范式，对海洋环境治理政策的深入研究首先要掌握这一政策体系的全貌，厘清政策演变的历史脉络，在对政策进行描述性研究的基础上，总结政策体系的演变规律及其发展趋势，最终提出完善政策体系的有效建议。
1 文献回顾与评价
1.1 国内外政策变迁的相关研究
最早对政策变迁的研究设想来源于西方学者对政策过程循环效果的考虑和如何完善政策生命周期的设想[3]，对认知组合、组织间学习和政府行为、公民如何行动、政策制定和执行理论的深入研究，以及对现实中环境议题的关心和重视[4-7]。安德森[8]认为，政策变迁（policy change）是一个或多个政策取代现有政策，包括采取新政策和修正或废止现有政策。具体来说，政策变迁可以表现为政策创新、政策接续、政策维持和政策终结[9]。在对政策变迁概念理解的基础上，国外学者通过对具体政策的量化分析和经验研究进行理论创新，提出了多个用于政策变迁研究的理论模型，主要有倡导联盟框架、多源流理论、间断平衡理论、制度理性分析模型等[10]。经过多年的经验修正和实践检验，这些理论和模型日趋成熟并广泛应用于对教育、能源、水利、环境、公共卫生、航空、外交、财政税收等领域政策变迁逻辑的解释[11]。随着中国学者对公共政策理论研究的深入，政策变迁模型的本土化应用性也在逐渐提升，已然应用于环境、住房、教育、医疗、产业政策等诸多领域的政策分析之中[12-14]。基于理论模型的政策演进分析能够从宏观上描述政策变迁的路径和逻辑，对漫漫历史长河中政策的起源、动议、制定、执行、演变、评价和终结做出合理的解释。
然而，基于理论模型对政策演进和政策发展阶段划分的研究仍带有较强的主观色彩，在研究结论面对质疑时难以给出十分具有说服力的解释。随着政策研究向规范化和定量化的方向不断拓展，以政策内容分析法、文献计量方法和基于统计学的政策文本量化分析方法为研究工具的政策变迁研究兴起，弥补了传统质性研究的不足。通过对政策大样本的内容语义编码以及对半结构化政策文本的计量分析，能够科学地总结出政策主题的阶段性演变特点，并描绘出政策研究的可视化图景，使对政策阶段划分和政策演变逻辑的剖析更加科学合理[15-16]。国内学者运用政策文本量化分析方法对中国科技政策向创新政策演变的过程及趋势[17]；国家创新体系国际化政策的分类及演进特征[18]；科研经费管理政策的变迁与走向[19]等诸多领域的政策进行了深入研究，为国家政治制度的改革和政策体系的完善做了良好的研究铺垫。
1.2 中西方国家海洋环境政策的相关研究
学术界对于海洋环境保护问题的研究，开始于20世纪80年代《联合国海洋法公约》的起草，1994年《海洋法公约》生效以后大量研究文献开始出现。一直以来，中国更注重对海洋经济的开发和海洋资源的利用，直到改革开放以后才开始重视保护海洋环境，所以针对海洋环境保护和治理的研究起步较世界其他国家相对较晚。然而，不可否认的是当前海洋环境保护俨然已经成为一个世界性的话题。基于不同国情，世界各海洋强国对海洋环境保护的理念和政策措施不尽相同。 国外学者对海洋环境政策的研究成果比较零散，研究侧重点并不集中。总体来说，可以概括为两方面的研究。一是对某一国家或地区海洋环境政策做静态系统性研究，从政策的历史发展、内容结构、政策目标、参与主体、政策手段等方面讨论如何实现政策协同，实现海洋环境的良好管理[20-22]；二是从动态角度探讨海洋环境政策的决策过程，及如何实现多元利益主体的有效参与，如何建构政策网络等[23-24]。
中国社会科学学者多从经济学、法学、管理学等视角对海洋环境问题进行研究，从公共政策学视角来研究海洋环境政策的成果非常少。具体来说，对海洋环境政策展开的学术研究可以划分为两个主要方向：第一，根据公共政策的根本属性和基本功能，结合海洋环境问题的特点，指出海洋环境治理政策的重要作用和现实意义，对政策进行基本的理论分析阐述[2，25-27]；第二，在比较公共政策的视野下，对世界其他国家海洋环境治理政策的有益经验进行分析和引介，结合中国实际情况，指出中国海洋环境管理部门应如何进行政策学习，更好地进行顶层设计。对海洋环境政策的国际比较研究多集中在政策执行领域，例如学者顾湘、张继平、朱贤姬分别对日本、澳大利亚和韩国的海洋环境政策进行了分析[28-30]。总体上看，对海洋环境政策研究的学术成果非常少，并且缺少高水平、能够引领学术发展方向的论文成果。既有研究关注点未能紧跟学术前沿，有逐渐偏离公共管理学和政治学主流研究的趋势，理论基础薄弱，对政策的分析也不够规范科学。
