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摘要：随着土地财政弊端暴露的越来越多，土地财政转型已经成了全社会关注的问题。本文分析土地财政暴露出来的种种弊端后，通过税制改革，增加地方政府财权，减少事权，改变官员考核制度，完善土地所有权与征收制度，征收房产税等措施研究我国土地财政的转型。
关键词：土地财政 土地所有权 土地征收制度 房产税
1994年分税制改革后，我国土地财政作为地方政府的第二财政为地方经济发展做出了巨大的贡献，但是随着社会与经济环境的变化，土地财政已经难于适应时代的发展，暴露出了诸多弊端。为了保障地方政府财政收入，促进地方经济发展，地方财政转型已经迫在眉
睫。
1 土地财政的弊端
随着我国城市化进程的推进，地方政府为了彰显政绩，大搞城市基础建设。而所需的巨额资金，主要是土地出让金和以土地为抵押获取的银行贷款。这种以地生财的土地财政显然是一种对地方财力的透支行为。土地是一种稀缺资源，不可能无限供给，在坚守18亿亩耕地不动摇的前提下，土地增量只会越来越少。而以土地抵押所获取的银行贷款也会随着时间的推移加剧地方财政负担。土地财政不具有可持续性，而地方政府随着负担加剧，财政收入愈加不稳定。
在我国，土地为国家所有，各级政府作为国家代表，对土地的流动制定政策规章。地方政府利用职权，低价强制征收农民土地，将集体所有的耕地转变为新的增量土地。在土地供给市场，政府是唯一的一级供应者，居于绝对垄断地位。政府官员在土地出售的过程中，权力寻租现象普遍存在。土地交易的非市场化，使得房地产业腐败现象特别严重。
地方政府为了追逐GDP，加快城市化进程，大兴土木，使得与建筑相关的制造业和建筑业过度发展，产业结构极不合理，将我国的工业化发展变成了一种畸形的城市化发展，严重阻碍了我国向工业化国家迈进的步伐。同时又使得我国的GDP增长严重依赖于房地产业和建筑业，使得我国的经济金融风险加剧。
地方政府将土地出让主要通过两种方式，一种方式是低价的协议出让，主要目的是招商引资，带动当地制造业发展，以期取得预算内财政收入的增加；另一种方式则是“招拍挂”的商业用地，这些土地随着市场需求的不断加大，价格也急速升高，进而增加了开发商成本，造成了高房价。房地产市场的变化引起了一次财产的重新洗牌与分配，住房成为了富人的投资，而穷人则随着房价的步步攀升越来越穷，加剧了我国收入分配的不公平。
2 土地财政的转型研究
税制改革，将事权与财权合理划分。94年分税制改革的不彻底造成了地方政府的事权与财权的不平等，进而引起了地方政府建立了土地财政，以保证地方财政的收支平衡。因此，减少地方政府的部分支出责任，减轻地方政府的财政压力，地方政府将减少追逐高额预算外收入的动机。具体做法为将公共卫生，社会保障，教育，环保等公共服务由中央负责一部分，不再让地方政府承担财政支出。减少地方政府的部分事权。同时应该相应的增加地方政府的一部分财权，通过完善的转移支付制度以及将部分税种下放可以使得地方政府获得更多的财权，在地方政府财力得到保证之后，地方政府才能够在不增加预算外收入的前提下去更好的行使事权。同时应该以法律法规的形式明确中央政府与地方政府的财权事权，做到权责明确，减少交叉重叠，建立起科学合理，分工协作的中央与地方的责任机制。
改变现有地方政府官员考核机制。我国现有的政府考核机制主要以GDP，城市化进程为主要的参考指标。地方官员为了个人升迁在任期间盲目追求GDP，大搞城市化基础建设等彰显政绩。在城市化进程显著的背后，是居民生活水平的不升反降。因此，改变现有政府官员的考核机制，建立服务性政府，才有可能扭转这种局面。现有的以GDP为主要考核指标的考核机制应该转变为以民生指标为主要考核机制，改变地方政府现有的急功近利行为，建立具有长远利益的考核指标。
