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摘要：水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态与环境的首要控制性要素。长期以来，我们注重经济社会发展，却忽略了水资源的承载能力；注重水资源开发利用，却没有同等重视水资源的节约和保护。随着经济社会的发展，我国人口资源环境的压力加大，一些地方水资源过度开发、水环境过度破坏现象极为严重。我国缺水问题一直存在，而且越来越突出。这使得我们不得不面对如何解决我国水资源短缺的问题。
关键词：水资源；短缺；出路
中图分类号：TV21 文献标识码：B 文章编号：1006－0510(2008)12008－03
一、建设节水型社会是解决我国水资源短缺问题的根本出路
近20年来，全国地表水资源量和水资源总量变化不大，但南方地区河川径流量和水资源总量有所增加，增幅接近5％，而北方地区水资源量减少明显，其中以黄河、淮河、海河和辽河流域最为显著，地表水资源量减少17％，水资源总量减少12％，具中海河流域地表水资源量减少41％冰资源总量减少25％。北方部分流域已从周期性的水资源短缺转变为绝对性短缺。
水资源紧缺已成为威胁我国未来水环境安全的一个无法回避的问题，必须强化对水资源短缺的认识和节水意识。大力推进节水型社会建设，建立以水权水市场理论为基础的水资源管理体制和节水运行机制。研究生态性水利和资源性水利，并使我国水利发展真正转入现代水利、可持续发展水利的轨道。
建设节水型社会，这是保障我国经济社会可持续发展的必然选择。建设节水型社会，是解决中国水资源短缺问题最根本、最有效的战略举措。其意义和深远影响不亚于举世瞩目的三峡工程和南水北调工程。
建设节水型社会是解决我国水资源短缺问题的根本出路，是一场深刻的社会变革和制度创新，需要全社会的共同努力。
二、节水型社会的本质特征和实现途径
1、节水型社会建设的核心是制度建设
节水型社会的本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制。建立起自律式发展的节水模式，不断提高水资源的利用效率和效益，促进经济、资源、环境的协调发展。建设节水型社会是对生产关系的变革，是制度建设，是一场革命。
2、节水型社会的实现途径
(1)明晰初始水权。初始水权是国家根据法定程序明晰的水资源使用权。由于水资源是以流域为单元，因此首先要根据流域的水资源规划，进行流域初始水权的分配，再确定各区域的用水权指标。在各流域或区域分配初始水权时，要保证生态用水和环境用水需求，并注意保留一部分用水权指标，作为经济社会发展的水资源储备。
(2)确定水资源宏观总量与微观定额两套指标体系。水资源的宏观总量指标体系用来明确各地区、各行业乃至各单位、各企业、各灌区的水资源使用权指标，实现宏观上区域发展与水资源承载能力相适应。
(3)综合采用法律措施、工程措施、经济措施、行政措施、科技措施，保证用水控制指标的实现。要特别注重经济手段的运用，最重要的是制定科学合理的水价政策，实行“超用加价。节约自奖，转让有偿”，充分发挥价格对促进节水的杠杆作用。
(4)用水户参与管理。这套制度能否有效运转，公众的参与是非常必要的。如成立用水户协会，参与水权、水量的分配、管理、监督和水价的制定。用水户协会要实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
(5)制定用水权交易市场规则，建立用水权交易市场，实行用水权有偿转让，实现水资源的高效配置。初始水权分配后。对新增用水需求，主要通过水权交易市场，进行用水权的有偿转让来解决。这样，买卖双方都会考虑节水，社会节水的积极性被调动起来，水资源的使用就会流向高效率、高效益的领域。
3、节水型社会建设中应注意的几个问题
(1)要发挥政府的主导作用。主要有：建设节水型社会的政策支持和资金支持；根据水资源承载能力，调整经济结构和产业结构，分配初始用水权；制定科学的水价形成机制和公平的水市场交易规则，监督水权交易；保障公民，特别是弱势群体基本生活用水的权利和用水安全；保障生态用水和环境用水等等。
