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[关键词] 辽宁； 棚户区改造； 住房
[中图分类号] D632； F293.31 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2007）19-0045-03
近年来，住房问题已经成为人们常说的“三大民生”(住房、就学、医疗)问题之一，甚至之首。这就要求我们必须关注低收入家庭住房问题，建立和完善我国多层次住房保障体系，解决社会各层次住房需求，尤其是低收入群体的住房问题。由于历史原因，东北老工业基地低收入群体住房问题一直没有得到很好解决，党中央国务院对此高度重视，2005年国务院批准了东北地区棚户区改造项目，加大了对棚户区改造支持力度。辽宁省委、省政府认真落实各项政策，采取政府主导、市场运作、公众参与等方式，对棚户区进行改造，取得了三重功效：既解决了一大批工矿企业职工的住房困难问题，使群众的生产生活条件得到了切实改善，促进了社会主义和谐社会的建设；又切实调整了住房供应结构，客观上还对抑制城市总体房价起到了有效的调节作用；还集约节约了土地，为经济社会的可持续发展提供了新的空间，从而促进和带动了相关产业发展。
(一)“构建和谐社会，促进社会稳定”的主观预期目标已基本实现
辽宁省在棚户区改造工作中，制定和实施了扶持政策和措施，使大多数低保户或低保边缘户脱贫，开始过上富裕的生活，过去困扰当地政府的集中于棚户区的各种治安等社会问题也随之得到解决。广大棚户区居民搬入宽敞明亮的新居后，不仅住得起，而且还住得好、住得稳，使改革开放的成果真正惠及广大低收入群众，缩小了贫富差距，促进了社会的和谐和稳定发展。他们的具体做法是：
一是因地制宜，根据广大居民的不同情况，制定和落实各项优惠政策。辽宁省棚户区改造协调领导小组印发了《关于解决棚户区改造中困难家庭住房问题的指导意见》、《关于棚户区居民回迁小区管理的指导意见》等文件，多数城市还结合本地实际，对回迁安置都制定了一些优惠政策，如按原面积“拆一还一”，不收差价。有的城市对特困户还制定了更加优惠的政策，如朝阳市规定对居住面积不足45平方米的特困户无偿补到45平方米。为了使回迁居民最大限度获得实惠，根据广大居民的支付能力情况，建设了许多功能齐全的小户型成套住房，对一时交不起房款的先欠款住上楼，限期交足房款后给予所有权。另外，为低收入者建设了部分廉租房，对无力承担租金的，先由房产主管部门记账，同时实行社会捐款等救助办法解决困难户的房租、供热等问题。为了使各项优惠政策得到落实，棚户区改造的全过程都实行阳光操作。
二是积极创造多种形式增加就业机会，改善贫困居民的收入状况。辽宁省在棚户区改造中通过两种途径解决困难家庭的就业问题：在新建的住宅小区中，通过建设配套的小区物业管理，扶持发展社区服务业，创造就业机会；充分利用棚户区改造腾出的土地，兴建劳动密集型小企业、创业市场、农贸市场、再就业一条街等形式，安排棚户区援助对象就业或再就业。全省通过棚户区改造，共使32454人实现了就业。就业人口的增加，大大改善了这些贫困家庭的收入状况，增强了他们对未来生活的信心，缓解了社会矛盾，促进了和谐社会建设。
三是棚户区改造的住房安置政策使大多数棚户区居民脱贫，改善了社会治安环境。棚户区改造的住房安置政策使每户平均拥有55平方米的成套住宅，大大增加了贫困家庭的财富，使得某些有仇富心理的人逐渐改变了态度，社会治安状况逐渐好转。辽宁省各城市棚户区居住着70%的城市低保户或低保边缘户家庭，曾是城市各种社会问题所引发事件的明显多发区，如抚顺市东洲区的棚户区，仅莫地沟小区20年来就有劳改、劳教人员130多人，致使全市恶性治安案件发生率居高不下。而棚户区改造改变了他们的生活态度和精神状态，莫地沟小区居民搬上新楼仅一年时间，治安案件就下降了86%，促进了社会的稳定。