1.3 简要评价及研究趋势
根据中国的国家发展战略，海洋环境问题的时代性及重要性不言而喻，对海洋环境治理政策研究的现实意义和理论价值显而易见。对当前研究进行一下总结：①中国海洋环境治理政策的研究仍处于起步阶段，研究内容多局限于基础性的理论探讨，且研究问题过于零散、碎片、泛泛。应该基于公共政策的基本研究范式和海洋环境政策的体系结构，选择更加多元、具体、现实的热点问题进行深入探讨。既要加强海洋环境治理政策研究的理论性，使之与主流公共政策研究内容接轨；又要加强海洋环境治理政策研究的现实性，避免研究内容和结论的“空心化”，使之真正起到海洋环境管理部门的决策参考作用；②当下对海洋环境治理政策的有限探讨，均是对政策体系的质性分析和主观评定，尚没有研究成果是对中国海洋环境治理政策体系进行宏观性的内容梳理和整体性的政策解读，对政策内容的评价缺少客观科学性。因此，应该对海洋环境治理政策体系本身，从历史维度和空间维度进行纵向和横向的解读，对政策内容图谱进行整体性的概览。在对政策本身进行描述性分析的基础上，才能做进一步细致、纵深的科学研究；③科学的政策分析除了依托于政策理论框架之外，还需要有明确的研究方法、具体的研究假设和规范的研究过程，方能得出真实有效的研究结论。目前处于起步阶段的海洋环境治理政策以理论探讨、经验判定等质性研究方法为主，缺少对政策的定量分析和实证研究。未来应该规范海洋环境治理政策的研究过程，采用定性分析和实证研究相结合的科學研究方法，使海洋环境政策研究能够形成一系列的研究成果。并且，像科技政策、土地政策、社会政策等科学研究相对成熟的部类政策，成为重要的公共政策学术研究热点之一。
基于以上述评，本文“站在巨人的肩膀上”且顺应研究发展趋势，选择对海洋环境治理政策体系进行历史维度上的变迁研究。通过对政策自身进行整体性概览，奠定对未来海洋环境治理政策深入研究的基础。并且，本文运用了词频分析、共词网络分析和聚类分析等量化研究方法，通过规范的政策研究得出结论，最大程度的避免对政策分析的“先入为主”问题。
2 数据基础与分析方法
2.1 数据基础
以中国1982年以来中央政府、环境保护部、国土资源部、农业部、交通运输部、公安部等国务院各涉海管理部门，国家海洋局及其各分局颁布的海洋环境治理政策为研究对象，通过《中国海洋发展报告》、清华大学科教政策研究中心政府文献数据库、北大法宝数据库以及政府官方网站等渠道收集了海洋环境政策文件。经过筛选，最终遴选出1982—2015年中国中央级政府机构颁发的海洋环境治理政策文件161件，其中包括法律、法规、条例、实施办法、纲领、决定等文件形式。
2.2 分析方法
2.2.1 词频分析法
“词频分析法是利用能够揭示或表达文献核心内容的关键词或主题词在某一研究领域文献中出现的频次高低来确定该领域研究热点和发展动向的文献计量方法。”[31]该方法能够对揭示文献核心内容的关键词出现的频次进行统计，当某个关键词在该领域反复出现时，该词就能反映这一领域的研究重点及热点[32]。本研究利用词频分析软件 ROSTCM6 对收集和整理的政策文本内容进行关键词统计分析，并根据词频的高低来分析政策文本核心内容和重点。在确定海洋环境治理政策文本高频主题词的基础上，通过共词分析、聚类分析和多维尺度分析发现受关注程度高的主题词及其潜在关系，进而探究政策聚焦点的时代演变。
2.2.2 共词分析和多维尺度分析
本文对海洋环境治理政策变迁的研究主要运用了共词分析和多维尺度分析的方法。共词分析可以通过统计一组主题词两两出现在同一篇文献中的次数，发现这些词之间的亲疏关系[33]。多维尺度分析是聚类分析方法的一种，它可在低维空间展示多个研究对象之间的关系，利用平面距离来反映研究对象之间的相似程度。在共词频次统计的基础上，多维尺度分析将距离较近的主题词聚集起来形成不同的群组，每个群组反映一定时期内文献的特定聚焦点，进而据此研判这些词所代表的学科和主题的结构变化[34]。本文通过词频统计找出政策文件中频率较高的主题词，建立每个政策演进阶段高频主题词的共词矩阵，再在共词矩阵的基础上运用SPSS22.0软件做多维尺度分析，将共词的多维尺度图进行展现。
3 中国海洋环境治理政策变迁阶段性特点的实证分析
