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【摘要】长期以来,我国城市基层社会实行“两级政府、三级管理”的管理体制。街道办事处作为政府的派出机构,发挥着“准政府”的职能作用。随着城市化进程的加快和社区建设的深化,这种体制越来越显示出诸多弊端。因此,街道办事处改革势在必行。
【关键词】街道办事处 社区建设 社区自治 路径选择
街道办事处于城市所有管理职能的末端。社区建设、劳动保障等三十多项工作,都是街道办事处工作的重点。街道办事处不仅自身承担着社区建设的责任,还对同样负有社区建设责任的居委会起指导作用。因此,街道办事处的改革对居委会工作和社区建设都有重要意义。同时,随着社区建设的不断完善,居民自治组织的作用不断增强,社区居民自治水平不断提高,将会对行政体制改革形成一种“倒逼”机制,迫使政府更快地进行机构调整,转变职能,加快行政体制改革的步伐,从而推动街道办事处的改革。
街道办事处改革对社区建设的影响
将街道办事处建成一级政府对社区建设的影响。由于城市管理的事务繁多复杂,市辖区政府纷纷向街道办事处下放权力,使街道办事处承担了越来越多的政府職能,仅仅作为市辖区人民政府和不设区的市人民政府的派出机关已经不适应城市发展的需要。而将其建成一级政府,能使现在“两级政府、三级管理”的城市管理模式切实转变成“三级政府,三级管理”。
首先,有利于加强社区管理。当前,我国的自治组织和市场机制都不成熟,社会力量弱于国家力量,有限的社会组织还不足以承担如此众多的社区管理职责。因此,城市基层“街区”政府仍不可或缺。而在我国“两级政府,三级管理”模式中,街道办事处作为一级管理机构而无同级人大授权其管理权力是与我国根本政治制度不符的。①相反,街道办事处成为一级政府后,拥有合法的权力对社区进行管理,从而理顺“条块关系”,将经济职能与管理职能分离,拥有很多的独立权和自由权。
其次,有效解决社区建设经费问题。从社区基础建设到活动的开展,无不需要大量的经费,经费不足是社区建设中的一个突出问题。街道办事处配备的社区工作经费有限,不足部分需要社区自筹,因此自筹能力较差的社区只能通过向街道办事处借款的方式来应付。这种状况客观上促使街道把相当一部分精力放在发展街道经济上,没有足够的精力去抓社区建设,制约了社区的建设和发展。而将街道办事处作为一级政府,税收来源可以作为财政收入,进行独立预算、合理规划,并投入到社区建设中,从而改变原来税收分成的经费来源状况。
撤销街道办事处对社区建设的影响。根据《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》,目前深化行政管理体制改革,特别是政府机构改革的关键是要减少政府行政层级。虽然街道办事处不是一级行政层级,但是实际运作中街道办事处自身派出机构的性质与职能强化之间的矛盾,造成街道办事处存在着角色的“越位”和“缺位”,成为实质上的一级政府。街道办事处的职能不清会导致社区建设过程中政府与社会关系的混乱。
首先,从制度上理解,由于法律没有赋予街道办事处一级政府的权力和地位,其履行政府职能和行使公共权力是不合法的。因此街道办事处在处理许多行政事务时必须“上传”给区政府职能部门办理,扮演着“二传手”的角色,致使管理层次增加、管理成本加大、行政效率降低、信息有效传递受阻。撤销街道办事处有利于形成“小政府、大社会”的格局,有利于减少行政层次和机构设置以降低管理成本,建设精简、统一、高效的政府,从而为社区建设提供有利的政治环境。
其次,从发展社区自治的角度考虑,撤销街道办事处,主要是解放街道办事处施加于社区居委会的压力,解除街道办事处在人、财、物方面对社区居委会的束缚。放松对居委会的控制,激发社区自治的主动性,使居委会能把更多的精力放在居民自治上,自我管理、自我教育和自我服务,有力推进社区建设。
街道办事处改革与社区建设的路径选择
理顺街道办事处与居委会的关系。在社区建设中,街道办事处与社区居民委员会的关系是指导与被指导的关系,而不是领导与被领导的关系。街道办事处作为社区建设的推动主体,其职能是通过规划、宏观控制与管理,引导社区的发展方向。社区居委会是社区建设的实施主体,它的职能是代表当地居民利益,在辖区范围内行使管理各项社会事务的权力。因此,推动街道办事处改革,推进社区建设,就要求街道办事处与居委会摆正自己的位置,要求政府部门和街道不再对社区进行各种考核评比,由行政指令变为服务指导,使部门和街道的工作由社区评议,社区居委会工作由所在社区成员评议。按照社会管理的运行规则,各负其责,协调共进,避免职能交叉、越权缺位等不合理现象,稳步推进社区建设。
