【摘要】高等教育权力下放以来,地方院校与中央院校发展不平衡问题备受关注。针对这种情况,建议中央政府实施资源分流政策,有意识地引导部分资源流向地方院校,同时地方政府努力形成地方高校、地方政府、教育评价体系构成的“三足鼎立”教育局面,以缓解地方院校面临的困境。
　　【关键词】高等教育 地方院校 中央院校 发展不平衡
　　
　　上世纪70年代末,中央提出建设和发展市场经济体制,教育体制变革势在必行。1985年中央政府明确提出三级办学模式,1993年《中国教育改革和发展纲要》对全国高校隶属关系进行了划分。隶属关系的转变减轻了中央政府的财政负担和后顾之忧,使之将精力和资源集中于中央院校的发展,同时授予了地方政府大规模建设地方高校的权力,促进了地方院校的发展。然而地方院校与中央院校之间的差距不仅继续存在,而且越来越明显。因此有必要研究差距表现形式以及产生原因,并采取有效措施解决这一问题。
　　
　　地方院校与中央院校发展不平衡分析
　　
　　1993年在对全国高校进行划分时,明确指出起示范作用的骨干学校归中央直接管理,其他院校归地方政府管理。这种划分方式造成了这样一个局面:中央政府与骨干院校的结合是强强联合,地方政府与其他院校的结合是相对薄弱的结合。随着时间的推移,地方院校与中央院校发展不平衡问题更加突出,主要体现在以下两个方面:
　　行政隶属关系的差异导致资源占有的非均衡性,使地方高校处于弱势地位。中央院校有中央政府做后盾,具有极高的实力和人气,不论是投资赞助,还是项目研究,企业倾向于与这些高校合作,无形中为这些高校注入多方面的社会资源。然而处于地方政府引导下的高等院校,自身占有的资源无论是从范围上还是从质量上与中央部属院校有很大差距。①另外,由于出身问题,许多地方高校一直处于无人问津的状态,在争取社会流动资源上处于被动地位。
　　由于高校的发展与占有资源呈正相关,占有资源又与高校发展成就呈正相关,使得实力相对较弱的地方院校资源占有越来越少,获取越来越难。此外,全面实施高等教育大众化发展战略以来,教育部直属高校的数量基本保持不变,这些院校占有丰富的中央资源。但是地方高等教育的规模迅猛扩张,数目急剧增长的地方院校却要共享有限的地方资源,地方高校与中央高校的差距越拉越大,更加处于弱势地位。②
　　面临问题的难度与解决问题的能力不对等引发地方院校困难重重。由于实力的悬殊,地方院校解决问题的能力显然要低于中央院校,然而地方院校在发展中面临的问题难度往往高于中央院校,这种解决问题能力与面临问题难度的不对等性使得地方院校发展困难重重。
　　首先简要对地方院校和中央院校进行比较:第一,前者自1999年以来数目剧增,后者数量固定(100所左右),基本没有新成员的产生;第二,前者除原部属院校办校史较长外,其余为新兴院校(多为民办学校和职业技术学校),尚未形成特色,后者办校史长,已摸索出特色之路,并发挥着全国示范性作用;第三,前者经过变革划归地方政府管理,管理模式正在探索之中,后者一直处于中央政府的严格领导与控制下,具有良好的制度保障。
　　高校数目的增加主要体现在地方院校数目上,院校数目增加要求政府教育经费投入相应增加,由于院校经费拨款执行“中央属高校财政性经费由中央负责,地方属高校则主要由地方承担”。③这就意味着所增加的财政拨款几乎完全由地方政府承担,而地方政府实力难以充分满足高等院校的增长规模需要。
　　定位问题是每一个新办院校必然面对的问题,而新办院校又是地方院校的重要组成部分,这就是说地方院校必然面对地位问题,中央院校则不一定会面对这个问题。另外,由于政府的高等教育投资政策对高校定位有着重要的影响,④就近年来的“211工程 ”、“985工程 ”等高等教育资源分配政策来说,无形中传达出这样一种信息,政府更加偏爱重点高校,于是地方高校想方设法迎合“重点”的要求,力争攀高、不断升级,有“邯郸学步”之嫌,致使新办高校只不过是原来高校的翻版,缺乏创新性且教育质量不佳。对于定位问题,地方院校甩不掉逃不掉,又由于地方院校种类繁多,发展层次差别大,而地方政府的教育管理体系有待完善,因此面临的情况更加复杂。
