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【摘 要】 建国以来，党和政府非常重视农村扶贫开发， 采取了很多扶贫开发措施，在改革开放特别是十八大以来，我国农村扶贫开发取得了很大成就。 本文对扶贫资金管理进行了分析，提出了现阶段我国农村扶贫开发资金管理中问题，并针对这些问题提出了相应对策。
【关键词】 扶贫 资金 制度
我国是世界上贫困人口数量第二多的国家，建国以来，党和政府一直非常重视农村扶贫开发，采取了很多扶贫开发措施，在改革开放特别是十八大以来，农村绝对贫困人口己从1978年的2.5亿减少到2008年底的4007万。2013年11月3日，习近平总书记首次提出精准扶贫，为脱贫攻坚提供了一把“金钥匙”。2017年2月28日，国家统计局发布的《2016年国民经济和社会发展统计公报》称：“按照每人每年2300元（2010年不变价）的农村贫困标准计算，2016年我国农村贫困人口为4335万人，比上年减少1240万人”。2018年政府工作报告指出，2012年到2017年，，脱贫攻坚取得决定性进展，贫困人口减少6800多万，相当于每分钟至少有26人摆脱贫困;贫困发生率由10.2%下降到3.1%。
我国农村扶贫开发取得了很大成就。但现阶段我国农村扶贫开发仍然面临的很严峻的问题，如农村贫困人口数量多，且主要集中在生态恶劣的中西部地区;扶贫资金投入总量不足，且在使用过程中得不到充分的利用;因病因灾返贫现象大量存在。如何进一步提高扶贫效率，关键在于扶贫资金的运作和管理，重组扶贫行政机构，集中扶贫资金管理，强化监督，加大对农村扶贫资金的监管力度，提高资金利
用率。
一、当前扶贫开发过程中的资金管理现状
目前，我国的扶贫资金是由多个部门共同管理的，财政发展资金和新增财政扶贫资金的项目管理主要由财政和扶贫部门负责，以工代赈资金的项目管理主要由计委系统负责，少数民族发展资金由财政和民委共同管理。财政扶贫资金的项目管理程序基本相同，一般由乡镇政府和县级业务部门申报项目，县财政局、计委、民宗局和扶贫开发局对分管的项目进行筛选，由县扶贫领导小组综合平衡、审批，报市 （地、州）财政局、计委、民宗局和扶贫开发局审查汇总，报省财政厅、计委、民委和扶贫开发局并按财政发展资金使用范围、投向和原则最终确定项目并提出项目及资金使用方案，报省扶贫领导小组审批后，联合下达执行;按省批准的计划，县业务部门和乡镇政府组织项目实施，财政部门拨付资金或负责报账。
二、当前扶贫开发过程中资金管理出现的问题
我国扶贫政策及扶贫资金的投入和使用所产生的成效明显而巨大，特别是改革开放以来，我国扶贫开发进展之快、成效之大，为世界嘱目，扶贫资金数额逐年增长。全面推进精准扶贫、精准脱贫，中央财政在2012年到2017年五年间投入专项扶贫资金2800多亿元。2019年中央财政专项扶贫资金共计1260.95亿元，比2018年同口径增加200亿元，增长18.85%，支持力度进一步加大。但是，在看到成就的同时，我国的扶贫资金管理问题出现了诸多不尽如人意的情况：
1、扶贫资金多头管理，导致权属不清
资金多头管理，相当部分的扶贫部门与计划部门各自规划，不利于贫困地区各级政府统一规划和实施扶贫开发项目。以新阶段扶贫开发规划为例，国家要求各类扶贫资金统筹规划，但由于资金分头管理上级机关各有各的要求，不少地方扶贫和计划部门各自规划，不能统筹安排扶贫资金，难以形成合力，给扶贫项目的实施造成困难。资金分头管理，造成资金浪费。一些项目单位利用分头管理的弊病，同一项目多头申报资金，挤占挪用扶贫资金的现象时有发生，造成扶贫资金的浪费。部门职能交叉，责任难以落实。扶贫部门作为政府扶贫工作的主管部门，担负扶贫工作主要责任。但由于对以工代赈资金不能实施管理，难以完成扶贫开发的重任，造成扶贫责任落实难。