20世纪70年代开始的改革开放，极大地促进了中国经济发展和人民生活水平的提高，持续不断的海洋资源开发释放了海洋经济的红利，但是也付出了巨大的环境代价。1982年《中华人民共和国海洋环境保护法》为海洋资源环境开发划定了“法律红线”，阻止海洋环境无节制的被破坏利用；1996年《中国海洋21世纪议程》提出了海洋领域可持续发展的背景、目标和具体行动策略，这两项海洋环境保护法律、政策引领了中国海洋环境政策体系的形成，并为30年来政策体系的变迁注入了强大的推动力。2006年国务院出台的《国家海洋事业发展规划纲要》描绘出了中国海洋战略发展的宏观愿景；2012年至今“海洋强国”和“一带一路”战略则正式开启了中国的“海洋时代”。将以上法律政策和发展战略作为标志时间点，同时根据政策文件出台数量的统计结果可以得出关于改革开放至今对中国海洋环境治理政策文件数量的统计结果可以参见作者2016年4月发表的文章《中国海洋环境保护政策的历史演进与结构特征——基于政策文本的量化分析》。，在中国海洋环境治理政策体系的历史变迁进程中，大致经历了1982—1995年的政策起始阶段；1996—2005年的政策平稳执行阶段；2006—2011的深化调整阶段；2012—2015年的战略发展阶段。海洋环境治理政策文件数量快速增长，政策覆盖领域更加宽泛，政策内容更加细致全面，政策执行策略更加具体明确。政策体系的变迁反映了中国政府对海洋环境问题的重视程度不断增加。 3.1 政策起始阶段：1982—1995年
1982年全国人大常委会通过了《中华人民共和国海洋环境保护法》，标志着致力于保护海洋资源环境的法律和政策体系开始建立。自此，中国政府出台了一系列法规规章作为《海洋环境保护法》的支撑，也制定了一系列政策文件促进海洋环境的可持续发展。这一阶段共有海洋环境治理的法律政策17份，提取高频关键词，按频次排序示于表1。
对上述高频关键词进行系统聚类和多维尺度分析，结合聚类分析结果，绘制多维尺度图，如图1所示。
通过多维尺度分析结果，可以得出1982—1995年中国海洋环境治理政策体系呈现出以下特点：
①从整体上看，处于起步阶段政策体系的核心热点问题较少，且相对距离较大，位置分散。这表明在这一时期，中国海洋环境治理政策制定的系统性缺失，政策内容相关性不高，政策以政府职能和组织机构设置为界限导致内容分散，政策的衔接性和协调程度较低；②中国在颁布《海洋环境保护法》之后，能够以多项法规、规章和条例对《海洋环境保护法》进行细化，拓宽了法律的保护领域，加强了法律的可操作性，形成了以《海洋环境保护法》为核心，以众多行政法规、规章和政策文件为主体的海洋环境治理政策体系的雏形；③图1的中心区域内均为当时政府关注的海洋环境核心问题，可以看出政策体系从污染物排放、船舶污染、海洋自然保护区、废弃物倾倒、石油勘探开发等海洋环境污染问题入手，进行了政策的逐项分类和逐条说明，针对各类污染问题做出了明确的控制、规范和保护的规定，使《海洋环境保护法》和各项政策法规能够更好地被执行；④对海洋环境保护及污染治理的主要政策手段是监督和罚款，体现出明显事后控制的特点，这也是计划经济时期海洋经济过度开发与生态环境破坏之间突出矛盾的遗留问题。
3.2 政策平稳执行阶段：1996—2005年
这一时期是中国深化经济体制改革的攻坚时期，经济发展仍然是政府的施政重心。该时期政府对海洋发展的工作重心集中在海洋资源开发与海洋环境保护上，但考察这一时期内的政府工作报告可以看出，合理开发利用海洋资源是仍是涉海工作的重点[35]。在海洋资源开发的同时使当下的海洋环境政策能够被切实有效地执行，发挥其环境保护的工具效用，是这一阶段政策发展的主要特点。在此背景下，1996年中国制定了《中国海洋21世纪议程》的总体行动计划，阐明了新世纪里海洋发展的具体目标及行动策略；1998年发布的《中国海洋事业的发展》白皮书进一步明确并阐释了该议程的主要思想内容及行动策略。这一阶段海洋环境治理的法律政策文件共有31个，对高频关键词进行提取并排序示于表2。
对上述高频关键词进行系统聚类和多維尺度分析，结合聚类分析结果，绘制多维尺度图，如图2所示。
通过多维尺度分析结果，可以得出1996—2005年中国海洋环境治理政策体系呈现出以下特点：
