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作为安徽省农村义务教育经费保障新机制（以下简称“新机制”）的试点县，安徽金寨县自2006 年春季学期开始按“新机制”运作。一年多来，我们感到，“新机制”对乡镇中心学校的管理影响巨大，它畅通了农村中小学经费来源的主渠道，从源头上遏制了教育乱收费，有利于农村基础教育的健康、稳定发展。但在实施过程中，我们也遇到一些问题与困惑，希望能得到有关方面的关注。
一、“新机制”为乡镇中心学校管理提供了可靠的保障
1．免收学杂费有效降低了学生的辍学率
农村中小学，特别是农村初中辍学率过高，一直是困扰农村学校的老大难问题。有关调查表明，2005 年，我国初中辍学率超过3%的县全部集中在中西部地区，其中有10% 的学校辍学率高于7%，甚至高达10% 以上。每年9 月份开学后，各地中心学校都要花大量精力组织教师家访，动员辍学生返校，但收效甚微。有的学生即便回到了学校，费用也不缴或缴不齐，给学校运转带来不少难题。
“新机制”实施后，国家不仅免收了所有农村义务教育阶段中小学生的学杂费，而且对贫困学生免费提供教科书，对贫困寄宿生每天给予0.50 元～ 1.00 元的生活补助。这使每个小学生平均年减负140 元，初中生年减负190 元，贫困寄宿生年减负500 多元。以安徽金寨县为例，因“新机制”改革，全县64 万多农民人均减负31 元，这不仅使许多辍学儿童重返校园，还有大量随打工父母在外地就读的学生也返乡上学，大大降低了学生的辍学率，为中心学校工作减轻了压力。
2．生均公用经费的逐步提高，从源头上制止了教育乱收费
学校乱收费是一个深层次、多层面的问题。“新机制”实施前，尽管从中央到地方，每年三令五申不准学校乱收费，但此问题仍屡禁难止。中心学校在治理乱收费问题上处于尴尬、两难的位置。如坚决执行上级政策，严格禁止学校乱收费，那么，所辖学校困难重重，许多问题无法解决，中心学校自身运转也会发生很大困难，所以只好睁一只眼闭一只眼，甚至参与或组织乱收费。如果放任下面的学校乱收费不加制止，那么一旦有群众反映或上级查出来，中心学校又难逃其咎。“新机制”实施后，国家把学校正常运转所需的各项经费（如办公费、水电费、修缮费、添置费、差旅费、会议费等等）都列入了预算，从源头上遏制了乱收费。
3．中小学校舍维修改造长效机制的建立，为构建和谐、平安校园提供了保障
尽管国家先后实施了三期危改工程，但毕竟资金有限，危房太多，更何况校舍质量是动态的，危房改完一批又新增一批，各地学校仍有大量危房存在。每年汛期或大雪天气，为防止校舍倒塌伤害师生的事故发生，各地逐级下发明传电报，层层签订责任状。此时的中心学校日子最难过。如果按上级要求，把所有危房都拆除，那么，哪里有那么多空闲民房和公房可做教室？搭建大棚的资金从何处来？总不能让学生长期在露天上课吧。如果不执行上级指示，那么，一旦发生问题，其他部门可以推卸责任，唯独中心学校罪责难逃。
中小学校舍维修改造长效机制的建立，很好地解决了这一问题，只要是危房，县、乡都有档案，分轻重缓急，逐年改造，凡D 级危房不能使用的一次性拆除重建，每年还有一定数量的维修经费，无须中心学校上下奔波争取资金。这样，既避免了校园恶性事故的发生，也减轻了中心学校负责人的心理压力和安全责任。
4．教师工资保障机制的不断完善，彻底解决了学校的后顾之忧
“以县为主”管理体制实施后，全国大部分县市教师工资的发放收归县管，实行财政统管、银行代发的一卡制发放办法，建立起保障教师工资发放的“绿色通道”。随着“新机制”的不断完善，原来由学校负担的一些政策性工资也由政府负责发放。这彻底减轻了学校的经济压力和教师的后顾之忧，中心学校再也不必为解决教师工资问题而疲于奔命、两头受气了。