(2)无论是缺水地区，还是丰水地区，都要建设节水型社会。这是因为：第一，粗放的用水方式是粗放的经济增长方式的表现，节水型社会建设是为了降低发展成本。第二，节水就是减污，如果不搞节水，就会产生大量污染，节水是为了减少污水处理成本。
(3)要把节水与治污结合起来。节水与防污治污是紧密结合在一起的。节水需要分析水资源承载力，防污治污则需要分析水环境承载力。
三、水权转换是水资源优化配置的重要手段
在社会主义市场经济条件下，为解决水资源短缺问题，要研究并运用水权、水市场理论，充分发挥市场机制的作用，注重经济手段在水资源配置中的重要作用。
1、水权转换可以引导水资源向高效率、高效益方向流动，实现以节水、高效为目标的优化配置，为经济社会发展提供水保障。
2、水权转换既可以在企业和灌区之间进行，也可以延伸到地区和地区之间，整个黄河流域经济结构用水的转换，还可以跨流域进行流域之间的水权转换。
3、进行水权转换，必须加强制度建设，建立健全水权转让的政策法规。
在社会主义市场经济条件下，要做活水资源文章，既要研究技术问题、工程问题，还有很重要的一条，就是要研究制度问题、体制问题。原来我们比较多的是研究生产力的问题，现在要在研究生产力问题的同时，注重研究生产关系问题。通过生产关系的变革和调整，去促进生产力的发展，满足经济社会对水资源的需求。
水权转换的探索是一件十分有意义的事情。在一些地方出现了很好的势头。针对当前水权转让试点工作的发展形势和所面临的一些问题，有几个方面的问题需要深入研究，逐步完善。
第一，加强政府宏观调控。水市场是一个准市场，水权转让涉及工业、农业及农民利益等问题，情况较为复杂，不能完全由市场调节，需要政府和水行政主管部门加强宏观调控，逐步利用市场机制。引导水权交易和水市场的建立。水权转换应在当地水资源总体规划的框架下，按照水资源合理配置的要求进行。
第二，明晰初始水权。要逐步建立完善两套指标体系，一套是水资源的宏观控制体系，一套是水资源的微观定额体系。有了两套指标的约束，各个地区、各个行业、每一项工作都明确了自己的用水指标和节水指标，节水责任就可以层层落实，水权转让也就有了基础，各方权益才能从根本上得到保障。
第三，规范水权转让行为。各地应从实际出发，尽快出台水权转让工作指导意见，使水权转让规范进行。要加快水资源综合规划和节水改造规划的编制工作，建立并严格执行水权转让的可行性评价与审批制度等等，以保证水权转让有序进行。在水权交易时，必须分析灌区的节水潜力，水资源的供给、需求和缺水状况，从节约用水、优化配置水资源和调整产业结构人手，论证水权转让的可行性和必要性。灌区只有节约出多余的水。才能实 施水权转让，不能盲目地从事水权交易。
第四，合理确定水权转让年限。采用灌区改造等工程措施节水时，存在工程维护和工程老化等问题。工程老化后节水功能逐步丧失，渠道需要再次进行更新改造。到底水权转让的年限应该是多少，应该综合考虑工程使用年限等因素来确定。
第五，科学确定水权转让价格
四、节水型社会建设需要全社会的共同努力
1、党中央、国务院高度重视节水型社会建设，作出了一系列重大部署
2000年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，首次提出建立节水型社会。2002年的《水法》明确规定：“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会”。2005年3月12日，胡锦涛总书记在中央人口资源环境工作座谈会上指出，要把建设节水型社会作为解决我国干旱缺水问题最根本的战略举措。十届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，要建设资源节约型和环境友好型社会。
2、各地进行了一系列实践探索。节水型社会制度正在建设
2001年3月，水利部确定甘肃省张掖市为全国首家节水型社会建设试点，目前已确立国家和省级节水型社会建设试点100多个。张掖市已经初步形成了“总量控制、定额管理、以水定地(产)、配水到户、公众参与、水量交易、水票流转、城乡一体”的节水型社会建设运行机制和体制，试点取得明显成效，积累了宝贵经验。开展了水资源综合规划，为全国范围内初始水权的分配奠定了基础。有22个省(自治区、直辖市)发布了用水定额，依法推行用水总量控制和定额管理制度，严格执行取水许可制度。许多缺水城市对超计划用水实行累进加价收费，以经济手段促进节水取得了突破性进展。