　　
　　解决地方院校与中央院校发展不平衡问题的策略
　　
　　为弱化中央高等院校与地方高等院校的差异,需要中央政府和地方政府的共同努力,既要有意识地引导优质资源流向地方院校,避免资源过分集中于少数中央院校,又要帮助地方院校解决面临的主要问题。
　　中央政府实施资源分流策略。通过提高与中央院校的合作门槛,有意识引导部分资源流向地方院校,同时建立高等院校管理信息系统以公示资源分配结果。
　　首先,实施这一策略之前,需要明确资源分流的范围。国家级的重点项目因其重要性不属于分流的范围。另外,已流入中央部属院校的资源因其归属关系已明确,除非合作双方自动解除关系,否则不属于可分流部分。这样一来,分流的部分是指尚未流入却极有可能流入中央院校的优质资源,主要是指企业合作项目。
　　其次,该策略涉及三个主体——中央院校、地方院校、项目企业,根据主体分类阐述在策略执行中遇到的问题,并提出相应解决措施:一是分流策略会触动中央院校的利益,中央政府如何做好中央院校的安抚工作。在具体措施方面,采取提高企业与高等院校合作门槛的方法。二是政府对于响应要求的企业给予奖励,以肯定其贡献,促使一些企业形成带头作用,从而使更多的企业参与其中。三是地方院校借助这些资源做出成绩;实现提升。这不仅需要地方院校自身努力,还需要政府为之创造良好的外部条件和机会,鼓励地方院校打破省界与其他院校合作,同时鼓励地方院校向中央院校学习,同时提高教育经费投入,聘请各方面专家参与项目研究。
　　分流举措应循序渐进,需注意以下几点:一是进行分流时要配置与之相适应的资源,即在有意引导资源流向的同时,还要适当尊重企业和地方高校的双选意愿,实现项目难度、类型与高校能力的对等性;二是尽可能为地方院校提供条件,促使其取得成绩:三是无论成败都要予以公示,对于完成任务者予以表彰,对于未完成任务者注明原因,这样做既给了地方院校压力,又给了动力。
　　地方政府开辟“三足鼎立”教育局面 (见左图)。
　　第一,地方政府应该明确高校分类标准,实现高校分类的整顿。地方院校以服务经济发展为主要目标,按照人才培养目标分类最为合理,故此可分为以下三大类:综合性研究大学、应用型多学科或单学科本科院校、高等职业技术学校。这样分类可以保护地方院校各种类型学校之间的相对稳定,同时削弱盲目升格和定位趋同的现象。政府实现高校分类的整顿大体可分为三步:地方教育管理部门综合多方意见,针对地方实际情况设计出各类高校的规模、数量和布局;对行政区内高校实际情况进行细致的调查,确定各高校的从属类型,并建立信息库;将实际情况与规划进行比对,在原有的基础上对现有高校进行改进和指导。
　　第二,建立与地方高校分类相适应的评价体系。以往用单一的精英型高等教育标准评价所有类型的高等学校,没有充分考虑到不同类型高校之间的客观差距,缺乏公平性。现在应针对上述高等院校的分类设计三套不同的评价标准,每套标准相互独立,同一套标准对于对应类型的高校有普遍适应性。
　　第三,建立与地方高校分类相适应的地方政府经费拨款分类。通过这种有意识的财政拨款的分类,一方面能够保证各类院校均能在财政拨款中占有一席之地,避免与省内不同类型院校之间的不对等竞争;另一方面,这种有意识的保护行为,会引起社会对于较弱高校的重视以削弱盲目升格现象。
　　这三者之间相互影响,相互联系。省内院校的分类是评价体系和经费拨款分类的依据,评价体系是地方政府分配财政拨款比例的依据,同时影响各类地方院校的发展方向;地方政府的财政拨款影响着省内各类院校发展格局的变化,这种格局的变化又会影响到评价标准的变化和财政拨款分类比例的变动,这三者处于动态平衡状态。(作者单位:燕山大学)
　　
　　注释
　　①③朱恪孝:“经费结构视角:地方高水平大学面临的挑战及发展机遇”,《中国高教研究》,2008年第7期。
　　②郭丽君:“地方高校发展的困境与战略选择——基于政策博弈的视角”,《现代大学教育》,2009年第5期。
　　④邹红:“论省属地方高校定位的影响因素及定位策略”,《黑龙江高教研究》, 2007年第7期。