①在图2的中心区域内，出现了“专项行动”和“联合执法”这两个近距离的热点关键词。这说明，为了能够使政策文件得到有效地执行，针对污染物排放、船舶污染、海洋自然保护区、废弃物倾倒、石油勘探开发管理等环境议题，政府制定了一系列的管理办法、实施细则、行动计划等配套政策。同时，确立了海洋自然保护区的划分原则，为实现渔业可持续发展设置了禁渔期制度，制定了船舶航运防治污染的具体行为规定等；②初步形成了海洋环境协同治理的理念，开始注重经济与资源、环境的协调发展。在环境问题整治的具体行动上，政府制定了《渤海碧海行动计划》，并多次组织了海洋环境检查的联合执法行动；③开始重视海洋环境的动态监测、环境评价、信息传递和技术开发等问题，对环境问题的解决控制手段从事后控制逐渐向过程控制、事前控制转变，政策制定的前瞻性更加突出，预测性和目的性更加明显；④政策体系初步呈现了多主体参与态势，决策体制内除政府外增加了个人、企业、社会的力量，政策议程之窗有所开放。综上，这一阶段随着政策议题数量和类型的增加，政策内容逐步完善。同时，政策理念开始向协同治理转变，政策主体趋向多元化发展，政策过程向政策执行逐步推进。至此，中国海洋环境治理政策体系已经初步形成。
3.3 政策深化调整阶段：2006—2011年
这一阶段是海洋环境治理政策体系不断深化完善的时期。随着政策执行效果的逐渐显现，越来越多潜在的海洋环境问题得以暴露，并得到政府的关注成为重要的政策议题。同时，随着经济体制改革的深化也在不断产生新问题。海洋环境问题数量增加、类型多样、复杂程度与问题解决的困难程度也在加深，所以政府必须完善政策体系这一直接的环境管理工具，来缓和经济发展与资源环境之间的矛盾。2006年国务院出台的《国家海洋事业发展规划纲要》（以下简称规划纲要）对海洋资源的可持续利用、海洋环境和生态保护、海洋经济的统筹协调、海洋公益服务、海洋执法与权益维护、国际海洋事务、海洋科技与教育等议题做出了明确的战略规划，给出了具体的实行措施，涉及了海洋可持续发展方方面面的问题。通过《规划纲要》的议题设置可以看出，这一阶段海洋资源环境保护与海洋经济资源开发均获得了持续性的关注，海洋环境议题的重要性得到了大幅提升。甚至于有学者认为，这一时期海洋环境保护政策的施政强度已经明显高于海洋资源开发政策[35]。对这一阶段政策文件进行高频词提取并排序示于表3。
对上述高频关键词进行系统聚类和多维尺度分析，结合聚类分析结果，绘制多维尺度图，如图3所示。
通过多维尺度分析结果，可以得出2006—2011年中国海洋环境治理政策体系呈现出以下特点：
①这一时期新增了大量关于海洋环境风险评价和风险管理，应急管理和应急防御议题的政策文件。虽然在上一阶段中也有关于海洋环境风险管理的政策出台，但数量极少，不同于这一时期大量关于“风险”和“应急”的政策文件被制定实施。一方面，从政府对环境风险议题的持续关注可以看出，中国越来越重视海洋环境问题，意识到海洋环境问题对国家可持续发展的突出重要性，对海洋环境保护已从事后整治转向事前预防；另一方面，从大量关于危险品、赤潮、石油污染等问题的应急预案被制定可以看出，这一时期的海洋环境问题呈现出明显的突发性、风险性和不可控性。通过一系列的政策出台，国家已经具有了较高的环境危机事件敏感性和认识程度，同时也为海洋环境突发事件的有效控制构建了相应的应急管理制度；②随着海洋船舶溢油事件引起公众环境抗争事件的增多，以及类似海洋环境污染损害民众利益的问题被持续讨论关注，中国开始探索建立海洋生态补偿制度和环境损害的赔偿制度，在传统的管制、审批、禁止、处罚等行政法律手段以外，建立更柔性、更多元、更适合当下海洋环境管理的生态赔偿、补偿制度。 3.4 政策的战略发展阶段：2012—2015年
随着《国家海洋事业发展十二五规划》这一元政策的出台以及“海洋强国”、“21世纪海上丝绸之路”、“海陆统筹”、“海洋综合管理”等一系列海洋发展战略的确立，中国正式迈入了海洋的战略发展阶段。这一時期海洋环境政策作为海洋经济发展战略的基础和保障，在坚持原有政策体系稳步执行的基础上政策内容得到了进一步扩展。以“蓝色海湾整治”为代表的具有战略性、整体性、综合性的海洋环境治理政策相继被制定和执行，在政策执行上政府也更加注重区域协调、府际协同和统筹联动，使政策效果进一步得到提升。对这一阶段政策文件进行高频关键词的统计排序示于表4。
对上述高频关键词进行系统聚类和多维尺度分析，结合聚类分析结果，绘制多维尺度图，如图4所示。