合理转变街道办事处的职能及运行机制。街道办事处的主要职能是社会管理,而经济发展是区级政府的职责。因此,要弱化街道办事处的经济工作职能,进一步完善其公共服务职能。
首先,科学合理地划分社区地域范围,合理划分街道办事处的管辖范围和人口,适当扩大街道办事处管理社区的数量,分流街道办事处超编人员。可以将社区分为三大类:一类是纯住宅区社区,居民以移民为主;二类是农转城(股份公司)社区,居民以本地人为主;三类是混合型社区,特点是移民与本地居民相结合。②对不同的社区采取不同的管理规模设置,根据规模,指导社区居民委员会定员,人员采取聘任形式。合理划分区域有利于街道办事处根据管理对象进行管理工作,发挥各区域不同优势,共同进行社区建设。
其次,积极鼓励培育各类组织、企业和个人开展经营性社区服务,推动社区服务业健康发展。通过向社会开放社区服务市场,引进市场竞争机制,健全社区服务中介组织,完善社会化管理的工作体系。各街道可分别建立社区事务服务所(站),将社区公共环境整治、各类代收代订、统计调查等社区公共事务交由社区服务组织去承担。同时,加快政府办非营利组织改制的步伐,实行政社分开,将社会事务、社会福利归还社会运作管理,将政府办福利机构推向市场。还可以依靠社区志愿服务、大学生实习基地等社会团体、社区群众组织积极参与社会性事务、承担部分社会性职能,充分发挥社区建设和管理的社会性功能。
再次,运用行政手段,弥补居委会工作的不足。在社区内部,安装天然气管道影响其他住户安全、自家的水管破裂使楼下住户房屋渗水等均属于“外部性”问题。但解决这类问题,有时仅由居委会做思想工作和调解工作是不够的。因此,清晰的产权是必要的。这就需要具有行政权力的街道办事处充分发挥职能作用,对各种可能产生外部性问题的资源的产权进行界定,在房产出售、物业管理等合约安排中给予损失者一定的价格补偿,通过市场的、物质的手段制约人的行为,保证社区建设的和谐进行。
此外,在街道经济转型时期和过渡时期,要转变财力支撑体系,让公共财力向街道倾斜,把街道办事处纳入公共财政框架下运作并逐渐加大财政支出比重。因此必须进一步理顺区级财税关系,充分发挥财政、税务部门的职能作用。税务部门要按照财力与事权相匹配的原则,完善区对街道的财政管理体制,健全街道财力保障机制;财政部门应负责统一分配用于街道办事处层面的公共财政,以避免由于各个地区财力不均而造成街道办事处财政经费差异。同时,税收返还比例也要降低,保持适当的份额和街道办事处挂钩,既要与各街道办事处具体的社会环境和经济环境相适应,也要保持街道办事处较高的积极性。
循序渐进推动行政层级扁平化改革。加快社区建设需要体制上的支持,街道办事处改革是顺应社区建设的行政体制改革。但是,改革街道办事处是一项系统工程,涉及政治体制、经济体制,具有很强的前瞻性、综合性、复杂性和首创性,没有经验模式可循。为保证改革的顺利进行,不出现较大的波动,不影响正常工作,一定要在试点的基础上,边摸索边总结,循序渐进,积累经验,逐步扩大成果。
根据组织学原则,政府层级与成本正相关,作为政府的派出机构,街道办事处改革首先要考虑减轻财政负担;按照管理学原理,管理环节与效率负相关,市、区、街、居四级组织的机构层次多而缺乏应有的权威性,减少行政层级可以使许多事项不会再浪费在请示、协调过程中。对照先进发达国家的社区管理模式来看,街道办事处是中国特有的一层政府组织结构,随着现代城市管理的逐步国际化,这一个层面的组织已经与现代管理不相适应;根据社区建设要“以人为本”的原则,社区建设的最终目的是实行社区自治,让居民有更大的自主权,积极参与社区建设,享受安居乐业的生活。
因此,撤销街道办事处是街道办事处改革的方向,是发挥社区居民建设社区、自治社区的必由之路。改革街道办事处应从试点开始推进行政层级扁平化,一方面坚持综合配套,上下联动,整体推进,选取合适的社区进行试点;另一方面要坚持加强基层党组织建设,建立适应新体制框架的运行机制,加快社区行政事务受理中心、社会工作站与社区服务中心等机构的建设。待条件成熟后,再逐步取消街道办事处,使社区建设最终由社区居民委员会和社区居民共同完成。(作者单位:湖南大学政治与公共管理学院)
注释