(二)“优化住房供应结构，形成多层次住房保障体系进而稳定房价”的客观效果凸显
辽宁省将棚户区改造与建立多层次住房保障制度结合起来，在棚户区改造的过程中，建设了大量的回迁安置房、廉租房和经济适用房等小户型和低价住宅，有效缓解了住房供应结构矛盾，并稳定了当地的房价。廉租房是为了解决特困家庭的住房问题，针对特困家庭的具体情况建造的。同时通过对棚户区改造腾出来的土地进行优化配置，还为当地提供了大量的建设经济适用房和中小户型商品房用地，有效地改善了当地住房的供应结构。截止到2007年2月，辽宁省14个城市在棚户区改造中新建回迁房1931.5万平方米，其中廉租房106万平方米，基本都是50平方米左右的小户型。
在有效启动棚户区改造的城市，住房价格的上涨幅度普遍很小。据有关统计资料表明，2007年二季度，辽宁省的丹东、锦州市房价的同比增幅在参与统计的35个中等城市中位于倒数第3位和第6位。沈阳和鞍山两市2007年7月的平均房价与2006年底相比基本持平，还略有下降，与全国同类城市房价大涨形成明显的对比。房价的稳定，促进了房地产市场的健康稳定发展，有效地解决了居民购房难问题，实现了居民消费结构的合理化。
(三)“集约节约土地，促进经济社会可持续发展”的客观效果开始显现
辽宁省通过棚户区改造，不仅集约节约了土地，还有效地拉动了国民经济的发展，客观上有利于资源节约型、环境友好型社会建设。我国正处于工业化和城镇化快速发展时期，基本建设有着良好的发展机遇，但也要看到，由于它要消耗大量的资源能源，继续发展受到制约。目前许多城市在土地利用中还存在着粗放和浪费现象。“节地”作为“四节一环保”的重要内涵，对城市经济社会健康有序和可持续发展具有重要意义。棚户区多数属城市土地利用效率较低的区域，同时还是影响周边土地乃至整个城市功能和价值的一个症结。辽宁省通过棚户区改造，利用腾出的土地，建设中小户型的保障性住房和商品房，提高了土地的使用价值，使稀缺的土地资源得以有效利用，集约节约了土地。棚户区改造还极大地改善了城市面貌与配套设施建设，使原有棚户区土地和周边建设用地升值，促进了当地经济社会的全面发展。
在2005至2006年间，辽宁省通过棚户区改造，共腾空土地2044.02万平方米，使1212.14万平方米的棚户区被各种现代化的建筑所取代；原棚户区居民的户均居住条件由改造前的30.8平方米棚户房变为改造后的55平方米美观实用的成套住宅。据此估算，通过棚户区改造，全省可少征用农用耕地3万多亩。
辽宁省的棚户区改造工作给了我们三点启示：
一是当代中国的各项发展，一定要有明确的价值指向，要坚持“以人为本”的理念，让人民群众共享改革发展成果，以解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题为重点。
在当代中国，发展是硬道理，为人民发展更是硬道理中的硬道理。发展中如果连人民群众最基本的生存权利都不能保证，这样的发展还有什么意义？这样的发展又是为谁在发展？而为人民发展就一定要把共同富裕放到最重要的位置上来。马克思主义告诉我们，分配决定于生产，反过来又作用于生产，对生产力的发展起促进或阻碍作用。如果分配不合理，分配过程和分配结果违背共同富裕的要求，就是违背社会主义本质要求，人民群众的积极性、创造性就不可能得到充分发挥，中国特色社会主义事业就不可能成功。邓小平讲过，“共同富裕，我们从改革一开始就讲，将来总有一天要成为中心课题。社会主义不是少数人富起来、大多数人穷，不是那个样子。社会主义最大的优越性就是共同富裕，这是体现社会主义本质的一个东西。”胡锦涛同志指出，“人民群众既是先进生产力和先进文化的创造者，又是其成果的享有者。”我们必须坚持改革开放和社会主义现代化建设的成果，无论物质成果，还是精神成果，都应该为最广大的人民群众所共享，都应该满足人民群众日益增长的物质文化需要，这是全国各族人民根本利益所在。以广大的工人农民为主体的人民群众是我们国家的主人，但如果不能和没有实现对改革发展成果共享，就谈不上社会和谐和进步。中共辽宁省委书记李克强同志所说的：“虽然我们的财力不足，但是已经到了下大决心的时候了……就是砸锅卖铁也要办成这件事！”充分表明新一代共产党人对人民的深厚感情和对历史使命的自觉。
