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摘 要：当前，我国的经济社会结构和利益主体正在发生重要变化，社会矛盾和社会问题日益突出，并已成为世界上收入差距比较大，城乡差距比较严重的国家之一。“十二五”时期是我国经济社会发展方式转型和城乡统筹的关键时期。为了有效破解难题，奠定城乡一体化最重要的制度基础，统筹城乡发展的重点应当是举全国之力建立统筹城乡的公共服务体制。
关键词：城乡统筹;公共服务；理论依据；难点
中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：１００８－７１６８（２０11）０3－0068－04
一、建立统筹城乡公共服务体制的理论依据
(一)二元经济发展理论。发展经济学家刘易斯在20世纪50年代中期出版的《劳动力无限供给下的经济发展》一书中指出，发展中国家一般存在着性质完全不同的两个经济部分：现代工业部门和传统农业部门。经济发展的重心是统筹农业向现代工业的结构转换，经济发展的过程就是通过扩大现代工业部门来为农业剩余劳动力提供就业机会。只有当传统部门的隐蔽失业或不充分就业劳动力得到充分就业，发展中国家才能摆脱贫困，实现经济起飞。刘易斯这一研究首次明确而系统地提出了发展中国家经济二元结构的理论模型。20世纪60年代初，美国经济学家费景汉和拉尼斯在刘易斯假设基础上进一步完善了这一模型，由此形成了著名的刘易斯—费—拉模型。该模型认为，现代工业部门和传统农业部门相互影响、相互联系，必须保持平衡发展,加快农业剩余劳动力向现代工业部门转移是实现城乡统筹的重要途径。这一理论对于我国统筹城乡发展模式选择具有重要影响，为我国促进农村富余劳动力向非农产业和城镇转移,消除体制性障碍，建立城乡一体的公共服务体系提供了理论依据。
(二)人力资本理论。美国经济学家舒尔茨在20世纪60年代提出了人力资本理论，强调劳动力要素具有非同质性，素质低可能成为经济发展的负担，素质高则会成为经济发展的条件。在经济发展中，国民收入的增长比国民资源的增长要快，人力资本对经济增长的贡献不仅比物质资本、劳动力数量的增加重要，而且比规模扩大所造成的收益和资本品质的改进重要，通过增加农村教育投入而提高农村人力资本是实现城乡统筹发展的基础。人力资本理论为我们在城乡统筹过程中加快发展农村教育、文化、卫生等社会事业，大力开展农村劳动力先进适用技术、创业、转业培训，培养高素质的人才，赋予农民平等发展机会，将我国丰富的劳动力资源转化为强大的人力资本，提供了理论依据。
(三)地理二元结构理论。缪尔达尔在《经济理论和不发达地区》一书中指出，由于经济发展带来商品、资本、人员、技术等要素的自由流动，会使先进的地区更先进，落后的地区更落后。为了避免“循环累计因果关系”的影响，防止地区发展中出现两极分化，不能消极等待市场力量发生作用，必须由政府制订相应的政策，刺激和帮助落后地区加快发展。缪尔达尔的“地理上的二元结构”理论充分肯定了政府在城乡统筹中的重要作用，成为城市化理论中城乡协调发展的经典理论。这为我国充分发挥政府在推进城乡统筹协调发展的重要作用，如调整收入分配格局，引导公共资源向农村流动，深化农村各项改革，促进农业和农村经济机制转变和制度创新，提供了重要理论依据。
（四）城乡协调配套改革理论。城乡协调配套改革理论是随着改革开放实践进程的不断推进而逐步展开的。改革之初更多地表现为对一些地方城乡结合发展经济实践的初步理论思考，到20世纪八九十年代趋于成熟定型。吴敬琏是这一主张的主要代表，他和周小川于1988年明确提出，要把城乡协调配套改革作为经济体制中期改革的一个重要指导思想，并把这一指导思想贯彻到以他们为首的课题组提交给国家体改委的经济体制中期（1988-1995）改革规划纲要之中，强调只有城乡改革协调推进，才能形成工农、城乡经济发展互相促进的格局。对这一思想，吴敬琏、刘吉瑞在他们合著的《论竞争性市场体制》一书中进行了深入的分析讨论。他们强调，各国的经验表明，不能把农民挖得太苦，对农业掠夺过头，反而会破坏这个积累源；农业对工业的这种推动作用是有限的，工业化的进程一旦启动，持续的动力就要靠工业本身来提供。而如果在农业革命的最初推动下，工业发展取得较大的突破，然后由工业来带动国民经济的发展，帮助农业完成技术改造，推动农业的进一步发展，这样就能出现良性循环的局面。这一研究为后来国家出台“多予少取、放活”的农村经济政策起到重要的理论支撑。