二、“新机制”给中心学校管理带来的新困惑
“新机制”对专项资金的运用有着硬性和严格的规定，如不得用于偿还已往债务，不得用于人员工资、津贴、补助、奖金等。这些规定给中心学校管理带来了不少的困惑。
1. 生均标准过低，保障水平不高
“新机制”的落实，使农村中小学经费保障水平在原有基础上有所提高。“新机制”实施前，2005年度“一费制”收费标准是： 1 ～3 年级小学生每人每年140 元，4 ～6 年级小学生每人每年206 元，初中生每人每年276 元，每生每年补助公用经费40 元。“新机制”实施后，小学每生每年增加10 元公用经费，初中每生每年增加15 元公用经费。
如果学校不欠外债、不维修改造校舍、教师不缺编、不发生任何事故，“新机制”实行后的专项资金是能够满足学校正常教育教学工作需要的。但要想进一步改善办学条件，提升办学档次，全面实施素质教育，与城市或发达地区学校均衡发展，还有相当大的困难。一旦发生一件或几件意想不到的责任事故，就更无法应对了。因此我们说，“新机制”的保障水平不高，承担风险能力差，在一定程度上，制约了学校的快速发展。所以，应尽快提高生均补助标准。笔者认为小学每生每年不低于300 元，初中每生每年不低于500 元，“新机制”才能真正起到保障作用。
2. 校舍维修费标准难以满足学校需要
“新机制”对校舍维修改造的标准是每平方米300 元。山区由于交通不便，材料运输路程远，所以其建材的实际支出比城区要高出许多。以金寨县燕子河镇为例，该镇距县城100 多公里，仅运费每吨就比县城多60 元。从镇所在地到村小，交通更为不便，有的村还不通公路，所用材料需人工搬运，因此钢筋、水泥、石灰、红砖等建筑材料比城区的价格要高出50% 以上。
当地虽然产沙石，但机械化程度低，人工搬运费用高，河沙每立方米70 元，石子每立方米110 元，价钱均比县城高出两倍。因此，该镇无论是新建校舍，还是维修校舍，造价均比城区高出近一倍。故此，建议根据各地市场动态价格，制定校舍维修改造的补助标准。如新建校舍每平方米不低于700 元，维修校舍每平方米不低于400 元，可能比较符合当地的情况。同时需考虑一定的建设前期费用，避免各校在维修改造校舍时出现新的债务。
3. 学校缺乏经费管理自主权
调动教师工作积极性的方式是多方面的，物质刺激、金钱奖励也是方法之一。过去学校经费虽少，但学校自主权较大，为有效调动教师工作的积极性，学校制定了一些奖励制度，如考勤奖、升学奖、超课时奖等；学校在教师缺编的情况下，还能临时请一个或几个代课教 师。由于以上支出不在“新机制”专项资金所规定的开支范围，所以学校原来所制定的一些管理办法无法继续实施。
4．学生住好房，教师住危房
近年来，随着教育投入的不断加大，农村中小学教学用房和学生住宿条件得到了很大改善。然而，农村中小学教师住房却成了被遗忘的角落。我国山区中小学大部分学生需寄宿，早晚要上自习，需教师辅导和管理。因此，学校必须给教师安排住房。山区学校教师大多为单职工家庭，他们上有老、下有小，工资收入不高，生活本来就拮据；农村中小学教师都未享受房改优惠，也从未领取过住房公积金，让他们自己掏钱建房，困难重重。少数学校也曾尝试过教师集资建房，但集资少，收钱难，最后债务落到学校账上，影响学校的正常运转。因此，不少农村中小学教师仍住在学校的危房中，住宿条件十分简陋，且存在很大的安全隐患。有的教师因学校无住房，只好骑摩托车上下班，一天早去晚归跑几十公里山路，不仅影响其工作效率，而且相当危险，教师摔伤、摔死的事情时有发生。安居才能乐业，教师住房问题不解决，势必影响他们的工作积极性，给中心学校的管理带来不少挑战。
5．教育负债无法偿还