3、节水型社会建设的目标和主要任务
未来15年将是我国节水型社会建设的关键时期，主要目标是：到2010年，水资源利用效率和效益明显提高，万元GDP用水量年均降低6％以上：全国农业灌溉水有效利用系数从0.45提高到0.5，全国农业灌溉用水基本实现零增长；工业万元增加值用水量从173立方米降到115立方米以下：服务业用水效率接近同期国际先进水平。到2020年，初步建成与小康社会相适应的节水型社会，力争实现经济社会发展用水零增长，在维系良好生态系统的基础上实现水资源的供需平衡。
节水型社会建设的主要任务是建立三大体系：一是建立以用水权管理为核心的水资源管理制度体系：建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体制。建立和完善包括用水总量控制和定额管理、水权分配和转让、水价等在内的一系列用水管理制度。二是建立与区域水资源承载能力相协调的经济结构体系，实现从“以需水能力定供水能力”到“以供水能力定经济结构”的转变。三是建立与水资源优化配置相适应的节水工程和技术体系。
4、共同努力建设节水型社会
第一，政府要发挥主导作用。要把建设节水型社会作为各级政府的任期目标，建立健全水资源节约责任制，做到层层有责任，逐级抓落实。要编制好节水型社会建设规划，抓好试点，到2010年，初步建成一批国家级节水型社会试点和示范区。要加大政策支持力度。健全法规体系。制定完善严格的产业准入标准和节水标准；实行阶梯制水价制度和超计划、超定额用水收费制度，推进农业用水价格改革；积极推行有利于水资源节约和保护的财税政策。要拓宽投融资渠道，加大投入力度。
第二，社会公众要发挥主力军作用。节水型社会建设与我们每个人都息息相关，需要社会公众的广泛参与。要进一步提高公众对我国水情的认识，增强节水意识。要积极参与节水型社会建设的规划、政策制定，主动配合实施。要倡导文明的生产和消费方式，形成良好的用水习惯，建设与节水型社会相符合的节水文化。
水资源是关系我国经济社会可持续发展的战略资源。面对我国水资源短缺的严峻形势，水利工作者必须肩负起两个使命：一是通过水利发展，不断满足经济社会对水的需求；二是转变水。
关键词：水资源；短缺；出路
中图分类号：TV21 文献标识码：B 文章编号：1006－0510(2008)12008－03
一、建设节水型社会是解决我国水资源短缺问题的根本出路
近20年来，全国地表水资源量和水资源总量变化不大，但南方地区河川径流量和水资源总量有所增加，增幅接近5％，而北方地区水资源量减少明显，其中以黄河、淮河、海河和辽河流域最为显著，地表水资源量减少17％，水资源总量减少12％，具中海河流域地表水资源量减少41％冰资源总量减少25％。北方部分流域已从周期性的水资源短缺转变为绝对性短缺。
水资源紧缺已成为威胁我国未来水环境安全的一个无法回避的问题，必须强化对水资源短缺的认识和节水意识。大力推进节水型社会建设，建立以水权水市场理论为基础的水资源管理体制和节水运行机制。研究生态性水利和资源性水利，并使我国水利发展真正转入现代水利、可持续发展水利的轨道。
建设节水型社会，这是保障我国经济社会可持续发展的必然选择。建设节水型社会，是解决中国水资源短缺问题最根本、最有效的战略举措。其意义和深远影响不亚于举世瞩目的三峡工程和南水北调工程。
建设节水型社会是解决我国水资源短缺问题的根本出路，是一场深刻的社会变革和制度创新，需要全社会的共同努力。
二、节水型社会的本质特征和实现途径
1、节水型社会建设的核心是制度建设
节水型社会的本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制。建立起自律式发展的节水模式，不断提高水资源的利用效率和效益，促进经济、资源、环境的协调发展。建设节水型社会是对生产关系的变革，是制度建设，是一场革命。
2、节水型社会的实现途径