具体到当前来说，我们一定要使经济发展成果更多体现到改善民生上，尤其要注重下大力气建设社会保障体系、国民教育体系、全民健身和医疗卫生体系建设，使全国人民的物质生活、精神生活、政治权利和生存环境得到全面改善。努力使社会保障体系比较健全，社会就业比较充分，家庭财产普遍增加，人民过上更加富足的生活；社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障；人民在更大范围、更高层次上享有接受良好教育的机会，全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高。
二是要把握当代中国发展的阶段性特征，切实进行政府职能转变，把政府行为模式从生产建设型转到公共服务型上来。
在社会主义市场经济体制已初步建立的新历史条件下，政府必须适时实现角色的转型，由经济建设型政府转变为公共服务型政府。从十六大以来，我国政府已经开始了这样的转型。温家宝总理指出：“社会服务这项任务太重要了，管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。” 这句话说出了公共服务的真谛。这“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”辽宁省的棚改工程，正是体现了这一要求。棚改房是市场不愿意也不能解决的问题，或者说是单靠市场机制不能提供的公共产品，政府就义不容辞地承担起来；棚改之后的居民不仅要能住进新楼，还要能住得住新楼，这就要求政府要解决他们有收入、住得起的问题，辽宁省各级政府大力培育和创造就业岗位，发展社会就业，承担起了着力解决零就业家庭的问题。所有这些，都体现了辽宁省各级政府在迈向公共服务型政府方面的可喜进展。
三是要善于抓住振兴东北老工业基地的有利时机，通过重点项目的建设把发展方式转变到科学发展的轨道上来，走出一条又好又快的发展之路。
东北是我国的老工业基地，为共和国的经济建设做出了重大的贡献。但随着时代的变化，东北也面临着一系列问题。除了资源的不可避免的自然枯竭之外，传统的粗放式发展方式也是制约东北振兴的一大难题。辽宁省以棚改建设为切入点，全面贯彻落实科学发展观，为转变发展方式，振兴东北老工业基地走出了一条新路。
从具体层面看，辽宁省棚户区改造坚持科学规划、科学运作，将政府主导和市场运作结合起来；将棚户区改造和城市建设、提升城市功能结合起来；将居民安置用房建设与配套设施建设结合起来；将棚户区改造回迁房建设与建筑“四节”(节能、节地、节水、节材)结合起来；将棚户区改造回迁小区建设与开辟就业渠道、解决“零就业”家庭成员的就业问题结合起来；将棚户区改造与构建和谐社区结合起来，做到了优质高效、又好又快，实现了改善群众生活与发展生产、保护和改善环境的统一，促进了经济社会全面、协调、可持续发展。
从更广的角度看，辽宁省把棚户区改造与推动城市发展有机地结合起来，与资源枯竭型城市转型有机地结合起来，与土地资源的开发利用有机地结合起来，与完善城市功能、提高城市综合竞争力有机地结合起来，与促进就业再就业有机地结合起来，与改造和完善城市生态环境、提高人民群众的生活质量有机地结合起来，与加强民主法制建设和社会主义精神文明建设有机地结合起来，从而使棚户区改造与其他方面的工作实现了互相促进、相得益彰，为辽宁省实现科学发展，社会和谐奠定了坚实的基础。
(课题组组长：中央党校《理论前沿》主编白占群教授；
建设部总工程师王铁宏；
课题组成员：中央党校《理论前沿》副主编许冬梅；
