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一、前言
半农半牧区本身具有生态脆弱性，多处于相对的贫困状态。自20世纪90年代末，半农半牧区开始推行禁牧、休牧等草原生态保护制度试点，以草原作为重要生产资料的牧户，其生计受到较大的影响。2012年，我国将草原生态保护补助奖励政策的实施范围扩大，覆盖辽宁、吉林、黑龙江、河北和山西5省的半农半牧区，按照落实到户所承包的草牧场面积，当地农牧户获得禁牧补助和生产资料综合补贴，同时要承担保护草原的责任。
半农半牧区草原承包制与牧区不同，该区域的承包确权一般都是在草原生态保护政策的推动下进行和完成的。对于人均草原面积较小的半农半牧区，多以联户承包形式为主，联户承包责任制有其实施的必要性。目前，联户承包责任制实施已有三年多的时间，半农半牧区在平衡和协调草原生态效益与经济利益的过程中，也出现了一些问题和矛盾。经对联户承包下草原保护与利用现状进行实地抽样调研，我们发现利益分配机制成为草原联户承包制度要顺利推行的关键问题，本文将就此进行分析和建议。
二、研究区草原承包制的落实情况
（一）研究区概况
丰宁县位于河北省北部，地处内蒙古高原向华北平原过渡的地带，是京津生态屏障和重要水源地，属坝上高寒区和生态脆弱区，形成坝下、接坝和坝上三个不同类型草原区域。该区域气候属中温带半湿润半干旱大陆性季风型高原山地气候，年降水量350-550毫米。目前，该地区土地总面积8765平方公里，有林面积572万亩，草场面积836万亩，其中可利用草原面积736万亩。
丰宁县现辖26个乡镇，12.6万户，其中农业户数 10.56万户，总人口约43.5万人，其中农业人口33.7万人。全县牛、羊饲养量分别达到24.5万头、53.1万只。2014年全县农业总产值达到39.5亿元，其中畜牧业产值23.1亿元，畜牧业增加值13.2亿元，农牧民年人均纯收入达5270元，其中年均牧业收入4109元，仍处在比较贫困的阶段。
（二）研究区实施联户承包的背景分析
1.半农半牧区草原面积小、户数多，如丰宁县人均草原面积约29亩，户均草原面积是约74亩，如果实施草原承包到单户，会出现单户承包面积太小无法经营的矛盾。
2.与耕地不同，未围栏草场在放牧的情况下其经营收益权无法得到保障，牧区采取围栏管理机制，但围栏本身的成本又在显著影响着农牧民的纯收入，会成为草原利用的新陷阱；同时，设立围栏也造成了生态外部性。设想一下，插花分布在草原上密密麻麻的围栏会给半农半牧区的景观带来什么影响。
3.由于半农半牧区多处山地丘陵区，草场差别较大，好草场抢着包，退化沙化草地没人愿意包。所以在半农半牧区草原实施承包到单户有实际难度，相比，联户承包更易于推行。
目前，丰宁县草原落实承包形式中以联户承包形式的草原经营面积是602万亩，占总体92.6%，其他承包形式的草原面积是48万亩，比重为7.4%。
三、草原联户承包经营的现存问题
目前，国家对实行联户承包制的农牧民实行草原生态保护补助奖励政策及经营管制：一是按户发放禁牧补助和生产资料综合补贴，丰宁县发放户均约500元的禁牧补助和500元的生产资料综合补贴；二是允许农牧民到联户承包的草场上进行打草作业，但因地貌特征使得机械打草较为困难。调研结果显示，仍处在比较贫困状态的农牧民，除了期望能继续领取生态补助外，还期望政府能根据草原生态改善的具体情况，实施一定范围的开牧政策，允许在联户承包的草原上进行适度放牧，增加牧业收入。
（一）禁牧政策下农牧结合的比较优势未得到有效发挥
农田和草地是半农半牧区主要土地利用类型，种植业和养殖业是其两大支柱产业，二者之间相互依存、相互制约。研究区调研显示：围栏封育好的地方，植被恢复得就好，相应的地表降水量比植被差的地方要多些，农作物的产量就会有所增加，进而可为牲畜提供更多的饲草饲料。
相比牧区，半农半牧区舍饲有更大的优势。大多家庭都兼有旱地和草地，可通过适度粮草轮作来改良土壤，又能保证粮食安全。但是在实际种植业中，仍然是“粮+经+饲”的种植结构，而且草食牲畜的“补饲秸秆等总量+青贮饲料总量+粮食补饲量”远远多于人工牧草总量。这种饲养模式导致草食畜牧业生产效率很低，牲畜生长发育差，发病率也高，畜产品质量和安全性低，市场竞争力低，养殖效益低。