（五）以共享增长促进社会和谐理论。鉴于收入差距的不断扩大会产生严重的不良后果，特别会增加社会不安定因素，增大改革的阻力与难度，从而影响经济增长和社会发展。林毅夫等人经过研究认为，以共享式增长为基础的发展战略是中国构建和谐社会的有效途径。一方面，构建和谐社会需要经济保持高速、有效和持续的增长；只有通过经济增长，才能创造大量的就业与发展机会。另一方面，构建和谐社会也需要消除各种各样的机会不平等，以增强增长的共享性。从发展经济学角度看，林毅夫等人的研究对城乡统筹理论建设有重要意义。为了保持经济又好又快发展，中国应继续发展有比较优势的劳动密集型产业，以及资本密集产业里面的劳动密集区段，从而尽可能在一次分配领域达到效率和公平的统一。而为了促进农村地区机会的平等，我国需要确保国家对教育、卫生等基本公共服务的投资，建设有效的社保体系，并设法消除目前城乡二元的福利体制。收入再分配也是实现共享或增长的一个重要方面，但是再分配的目的不是简单地实现收入均等化，而是通过促进与实现机会的平等来改善收入分配。对于我国未来统筹城乡发展而言，重要的是要避免两个倾向:一个倾向是只顾高速度的增长而忽视了对于农村群体增长的共享性；另一个倾向是过度依赖政府再分配的手段来实现收入的均等化。国际经验表明，这两种政策倾向都会对经济发展的效率与可持续性产生不良影响。
(六)统筹城乡发展理论。统筹城乡发展是中国共产党在总结几十年处理城乡关系和解决“三农”问题实践经验的基础上，从中共十六大开始提出的一个全新的思想和方针，是科学发展观的重要内容。统筹城乡，就是把城乡作为一个整体，把解决“三农”问题放在优先位置，改变城乡分割的“二元经济社会结构”，通过城乡统筹的体制改革和政策调整，促进城乡协调发展。城乡统筹具有丰富的内涵，体现在经济和社会发展的方方面面。统筹城乡发展理论的实质是给城乡居民平等的发展机会，要求通过城乡体制创新和政策调整，促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置，不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，缩小城乡差距，使城乡经济社会实现均衡、持续、协调发展。该理论的提出，为建立城乡公共服务体制提供了重要的政策依据。
二、建立统筹城乡公共服务体制的重点和难点
从发展经济学的理论演进来看，统筹城乡公共服务体制，引导公共资源在城乡之间合理分配，是破除城乡二元体制实践的重点。当前是我国经济社会发展方式转型的关键时期，为了有效破解难题，为城乡统一经济社会政策奠定最重要的制度基础，统筹城乡发展的重点应当是：举全国之力建立统筹城乡的公共服务体制，而建立统筹城乡公共服务体制的重点和难点首先要明确。
根据我国经济体制改革和国民经济发展的总体规划，到2020年我国要实现全面建设小康社会的奋斗目标。现在我国已由生存型阶段进入发展型阶段，“生存性”压力减弱，“发展性”压力凸显。发展性问题的一个重要表现就是全社会对公共产品的需求全面快速增长。由于我国农村历史欠账多，目前公共财政覆盖农村的范围和深度还不够，城乡居民在享受公共服务方面的差距依然过大。因此，保障和改善民生，建立统筹城乡公共服务体制的重点，最繁重的任务依然在农村，要把基础设施和社会事业发展的重点放在农村，加大公共资源向农村的投入力度，提高农村基本公共服务水平。