2、扶贫资金缺乏统筹规划，导致扶贫项目零星，资金投放分散
有關部门审计发现，有为数不少的基层单位，是靠关系、人情上项目要资金，多的十来万，少者一两万，资金投放相对零散，资金安排诸如养殖、种殖、修坝垫地、小流域治理、人畜饮水工程等，分散的资金使扶贫项目的开发难以形成规模，改变资金投向、挤占挪用的情况时有发生，致使扶贫开发项目效益低下。农业发展银行的成立，虽然解决了资金到位迟缓的问题，但基本上没有改变扶贫代款“谁都管，实际上谁都不管”的局面。部门间分歧不断，对扶贫资金的使用缺乏统一、 科学的规划，对扶贫项目没有进行深入、系统的可行性研究。造成村有村的打算，乡有乡的项目，县有县的重点，主管部门更有自己的意见，四面开花，存在资金投放撒胡椒面的现象。
3、扶贫项目计划管理主体错位，缺乏群众参与
现在通行的扶贫项目申报、审批过程，是在行政机构封闭状况下进行的，不透明，农民没有发言权。项目能否成功，没有人承担责任。相当部分扶贫项目规模小，并且直接到村到户，让远离基层的省、市一级来审批，很难避免“瞎指挥”。此外，项目申报和审批时间过长，资金不能及时到位。项目和资金多头管理和难于协调以及省直接审批项目是资金不能及时到位的深层次的原因。
4、地方配套资金难以落实，影响扶贫项目的预期收益
由于地方财政困难，无力拿出足够的配套资金，很多项目实际只是靠中央、省上下拨的项目资金完成的，由于资金短缺，导致一些项目无法按原设计实施，影响了项目的使用效益。不仅如此，地方财政部门还采用拨借等方法临时占用扶贫的项目资金，造成财政部门下拨资金时间大多数集中在年底，有些甚至到下年初才拨付，使一些项目无法在计划期限内完成。主要有两方面原因：一是经济条件差、财政资金严重短缺，落实配套资金的确有一定的难度，所以大部分县在配套资金的落实上难以按计划配足。二是个别地方的领导对扶贫工作认识不足、重视不够，有钱搞基本建设，建办公楼、购小轿车，却没有钱投入扶贫开发项目，使项目工程受到严重影响，难以达到应有的扶贫效益。配套资金的不落实，另一方面又加重了群众的负担。有些项目为了按计划要求完成，在没有配套资金的情况下，只能走群众自筹之路，变相加重了群众的负担。 5、扶贫资金后期监管力度不够
有的地方事后不检查、不审计，有问题得不到处理，资金投放一放了之。事后也不调查、不研究，信息反馈少，责任不清，放资金人人争先，出问题无人负责。同时，有些项目主管部门对资金使用缺乏有效监督，对完工项目不及时进行检查验收，致使用款单位钻空子挪用专项资金，项目完工后不作固定资产登记，产权、责任、利益不明晰，形成国有资产流失的漏洞。
三、我国扶贫开发过程中资金管理制度的完善
为了切实加强对国家扶贫资金的管理，提高扶贫资金使用效益，我国制定了一系列的规定，包括《国家扶贫资金管理办法》、《国家以工代赈管理办法》、《财政扶贫资金管理办法（试行）》、《财政扶贫项目管理费管理办法（试行）》、《财政扶贫资金管理办法》、《财政扶贫资金绩效考评试行办法》等，除了国务院及各部委制定的管理办法外，各地方也制定了本地方扶贫资金的管理办法或者条例。以上这些法规的制定为我国扶贫开发中的资金管理提供了依据，确立了扶贫资金的使用途径、范围等，规定了国家扶贫资金分配的基本依据，明确了应建立综合考核指标，实行严格的扶贫贷款使用责任制和建立健全扶贫资金的检查、监督制度等。但是，目前不管是国家还是地方制定的有关扶贫资金的管理办法以及其配套措施，只是在原则上作了规定，只能对我国的扶贫开发起到指导性的作用，而没有明确我国的扶贫资金的项目选择办法、扶贫资金的使用步骤、扶贫资金的具体监督管理制度等，这些制度的可操作性不强。因此，完善扶贫资金管理的制度以及相关的规定显得相当必要，具体应从以下几点来完善。