①李荣娟,朱光喜:“将街道办事处建成一级政府的依据和构想”,《江汉大学学报(人文科学版)》,2004年第6期,第10页。
②李雷鸣:“街道办事处机构改革探讨”,《特区理论与实践》,2002年第1期,第51页。
【关键词】街道办事处 社区建设 社区自治 路径选择
街道办事处于城市所有管理职能的末端。社区建设、劳动保障等三十多项工作,都是街道办事处工作的重点。街道办事处不仅自身承担着社区建设的责任,还对同样负有社区建设责任的居委会起指导作用。因此,街道办事处的改革对居委会工作和社区建设都有重要意义。同时,随着社区建设的不断完善,居民自治组织的作用不断增强,社区居民自治水平不断提高,将会对行政体制改革形成一种“倒逼”机制,迫使政府更快地进行机构调整,转变职能,加快行政体制改革的步伐,从而推动街道办事处的改革。
街道办事处改革对社区建设的影响
将街道办事处建成一级政府对社区建设的影响。由于城市管理的事务繁多复杂,市辖区政府纷纷向街道办事处下放权力,使街道办事处承担了越来越多的政府職能,仅仅作为市辖区人民政府和不设区的市人民政府的派出机关已经不适应城市发展的需要。而将其建成一级政府,能使现在“两级政府、三级管理”的城市管理模式切实转变成“三级政府,三级管理”。
首先,有利于加强社区管理。当前,我国的自治组织和市场机制都不成熟,社会力量弱于国家力量,有限的社会组织还不足以承担如此众多的社区管理职责。因此,城市基层“街区”政府仍不可或缺。而在我国“两级政府,三级管理”模式中,街道办事处作为一级管理机构而无同级人大授权其管理权力是与我国根本政治制度不符的。①相反,街道办事处成为一级政府后,拥有合法的权力对社区进行管理,从而理顺“条块关系”,将经济职能与管理职能分离,拥有很多的独立权和自由权。
其次,有效解决社区建设经费问题。从社区基础建设到活动的开展,无不需要大量的经费,经费不足是社区建设中的一个突出问题。街道办事处配备的社区工作经费有限,不足部分需要社区自筹,因此自筹能力较差的社区只能通过向街道办事处借款的方式来应付。这种状况客观上促使街道把相当一部分精力放在发展街道经济上,没有足够的精力去抓社区建设,制约了社区的建设和发展。而将街道办事处作为一级政府,税收来源可以作为财政收入,进行独立预算、合理规划,并投入到社区建设中,从而改变原来税收分成的经费来源状况。
撤销街道办事处对社区建设的影响。根据《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》,目前深化行政管理体制改革,特别是政府机构改革的关键是要减少政府行政层级。虽然街道办事处不是一级行政层级,但是实际运作中街道办事处自身派出机构的性质与职能强化之间的矛盾,造成街道办事处存在着角色的“越位”和“缺位”,成为实质上的一级政府。街道办事处的职能不清会导致社区建设过程中政府与社会关系的混乱。
首先,从制度上理解,由于法律没有赋予街道办事处一级政府的权力和地位,其履行政府职能和行使公共权力是不合法的。因此街道办事处在处理许多行政事务时必须“上传”给区政府职能部门办理,扮演着“二传手”的角色,致使管理层次增加、管理成本加大、行政效率降低、信息有效传递受阻。撤销街道办事处有利于形成“小政府、大社会”的格局,有利于减少行政层次和机构设置以降低管理成本,建设精简、统一、高效的政府,从而为社区建设提供有利的政治环境。
其次,从发展社区自治的角度考虑,撤销街道办事处,主要是解放街道办事处施加于社区居委会的压力,解除街道办事处在人、财、物方面对社区居委会的束缚。放松对居委会的控制,激发社区自治的主动性,使居委会能把更多的精力放在居民自治上,自我管理、自我教育和自我服务,有力推进社区建设。
街道办事处改革与社区建设的路径选择
理顺街道办事处与居委会的关系。在社区建设中,街道办事处与社区居民委员会的关系是指导与被指导的关系,而不是领导与被领导的关系。街道办事处作为社区建设的推动主体,其职能是通过规划、宏观控制与管理,引导社区的发展方向。社区居委会是社区建设的实施主体,它的职能是代表当地居民利益,在辖区范围内行使管理各项社会事务的权力。因此,推动街道办事处改革,推进社区建设,就要求街道办事处与居委会摆正自己的位置,要求政府部门和街道不再对社区进行各种考核评比,由行政指令变为服务指导,使部门和街道的工作由社区评议,社区居委会工作由所在社区成员评议。按照社会管理的运行规则,各负其责,协调共进,避免职能交叉、越权缺位等不合理现象,稳步推进社区建设。