完善现有的土地所有权制度。由于土地所有权的国有和集体所有存在的问题，使得地方政府具备了建立以出让土地所有权为主体的土地财政的条件。只有完善现有的土地所有权制度，才能从根本上杜绝土地财政。具体完善措施就是建立权属清晰的土地所有权制度。首先，产权主体要明晰，国有土地政府分级所有，中央与地方的所有权要明确划分。集体所有土地所有权归于村民代表大会，同时以企业型合作经济管理使用。其次，权益关系理清，土地出让所带来的收益不能由政府独占，而是政府，集体和农民共享。再次，明确权利关系。土地的产权关系明确，便于在土地征用时得到合理补偿。最后，集体土地可以进入市场，由市场决定价格，打破城乡二元的土地产权制度。这样可以减少土地出让中的腐败行为，而且可以保障农民的权益。
改变现有的土地征收制度。地方政府巧立名目低价征收，同时高价出让土地产生了高额的土地出让金，形成了土地财政。改变现有的土地征收制度，严格控制地方政府对土地的征收才能有效减少以地生钱的土地财政。对于“公共利益”的范圍要严格限定，只有非营利目的的公共工程和实际需要的工程才能确认为公共利益范畴，而具有营利目的和面子工程的项目要明确排除在公共利益之外。只有公共利益之内的项目才能被允许征地。土地补偿制度也需要完善，补偿制度要在公平合理的原则下进行补偿，将现有的补偿标准提高，同时根据所征土地的不同用途分类补偿。
征收房产税，增加地方财政的预算内收入。土地财政建立的初衷就是为了保证地方财政收入，而土地财政的终结必须有可持续的稳定财政收入代替才能够实现。国外主要发达国家的地方财政收入都是依靠房产税提供的。香港的房产税称为物业税，征税对象为房屋，土地及土地上的建筑物。自住住宅，空置土地与房屋等免税，税率为15%。韩国的房产税为财产税与土地综合税，税率高达30%。美国的所有房屋都需缴纳房产税，税率为1%-3%，税基为房价评估的一定比例。加拿大根据房主不同情况，征收土地与房屋估价的0.5%-15%，个人居住，出租，商业性房产的税率也不相同，对于拥有第二套住宅的房主征收高额的房产税。借鉴国际经验，征收房产税能够起到代替土地财政保证地方政府财政收入的作用。我国房产税的设置应该以公平效率，同时又能保证财政稳定收入为原则。房产税的征收范围应包括一切具有产权的房产，农村和个人非经营用房产全部归于其中。房产税计税依据应该按房产市场价值，而不是按照面积征税，原因有三：首先，基于面积的评估会使低收入的纳税人要比高收入纳税人承担更多的税负，因为在高收入社区的平均家庭收入要高于低收入社区。对所有的房屋按面积征税，意味着相同面积的房屋缴纳相同的税收，缺乏公平。其次，基于面积评估的房产税比起基于市场价值评估的房产税，税额无法反映房屋价值，税收收入缺乏弹性。最后，基于房产市场价值评估有利于税收透明，同时利于抑制房价过快增长。房屋的价值不应该包括土地的价值，因为土地价值并入房屋价值征税存在重复征税的情况。房产税的税率应该采用差别税率，第二套住房，商业性房产，投资性房产征收较高税率，个人唯一住房征收较低税率。考虑我国的实际情况，房产税的税率1%比较适宜，国外征收的房产税率大概在1%-4%之间，但是国外是对土地所有权征税，而我国居民只有土地使用权，不应征税。
综上所述土地财政转型的整体思路就是让地方政府能够拥有可持续，稳定而又能够带动地方经济协调发展的财政收入。只有在这个思路指导之下，地方政府才能走出土地财政困局，协调发展地方民生，完成“十二五”的规划目标。
参考文献
[1]陈志勇，陈莉莉.财政体制与地方政府财政行为探讨[J].中南财经政法大学学报，2009，(02):42-46.
[2]张青，胡凯.中国土地财政的起因与改革[J].财贸经济，2009，(09):77-81.
[3]翟年祥，项光勤.我国现行土地征用制度的问题及其对策探析[J].中国行政管理，2007(3):9-12.
[4]傅樵.房产税的国际经验借鉴与税基取向[J].财政金融，2009(12):57-61.