1、明确扶贫资金的管理主体
建立健全行之有效的管理办法，要从申报、立项、实施等环节上把关，从法律上明确这些扶贫资金的管理主体，使得资金管理部门与管理和服务为一体，改变以往各扶贫资金的主管部门只管资金、忽视工程的做法，切实做好资金的跟踪管理和技术服务工作，要主动向项目实施单位提供信息和技术，帮助他们把好项目质量关，管好用好项目资金，促进扶贫资金的安全有效运行。这样能够做到事事有人管，事事有人监督，事事有人承担责任。
2、建立规范、统一的财政扶贫资金拨付机制
完善扶贫资金支出拨付机制，一方面要切实建立财政扶贫资金专户管理，让专户成为财政扶贫资金的唯一转移通道。另一方面，要有统一的拨付时间要求。原则上，用于下级扶贫项目的资金，应在通过审批程序之后的规定时间内拨付到项目所在级次的财政扶贫资金专户内。要全面推行财政扶贫资金报账制管理，严格按照项目进度审核拨付资金，及时收集资金使用信息。积极推行国库集中支付和政府采购制度。随着财政预算管理改革的不断完善，扶贫资金的支出使用管理也要逐步纳入国库集中支付的范围。对于扶贫项目中涉及到大宗或一定数量规模的物资设备由政府按招投标方式进行集中采购，提高财政扶贫资金的使用效益。
3、统一规划，完善扶贫项目管理机制
各省、区必须提前制定并报送扶贫资金使用计划，防止随意改变资金使用计划和挤占挪用扶贫资金此类情况的发生;所有使用中央财政扶贫资金的省、区、市都应在当地报纸上公布扶贫资金分配情况，接受社会监督。项目完成或竣工验收后，凭培训、招标采购、验收等过程中形成的支持性证明材料和票据，经过村民代表签字，乡政府审核，由县扶贫开发局审核報账;其次是要有充分的项目准备过程，杜绝扶贫项目选择的随意性，要吸收贫困群众的广泛参与;要有合理、规范的项目审批过程，重点是下放项目审批权，改省级审批制为县级审批、省级备案制，赋予县级政府一定的项目审批权，实现责权对称，有利于强化县级政府及其相关部门的责任约束;三是要有科学透明的项目实施过程和扶贫项目公示制度，将项目的立项情况、实施进展情况等分阶段地进行公示;要建立财政扶贫项目监理制，逐步建立一个由专业人员、贫困人口相结合的监理队伍，建立以规范的监理办法为基础的分行业、分种类的监理标准指标体系。
4、完善扶贫资金的监督机制和追责机制
扶贫监督是合理利用扶贫资金的保证，必须把对财政扶贫资金的监督检查纳入财政监督体系中，由财政监督检查部门和审计部门直接实施监督。同时，推行扶贫资金报账制、公示制和备案制，确保扶贫资金接受各方面的监督。要建立财政扶贫资金使用情况定期报告制度，以便于发现问题及时纠正。制定严格的扶贫资金的责任追究机制，使得在扶贫资金管理各个环节中的管理不善者受到追责，加大对违规违法事件和个人的处罚力度，提高监督检查的效力。使整个扶贫资金管理制度能够良好运行，为我国的扶贫开发提供制度保障。
【参考文献】
[1] 张伟华，中国农村扶贫资金配置与管理中存在的问题研究 [J].经济研究导刊 ，2017（1）：71-73.
[2] 陈婧茹 ，我国农村金融精准扶贫中的法律问题研究 [J].西北大学，2018（6）：11-13.