通过多维尺度分析结果，可以得出2012—2015年中国海洋环境治理政策体系呈现出以下特点：
①这一时期海洋环境治理的政策体系更加开放，除具有海洋环境管理权限的政府及其职能部门外，通过词频统计“参与”一词108的高频出现次数可以看出，专家、媒体、社会、公众等多元主体不再仅仅是政策的作用对象或旁观者，也不再是政策文件中仅仅被提及的一个专有名词，而是得到政府认可的应该主动参与决策制定活动中的政策主体，其地位和影响力有了大幅提升；②在图4的中心区域内，海洋文化、海洋人才培养和极地问题成为政府关注的新的热点议题。一方面，随着多年以来海洋环境政策作用的显现，中国海洋环境问题得到了明显改善，对环境的治理方式已转向事前控制，由环境污染治理转为环境污染预防。这一转变必须以全民海洋意识增强和海洋文化素质提升为前提。因此，在当前以及未来的海洋发展中，中国越来越重视对全民海洋意识的培养与海洋文化的科学普及，注重海洋软实力的提升，以此为主要方式从根本上防治海洋环境问题；另一方面，海洋科技创新与发展是实现海洋强国战略，推动海洋经济持续发展的基础，所以从长远发展来看，国家开始重视海洋人才培养工作，为海洋的可持续发展积蓄强大的后备力量；③对海洋环境的治理由“问题导向”发展为“综合协调”，整体性治理成为这一阶段环境治理的核心理念。当前，中国一改以往按问题领域制定环境政策的传统，对海洋环境的“综合整治”是最主要的政策目标和决策原则。解决环境问题的同时更强调经济、资源、环境、社会等的协调发展，强调政府、市场、社会等多元政策主体的协调互动，强调不同区域、不同流域的环境整体性治理。
4 中国海洋环境治理政策变迁的历史逻辑思考
通过对政策文本的量化分析结果可以看出，中国海洋环境治理政策在其演进发展的各个阶段都展示出了不同的特征，但在政策的历史变迁中又存在着一定的逻辑。本文将政策变迁过程中展现出的直观特点代入到公共政策的基本分析框架内，从政策理念、政策结构和政策过程三个维度提取出政策变迁的历史逻辑。
4.1 政策理念：从“问题导向型”的管理理念向“多元协同型”的治理理念转变
政府对海洋环境政策制定和执行的行为逻辑受政策理念的直接影响，是其政策理念的直接具体表现。由于海洋环境属于纯公共物品，所以必须由政府供给公共政策，支出公共财政，利用公共资源对其进行有效管理[2]。然而，中国一直以来对海洋发展以开发海洋经济为主，所以对海洋环境问题的重视程度始终不高。从政策起始阶段的特点可以看出，政策制定的逻辑是哪有问题整治哪，针对问题制定政策，表现出典型的“头疼医头、脚疼医脚”的管理方式。再者，“公地悲剧”、“搭便车”等集体行动的困局使环境问题难以唤起全社会的环境保护意识，使环境政策落地执行的效果不佳[36]。同时，由于海洋环境问题本身的特殊性，使“吉登斯悖论”的共时性冷漠造成的环境治理困局表现的更为明显[37]，海洋环境问题难以吸引全社会的关注对政府造成足够的政治外压，最终形成了“一元决策、问题管理”的政策理念。
随着国家对海洋经济发展重视程度的提高和海洋战略的持续推进，海洋环境问题的复杂性提高，且难以在问题产生之初就被发现，一旦问题暴露，已造成国家利益的严重损害，带来的负面环境影响难以完全消除。传统问题导向型的管理理念难以对海洋环境风险、海洋环境危机事件、海洋核电问题进行有效的管理，必须进行管理理念的转型。同时，党的“十八大”以后治理理念深入到了政府职能的各个领域，对海洋环境的管理必须引入治理理念，开放政策体系，实现政策理念的转变。故而，在政策的深化调整和战略发展阶段，可以看到“公众”、“社会”、“协同”、“参与”等词的词频数量增加、共词网络结构更加稳固，海洋环境“多元协同型”的政策理念逐渐形成。
4.2 政策结构：从“简单松散型”发展为“系统紧密型”
公共政策结构指的是政策的静态系统构成，主要包括政策主体、政策客体、政策环境本研究主要立足于政策本身，从微观视角对政策变迁的过程阶段进行特点分析和逻辑解读，并不涉及政策变迁与政策环境的互动，政策环境对政策变迁的影响及作用等问题。所以在运用公共政策分析框架进行逻辑分析时，并不对政策环境这一政策要素做深入分析。和政策工具几个要素。从整体上看，在海洋环境治理政策变迁的过程中，政策结构日渐合理、更加稳固并趋于完善，这与中国行政决策体制改革的总体趋势基本保持一致。