中央党校《理论前沿》编辑部副主任刘学侠)
执笔人：王铁宏
责任编辑余岩
[中图分类号] D632； F293.31 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2007）19-0045-03
近年来，住房问题已经成为人们常说的“三大民生”(住房、就学、医疗)问题之一，甚至之首。这就要求我们必须关注低收入家庭住房问题，建立和完善我国多层次住房保障体系，解决社会各层次住房需求，尤其是低收入群体的住房问题。由于历史原因，东北老工业基地低收入群体住房问题一直没有得到很好解决，党中央国务院对此高度重视，2005年国务院批准了东北地区棚户区改造项目，加大了对棚户区改造支持力度。辽宁省委、省政府认真落实各项政策，采取政府主导、市场运作、公众参与等方式，对棚户区进行改造，取得了三重功效：既解决了一大批工矿企业职工的住房困难问题，使群众的生产生活条件得到了切实改善，促进了社会主义和谐社会的建设；又切实调整了住房供应结构，客观上还对抑制城市总体房价起到了有效的调节作用；还集约节约了土地，为经济社会的可持续发展提供了新的空间，从而促进和带动了相关产业发展。
(一)“构建和谐社会，促进社会稳定”的主观预期目标已基本实现
辽宁省在棚户区改造工作中，制定和实施了扶持政策和措施，使大多数低保户或低保边缘户脱贫，开始过上富裕的生活，过去困扰当地政府的集中于棚户区的各种治安等社会问题也随之得到解决。广大棚户区居民搬入宽敞明亮的新居后，不仅住得起，而且还住得好、住得稳，使改革开放的成果真正惠及广大低收入群众，缩小了贫富差距，促进了社会的和谐和稳定发展。他们的具体做法是：
一是因地制宜，根据广大居民的不同情况，制定和落实各项优惠政策。辽宁省棚户区改造协调领导小组印发了《关于解决棚户区改造中困难家庭住房问题的指导意见》、《关于棚户区居民回迁小区管理的指导意见》等文件，多数城市还结合本地实际，对回迁安置都制定了一些优惠政策，如按原面积“拆一还一”，不收差价。有的城市对特困户还制定了更加优惠的政策，如朝阳市规定对居住面积不足45平方米的特困户无偿补到45平方米。为了使回迁居民最大限度获得实惠，根据广大居民的支付能力情况，建设了许多功能齐全的小户型成套住房，对一时交不起房款的先欠款住上楼，限期交足房款后给予所有权。另外，为低收入者建设了部分廉租房，对无力承担租金的，先由房产主管部门记账，同时实行社会捐款等救助办法解决困难户的房租、供热等问题。为了使各项优惠政策得到落实，棚户区改造的全过程都实行阳光操作。
二是积极创造多种形式增加就业机会，改善贫困居民的收入状况。辽宁省在棚户区改造中通过两种途径解决困难家庭的就业问题：在新建的住宅小区中，通过建设配套的小区物业管理，扶持发展社区服务业，创造就业机会；充分利用棚户区改造腾出的土地，兴建劳动密集型小企业、创业市场、农贸市场、再就业一条街等形式，安排棚户区援助对象就业或再就业。全省通过棚户区改造，共使32454人实现了就业。就业人口的增加，大大改善了这些贫困家庭的收入状况，增强了他们对未来生活的信心，缓解了社会矛盾，促进了和谐社会建设。
三是棚户区改造的住房安置政策使大多数棚户区居民脱贫，改善了社会治安环境。棚户区改造的住房安置政策使每户平均拥有55平方米的成套住宅，大大增加了贫困家庭的财富，使得某些有仇富心理的人逐渐改变了态度，社会治安状况逐渐好转。辽宁省各城市棚户区居住着70%的城市低保户或低保边缘户家庭，曾是城市各种社会问题所引发事件的明显多发区，如抚顺市东洲区的棚户区，仅莫地沟小区20年来就有劳改、劳教人员130多人，致使全市恶性治安案件发生率居高不下。而棚户区改造改变了他们的生活态度和精神状态，莫地沟小区居民搬上新楼仅一年时间，治安案件就下降了86%，促进了社会的稳定。
(二)“优化住房供应结构，形成多层次住房保障体系进而稳定房价”的客观效果凸显