作者简介：张彬，男，汉族，安徽省濉溪县委党校高级讲师，法学硕士，濉溪县法学会副会长
基金项目：本文系淮北市法学会2019年课题（立项编号2019007），课题组成员还有张伟（大）、鲍文正、张伟（小）。
【关键词】 扶贫 资金 制度
我国是世界上贫困人口数量第二多的国家，建国以来，党和政府一直非常重视农村扶贫开发，采取了很多扶贫开发措施，在改革开放特别是十八大以来，农村绝对贫困人口己从1978年的2.5亿减少到2008年底的4007万。2013年11月3日，习近平总书记首次提出精准扶贫，为脱贫攻坚提供了一把“金钥匙”。2017年2月28日，国家统计局发布的《2016年国民经济和社会发展统计公报》称：“按照每人每年2300元（2010年不变价）的农村贫困标准计算，2016年我国农村贫困人口为4335万人，比上年减少1240万人”。2018年政府工作报告指出，2012年到2017年，，脱贫攻坚取得决定性进展，贫困人口减少6800多万，相当于每分钟至少有26人摆脱贫困;贫困发生率由10.2%下降到3.1%。
我国农村扶贫开发取得了很大成就。但现阶段我国农村扶贫开发仍然面临的很严峻的问题，如农村贫困人口数量多，且主要集中在生态恶劣的中西部地区;扶贫资金投入总量不足，且在使用过程中得不到充分的利用;因病因灾返贫现象大量存在。如何进一步提高扶贫效率，关键在于扶贫资金的运作和管理，重组扶贫行政机构，集中扶贫资金管理，强化监督，加大对农村扶贫资金的监管力度，提高资金利
用率。
一、当前扶贫开发过程中的资金管理现状
目前，我国的扶贫资金是由多个部门共同管理的，财政发展资金和新增财政扶贫资金的项目管理主要由财政和扶贫部门负责，以工代赈资金的项目管理主要由计委系统负责，少数民族发展资金由财政和民委共同管理。财政扶贫资金的项目管理程序基本相同，一般由乡镇政府和县级业务部门申报项目，县财政局、计委、民宗局和扶贫开发局对分管的项目进行筛选，由县扶贫领导小组综合平衡、审批，报市 （地、州）财政局、计委、民宗局和扶贫开发局审查汇总，报省财政厅、计委、民委和扶贫开发局并按财政发展资金使用范围、投向和原则最终确定项目并提出项目及资金使用方案，报省扶贫领导小组审批后，联合下达执行;按省批准的计划，县业务部门和乡镇政府组织项目实施，财政部门拨付资金或负责报账。
二、当前扶贫开发过程中资金管理出现的问题
我国扶贫政策及扶贫资金的投入和使用所产生的成效明显而巨大，特别是改革开放以来，我国扶贫开发进展之快、成效之大，为世界嘱目，扶贫资金数额逐年增长。全面推进精准扶贫、精准脱贫，中央财政在2012年到2017年五年间投入专项扶贫资金2800多亿元。2019年中央财政专项扶贫资金共计1260.95亿元，比2018年同口径增加200亿元，增长18.85%，支持力度进一步加大。但是，在看到成就的同时，我国的扶贫资金管理问题出现了诸多不尽如人意的情况：
1、扶贫资金多头管理，导致权属不清
资金多头管理，相当部分的扶贫部门与计划部门各自规划，不利于贫困地区各级政府统一规划和实施扶贫开发项目。以新阶段扶贫开发规划为例，国家要求各类扶贫资金统筹规划，但由于资金分头管理上级机关各有各的要求，不少地方扶贫和计划部门各自规划，不能统筹安排扶贫资金，难以形成合力，给扶贫项目的实施造成困难。资金分头管理，造成资金浪费。一些项目单位利用分头管理的弊病，同一项目多头申报资金，挤占挪用扶贫资金的现象时有发生，造成扶贫资金的浪费。部门职能交叉，责任难以落实。扶贫部门作为政府扶贫工作的主管部门，担负扶贫工作主要责任。但由于对以工代赈资金不能实施管理，难以完成扶贫开发的重任，造成扶贫责任落实难。