（二）草原生态恢复压力依然存在
草地退化现象得到一定遏制。据统计，草原退化治理主要在坝上地区， 2014年较2010年减少24.4%；草原沙化治理主要在接坝及坝下地区，2014年较2010减少5.6%；2012年禁牧面积由330万亩增加增到610万亩，占丰宁县可利用草原面积的83%，较2011年草原退化的总面积减少了35万亩，占2010-2014年减少总面积的90%；草原沙化2012年较2011年减少了2.6万亩，占2010-2014年减少总面积的55%。
由此，丰宁县从总体上基本遏制了草原退化和沙化的扩张趋势。但2014年丰宁县草原退化、沙化的草原面积将近200万亩，约占全县天然草原面积的四分之一，其中重度退化面积占退化总面积一半。因此，草原生态治理的任务依然严峻。
（三）联户承包下草原利用方式选择的困境
联户承包经营除了生态保护的需要，也有农牧民增收的需要。在半农半牧区的草原承包制多数是在禁牧政策下进行的，虽然可以打草利用，但草原生态保护补助不能弥补农牧户养畜数量减少造成的损失，农牧民迫于生计的需要有偷牧的动机，若监管不力，生态保护的效果就会打折扣。随着禁牧政策的实施，草原植被逐渐恢复，当恢复程度达到放牧标准时，禁牧政策就会放开，围栏起到的作用是防止其他联户的农牧户来放牧，在一个联户内部，由数十户单户所组成，各单户如何利用草原进行经营成为要解决的中心问题。 四、草原联户承包经营合理化建议
（一）禁牧政策下推动牧草产业的发展
在生态保护政策和牧民利益的博弈中，如不能找到一个平衡点，最终农牧民不能得利，自然环境继续恶化。在半农半牧区草原利用的难度是资源时空配比不平衡，解决这个问题，需引入相应的机制和外部有利的资源，这个机制就是农牧结合，这个资源就是种植业。 研究显示：种植业与养殖业结合经营的综合效益较单独经营其中的一种要高，是增加农牧民收入较优的经营形式。
结合丰宁县的实地调研，首先，可以利用现有的秸秆养畜；其次，调整种植业的结构，推进牧草产业的发展，这需要国家优惠政策的扶持，比如提供种草补贴、牧草种植技术培训等等。
（二）推进联户承包下草原的统一治理与利用
家庭承包责任制主要是解决利益分配， 而现在的半农半牧区的草原承包处于“联户”混用状态，在不能以户为单位来分割利用草原的背景下，草原联合利用的利益分配机制成为草原承包制度要解决的关键问题。
“不退化无偿获得放牧权、退化有偿获得放牧权”草原放牧权制是将目前草原家庭承包和草畜平衡结合起来的制度创新。在联户承包下， 由于联户的总亩数、总户数及每户承包数量是十分清晰的，因此放牧权承包在半农半牧区的联户承包方式下依然成立，甚至在联户承包下农牧民之间的互相监督会使草原的统一管护得更好。
针对半农半牧区的实际，具体来说，可以采用联户共同放牧的“放牧权配额制”：首先根据当地的草畜平衡标准，确定一个联户承包的草原可放牧的牲畜数量，以此作为放牧的总配额，然后根据每户自己家所承包的草原面积数，核算每户草畜平衡下的养畜量，根据核算的结果发放放牧配额给每户。放牧时联户内的各单户拿自己手中的配额去放牧，超过配额，禁止进入联户承包的草原进行放牧。其次，放牧权的配额可以在联户的内部进行流转，放牧权配额的价格由当事人双方进行协商。第三，对于没有使用的放牧权配额由国家发放补贴，补贴的标准不应该低于禁牧补助以及当地放牧权配额的平均价格。
（三）联户承包下农牧一体化的草原经营方式
采取“联户承包，联户经营”的方式，将半农半牧区草原承包到联户，实施放牧权配额制，发展种养结合的农牧业产业一体化，尝试建立畜牧业生产合作社，以农牧结合的草畜产业一体化的不断发展带动联户经营。走“畜牧业生产合作社+联户”等产业发展之路，逐步形成生产、加工、销售相结合的利益共享与责任共担的经营机制，不断提高农牧一体化经营的规模化与组织化程度。鼓励耕地、草场、牲畜、设备、劳动力等资源进行适度整合，实现生态安全下产出和效益的最大化。
本文系农业部畜牧业司委托课题“河北、辽宁草原补奖机制政策效益研究”的阶段成果。