作者简介：
刘轶鹏，河北保定人，河北经贸大学09级财政学硕士研究生。
张硕，河北保定人，河北大学10级区域经济学硕士研究生。
关键词：土地财政 土地所有权 土地征收制度 房产税
1994年分税制改革后，我国土地财政作为地方政府的第二财政为地方经济发展做出了巨大的贡献，但是随着社会与经济环境的变化，土地财政已经难于适应时代的发展，暴露出了诸多弊端。为了保障地方政府财政收入，促进地方经济发展，地方财政转型已经迫在眉
睫。
1 土地财政的弊端
随着我国城市化进程的推进，地方政府为了彰显政绩，大搞城市基础建设。而所需的巨额资金，主要是土地出让金和以土地为抵押获取的银行贷款。这种以地生财的土地财政显然是一种对地方财力的透支行为。土地是一种稀缺资源，不可能无限供给，在坚守18亿亩耕地不动摇的前提下，土地增量只会越来越少。而以土地抵押所获取的银行贷款也会随着时间的推移加剧地方财政负担。土地财政不具有可持续性，而地方政府随着负担加剧，财政收入愈加不稳定。
在我国，土地为国家所有，各级政府作为国家代表，对土地的流动制定政策规章。地方政府利用职权，低价强制征收农民土地，将集体所有的耕地转变为新的增量土地。在土地供给市场，政府是唯一的一级供应者，居于绝对垄断地位。政府官员在土地出售的过程中，权力寻租现象普遍存在。土地交易的非市场化，使得房地产业腐败现象特别严重。
地方政府为了追逐GDP，加快城市化进程，大兴土木，使得与建筑相关的制造业和建筑业过度发展，产业结构极不合理，将我国的工业化发展变成了一种畸形的城市化发展，严重阻碍了我国向工业化国家迈进的步伐。同时又使得我国的GDP增长严重依赖于房地产业和建筑业，使得我国的经济金融风险加剧。
地方政府将土地出让主要通过两种方式，一种方式是低价的协议出让，主要目的是招商引资，带动当地制造业发展，以期取得预算内财政收入的增加；另一种方式则是“招拍挂”的商业用地，这些土地随着市场需求的不断加大，价格也急速升高，进而增加了开发商成本，造成了高房价。房地产市场的变化引起了一次财产的重新洗牌与分配，住房成为了富人的投资，而穷人则随着房价的步步攀升越来越穷，加剧了我国收入分配的不公平。
2 土地财政的转型研究
税制改革，将事权与财权合理划分。94年分税制改革的不彻底造成了地方政府的事权与财权的不平等，进而引起了地方政府建立了土地财政，以保证地方财政的收支平衡。因此，减少地方政府的部分支出责任，减轻地方政府的财政压力，地方政府将减少追逐高额预算外收入的动机。具体做法为将公共卫生，社会保障，教育，环保等公共服务由中央负责一部分，不再让地方政府承担财政支出。减少地方政府的部分事权。同时应该相应的增加地方政府的一部分财权，通过完善的转移支付制度以及将部分税种下放可以使得地方政府获得更多的财权，在地方政府财力得到保证之后，地方政府才能够在不增加预算外收入的前提下去更好的行使事权。同时应该以法律法规的形式明确中央政府与地方政府的财权事权，做到权责明确，减少交叉重叠，建立起科学合理，分工协作的中央与地方的责任机制。
改变现有地方政府官员考核机制。我国现有的政府考核机制主要以GDP，城市化进程为主要的参考指标。地方官员为了个人升迁在任期间盲目追求GDP，大搞城市化基础建设等彰显政绩。在城市化进程显著的背后，是居民生活水平的不升反降。因此，改变现有政府官员的考核机制，建立服务性政府，才有可能扭转这种局面。现有的以GDP为主要考核指标的考核机制应该转变为以民生指标为主要考核机制，改变地方政府现有的急功近利行为，建立具有长远利益的考核指标。