“以县为主”管理体制实施后，有些地方政府把教育债务全部划归学校承担。每年开学时，债主上门要钱，不给就锁门威胁，学校不得不从有限的办学经费中挤一点还债。“新机制”规定，学校所获得的公用经费不准用于偿还过去的债务，那些债主要债无望，便经常锁校门抗议。中心学校无法回避债务矛盾，屡屡请政府出面协调，但问题仍得不到根本性解决。
例如：金寨县燕子河镇是一个只有2.5 万人口，小学、初中学生总数不到3000 人的小镇，到2006年底，全镇中小学负债总数为145万元。这些教育负债，一部分是欠工程队的，一部分是向教师借贷需付给一定利息的，一部分是向信用社贷款的，利息比较高。其中有一所学校1996 年贷款3.6 万元征地建教学楼，如今本息合计已超过10 万元。
在实行“以县为主”管理体制前，镇政府每年年底都要挤出一二十万元消化债务。实行“以县为主”后，镇政府在自己日子都难过的情况下，再也不愿意拿钱还教育欠债了，债主们找镇政府要钱，镇政府就让他们找中心学校；中心学校向县教育主管部门反映，主管部门让中心校找当地政府。推来推去，中心校就成了大欠债户。那么，中心学校是否有钱还债呢？这个学校700 名学生，国家义务教育经费补助标准每生每年331 元，共23.17万元。这些钱基本能够保证学校正常的教学需要，但学校如需添置一点设备或搞一些小型维修，必须要借钱。因此，靠国家补助给学校的这点公用经费去偿还全镇145 万元的债务，难度是可想而知的，也是根本不可能的。
三、完善“新机制”的几点建议
1. 经费分配应因地制宜
“新机制”所保障的对象是农村中小学，但我国农村面积大，贫困程度、自然环境、交通条件、经济基础差异性很大。因此，在资金分配时不能搞一刀切，不能所有的地区都用同一个标准，应向山区、库区、贫困地区倾斜。
2．建立相关的奖惩激励机制
随着教师工资和公用经费保障能力的逐步增强，“新机制”专项经费的开支范围应有所扩大，各地中小学原来建立的一些激励机制和绩效考评机制应该考虑在内。
3. 关注教师的困难
要考虑寄宿制学校教师的住房和工作负担问题。同时山区学校的师生比应与城市和平原中小学有差别。
4. 解决教育负债问题刻不容缓
教育债务给中心学校的管理带来很大的难度。各级政府在执行“新机制”的同时，应综合考虑遗留的问题并采取切实措施，明确责任，制定日程表。
（编辑孙金鑫）
一、“新机制”为乡镇中心学校管理提供了可靠的保障
1．免收学杂费有效降低了学生的辍学率
农村中小学，特别是农村初中辍学率过高，一直是困扰农村学校的老大难问题。有关调查表明，2005 年，我国初中辍学率超过3%的县全部集中在中西部地区，其中有10% 的学校辍学率高于7%，甚至高达10% 以上。每年9 月份开学后，各地中心学校都要花大量精力组织教师家访，动员辍学生返校，但收效甚微。有的学生即便回到了学校，费用也不缴或缴不齐，给学校运转带来不少难题。
“新机制”实施后，国家不仅免收了所有农村义务教育阶段中小学生的学杂费，而且对贫困学生免费提供教科书，对贫困寄宿生每天给予0.50 元～ 1.00 元的生活补助。这使每个小学生平均年减负140 元，初中生年减负190 元，贫困寄宿生年减负500 多元。以安徽金寨县为例，因“新机制”改革，全县64 万多农民人均减负31 元，这不仅使许多辍学儿童重返校园，还有大量随打工父母在外地就读的学生也返乡上学，大大降低了学生的辍学率，为中心学校工作减轻了压力。
2．生均公用经费的逐步提高，从源头上制止了教育乱收费
学校乱收费是一个深层次、多层面的问题。“新机制”实施前，尽管从中央到地方，每年三令五申不准学校乱收费，但此问题仍屡禁难止。中心学校在治理乱收费问题上处于尴尬、两难的位置。如坚决执行上级政策，严格禁止学校乱收费，那么，所辖学校困难重重，许多问题无法解决，中心学校自身运转也会发生很大困难，所以只好睁一只眼闭一只眼，甚至参与或组织乱收费。如果放任下面的学校乱收费不加制止，那么一旦有群众反映或上级查出来，中心学校又难逃其咎。“新机制”实施后，国家把学校正常运转所需的各项经费（如办公费、水电费、修缮费、添置费、差旅费、会议费等等）都列入了预算，从源头上遏制了乱收费。