近年来，各级政府加大了对农村公共服务供给的投入力度，在构建农村基本公共服务体系方面取得明显成效。但与城镇相比，仍存在着相当大的差距，城乡基本公共服务供给失衡的制度因素，在于城乡分割体制强化了二元结构，延缓了社会转型的进程，并由此造成城乡居民基本权利和发展机会的不平等，使城乡差别制度化。进入新阶段，我国农村潜在的基本公共需求开始变成全面的现实要求。适应这个变化，为广大农民提供基本而有保障的公共产品，已成为新阶段统筹城乡发展的重点。现实多方面的情况表明，基本公共服务是缩小城乡实际差距的重要因素，尽快扭转资源要素配置向城市倾斜的局面，促进城乡资源均衡配置。要将政府的公共资源更多地投向农村，促进城乡基本公共服务均等化。统筹城乡发展的基本要求，就是加大各种要素向农村的覆盖，帮助农村更快地发展。
国际经验表明，农村人口向城市转移，农业劳动力向非农产业转移，农民工向市民转化是一个国家工业化、现代化进程中的必然趋势和基本规律。其中的难点问题就是明确政府对农民工公共服务的责任，建立对农民工公共服务的政策体系。数亿的农民工市民化问题是中国城市化进程中的特有现象。我国农民市民化的进程不是普遍的“农民——市民”模式，而是总体上呈现出“农民——农民工——市民”的路径。建立和完善一套有利于农民工融入城市化的政策和制度体系，是实现国家和谐发展和科学发展的最重要的基础工程，也是在中国这块土地上真正实现以人为本的标志性工程。
我国阻碍农民工市民化的因素有很多，既有制度的因素，也有社会的因素，更有政府努力不够的因素。从改革三十年的实践来看，单单依靠农民工自己的艰辛努力是难以真正实现的，仅仅靠新闻媒体的同情心乃至“焦点访谈”式的挖掘分析推动也是难以解决根本问题的，完全靠地方政府践行中央精神每年打造多少民生工程等也只能算是“杯水车薪”，而以为中央多发些一号文件就能够有根本性好转乃至彻底解决问题的想法也太简单了。要真正解决农民工问题，加快创造城乡统筹的基本公共服务体制和机制尤为重要，因为它们具有导向性和决定性。现在来看，农民工问题不仅仅是经济问题，也不仅仅是社会问题，它是非常复杂的政治经济学问题，需要我们站在党和国家前途的高度来认识。笔者以为，要真正解决这些问题，就必须形成持久的全社会的高度重视和合力帮扶，而政府在所有力量和要素中担负着最重要最关键的职责，它在建立和完善城乡统筹的公共服务体制上应该发挥更大的主导作用，集中力量办大事。
当前，城乡基本公共服务的失衡，集中地体现在农民工群体上。农民工的基本公共服务供给问题既涉及地区协调，又涉及城乡对接。比如，基本社会保障问题因受到当前城乡和区域制度性分割因素的制约，无法有效运作。这就需要中央政府统一政策，解决流动人口基本公共服务属地管理等相关问题。农民工的基本公共服务供给问题比较复杂，既要考虑城市的承受能力，又要照顾不同类型农民工的基本需求。总体来说，农民工在流入地创造财富，成为流入地政府的纳税人，理应享受到当地居民已享受到的基本公共服务。农民工流入地政府应承担更大的责任，统筹规划解决。据统计，截至2009年底，北京市实际常住人口已达1972万人，其中居住半年以上的流动人口726万人。按这种增长态势，2020年北京常住人口预计将达2500万人。有关课题组认为在人口服务管理上，政府部门各自为政，未形成工作合力，服务管理法规不健全，协作配合的服务管理机制尚不健全［1］。从人口管理上的漏洞百出，可以想象北京市的其他公共服务又如何呢？农民工及其子女的教育、医疗、保障等能够有办法公平的解决吗？
我国政府对农民工的态度总体上经历了一个“只管理不服务”的阶段，现在正处于“重管理轻服务”的阶段，将来应当进入“寓管理于服务”的阶段。当前仍然有不少城市在这个问题上工作没有很好到位，对农民工的态度依然是“经济吸纳、社会拒入、政治排斥”。这些城市的政府必须彻底转变理念，将农民工视为城市的一员，把农民工当作享有公共服务的有机组成部分，在制定城市公共设施建设规划、经济社会发展规划时，切实考虑农民工对公共服务的现实要求，建立有利于农民工享受公共服务的工作机制和合理政策。虽然城乡收入差距一时难以缩小，但政府可以通过提供公共服务，逐渐改善农村居民的工作和生活条件。特别是在我国这样人口众多的大国，如果农民进城才成为市民，现有城市无论如何也难以将其尽数消化。解决的方法，就是让大部分有外出意愿的农民，工作和生活到中小城镇，政府把高质量的教育、文化医疗设施办到这里，增加农村特别是城镇的公共产品和公共设施的供给，由此给统筹城乡发展又找到一个实践模式。