（作者单位：北京林业大学经济管理学院）
责任编辑：康伟
半农半牧区本身具有生态脆弱性，多处于相对的贫困状态。自20世纪90年代末，半农半牧区开始推行禁牧、休牧等草原生态保护制度试点，以草原作为重要生产资料的牧户，其生计受到较大的影响。2012年，我国将草原生态保护补助奖励政策的实施范围扩大，覆盖辽宁、吉林、黑龙江、河北和山西5省的半农半牧区，按照落实到户所承包的草牧场面积，当地农牧户获得禁牧补助和生产资料综合补贴，同时要承担保护草原的责任。
半农半牧区草原承包制与牧区不同，该区域的承包确权一般都是在草原生态保护政策的推动下进行和完成的。对于人均草原面积较小的半农半牧区，多以联户承包形式为主，联户承包责任制有其实施的必要性。目前，联户承包责任制实施已有三年多的时间，半农半牧区在平衡和协调草原生态效益与经济利益的过程中，也出现了一些问题和矛盾。经对联户承包下草原保护与利用现状进行实地抽样调研，我们发现利益分配机制成为草原联户承包制度要顺利推行的关键问题，本文将就此进行分析和建议。
二、研究区草原承包制的落实情况
（一）研究区概况
丰宁县位于河北省北部，地处内蒙古高原向华北平原过渡的地带，是京津生态屏障和重要水源地，属坝上高寒区和生态脆弱区，形成坝下、接坝和坝上三个不同类型草原区域。该区域气候属中温带半湿润半干旱大陆性季风型高原山地气候，年降水量350-550毫米。目前，该地区土地总面积8765平方公里，有林面积572万亩，草场面积836万亩，其中可利用草原面积736万亩。
丰宁县现辖26个乡镇，12.6万户，其中农业户数 10.56万户，总人口约43.5万人，其中农业人口33.7万人。全县牛、羊饲养量分别达到24.5万头、53.1万只。2014年全县农业总产值达到39.5亿元，其中畜牧业产值23.1亿元，畜牧业增加值13.2亿元，农牧民年人均纯收入达5270元，其中年均牧业收入4109元，仍处在比较贫困的阶段。
（二）研究区实施联户承包的背景分析
1.半农半牧区草原面积小、户数多，如丰宁县人均草原面积约29亩，户均草原面积是约74亩，如果实施草原承包到单户，会出现单户承包面积太小无法经营的矛盾。
2.与耕地不同，未围栏草场在放牧的情况下其经营收益权无法得到保障，牧区采取围栏管理机制，但围栏本身的成本又在显著影响着农牧民的纯收入，会成为草原利用的新陷阱；同时，设立围栏也造成了生态外部性。设想一下，插花分布在草原上密密麻麻的围栏会给半农半牧区的景观带来什么影响。
3.由于半农半牧区多处山地丘陵区，草场差别较大，好草场抢着包，退化沙化草地没人愿意包。所以在半农半牧区草原实施承包到单户有实际难度，相比，联户承包更易于推行。
目前，丰宁县草原落实承包形式中以联户承包形式的草原经营面积是602万亩，占总体92.6%，其他承包形式的草原面积是48万亩，比重为7.4%。
三、草原联户承包经营的现存问题
目前，国家对实行联户承包制的农牧民实行草原生态保护补助奖励政策及经营管制：一是按户发放禁牧补助和生产资料综合补贴，丰宁县发放户均约500元的禁牧补助和500元的生产资料综合补贴；二是允许农牧民到联户承包的草场上进行打草作业，但因地貌特征使得机械打草较为困难。调研结果显示，仍处在比较贫困状态的农牧民，除了期望能继续领取生态补助外，还期望政府能根据草原生态改善的具体情况，实施一定范围的开牧政策，允许在联户承包的草原上进行适度放牧，增加牧业收入。
（一）禁牧政策下农牧结合的比较优势未得到有效发挥
农田和草地是半农半牧区主要土地利用类型，种植业和养殖业是其两大支柱产业，二者之间相互依存、相互制约。研究区调研显示：围栏封育好的地方，植被恢复得就好，相应的地表降水量比植被差的地方要多些，农作物的产量就会有所增加，进而可为牲畜提供更多的饲草饲料。
相比牧区，半农半牧区舍饲有更大的优势。大多家庭都兼有旱地和草地，可通过适度粮草轮作来改良土壤，又能保证粮食安全。但是在实际种植业中，仍然是“粮+经+饲”的种植结构，而且草食牲畜的“补饲秸秆等总量+青贮饲料总量+粮食补饲量”远远多于人工牧草总量。这种饲养模式导致草食畜牧业生产效率很低，牲畜生长发育差，发病率也高，畜产品质量和安全性低，市场竞争力低，养殖效益低。