辽宁省将棚户区改造与建立多层次住房保障制度结合起来，在棚户区改造的过程中，建设了大量的回迁安置房、廉租房和经济适用房等小户型和低价住宅，有效缓解了住房供应结构矛盾，并稳定了当地的房价。廉租房是为了解决特困家庭的住房问题，针对特困家庭的具体情况建造的。同时通过对棚户区改造腾出来的土地进行优化配置，还为当地提供了大量的建设经济适用房和中小户型商品房用地，有效地改善了当地住房的供应结构。截止到2007年2月，辽宁省14个城市在棚户区改造中新建回迁房1931.5万平方米，其中廉租房106万平方米，基本都是50平方米左右的小户型。
在有效启动棚户区改造的城市，住房价格的上涨幅度普遍很小。据有关统计资料表明，2007年二季度，辽宁省的丹东、锦州市房价的同比增幅在参与统计的35个中等城市中位于倒数第3位和第6位。沈阳和鞍山两市2007年7月的平均房价与2006年底相比基本持平，还略有下降，与全国同类城市房价大涨形成明显的对比。房价的稳定，促进了房地产市场的健康稳定发展，有效地解决了居民购房难问题，实现了居民消费结构的合理化。
(三)“集约节约土地，促进经济社会可持续发展”的客观效果开始显现
辽宁省通过棚户区改造，不仅集约节约了土地，还有效地拉动了国民经济的发展，客观上有利于资源节约型、环境友好型社会建设。我国正处于工业化和城镇化快速发展时期，基本建设有着良好的发展机遇，但也要看到，由于它要消耗大量的资源能源，继续发展受到制约。目前许多城市在土地利用中还存在着粗放和浪费现象。“节地”作为“四节一环保”的重要内涵，对城市经济社会健康有序和可持续发展具有重要意义。棚户区多数属城市土地利用效率较低的区域，同时还是影响周边土地乃至整个城市功能和价值的一个症结。辽宁省通过棚户区改造，利用腾出的土地，建设中小户型的保障性住房和商品房，提高了土地的使用价值，使稀缺的土地资源得以有效利用，集约节约了土地。棚户区改造还极大地改善了城市面貌与配套设施建设，使原有棚户区土地和周边建设用地升值，促进了当地经济社会的全面发展。
在2005至2006年间，辽宁省通过棚户区改造，共腾空土地2044.02万平方米，使1212.14万平方米的棚户区被各种现代化的建筑所取代；原棚户区居民的户均居住条件由改造前的30.8平方米棚户房变为改造后的55平方米美观实用的成套住宅。据此估算，通过棚户区改造，全省可少征用农用耕地3万多亩。
辽宁省的棚户区改造工作给了我们三点启示：
一是当代中国的各项发展，一定要有明确的价值指向，要坚持“以人为本”的理念，让人民群众共享改革发展成果，以解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题为重点。
在当代中国，发展是硬道理，为人民发展更是硬道理中的硬道理。发展中如果连人民群众最基本的生存权利都不能保证，这样的发展还有什么意义？这样的发展又是为谁在发展？而为人民发展就一定要把共同富裕放到最重要的位置上来。马克思主义告诉我们，分配决定于生产，反过来又作用于生产，对生产力的发展起促进或阻碍作用。如果分配不合理，分配过程和分配结果违背共同富裕的要求，就是违背社会主义本质要求，人民群众的积极性、创造性就不可能得到充分发挥，中国特色社会主义事业就不可能成功。邓小平讲过，“共同富裕，我们从改革一开始就讲，将来总有一天要成为中心课题。社会主义不是少数人富起来、大多数人穷，不是那个样子。社会主义最大的优越性就是共同富裕，这是体现社会主义本质的一个东西。”胡锦涛同志指出，“人民群众既是先进生产力和先进文化的创造者，又是其成果的享有者。”我们必须坚持改革开放和社会主义现代化建设的成果，无论物质成果，还是精神成果，都应该为最广大的人民群众所共享，都应该满足人民群众日益增长的物质文化需要，这是全国各族人民根本利益所在。以广大的工人农民为主体的人民群众是我们国家的主人，但如果不能和没有实现对改革发展成果共享，就谈不上社会和谐和进步。中共辽宁省委书记李克强同志所说的：“虽然我们的财力不足，但是已经到了下大决心的时候了……就是砸锅卖铁也要办成这件事！”充分表明新一代共产党人对人民的深厚感情和对历史使命的自觉。