三、建立统筹城乡公共服务体制需调整资源配置
建国以后，我国实行了优先发展重工业的战略，强化计划经济体制，使城乡二元结构逐步固化。我国不仅具有一般发展中国家的二元经济结构，甚至还拓展为城乡政治二元、社会二元、文化二元的复杂局面。长期的城乡二元结构带来了我国城乡发展多种失衡，公共物品和公共服务供给失衡，农村基础设施建设长期不足，社会保障体系严重缺位；要素投入失衡，农村经济发展缺乏投资支撑，长期出现要素净外流；收入比重失衡，农民收入增长非常缓慢，具有差距拉大的趋势，等等。
改革开放后，中国特色的工业化、城镇化建设加快推进。但是因制度因素而形成的城乡二元经济社会结构没有彻底改变。从过去中央政府和省政府的财政预算、决算报告可以发现，国家在教育、卫生、社保等公共事业方面对农村的投入依然偏少，常常是绝对数在上升，但相对比重却在下降。而且又出现了“财权上移与事权下移”、“财权与事权不匹配”和县乡两级政府“负债面广和负债数额高”等新问题。一些地方不和谐因素在积累，基层社会稳定面临许多新挑战。
目前城乡发展不平衡仍是我国现代化建设面临的突出矛盾，城乡居民收入、消费水平等方面的差距还在扩大，城乡基础设施、社会事业等方面的差距十分明显，制约城乡公共服务协调发展的深层次因素依然存在。从市场属性看，资源要素总是自发地向高收益高回报的产业和区域配置，特别是在工业化城镇化快速推进时期，更容易从农业转向工业、从农村流入城市，存在着推动城乡差距扩大的内在动因。从制度惯性看，城乡二元体制延续时间长、积弊程度深，多重矛盾交织、多方利益纠结，有些方面改不动，有些改革难落实，传统体制仍然在许多方面、以多种方式顽固地发挥作用。更要看到，市场机制的自发作用与二元体制的运行惯性同步共振，利益格局的刚性制约与传统观念的严重桎梏相互叠加。
改变二元结构，实现城乡基本公共服务的均等化需要多方面的努力，而统筹城乡资源配置对一个地区或一个国家经济和社会发展则有非常重要的推动和影响。我们把这种推动和影响简要概括为两个重要的现象或概念：“公共资源配置权下移”和“公共服务统筹权上移”。这是对公共经济政策和公共社会资源由过去偏重城市开始向县域和农村转换状态的概括。实际上，这还只是“公权市场”里的资源调整和配置问题。如果这个问题解决得好，就会带来“私权市场”里的资源调整和跟进，以至整个社会资金、社会资源和社会资本在城乡统筹发展中的合理配置。
首先，统筹城乡，大力发展县域经济，推进社会主义新农村建设，实际上提出了“公共资源配置权下移”的新要求。它至少包含两个方面的信息：一是中央和省级政府的公共政策应更多向县域倾斜，要通过权力下放和扩权，加强县域统筹发展的能力，调动县域发展经济、解决三农问题的积极性和创造性；二是中央和省级政府的财力配置尽量向县城和农村倾斜，“多予少取放活”要成为方向性常态，要有制度性保证。
其次，加快统筹城乡发展，强化以民生为重点的社会事业建设和公共服务提供，实际上提出了“公共服务统筹权上移”的新要求。实现“公共服务统筹权上移”主要体现两方面的内容：一是加快统筹城乡发展，需要改变偏重城市的“非均衡”发展战略，强化以民生为重点的社会事业发展和公共服务提供，统筹权上移至省级政府和中央政府，减轻县乡在统筹中的压力，也改变市统筹的省域内不均衡问题。二是探索省直管县的行政管理体制，强化省级政府在辖区内统筹农村教育、文化、医疗、保障和平衡财政的责任。提高统筹层级，推动省级政府积极实施辖区内的财政统筹，追求省域公平是重要的过渡步骤，在此基础上争取实现全国城乡的统筹。
参考文献：
[1]傅沙沙.2020年北京常住人口预计达2500万[N].新京报,2010-7-17.