（二）草原生态恢复压力依然存在
草地退化现象得到一定遏制。据统计，草原退化治理主要在坝上地区， 2014年较2010年减少24.4%；草原沙化治理主要在接坝及坝下地区，2014年较2010减少5.6%；2012年禁牧面积由330万亩增加增到610万亩，占丰宁县可利用草原面积的83%，较2011年草原退化的总面积减少了35万亩，占2010-2014年减少总面积的90%；草原沙化2012年较2011年减少了2.6万亩，占2010-2014年减少总面积的55%。
由此，丰宁县从总体上基本遏制了草原退化和沙化的扩张趋势。但2014年丰宁县草原退化、沙化的草原面积将近200万亩，约占全县天然草原面积的四分之一，其中重度退化面积占退化总面积一半。因此，草原生态治理的任务依然严峻。
（三）联户承包下草原利用方式选择的困境
联户承包经营除了生态保护的需要，也有农牧民增收的需要。在半农半牧区的草原承包制多数是在禁牧政策下进行的，虽然可以打草利用，但草原生态保护补助不能弥补农牧户养畜数量减少造成的损失，农牧民迫于生计的需要有偷牧的动机，若监管不力，生态保护的效果就会打折扣。随着禁牧政策的实施，草原植被逐渐恢复，当恢复程度达到放牧标准时，禁牧政策就会放开，围栏起到的作用是防止其他联户的农牧户来放牧，在一个联户内部，由数十户单户所组成，各单户如何利用草原进行经营成为要解决的中心问题。 四、草原联户承包经营合理化建议
（一）禁牧政策下推动牧草产业的发展
在生态保护政策和牧民利益的博弈中，如不能找到一个平衡点，最终农牧民不能得利，自然环境继续恶化。在半农半牧区草原利用的难度是资源时空配比不平衡，解决这个问题，需引入相应的机制和外部有利的资源，这个机制就是农牧结合，这个资源就是种植业。 研究显示：种植业与养殖业结合经营的综合效益较单独经营其中的一种要高，是增加农牧民收入较优的经营形式。
结合丰宁县的实地调研，首先，可以利用现有的秸秆养畜；其次，调整种植业的结构，推进牧草产业的发展，这需要国家优惠政策的扶持，比如提供种草补贴、牧草种植技术培训等等。
（二）推进联户承包下草原的统一治理与利用
家庭承包责任制主要是解决利益分配， 而现在的半农半牧区的草原承包处于“联户”混用状态，在不能以户为单位来分割利用草原的背景下，草原联合利用的利益分配机制成为草原承包制度要解决的关键问题。
“不退化无偿获得放牧权、退化有偿获得放牧权”草原放牧权制是将目前草原家庭承包和草畜平衡结合起来的制度创新。在联户承包下， 由于联户的总亩数、总户数及每户承包数量是十分清晰的，因此放牧权承包在半农半牧区的联户承包方式下依然成立，甚至在联户承包下农牧民之间的互相监督会使草原的统一管护得更好。
针对半农半牧区的实际，具体来说，可以采用联户共同放牧的“放牧权配额制”：首先根据当地的草畜平衡标准，确定一个联户承包的草原可放牧的牲畜数量，以此作为放牧的总配额，然后根据每户自己家所承包的草原面积数，核算每户草畜平衡下的养畜量，根据核算的结果发放放牧配额给每户。放牧时联户内的各单户拿自己手中的配额去放牧，超过配额，禁止进入联户承包的草原进行放牧。其次，放牧权的配额可以在联户的内部进行流转，放牧权配额的价格由当事人双方进行协商。第三，对于没有使用的放牧权配额由国家发放补贴，补贴的标准不应该低于禁牧补助以及当地放牧权配额的平均价格。
（三）联户承包下农牧一体化的草原经营方式
采取“联户承包，联户经营”的方式，将半农半牧区草原承包到联户，实施放牧权配额制，发展种养结合的农牧业产业一体化，尝试建立畜牧业生产合作社，以农牧结合的草畜产业一体化的不断发展带动联户经营。走“畜牧业生产合作社+联户”等产业发展之路，逐步形成生产、加工、销售相结合的利益共享与责任共担的经营机制，不断提高农牧一体化经营的规模化与组织化程度。鼓励耕地、草场、牲畜、设备、劳动力等资源进行适度整合，实现生态安全下产出和效益的最大化。
本文系农业部畜牧业司委托课题“河北、辽宁草原补奖机制政策效益研究”的阶段成果。
（作者单位：北京林业大学经济管理学院）
责任编辑：康伟