(1)明晰初始水权。初始水权是国家根据法定程序明晰的水资源使用权。由于水资源是以流域为单元，因此首先要根据流域的水资源规划，进行流域初始水权的分配，再确定各区域的用水权指标。在各流域或区域分配初始水权时，要保证生态用水和环境用水需求，并注意保留一部分用水权指标，作为经济社会发展的水资源储备。
(2)确定水资源宏观总量与微观定额两套指标体系。水资源的宏观总量指标体系用来明确各地区、各行业乃至各单位、各企业、各灌区的水资源使用权指标，实现宏观上区域发展与水资源承载能力相适应。
(3)综合采用法律措施、工程措施、经济措施、行政措施、科技措施，保证用水控制指标的实现。要特别注重经济手段的运用，最重要的是制定科学合理的水价政策，实行“超用加价。节约自奖，转让有偿”，充分发挥价格对促进节水的杠杆作用。
(4)用水户参与管理。这套制度能否有效运转，公众的参与是非常必要的。如成立用水户协会，参与水权、水量的分配、管理、监督和水价的制定。用水户协会要实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
(5)制定用水权交易市场规则，建立用水权交易市场，实行用水权有偿转让，实现水资源的高效配置。初始水权分配后。对新增用水需求，主要通过水权交易市场，进行用水权的有偿转让来解决。这样，买卖双方都会考虑节水，社会节水的积极性被调动起来，水资源的使用就会流向高效率、高效益的领域。
3、节水型社会建设中应注意的几个问题
(1)要发挥政府的主导作用。主要有：建设节水型社会的政策支持和资金支持；根据水资源承载能力，调整经济结构和产业结构，分配初始用水权；制定科学的水价形成机制和公平的水市场交易规则，监督水权交易；保障公民，特别是弱势群体基本生活用水的权利和用水安全；保障生态用水和环境用水等等。
(2)无论是缺水地区，还是丰水地区，都要建设节水型社会。这是因为：第一，粗放的用水方式是粗放的经济增长方式的表现，节水型社会建设是为了降低发展成本。第二，节水就是减污，如果不搞节水，就会产生大量污染，节水是为了减少污水处理成本。
(3)要把节水与治污结合起来。节水与防污治污是紧密结合在一起的。节水需要分析水资源承载力，防污治污则需要分析水环境承载力。
三、水权转换是水资源优化配置的重要手段
在社会主义市场经济条件下，为解决水资源短缺问题，要研究并运用水权、水市场理论，充分发挥市场机制的作用，注重经济手段在水资源配置中的重要作用。
1、水权转换可以引导水资源向高效率、高效益方向流动，实现以节水、高效为目标的优化配置，为经济社会发展提供水保障。
2、水权转换既可以在企业和灌区之间进行，也可以延伸到地区和地区之间，整个黄河流域经济结构用水的转换，还可以跨流域进行流域之间的水权转换。
3、进行水权转换，必须加强制度建设，建立健全水权转让的政策法规。
在社会主义市场经济条件下，要做活水资源文章，既要研究技术问题、工程问题，还有很重要的一条，就是要研究制度问题、体制问题。原来我们比较多的是研究生产力的问题，现在要在研究生产力问题的同时，注重研究生产关系问题。通过生产关系的变革和调整，去促进生产力的发展，满足经济社会对水资源的需求。
水权转换的探索是一件十分有意义的事情。在一些地方出现了很好的势头。针对当前水权转让试点工作的发展形势和所面临的一些问题，有几个方面的问题需要深入研究，逐步完善。
第一，加强政府宏观调控。水市场是一个准市场，水权转让涉及工业、农业及农民利益等问题，情况较为复杂，不能完全由市场调节，需要政府和水行政主管部门加强宏观调控，逐步利用市场机制。引导水权交易和水市场的建立。水权转换应在当地水资源总体规划的框架下，按照水资源合理配置的要求进行。
第二，明晰初始水权。要逐步建立完善两套指标体系，一套是水资源的宏观控制体系，一套是水资源的微观定额体系。有了两套指标的约束，各个地区、各个行业、每一项工作都明确了自己的用水指标和节水指标，节水责任就可以层层落实，水权转让也就有了基础，各方权益才能从根本上得到保障。
第三，规范水权转让行为。各地应从实际出发，尽快出台水权转让工作指导意见，使水权转让规范进行。要加快水资源综合规划和节水改造规划的编制工作，建立并严格执行水权转让的可行性评价与审批制度等等，以保证水权转让有序进行。在水权交易时，必须分析灌区的节水潜力，水资源的供给、需求和缺水状况，从节约用水、优化配置水资源和调整产业结构人手，论证水权转让的可行性和必要性。灌区只有节约出多余的水。才能实 施水权转让，不能盲目地从事水权交易。