合理转变街道办事处的职能及运行机制。街道办事处的主要职能是社会管理,而经济发展是区级政府的职责。因此,要弱化街道办事处的经济工作职能,进一步完善其公共服务职能。
首先,科学合理地划分社区地域范围,合理划分街道办事处的管辖范围和人口,适当扩大街道办事处管理社区的数量,分流街道办事处超编人员。可以将社区分为三大类:一类是纯住宅区社区,居民以移民为主;二类是农转城(股份公司)社区,居民以本地人为主;三类是混合型社区,特点是移民与本地居民相结合。②对不同的社区采取不同的管理规模设置,根据规模,指导社区居民委员会定员,人员采取聘任形式。合理划分区域有利于街道办事处根据管理对象进行管理工作,发挥各区域不同优势,共同进行社区建设。
其次,积极鼓励培育各类组织、企业和个人开展经营性社区服务,推动社区服务业健康发展。通过向社会开放社区服务市场,引进市场竞争机制,健全社区服务中介组织,完善社会化管理的工作体系。各街道可分别建立社区事务服务所(站),将社区公共环境整治、各类代收代订、统计调查等社区公共事务交由社区服务组织去承担。同时,加快政府办非营利组织改制的步伐,实行政社分开,将社会事务、社会福利归还社会运作管理,将政府办福利机构推向市场。还可以依靠社区志愿服务、大学生实习基地等社会团体、社区群众组织积极参与社会性事务、承担部分社会性职能,充分发挥社区建设和管理的社会性功能。
再次,运用行政手段,弥补居委会工作的不足。在社区内部,安装天然气管道影响其他住户安全、自家的水管破裂使楼下住户房屋渗水等均属于“外部性”问题。但解决这类问题,有时仅由居委会做思想工作和调解工作是不够的。因此,清晰的产权是必要的。这就需要具有行政权力的街道办事处充分发挥职能作用,对各种可能产生外部性问题的资源的产权进行界定,在房产出售、物业管理等合约安排中给予损失者一定的价格补偿,通过市场的、物质的手段制约人的行为,保证社区建设的和谐进行。
此外,在街道经济转型时期和过渡时期,要转变财力支撑体系,让公共财力向街道倾斜,把街道办事处纳入公共财政框架下运作并逐渐加大财政支出比重。因此必须进一步理顺区级财税关系,充分发挥财政、税务部门的职能作用。税务部门要按照财力与事权相匹配的原则,完善区对街道的财政管理体制,健全街道财力保障机制;财政部门应负责统一分配用于街道办事处层面的公共财政,以避免由于各个地区财力不均而造成街道办事处财政经费差异。同时,税收返还比例也要降低,保持适当的份额和街道办事处挂钩,既要与各街道办事处具体的社会环境和经济环境相适应,也要保持街道办事处较高的积极性。
循序渐进推动行政层级扁平化改革。加快社区建设需要体制上的支持,街道办事处改革是顺应社区建设的行政体制改革。但是,改革街道办事处是一项系统工程,涉及政治体制、经济体制,具有很强的前瞻性、综合性、复杂性和首创性,没有经验模式可循。为保证改革的顺利进行,不出现较大的波动,不影响正常工作,一定要在试点的基础上,边摸索边总结,循序渐进,积累经验,逐步扩大成果。
根据组织学原则,政府层级与成本正相关,作为政府的派出机构,街道办事处改革首先要考虑减轻财政负担;按照管理学原理,管理环节与效率负相关,市、区、街、居四级组织的机构层次多而缺乏应有的权威性,减少行政层级可以使许多事项不会再浪费在请示、协调过程中。对照先进发达国家的社区管理模式来看,街道办事处是中国特有的一层政府组织结构,随着现代城市管理的逐步国际化,这一个层面的组织已经与现代管理不相适应;根据社区建设要“以人为本”的原则,社区建设的最终目的是实行社区自治,让居民有更大的自主权,积极参与社区建设,享受安居乐业的生活。
因此,撤销街道办事处是街道办事处改革的方向,是发挥社区居民建设社区、自治社区的必由之路。改革街道办事处应从试点开始推进行政层级扁平化,一方面坚持综合配套,上下联动,整体推进,选取合适的社区进行试点;另一方面要坚持加强基层党组织建设,建立适应新体制框架的运行机制,加快社区行政事务受理中心、社会工作站与社区服务中心等机构的建设。待条件成熟后,再逐步取消街道办事处,使社区建设最终由社区居民委员会和社区居民共同完成。(作者单位:湖南大学政治与公共管理学院)
注释
①李荣娟,朱光喜:“将街道办事处建成一级政府的依据和构想”,《江汉大学学报(人文科学版)》,2004年第6期,第10页。
②李雷鸣:“街道办事处机构改革探讨”,《特区理论与实践》,2002年第1期,第51页。