[责任编辑：王 篆]
关键词：城乡统筹;公共服务；理论依据；难点
中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：１００８－７１６８（２０11）０3－0068－04
一、建立统筹城乡公共服务体制的理论依据
(一)二元经济发展理论。发展经济学家刘易斯在20世纪50年代中期出版的《劳动力无限供给下的经济发展》一书中指出，发展中国家一般存在着性质完全不同的两个经济部分：现代工业部门和传统农业部门。经济发展的重心是统筹农业向现代工业的结构转换，经济发展的过程就是通过扩大现代工业部门来为农业剩余劳动力提供就业机会。只有当传统部门的隐蔽失业或不充分就业劳动力得到充分就业，发展中国家才能摆脱贫困，实现经济起飞。刘易斯这一研究首次明确而系统地提出了发展中国家经济二元结构的理论模型。20世纪60年代初，美国经济学家费景汉和拉尼斯在刘易斯假设基础上进一步完善了这一模型，由此形成了著名的刘易斯—费—拉模型。该模型认为，现代工业部门和传统农业部门相互影响、相互联系，必须保持平衡发展,加快农业剩余劳动力向现代工业部门转移是实现城乡统筹的重要途径。这一理论对于我国统筹城乡发展模式选择具有重要影响，为我国促进农村富余劳动力向非农产业和城镇转移,消除体制性障碍，建立城乡一体的公共服务体系提供了理论依据。
(二)人力资本理论。美国经济学家舒尔茨在20世纪60年代提出了人力资本理论，强调劳动力要素具有非同质性，素质低可能成为经济发展的负担，素质高则会成为经济发展的条件。在经济发展中，国民收入的增长比国民资源的增长要快，人力资本对经济增长的贡献不仅比物质资本、劳动力数量的增加重要，而且比规模扩大所造成的收益和资本品质的改进重要，通过增加农村教育投入而提高农村人力资本是实现城乡统筹发展的基础。人力资本理论为我们在城乡统筹过程中加快发展农村教育、文化、卫生等社会事业，大力开展农村劳动力先进适用技术、创业、转业培训，培养高素质的人才，赋予农民平等发展机会，将我国丰富的劳动力资源转化为强大的人力资本，提供了理论依据。
(三)地理二元结构理论。缪尔达尔在《经济理论和不发达地区》一书中指出，由于经济发展带来商品、资本、人员、技术等要素的自由流动，会使先进的地区更先进，落后的地区更落后。为了避免“循环累计因果关系”的影响，防止地区发展中出现两极分化，不能消极等待市场力量发生作用，必须由政府制订相应的政策，刺激和帮助落后地区加快发展。缪尔达尔的“地理上的二元结构”理论充分肯定了政府在城乡统筹中的重要作用，成为城市化理论中城乡协调发展的经典理论。这为我国充分发挥政府在推进城乡统筹协调发展的重要作用，如调整收入分配格局，引导公共资源向农村流动，深化农村各项改革，促进农业和农村经济机制转变和制度创新，提供了重要理论依据。
（四）城乡协调配套改革理论。城乡协调配套改革理论是随着改革开放实践进程的不断推进而逐步展开的。改革之初更多地表现为对一些地方城乡结合发展经济实践的初步理论思考，到20世纪八九十年代趋于成熟定型。吴敬琏是这一主张的主要代表，他和周小川于1988年明确提出，要把城乡协调配套改革作为经济体制中期改革的一个重要指导思想，并把这一指导思想贯彻到以他们为首的课题组提交给国家体改委的经济体制中期（1988-1995）改革规划纲要之中，强调只有城乡改革协调推进，才能形成工农、城乡经济发展互相促进的格局。对这一思想，吴敬琏、刘吉瑞在他们合著的《论竞争性市场体制》一书中进行了深入的分析讨论。他们强调，各国的经验表明，不能把农民挖得太苦，对农业掠夺过头，反而会破坏这个积累源；农业对工业的这种推动作用是有限的，工业化的进程一旦启动，持续的动力就要靠工业本身来提供。而如果在农业革命的最初推动下，工业发展取得较大的突破，然后由工业来带动国民经济的发展，帮助农业完成技术改造，推动农业的进一步发展，这样就能出现良性循环的局面。这一研究为后来国家出台“多予少取、放活”的农村经济政策起到重要的理论支撑。