3．中小学校舍维修改造长效机制的建立，为构建和谐、平安校园提供了保障
尽管国家先后实施了三期危改工程，但毕竟资金有限，危房太多，更何况校舍质量是动态的，危房改完一批又新增一批，各地学校仍有大量危房存在。每年汛期或大雪天气，为防止校舍倒塌伤害师生的事故发生，各地逐级下发明传电报，层层签订责任状。此时的中心学校日子最难过。如果按上级要求，把所有危房都拆除，那么，哪里有那么多空闲民房和公房可做教室？搭建大棚的资金从何处来？总不能让学生长期在露天上课吧。如果不执行上级指示，那么，一旦发生问题，其他部门可以推卸责任，唯独中心学校罪责难逃。
中小学校舍维修改造长效机制的建立，很好地解决了这一问题，只要是危房，县、乡都有档案，分轻重缓急，逐年改造，凡D 级危房不能使用的一次性拆除重建，每年还有一定数量的维修经费，无须中心学校上下奔波争取资金。这样，既避免了校园恶性事故的发生，也减轻了中心学校负责人的心理压力和安全责任。
4．教师工资保障机制的不断完善，彻底解决了学校的后顾之忧
“以县为主”管理体制实施后，全国大部分县市教师工资的发放收归县管，实行财政统管、银行代发的一卡制发放办法，建立起保障教师工资发放的“绿色通道”。随着“新机制”的不断完善，原来由学校负担的一些政策性工资也由政府负责发放。这彻底减轻了学校的经济压力和教师的后顾之忧，中心学校再也不必为解决教师工资问题而疲于奔命、两头受气了。
二、“新机制”给中心学校管理带来的新困惑
“新机制”对专项资金的运用有着硬性和严格的规定，如不得用于偿还已往债务，不得用于人员工资、津贴、补助、奖金等。这些规定给中心学校管理带来了不少的困惑。
1. 生均标准过低，保障水平不高
“新机制”的落实，使农村中小学经费保障水平在原有基础上有所提高。“新机制”实施前，2005年度“一费制”收费标准是： 1 ～3 年级小学生每人每年140 元，4 ～6 年级小学生每人每年206 元，初中生每人每年276 元，每生每年补助公用经费40 元。“新机制”实施后，小学每生每年增加10 元公用经费，初中每生每年增加15 元公用经费。
如果学校不欠外债、不维修改造校舍、教师不缺编、不发生任何事故，“新机制”实行后的专项资金是能够满足学校正常教育教学工作需要的。但要想进一步改善办学条件，提升办学档次，全面实施素质教育，与城市或发达地区学校均衡发展，还有相当大的困难。一旦发生一件或几件意想不到的责任事故，就更无法应对了。因此我们说，“新机制”的保障水平不高，承担风险能力差，在一定程度上，制约了学校的快速发展。所以，应尽快提高生均补助标准。笔者认为小学每生每年不低于300 元，初中每生每年不低于500 元，“新机制”才能真正起到保障作用。
2. 校舍维修费标准难以满足学校需要
“新机制”对校舍维修改造的标准是每平方米300 元。山区由于交通不便，材料运输路程远，所以其建材的实际支出比城区要高出许多。以金寨县燕子河镇为例，该镇距县城100 多公里，仅运费每吨就比县城多60 元。从镇所在地到村小，交通更为不便，有的村还不通公路，所用材料需人工搬运，因此钢筋、水泥、石灰、红砖等建筑材料比城区的价格要高出50% 以上。
当地虽然产沙石，但机械化程度低，人工搬运费用高，河沙每立方米70 元，石子每立方米110 元，价钱均比县城高出两倍。因此，该镇无论是新建校舍，还是维修校舍，造价均比城区高出近一倍。故此，建议根据各地市场动态价格，制定校舍维修改造的补助标准。如新建校舍每平方米不低于700 元，维修校舍每平方米不低于400 元，可能比较符合当地的情况。同时需考虑一定的建设前期费用，避免各校在维修改造校舍时出现新的债务。