首先，政策主体结构从“一元”到“多元”发展，实现了决策职能和决策权力的合理划分，提升了政策结构的稳固性。《海洋环境保护法》已经对中国海洋环境管理部门的职能权限做了清晰明确的界定，形成了以海洋环境问题领域为划分标准，包括国家环保部、国家海洋局、海事局、渔业局和军队环保部门等国家机关在内的国家层面的海洋环境决策体制。其中，国家环保部作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督。在1982—1995年政策起始阶段的法律法规和政策条例中基本未提及政府以外的社会力量在海洋环境治理中的功能、作用及影响，海洋环境政策主体结构是完全政府为主的一元化，决策主体单一，决策权力集中。但是，随着政策变迁过程中政策议题的扩展，在传统的污染排放控制、废弃物倾倒管理、船舶污染、工程建设等问题之外，海洋溢油污染、沿海大型核电工程建设、化学危险品运输、海岸工程污染等新的海洋环境问题大大增加了政府决策对信息的需求程度，这给政府决策带来了新的挑战。再加上党和政府对治理理念的认可和对政府治理能力提升的施政目标，海洋环境治理政策的结构必然顺应趋势，由“一元”决策走向“多元”参与。所以，我们可以在2012年以后政策战略发展阶段看到政策文本中多次提及“公民参与”、“海洋专家智库”等政府之外的多元政策主体，也能够看出政府对其他主体重视程度的提升。 其次，政策客体或称为政策问题，即政策需要解决和作用的具体对象呈现出由“简单”到“复杂”的变化逻辑。海洋环境政策体系形成之初，海洋环境问题主要包括海洋生态保护、陆源污染物防治、海岸及海洋工程项目污染防治、防止废弃物倾倒及海上船舶污染等，并以问题类型为基礎构建了初期的海洋环境管理体制，进行政府部门设置及管理权限划分。以上这些政策议题是建国以来中国海洋经济发展过程中产生的传统问题，属于传统的“治理型议题”，也可以说是海洋环境治理的“硬问题”。这类问题往往与海洋经济开发相伴而生、不可避免，且能够产生明显、直观、严重的环境影响，容易引起政府和社会公众的重视，吸引决策者的注意力，容易进入政府的政策议程。然而，海洋环境治理政策变迁过程中，政策议题产生了明显的问题转型。具体表现为，在传统的环境议题基础上，产生了海洋环境风险防治和管控、海洋环境意识培养、海洋环境文化建设、海洋科技人才发展及海洋环境综合整治等一系列新的问题。这些问题属于新兴的“发展型议题”，是海洋环境治理的“软问题”。这类问题是在海洋环境问题得到足够重视后，在海洋环境政策执行过程中逐渐被提上政策议程。这些问题属于环境破坏的前置问题，其环境影响难以直观的呈现，所以很难在政策早期就引起足够的重视。并且这些议题的解决可以对环境问题进行源头治理，是实现海洋生态环境可持续发展的战略性政策措施。
最后，政策工具从“单一”走向“综合”，从政策起始阶段以批准、监督、罚款等行政强制手段为主，逐渐转为使用信息、评价、赔偿、补偿、保障、收税等经济和法律手段。建国以来，中国环境政策的形成与变迁过程就遵循着政策工具以行政命令为主导到以经济、法律手段为主导的演进逻辑。这是中国在充分吸取发达国家经验教训基础上，密切结合本国国情而选择的改革路径[38]。从实证分析结果来看，海洋环境政策变迁过程中也遵循着环境政策工具演进的逻辑路径。所不同的是，整体上中国环境政策变迁体现为政策工具由强制到自愿，由刚性到柔性的变化规律，而海洋环境问题因其特殊性[39]，更强调传统行政强制性的政策工具与市场型、自愿型等其它类型政策工具的综合使用。在此基础上，构建相对完整协调的政策工具体系，在对不同类型环境问题进行治理时，能够综合使用不同类型政策工具，实现政策工具效用的优势互补。
4.3 政策过程：政府的决策关注点逐渐向“后决策阶段”迁移
基于“问题导向型”的政策理念，政府在制定海洋环境政策时的行为逻辑应该是针对已经发现的环境问题，根据管理经验，对当下的环境政策问题进行政策议题选择。在问题造成一定损失和影响之后，通过制定和执行政策方案及时解决问题，并对已经造成的损失尽力弥补。显而易见，这种政策控制方式属于典型的事后控制，实施难度较小，对政府施政能力的要求不高，但控制效果不好，已经产生的损失难以完全弥补。所以，在中国海洋环境政策体系初始阶段和执行阶段可以看到政府多采用的控制方式是“批准”、“监督”、“罚款”等典型的事后控制手段。然而，进入政策深化调整阶段之后，海洋环境风险和海洋环境危机事件等新政策议题的出现，使政府决策必须以预测性、目标性、前瞻性等作为导向，对可能出现的政策问题做出有效预测，对海洋环境风险和危机事件提前拟定出政策方案，对政府的政策能力提出了更高的要求，也必须实现政策制定方式的转型。基于此，在政策体系中政府对海洋环境的控制措施变为以“评价”、“信息”、“防治”、“赔偿”、“保障”等为主，体现出明显的前瞻性和预防性特点，对海洋环境的治理逐渐由“事中控制”和“事后控制”转变为“事前控制”。