第四，合理确定水权转让年限。采用灌区改造等工程措施节水时，存在工程维护和工程老化等问题。工程老化后节水功能逐步丧失，渠道需要再次进行更新改造。到底水权转让的年限应该是多少，应该综合考虑工程使用年限等因素来确定。
第五，科学确定水权转让价格
四、节水型社会建设需要全社会的共同努力
1、党中央、国务院高度重视节水型社会建设，作出了一系列重大部署
2000年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，首次提出建立节水型社会。2002年的《水法》明确规定：“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会”。2005年3月12日，胡锦涛总书记在中央人口资源环境工作座谈会上指出，要把建设节水型社会作为解决我国干旱缺水问题最根本的战略举措。十届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，要建设资源节约型和环境友好型社会。
2、各地进行了一系列实践探索。节水型社会制度正在建设
2001年3月，水利部确定甘肃省张掖市为全国首家节水型社会建设试点，目前已确立国家和省级节水型社会建设试点100多个。张掖市已经初步形成了“总量控制、定额管理、以水定地(产)、配水到户、公众参与、水量交易、水票流转、城乡一体”的节水型社会建设运行机制和体制，试点取得明显成效，积累了宝贵经验。开展了水资源综合规划，为全国范围内初始水权的分配奠定了基础。有22个省(自治区、直辖市)发布了用水定额，依法推行用水总量控制和定额管理制度，严格执行取水许可制度。许多缺水城市对超计划用水实行累进加价收费，以经济手段促进节水取得了突破性进展。
3、节水型社会建设的目标和主要任务
未来15年将是我国节水型社会建设的关键时期，主要目标是：到2010年，水资源利用效率和效益明显提高，万元GDP用水量年均降低6％以上：全国农业灌溉水有效利用系数从0.45提高到0.5，全国农业灌溉用水基本实现零增长；工业万元增加值用水量从173立方米降到115立方米以下：服务业用水效率接近同期国际先进水平。到2020年，初步建成与小康社会相适应的节水型社会，力争实现经济社会发展用水零增长，在维系良好生态系统的基础上实现水资源的供需平衡。
节水型社会建设的主要任务是建立三大体系：一是建立以用水权管理为核心的水资源管理制度体系：建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体制。建立和完善包括用水总量控制和定额管理、水权分配和转让、水价等在内的一系列用水管理制度。二是建立与区域水资源承载能力相协调的经济结构体系，实现从“以需水能力定供水能力”到“以供水能力定经济结构”的转变。三是建立与水资源优化配置相适应的节水工程和技术体系。
4、共同努力建设节水型社会
第一，政府要发挥主导作用。要把建设节水型社会作为各级政府的任期目标，建立健全水资源节约责任制，做到层层有责任，逐级抓落实。要编制好节水型社会建设规划，抓好试点，到2010年，初步建成一批国家级节水型社会试点和示范区。要加大政策支持力度。健全法规体系。制定完善严格的产业准入标准和节水标准；实行阶梯制水价制度和超计划、超定额用水收费制度，推进农业用水价格改革；积极推行有利于水资源节约和保护的财税政策。要拓宽投融资渠道，加大投入力度。
第二，社会公众要发挥主力军作用。节水型社会建设与我们每个人都息息相关，需要社会公众的广泛参与。要进一步提高公众对我国水情的认识，增强节水意识。要积极参与节水型社会建设的规划、政策制定，主动配合实施。要倡导文明的生产和消费方式，形成良好的用水习惯，建设与节水型社会相符合的节水文化。
水资源是关系我国经济社会可持续发展的战略资源。面对我国水资源短缺的严峻形势，水利工作者必须肩负起两个使命：一是通过水利发展，不断满足经济社会对水的需求；二是转变水。