（五）以共享增长促进社会和谐理论。鉴于收入差距的不断扩大会产生严重的不良后果，特别会增加社会不安定因素，增大改革的阻力与难度，从而影响经济增长和社会发展。林毅夫等人经过研究认为，以共享式增长为基础的发展战略是中国构建和谐社会的有效途径。一方面，构建和谐社会需要经济保持高速、有效和持续的增长；只有通过经济增长，才能创造大量的就业与发展机会。另一方面，构建和谐社会也需要消除各种各样的机会不平等，以增强增长的共享性。从发展经济学角度看，林毅夫等人的研究对城乡统筹理论建设有重要意义。为了保持经济又好又快发展，中国应继续发展有比较优势的劳动密集型产业，以及资本密集产业里面的劳动密集区段，从而尽可能在一次分配领域达到效率和公平的统一。而为了促进农村地区机会的平等，我国需要确保国家对教育、卫生等基本公共服务的投资，建设有效的社保体系，并设法消除目前城乡二元的福利体制。收入再分配也是实现共享或增长的一个重要方面，但是再分配的目的不是简单地实现收入均等化，而是通过促进与实现机会的平等来改善收入分配。对于我国未来统筹城乡发展而言，重要的是要避免两个倾向:一个倾向是只顾高速度的增长而忽视了对于农村群体增长的共享性；另一个倾向是过度依赖政府再分配的手段来实现收入的均等化。国际经验表明，这两种政策倾向都会对经济发展的效率与可持续性产生不良影响。
(六)统筹城乡发展理论。统筹城乡发展是中国共产党在总结几十年处理城乡关系和解决“三农”问题实践经验的基础上，从中共十六大开始提出的一个全新的思想和方针，是科学发展观的重要内容。统筹城乡，就是把城乡作为一个整体，把解决“三农”问题放在优先位置，改变城乡分割的“二元经济社会结构”，通过城乡统筹的体制改革和政策调整，促进城乡协调发展。城乡统筹具有丰富的内涵，体现在经济和社会发展的方方面面。统筹城乡发展理论的实质是给城乡居民平等的发展机会，要求通过城乡体制创新和政策调整，促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置，不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，缩小城乡差距，使城乡经济社会实现均衡、持续、协调发展。该理论的提出，为建立城乡公共服务体制提供了重要的政策依据。
二、建立统筹城乡公共服务体制的重点和难点
从发展经济学的理论演进来看，统筹城乡公共服务体制，引导公共资源在城乡之间合理分配，是破除城乡二元体制实践的重点。当前是我国经济社会发展方式转型的关键时期，为了有效破解难题，为城乡统一经济社会政策奠定最重要的制度基础，统筹城乡发展的重点应当是：举全国之力建立统筹城乡的公共服务体制，而建立统筹城乡公共服务体制的重点和难点首先要明确。
根据我国经济体制改革和国民经济发展的总体规划，到2020年我国要实现全面建设小康社会的奋斗目标。现在我国已由生存型阶段进入发展型阶段，“生存性”压力减弱，“发展性”压力凸显。发展性问题的一个重要表现就是全社会对公共产品的需求全面快速增长。由于我国农村历史欠账多，目前公共财政覆盖农村的范围和深度还不够，城乡居民在享受公共服务方面的差距依然过大。因此，保障和改善民生，建立统筹城乡公共服务体制的重点，最繁重的任务依然在农村，要把基础设施和社会事业发展的重点放在农村，加大公共资源向农村的投入力度，提高农村基本公共服务水平。