政策关注点逐渐向“后决策阶段”迁移，并在海洋环境政策执行上探索出一条新的路径——联合执法。在当前的海洋环境决策体制下，逐级代理、行政发包、政治教化和运动式治理等传统的政府政策执行方式都难以成为海洋环境治理有效的政策工具，唯有以新型的条块联合执法为手段才能有效的应对海洋环境风险[40]。联合执法虽然是解决海洋环境问题一种相对更为有效的应对机制，但这种尝试需要更为全面的政策体系作为政策执行的支撑和保障。通过对政策变迁进行分阶段的实证研究可以看出，海洋环境治理的相关议题从1982年至2015年间并没有发生根本性的类型转变和巨大的数量增加，尤其在战略发展阶段，外部的政策环境变化迅速，但政策议题与之前相比，并没有特别明显的改变。这说明海洋环境治理的政策内容并未发生明显变化，政策议题扩展更新速度较慢。在政策变迁的后期，虽然政策文件的绝对数量逐渐增加，但多数新政策的制定是为了更好地执行既有政策，提高政策执行的效率。如何使政策更好地得到贯彻执行逐渐成为政府的政策关注点，政策制定重心逐渐向“后决策阶段”迁移。
5 中国海洋环境治理政策的演进趋势
通过对海洋环境治理政策内容的实证分析仅仅总结政策变迁的特点，分析其背后的演进逻辑会使本研究略显单薄，难以凸显本文的实际意义和价值。所以，文章以政策阶段性发展呈现出的特点为基础，透过其历史变迁的逻辑对政策未来发展趋势做出宏观预测，希望能够对完善中国海洋环境治理政策体系起到一定的作用。
趋势一：政策内容将侧重制度供给。应该不断加强“多元协同型”政策理念的制度建设和机制创新。
理念是指导政策制定及政府行为的基础，科学的政策理念需要良好的制度供给和机制构建才能得以保障，否则，理念必将流于形式，陷入“空心化”的危机。通过前文分析可知，“参与”、“公众”、“协调”、“社会”等词在2012年以后的政策文件中的出现频率非常高，不难看出政府对海洋环境的多元协同治理理念已经基本形成。例如，《中华人民共和国环境保护法》第五章明确规定“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利”；《中华人民共和国环境影响评价法》第五条规定“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”；《国家级海洋保护区规范化建设与管理指南》中规定“国家级海洋保护区应与所在地政府、有关单位及当地社区的关系协调融洽，可以通过建立共管机制、签订共管协议等多种形式，积极推进地方社区和居民参与海洋保护区管理”。但是，细观之下不难看出，各个文件之中虽然体现了政府对海洋环境的多元协同治理理念，但并没有对多元主体参与决策的具体制度和机制做出规定。因此，顺应政策体系不断完善的趋势，中国应该建立多元协同政策理念下的决策参与制度来固化政策理念，并构建有效的机制使决策制度更具有可操作性。 趋势二：政策重点继续向“后决策阶段”推移。应该建立海洋环境治理的政策评价指标体系和政策评估制度。
公共政策评估是国家治理现代化必不可少的重要组成部分。党的“十八大”以来，政策评估越来越受到中央和各级地方政府的重视，越来越受到社会各界的关注[41]。公共政策评估是根据一定的评估标准和程序，对政策体系、政策过程和政策结果的质量、效果等方面进行评价或判断的系列活动。其目的是改进公共政策系统，提高公共政策的科学性和可实践性，促进政策目标的顺利实现。然而，在中国海洋环境治理政策的历史变迁中，一直占有重要政策地位的“评价”是指对海洋环境本身的评价，包括污染物排放量变化、环境污染指数变化、全国各沿海城市滨海环境等一系列的环境数据，这些数据在国家海洋局发布的年度统计公报上可以看到。但这些评价数据并不包括对海洋环境政策质量和执行效果的评价，国家每年出台的一系列政策措施没有科学公正的评估指标和评价结果，难以对之后的政策制定起到借鉴指导作用。另外，即使海洋环境监测数据结果显示环境质量比上一年度有所提升，然而其影响因素众多，究竟政策作用效果如何不能以此为据得出结论。对于海洋资源环境的可持续发展来说，政府政策起着最关键的作用。随着国家海洋发展战略的逐步实施，海洋环境治理决策的难度不断提升，需要通过政策评估提升政策的科學性、有效性。同时，有效落实海洋环境治理政策，提升国家海洋环境的可持续发展能力更加离不开政策评估。所以，未来在海洋环境治理领域，必须以专业性、科学性和开放性为理念，实现海洋环境政策评估的客观、公正和准确。