完善现有的土地所有权制度。由于土地所有权的国有和集体所有存在的问题，使得地方政府具备了建立以出让土地所有权为主体的土地财政的条件。只有完善现有的土地所有权制度，才能从根本上杜绝土地财政。具体完善措施就是建立权属清晰的土地所有权制度。首先，产权主体要明晰，国有土地政府分级所有，中央与地方的所有权要明确划分。集体所有土地所有权归于村民代表大会，同时以企业型合作经济管理使用。其次，权益关系理清，土地出让所带来的收益不能由政府独占，而是政府，集体和农民共享。再次，明确权利关系。土地的产权关系明确，便于在土地征用时得到合理补偿。最后，集体土地可以进入市场，由市场决定价格，打破城乡二元的土地产权制度。这样可以减少土地出让中的腐败行为，而且可以保障农民的权益。
改变现有的土地征收制度。地方政府巧立名目低价征收，同时高价出让土地产生了高额的土地出让金，形成了土地财政。改变现有的土地征收制度，严格控制地方政府对土地的征收才能有效减少以地生钱的土地财政。对于“公共利益”的范圍要严格限定，只有非营利目的的公共工程和实际需要的工程才能确认为公共利益范畴，而具有营利目的和面子工程的项目要明确排除在公共利益之外。只有公共利益之内的项目才能被允许征地。土地补偿制度也需要完善，补偿制度要在公平合理的原则下进行补偿，将现有的补偿标准提高，同时根据所征土地的不同用途分类补偿。
征收房产税，增加地方财政的预算内收入。土地财政建立的初衷就是为了保证地方财政收入，而土地财政的终结必须有可持续的稳定财政收入代替才能够实现。国外主要发达国家的地方财政收入都是依靠房产税提供的。香港的房产税称为物业税，征税对象为房屋，土地及土地上的建筑物。自住住宅，空置土地与房屋等免税，税率为15%。韩国的房产税为财产税与土地综合税，税率高达30%。美国的所有房屋都需缴纳房产税，税率为1%-3%，税基为房价评估的一定比例。加拿大根据房主不同情况，征收土地与房屋估价的0.5%-15%，个人居住，出租，商业性房产的税率也不相同，对于拥有第二套住宅的房主征收高额的房产税。借鉴国际经验，征收房产税能够起到代替土地财政保证地方政府财政收入的作用。我国房产税的设置应该以公平效率，同时又能保证财政稳定收入为原则。房产税的征收范围应包括一切具有产权的房产，农村和个人非经营用房产全部归于其中。房产税计税依据应该按房产市场价值，而不是按照面积征税，原因有三：首先，基于面积的评估会使低收入的纳税人要比高收入纳税人承担更多的税负，因为在高收入社区的平均家庭收入要高于低收入社区。对所有的房屋按面积征税，意味着相同面积的房屋缴纳相同的税收，缺乏公平。其次，基于面积评估的房产税比起基于市场价值评估的房产税，税额无法反映房屋价值，税收收入缺乏弹性。最后，基于房产市场价值评估有利于税收透明，同时利于抑制房价过快增长。房屋的价值不应该包括土地的价值，因为土地价值并入房屋价值征税存在重复征税的情况。房产税的税率应该采用差别税率，第二套住房，商业性房产，投资性房产征收较高税率，个人唯一住房征收较低税率。考虑我国的实际情况，房产税的税率1%比较适宜，国外征收的房产税率大概在1%-4%之间，但是国外是对土地所有权征税，而我国居民只有土地使用权，不应征税。
综上所述土地财政转型的整体思路就是让地方政府能够拥有可持续，稳定而又能够带动地方经济协调发展的财政收入。只有在这个思路指导之下，地方政府才能走出土地财政困局，协调发展地方民生，完成“十二五”的规划目标。
参考文献
[1]陈志勇，陈莉莉.财政体制与地方政府财政行为探讨[J].中南财经政法大学学报，2009，(02):42-46.
[2]张青，胡凯.中国土地财政的起因与改革[J].财贸经济，2009，(09):77-81.
[3]翟年祥，项光勤.我国现行土地征用制度的问题及其对策探析[J].中国行政管理，2007(3):9-12.
[4]傅樵.房产税的国际经验借鉴与税基取向[J].财政金融，2009(12):57-61.
作者简介：
刘轶鹏，河北保定人，河北经贸大学09级财政学硕士研究生。
张硕，河北保定人，河北大学10级区域经济学硕士研究生。