近年来，各级政府加大了对农村公共服务供给的投入力度，在构建农村基本公共服务体系方面取得明显成效。但与城镇相比，仍存在着相当大的差距，城乡基本公共服务供给失衡的制度因素，在于城乡分割体制强化了二元结构，延缓了社会转型的进程，并由此造成城乡居民基本权利和发展机会的不平等，使城乡差别制度化。进入新阶段，我国农村潜在的基本公共需求开始变成全面的现实要求。适应这个变化，为广大农民提供基本而有保障的公共产品，已成为新阶段统筹城乡发展的重点。现实多方面的情况表明，基本公共服务是缩小城乡实际差距的重要因素，尽快扭转资源要素配置向城市倾斜的局面，促进城乡资源均衡配置。要将政府的公共资源更多地投向农村，促进城乡基本公共服务均等化。统筹城乡发展的基本要求，就是加大各种要素向农村的覆盖，帮助农村更快地发展。
国际经验表明，农村人口向城市转移，农业劳动力向非农产业转移，农民工向市民转化是一个国家工业化、现代化进程中的必然趋势和基本规律。其中的难点问题就是明确政府对农民工公共服务的责任，建立对农民工公共服务的政策体系。数亿的农民工市民化问题是中国城市化进程中的特有现象。我国农民市民化的进程不是普遍的“农民——市民”模式，而是总体上呈现出“农民——农民工——市民”的路径。建立和完善一套有利于农民工融入城市化的政策和制度体系，是实现国家和谐发展和科学发展的最重要的基础工程，也是在中国这块土地上真正实现以人为本的标志性工程。
我国阻碍农民工市民化的因素有很多，既有制度的因素，也有社会的因素，更有政府努力不够的因素。从改革三十年的实践来看，单单依靠农民工自己的艰辛努力是难以真正实现的，仅仅靠新闻媒体的同情心乃至“焦点访谈”式的挖掘分析推动也是难以解决根本问题的，完全靠地方政府践行中央精神每年打造多少民生工程等也只能算是“杯水车薪”，而以为中央多发些一号文件就能够有根本性好转乃至彻底解决问题的想法也太简单了。要真正解决农民工问题，加快创造城乡统筹的基本公共服务体制和机制尤为重要，因为它们具有导向性和决定性。现在来看，农民工问题不仅仅是经济问题，也不仅仅是社会问题，它是非常复杂的政治经济学问题，需要我们站在党和国家前途的高度来认识。笔者以为，要真正解决这些问题，就必须形成持久的全社会的高度重视和合力帮扶，而政府在所有力量和要素中担负着最重要最关键的职责，它在建立和完善城乡统筹的公共服务体制上应该发挥更大的主导作用，集中力量办大事。
当前，城乡基本公共服务的失衡，集中地体现在农民工群体上。农民工的基本公共服务供给问题既涉及地区协调，又涉及城乡对接。比如，基本社会保障问题因受到当前城乡和区域制度性分割因素的制约，无法有效运作。这就需要中央政府统一政策，解决流动人口基本公共服务属地管理等相关问题。农民工的基本公共服务供给问题比较复杂，既要考虑城市的承受能力，又要照顾不同类型农民工的基本需求。总体来说，农民工在流入地创造财富，成为流入地政府的纳税人，理应享受到当地居民已享受到的基本公共服务。农民工流入地政府应承担更大的责任，统筹规划解决。据统计，截至2009年底，北京市实际常住人口已达1972万人，其中居住半年以上的流动人口726万人。按这种增长态势，2020年北京常住人口预计将达2500万人。有关课题组认为在人口服务管理上，政府部门各自为政，未形成工作合力，服务管理法规不健全，协作配合的服务管理机制尚不健全［1］。从人口管理上的漏洞百出，可以想象北京市的其他公共服务又如何呢？农民工及其子女的教育、医疗、保障等能够有办法公平的解决吗？
我国政府对农民工的态度总体上经历了一个“只管理不服务”的阶段，现在正处于“重管理轻服务”的阶段，将来应当进入“寓管理于服务”的阶段。当前仍然有不少城市在这个问题上工作没有很好到位，对农民工的态度依然是“经济吸纳、社会拒入、政治排斥”。这些城市的政府必须彻底转变理念，将农民工视为城市的一员，把农民工当作享有公共服务的有机组成部分，在制定城市公共设施建设规划、经济社会发展规划时，切实考虑农民工对公共服务的现实要求，建立有利于农民工享受公共服务的工作机制和合理政策。虽然城乡收入差距一时难以缩小，但政府可以通过提供公共服务，逐渐改善农村居民的工作和生活条件。特别是在我国这样人口众多的大国，如果农民进城才成为市民，现有城市无论如何也难以将其尽数消化。解决的方法，就是让大部分有外出意愿的农民，工作和生活到中小城镇，政府把高质量的教育、文化医疗设施办到这里，增加农村特别是城镇的公共产品和公共设施的供给，由此给统筹城乡发展又找到一个实践模式。