2、扶贫资金缺乏统筹规划，导致扶贫项目零星，资金投放分散
有關部门审计发现，有为数不少的基层单位，是靠关系、人情上项目要资金，多的十来万，少者一两万，资金投放相对零散，资金安排诸如养殖、种殖、修坝垫地、小流域治理、人畜饮水工程等，分散的资金使扶贫项目的开发难以形成规模，改变资金投向、挤占挪用的情况时有发生，致使扶贫开发项目效益低下。农业发展银行的成立，虽然解决了资金到位迟缓的问题，但基本上没有改变扶贫代款“谁都管，实际上谁都不管”的局面。部门间分歧不断，对扶贫资金的使用缺乏统一、 科学的规划，对扶贫项目没有进行深入、系统的可行性研究。造成村有村的打算，乡有乡的项目，县有县的重点，主管部门更有自己的意见，四面开花，存在资金投放撒胡椒面的现象。
3、扶贫项目计划管理主体错位，缺乏群众参与
现在通行的扶贫项目申报、审批过程，是在行政机构封闭状况下进行的，不透明，农民没有发言权。项目能否成功，没有人承担责任。相当部分扶贫项目规模小，并且直接到村到户，让远离基层的省、市一级来审批，很难避免“瞎指挥”。此外，项目申报和审批时间过长，资金不能及时到位。项目和资金多头管理和难于协调以及省直接审批项目是资金不能及时到位的深层次的原因。
4、地方配套资金难以落实，影响扶贫项目的预期收益
由于地方财政困难，无力拿出足够的配套资金，很多项目实际只是靠中央、省上下拨的项目资金完成的，由于资金短缺，导致一些项目无法按原设计实施，影响了项目的使用效益。不仅如此，地方财政部门还采用拨借等方法临时占用扶贫的项目资金，造成财政部门下拨资金时间大多数集中在年底，有些甚至到下年初才拨付，使一些项目无法在计划期限内完成。主要有两方面原因：一是经济条件差、财政资金严重短缺，落实配套资金的确有一定的难度，所以大部分县在配套资金的落实上难以按计划配足。二是个别地方的领导对扶贫工作认识不足、重视不够，有钱搞基本建设，建办公楼、购小轿车，却没有钱投入扶贫开发项目，使项目工程受到严重影响，难以达到应有的扶贫效益。配套资金的不落实，另一方面又加重了群众的负担。有些项目为了按计划要求完成，在没有配套资金的情况下，只能走群众自筹之路，变相加重了群众的负担。 5、扶贫资金后期监管力度不够
有的地方事后不检查、不审计，有问题得不到处理，资金投放一放了之。事后也不调查、不研究，信息反馈少，责任不清，放资金人人争先，出问题无人负责。同时，有些项目主管部门对资金使用缺乏有效监督，对完工项目不及时进行检查验收，致使用款单位钻空子挪用专项资金，项目完工后不作固定资产登记，产权、责任、利益不明晰，形成国有资产流失的漏洞。
三、我国扶贫开发过程中资金管理制度的完善
为了切实加强对国家扶贫资金的管理，提高扶贫资金使用效益，我国制定了一系列的规定，包括《国家扶贫资金管理办法》、《国家以工代赈管理办法》、《财政扶贫资金管理办法（试行）》、《财政扶贫项目管理费管理办法（试行）》、《财政扶贫资金管理办法》、《财政扶贫资金绩效考评试行办法》等，除了国务院及各部委制定的管理办法外，各地方也制定了本地方扶贫资金的管理办法或者条例。以上这些法规的制定为我国扶贫开发中的资金管理提供了依据，确立了扶贫资金的使用途径、范围等，规定了国家扶贫资金分配的基本依据，明确了应建立综合考核指标，实行严格的扶贫贷款使用责任制和建立健全扶贫资金的检查、监督制度等。但是，目前不管是国家还是地方制定的有关扶贫资金的管理办法以及其配套措施，只是在原则上作了规定，只能对我国的扶贫开发起到指导性的作用，而没有明确我国的扶贫资金的项目选择办法、扶贫资金的使用步骤、扶贫资金的具体监督管理制度等，这些制度的可操作性不强。因此，完善扶贫资金管理的制度以及相关的规定显得相当必要，具体应从以下几点来完善。