趋势三：政策工具综合——权变性使用。应建立多元的政策工具选择使用模式并推动政策工具创新。
纵观世界各国的环境管制实践，环境发展的不同阶段使用不同的环境政策工具是一种共通的逻辑。自20世纪70年代以来，环境政策工具发展经历了三个演化阶段：从以命令——控制型手段为主导，到市场经济手段的介入，再到合作型和信息型等自愿手段的参与[42]。政策工具的变迁应和了政府对环境治理政策的渐进决策需求，满足政策环境转变的不同时期对政策系统的具体要求。中国海洋环境治理政策工具的选择同样符合这一整体趋势。在政策体系建立初期以强制性政策手段为主，政府按照一定的环境标准颁布、实施相关法律政策，命令企业必须采取排污技术，以达到既定的排污目标。同时，对排污企业设置严格的审批标准和准入条件，在海洋环境遭受一定破坏的时候，通过事后控制手段对环境进行治理和修补。在政策执行和深化调整阶段，以企业为主体的市场型政策工具开始介入海洋环境治理。基于市场激励型环境政策工具通过给予经济主体一定的利益作为激励，借助经济手段使得排污企业能够从防污行为和环境保护中获得一定的经济利益，进而可以引导排污企业主动从自身利益出发自愿选择对环境更有利的行为。在当前海洋政策的战略发展阶段，顺应多元化社会环境的发展趋势，信息型、合作型、参与型等自愿性政策工具发挥了重要的环境治理作用。在不同的政策发展阶段，根据政策环境具体需求选择合适的政策工具，不同类型的政策工具与政策问题进行类型匹配，以达到政策执行效果最优。然而，这种政策工具类型与影响因素的一对一匹配难以解决复杂的环境问题。面对受多种外在因素影响的政策情境，未来应将不同类型的政策工具进行合理搭配，形成综合的、多元的政策工具选择与使用模式。再针对不同的政策环境与政策问题，选择合适的模式以实现政策效果最优。同时，基于新技术手段和大数据背景，推动政策工具的创新，以技术植入推进政策手段的升级。
6 结论与讨论
根据实证分析结果，中国海洋环境治理政策可以划分为四个发展阶段，即1982—1995年政策的起始阶段；1996—2005年政策的平稳执行阶段；2006—2011年政策的深化调整阶段；2012—2015年政策的战略发展阶段。
将每一阶段显现出的政策特点代入到公共政策的基本分析框架内，可以总结出政策变迁的历史逻辑。①政策理念：从“问题导向型”的管理理念向“多元协同型”的治理理念转变；②政策结构：从“简单松散型”发展为“系统紧密型”；③政策过程：政府的决策关注点逐渐向“后决策阶段”迁移。最终，透过其历史变迁的逻辑对政策未来发展趋势做出宏观预测，并为完善中国海洋环境治理政策体系提供了建议。①趋势一：政策内容将侧重制度供给。应该不断加强“多元协同型”政策理念的制度建设和机制创新；②趋势二：政策重点继续向“后决策阶段”推移。应该建立海洋环境治理的政策评价指标体系和政策评估制度；③趋势三：政策工具综合——权变性使用。应建立多元的政策工具选择使用模式并推动政策工具创新。
值得思考的是，中国对海洋发展的战略转移使得海洋管理和海洋政策研究进入公共管理学者的研究视线之内，但对海洋政策体系的变迁研究仅是开始，未来关于海洋政策的学术研究应该朝向何处去？本文认为，政策仅是党和政府海洋管理观念和海洋战略行为的外化表现，对政策体系的完善和政策效能的提升不能单纯从政策内容、政策参与者、政策过程等具体环节着手，而应该对国家海洋环境管理的决策体制和制度设计进行深入分析。将政策理念、决策方式、执行策略和政策效果等全都纳入到决策体制的研究中，探讨海洋环境的决策体制应该如何转型升级，如何进行决策机制的配套完善和创新。对制度、体制和机制进行考量之后，再对政策系统和政策结构进行深入解剖和研究，才能整体性的提升政策效能。
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