3. 学校缺乏经费管理自主权
调动教师工作积极性的方式是多方面的，物质刺激、金钱奖励也是方法之一。过去学校经费虽少，但学校自主权较大，为有效调动教师工作的积极性，学校制定了一些奖励制度，如考勤奖、升学奖、超课时奖等；学校在教师缺编的情况下，还能临时请一个或几个代课教 师。由于以上支出不在“新机制”专项资金所规定的开支范围，所以学校原来所制定的一些管理办法无法继续实施。
4．学生住好房，教师住危房
近年来，随着教育投入的不断加大，农村中小学教学用房和学生住宿条件得到了很大改善。然而，农村中小学教师住房却成了被遗忘的角落。我国山区中小学大部分学生需寄宿，早晚要上自习，需教师辅导和管理。因此，学校必须给教师安排住房。山区学校教师大多为单职工家庭，他们上有老、下有小，工资收入不高，生活本来就拮据；农村中小学教师都未享受房改优惠，也从未领取过住房公积金，让他们自己掏钱建房，困难重重。少数学校也曾尝试过教师集资建房，但集资少，收钱难，最后债务落到学校账上，影响学校的正常运转。因此，不少农村中小学教师仍住在学校的危房中，住宿条件十分简陋，且存在很大的安全隐患。有的教师因学校无住房，只好骑摩托车上下班，一天早去晚归跑几十公里山路，不仅影响其工作效率，而且相当危险，教师摔伤、摔死的事情时有发生。安居才能乐业，教师住房问题不解决，势必影响他们的工作积极性，给中心学校的管理带来不少挑战。
5．教育负债无法偿还
“以县为主”管理体制实施后，有些地方政府把教育债务全部划归学校承担。每年开学时，债主上门要钱，不给就锁门威胁，学校不得不从有限的办学经费中挤一点还债。“新机制”规定，学校所获得的公用经费不准用于偿还过去的债务，那些债主要债无望，便经常锁校门抗议。中心学校无法回避债务矛盾，屡屡请政府出面协调，但问题仍得不到根本性解决。
例如：金寨县燕子河镇是一个只有2.5 万人口，小学、初中学生总数不到3000 人的小镇，到2006年底，全镇中小学负债总数为145万元。这些教育负债，一部分是欠工程队的，一部分是向教师借贷需付给一定利息的，一部分是向信用社贷款的，利息比较高。其中有一所学校1996 年贷款3.6 万元征地建教学楼，如今本息合计已超过10 万元。
在实行“以县为主”管理体制前，镇政府每年年底都要挤出一二十万元消化债务。实行“以县为主”后，镇政府在自己日子都难过的情况下，再也不愿意拿钱还教育欠债了，债主们找镇政府要钱，镇政府就让他们找中心学校；中心学校向县教育主管部门反映，主管部门让中心校找当地政府。推来推去，中心校就成了大欠债户。那么，中心学校是否有钱还债呢？这个学校700 名学生，国家义务教育经费补助标准每生每年331 元，共23.17万元。这些钱基本能够保证学校正常的教学需要，但学校如需添置一点设备或搞一些小型维修，必须要借钱。因此，靠国家补助给学校的这点公用经费去偿还全镇145 万元的债务，难度是可想而知的，也是根本不可能的。
三、完善“新机制”的几点建议
1. 经费分配应因地制宜
“新机制”所保障的对象是农村中小学，但我国农村面积大，贫困程度、自然环境、交通条件、经济基础差异性很大。因此，在资金分配时不能搞一刀切，不能所有的地区都用同一个标准，应向山区、库区、贫困地区倾斜。
2．建立相关的奖惩激励机制
随着教师工资和公用经费保障能力的逐步增强，“新机制”专项经费的开支范围应有所扩大，各地中小学原来建立的一些激励机制和绩效考评机制应该考虑在内。
3. 关注教师的困难
要考虑寄宿制学校教师的住房和工作负担问题。同时山区学校的师生比应与城市和平原中小学有差别。
4. 解决教育负债问题刻不容缓
教育债务给中心学校的管理带来很大的难度。各级政府在执行“新机制”的同时，应综合考虑遗留的问题并采取切实措施，明确责任，制定日程表。
（编辑孙金鑫）