1、明确扶贫资金的管理主体
建立健全行之有效的管理办法，要从申报、立项、实施等环节上把关，从法律上明确这些扶贫资金的管理主体，使得资金管理部门与管理和服务为一体，改变以往各扶贫资金的主管部门只管资金、忽视工程的做法，切实做好资金的跟踪管理和技术服务工作，要主动向项目实施单位提供信息和技术，帮助他们把好项目质量关，管好用好项目资金，促进扶贫资金的安全有效运行。这样能够做到事事有人管，事事有人监督，事事有人承担责任。
2、建立规范、统一的财政扶贫资金拨付机制
完善扶贫资金支出拨付机制，一方面要切实建立财政扶贫资金专户管理，让专户成为财政扶贫资金的唯一转移通道。另一方面，要有统一的拨付时间要求。原则上，用于下级扶贫项目的资金，应在通过审批程序之后的规定时间内拨付到项目所在级次的财政扶贫资金专户内。要全面推行财政扶贫资金报账制管理，严格按照项目进度审核拨付资金，及时收集资金使用信息。积极推行国库集中支付和政府采购制度。随着财政预算管理改革的不断完善，扶贫资金的支出使用管理也要逐步纳入国库集中支付的范围。对于扶贫项目中涉及到大宗或一定数量规模的物资设备由政府按招投标方式进行集中采购，提高财政扶贫资金的使用效益。
3、统一规划，完善扶贫项目管理机制
各省、区必须提前制定并报送扶贫资金使用计划，防止随意改变资金使用计划和挤占挪用扶贫资金此类情况的发生;所有使用中央财政扶贫资金的省、区、市都应在当地报纸上公布扶贫资金分配情况，接受社会监督。项目完成或竣工验收后，凭培训、招标采购、验收等过程中形成的支持性证明材料和票据，经过村民代表签字，乡政府审核，由县扶贫开发局审核報账;其次是要有充分的项目准备过程，杜绝扶贫项目选择的随意性，要吸收贫困群众的广泛参与;要有合理、规范的项目审批过程，重点是下放项目审批权，改省级审批制为县级审批、省级备案制，赋予县级政府一定的项目审批权，实现责权对称，有利于强化县级政府及其相关部门的责任约束;三是要有科学透明的项目实施过程和扶贫项目公示制度，将项目的立项情况、实施进展情况等分阶段地进行公示;要建立财政扶贫项目监理制，逐步建立一个由专业人员、贫困人口相结合的监理队伍，建立以规范的监理办法为基础的分行业、分种类的监理标准指标体系。
4、完善扶贫资金的监督机制和追责机制
扶贫监督是合理利用扶贫资金的保证，必须把对财政扶贫资金的监督检查纳入财政监督体系中，由财政监督检查部门和审计部门直接实施监督。同时，推行扶贫资金报账制、公示制和备案制，确保扶贫资金接受各方面的监督。要建立财政扶贫资金使用情况定期报告制度，以便于发现问题及时纠正。制定严格的扶贫资金的责任追究机制，使得在扶贫资金管理各个环节中的管理不善者受到追责，加大对违规违法事件和个人的处罚力度，提高监督检查的效力。使整个扶贫资金管理制度能够良好运行，为我国的扶贫开发提供制度保障。
【参考文献】
[1] 张伟华，中国农村扶贫资金配置与管理中存在的问题研究 [J].经济研究导刊 ，2017（1）：71-73.
[2] 陈婧茹 ，我国农村金融精准扶贫中的法律问题研究 [J].西北大学，2018（6）：11-13.
作者简介：张彬，男，汉族，安徽省濉溪县委党校高级讲师，法学硕士，濉溪县法学会副会长
基金项目：本文系淮北市法学会2019年课题（立项编号2019007），课题组成员还有张伟（大）、鲍文正、张伟（小）。