三、建立统筹城乡公共服务体制需调整资源配置
建国以后，我国实行了优先发展重工业的战略，强化计划经济体制，使城乡二元结构逐步固化。我国不仅具有一般发展中国家的二元经济结构，甚至还拓展为城乡政治二元、社会二元、文化二元的复杂局面。长期的城乡二元结构带来了我国城乡发展多种失衡，公共物品和公共服务供给失衡，农村基础设施建设长期不足，社会保障体系严重缺位；要素投入失衡，农村经济发展缺乏投资支撑，长期出现要素净外流；收入比重失衡，农民收入增长非常缓慢，具有差距拉大的趋势，等等。
改革开放后，中国特色的工业化、城镇化建设加快推进。但是因制度因素而形成的城乡二元经济社会结构没有彻底改变。从过去中央政府和省政府的财政预算、决算报告可以发现，国家在教育、卫生、社保等公共事业方面对农村的投入依然偏少，常常是绝对数在上升，但相对比重却在下降。而且又出现了“财权上移与事权下移”、“财权与事权不匹配”和县乡两级政府“负债面广和负债数额高”等新问题。一些地方不和谐因素在积累，基层社会稳定面临许多新挑战。
目前城乡发展不平衡仍是我国现代化建设面临的突出矛盾，城乡居民收入、消费水平等方面的差距还在扩大，城乡基础设施、社会事业等方面的差距十分明显，制约城乡公共服务协调发展的深层次因素依然存在。从市场属性看，资源要素总是自发地向高收益高回报的产业和区域配置，特别是在工业化城镇化快速推进时期，更容易从农业转向工业、从农村流入城市，存在着推动城乡差距扩大的内在动因。从制度惯性看，城乡二元体制延续时间长、积弊程度深，多重矛盾交织、多方利益纠结，有些方面改不动，有些改革难落实，传统体制仍然在许多方面、以多种方式顽固地发挥作用。更要看到，市场机制的自发作用与二元体制的运行惯性同步共振，利益格局的刚性制约与传统观念的严重桎梏相互叠加。
改变二元结构，实现城乡基本公共服务的均等化需要多方面的努力，而统筹城乡资源配置对一个地区或一个国家经济和社会发展则有非常重要的推动和影响。我们把这种推动和影响简要概括为两个重要的现象或概念：“公共资源配置权下移”和“公共服务统筹权上移”。这是对公共经济政策和公共社会资源由过去偏重城市开始向县域和农村转换状态的概括。实际上，这还只是“公权市场”里的资源调整和配置问题。如果这个问题解决得好，就会带来“私权市场”里的资源调整和跟进，以至整个社会资金、社会资源和社会资本在城乡统筹发展中的合理配置。
首先，统筹城乡，大力发展县域经济，推进社会主义新农村建设，实际上提出了“公共资源配置权下移”的新要求。它至少包含两个方面的信息：一是中央和省级政府的公共政策应更多向县域倾斜，要通过权力下放和扩权，加强县域统筹发展的能力，调动县域发展经济、解决三农问题的积极性和创造性；二是中央和省级政府的财力配置尽量向县城和农村倾斜，“多予少取放活”要成为方向性常态，要有制度性保证。
其次，加快统筹城乡发展，强化以民生为重点的社会事业建设和公共服务提供，实际上提出了“公共服务统筹权上移”的新要求。实现“公共服务统筹权上移”主要体现两方面的内容：一是加快统筹城乡发展，需要改变偏重城市的“非均衡”发展战略，强化以民生为重点的社会事业发展和公共服务提供，统筹权上移至省级政府和中央政府，减轻县乡在统筹中的压力，也改变市统筹的省域内不均衡问题。二是探索省直管县的行政管理体制，强化省级政府在辖区内统筹农村教育、文化、医疗、保障和平衡财政的责任。提高统筹层级，推动省级政府积极实施辖区内的财政统筹，追求省域公平是重要的过渡步骤，在此基础上争取实现全国城乡的统筹。
参考文献：
[1]傅沙沙.2020年北京常住人口预计达2500万[N].新京报,2010-7-17.
[责任编辑：王 篆]