具体到当前来说，我们一定要使经济发展成果更多体现到改善民生上，尤其要注重下大力气建设社会保障体系、国民教育体系、全民健身和医疗卫生体系建设，使全国人民的物质生活、精神生活、政治权利和生存环境得到全面改善。努力使社会保障体系比较健全，社会就业比较充分，家庭财产普遍增加，人民过上更加富足的生活；社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障；人民在更大范围、更高层次上享有接受良好教育的机会，全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高。
二是要把握当代中国发展的阶段性特征，切实进行政府职能转变，把政府行为模式从生产建设型转到公共服务型上来。
在社会主义市场经济体制已初步建立的新历史条件下，政府必须适时实现角色的转型，由经济建设型政府转变为公共服务型政府。从十六大以来，我国政府已经开始了这样的转型。温家宝总理指出：“社会服务这项任务太重要了，管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。” 这句话说出了公共服务的真谛。这“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”辽宁省的棚改工程，正是体现了这一要求。棚改房是市场不愿意也不能解决的问题，或者说是单靠市场机制不能提供的公共产品，政府就义不容辞地承担起来；棚改之后的居民不仅要能住进新楼，还要能住得住新楼，这就要求政府要解决他们有收入、住得起的问题，辽宁省各级政府大力培育和创造就业岗位，发展社会就业，承担起了着力解决零就业家庭的问题。所有这些，都体现了辽宁省各级政府在迈向公共服务型政府方面的可喜进展。
三是要善于抓住振兴东北老工业基地的有利时机，通过重点项目的建设把发展方式转变到科学发展的轨道上来，走出一条又好又快的发展之路。
东北是我国的老工业基地，为共和国的经济建设做出了重大的贡献。但随着时代的变化，东北也面临着一系列问题。除了资源的不可避免的自然枯竭之外，传统的粗放式发展方式也是制约东北振兴的一大难题。辽宁省以棚改建设为切入点，全面贯彻落实科学发展观，为转变发展方式，振兴东北老工业基地走出了一条新路。
从具体层面看，辽宁省棚户区改造坚持科学规划、科学运作，将政府主导和市场运作结合起来；将棚户区改造和城市建设、提升城市功能结合起来；将居民安置用房建设与配套设施建设结合起来；将棚户区改造回迁房建设与建筑“四节”(节能、节地、节水、节材)结合起来；将棚户区改造回迁小区建设与开辟就业渠道、解决“零就业”家庭成员的就业问题结合起来；将棚户区改造与构建和谐社区结合起来，做到了优质高效、又好又快，实现了改善群众生活与发展生产、保护和改善环境的统一，促进了经济社会全面、协调、可持续发展。
从更广的角度看，辽宁省把棚户区改造与推动城市发展有机地结合起来，与资源枯竭型城市转型有机地结合起来，与土地资源的开发利用有机地结合起来，与完善城市功能、提高城市综合竞争力有机地结合起来，与促进就业再就业有机地结合起来，与改造和完善城市生态环境、提高人民群众的生活质量有机地结合起来，与加强民主法制建设和社会主义精神文明建设有机地结合起来，从而使棚户区改造与其他方面的工作实现了互相促进、相得益彰，为辽宁省实现科学发展，社会和谐奠定了坚实的基础。
(课题组组长：中央党校《理论前沿》主编白占群教授；
建设部总工程师王铁宏；
课题组成员：中央党校《理论前沿》副主编许冬梅；
中央党校《理论前沿》编辑部副主任刘学侠)
执笔人：王铁宏
责任编辑余岩