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〔摘要〕信息时代的发展、新型社会问题的涌现、社会公众的参与治理意识的高涨都对政府治理提出新挑战。政治沟通作为治理中必不可少的一部分，其兴起、决策、执行、反馈的各个方面的情况，都影响和反映着治理效能的状况。在疫情防控中，中国特色社会主义的优越性凸显，但政治沟通的系统闭环特征使得在政治沟通领域仍存在沟通通道过长、信息失真和干扰、主体局限性等问题，需要在完善现有沟通渠道的基础上，加强和完善政治沟通的制度建设，提升政治沟通主体的政治素养，形成一个既相互独立又相互统一，规范有序的全方位多元化的政治沟通网络，使各种人群的政治诉求、各种各样的政治信息通过不同的沟通渠道进行传输并相互验证，从而提升政府治理效能。
〔关键词〕政治沟通;政府治理;治理效能;国家治理体系和治理能力现代化
〔中图分类号〕D630.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2021）04-0084-10
黨的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。《决定》指出：强化制度执行力，加强制度执行的监督，提高治理能力，切实把我国制度优势转化为治理效能。治理国家，制度起根本性、全局性、长远性的作用。然而，没有有效的治理能力，再好的制度也难以发挥作用。党的十九届四中全会召开后社会各界对制度执行力的研究很多，分析了影响执行力的因素，提出了许多意见和建议。麻宝斌认为，提升制度执行力可以从不断完善和优化制度体系、加强制度执行能力建设、全力塑造制度执行文化三方面入手〔1〕。尤其应对突发问题，政治沟通的重要性更加凸出。又因为应急事件处理的特殊性，公民与政府之间的政治沟通渠道又大受限制，相关信息不能得到有效的传递，加之信息传递过程中的失真和曲解，将产生一些谣言并对政府的决策和执行形成信息和舆论上的干扰及阻碍。比如，新冠疫情防控中，要求民众居家隔离，信息沟通渠道受阻，加之人们的过度紧张，不能得到多方面的信息相互论证，致使信息失真，谣言四起。在今后应急处突中应吸取教训并尽力避免。与此同时，民众居家自我隔离，更加凸显政治沟通的重要性。因此，开展完善政治沟通、提升政府治理效能研究具有主要的现实理论意义。
一、政治沟通相关研究及其内涵与特征
当前学术界对于政治沟通的研究相对成熟，从理论的引进介绍到本土化的拓展延伸再到具体的机制和问题的分析研究，政治沟通理论从宏观到微观，从单一学科到多学科交叉，理论与实践相互促进发展，为相关研究打下了坚实的理论基础，提供了丰富的文献资料和分析路径。同时，现有的研究没有脱离国外政治系统论、信息论和控制论的话语体系分析，因此出现脱离本土政治实际的情况。此外，理论探讨性偏多，实践论证与分析研究偏少，不能真正地展开理论来指导实践，检验理论，尤其对政治沟通的范式探讨缺乏多学科的有机融合研究，分析路径的相对固化也影响了相关研究的深入展开。
政治沟通理论自产生以来，对国内外政治学研究产生了重大影响，尤其为我国政治学研究提供了全新的理论视角和研究范式。卡尔·多伊奇提出了具有现代意义的政治沟通理论。他认为：“政治沟通之于政治系统，犹如神经之于人体一样，维系着政治系统的运转;通过沟通，政治系统的所有功能才能得以实现。”〔2〕政治沟通的英文是“political communication”，也可翻译为“政治交往”和“政治传播”，成为一个歧义纷呈的术语，产生了两个主要的研究方向。一个是传播学的政治传播，包括政治信息的传播、民意的形成、舆论的导向、政治态度的变迁等等。比如，布赖恩·麦克奈尔对政治家、工会、压力集团与恐怖组织如何利用媒体，展开政治广告、政治市场营销和政治公关的作用〔3〕。荆学民提出了“没有不通过传播而形成的政治，正像不存在没有被统治者的统治者一样，即所谓的‘政治即传播’”〔4〕的观点。政治传播的研究在传播学、社会学、政治学的基础上，发展较为成熟，在国外形成了诸多理论流派，如中程学派、选民说服学派等。另一个是信息论、控制论、系统论意义上的政治沟通，把政治治理看作一个政治系统，政治沟通则是这个系统必不可少的一部分，研究在政治系统中政治沟通的运行机制。俞可平将政治沟通的概念分为两种，“一种政治沟通指的是那些传递有关政治的消息、思想和态度的活动……它主要是一种政治传播研究。另一种政治沟通指的是政治系统进行输入-输出的工具。”〔5〕谢岳认为，政治沟通就是政治信息通过一定的通道进行交换与传递的过程。〔6〕荆学民认为，现实政治运行中的政治沟通，着力于具体政治运行 （行政） 中的决策过程，所以要从政治理想层面下沉到政治制度安排层面，其目标是通过特定政治信息的双向甚至多向的一次乃至多次的流动过程，谋求各种决策的政治共识。〔7〕《布莱克维尔政治学百科全书》对政治沟通的定义为：“赋予政治过程以结构和意义之信息和情报的流动。政治沟通不只是精英对其民众发送信息，而且还包括全社会范围内以任何方式——不论是对公共舆论的影响、对公民的政治社会化或是利益动员——影响政治的整个非正式沟通过程。”〔8〕在当今现代化国家中，政治沟通的基本机构是大众传媒。
以上观点也反映了政治沟通的研究视角和分析路径受20世纪后期流行的政治系统分析路径、组织沟通理论与结构功能主义等影响，一定程度上忽视了政治沟通主体作为行动者的交往理性和治理的价值规范。郁建兴、何子英在哈贝马斯的交往行动理论的基础上，提出从政治交往的视角研究政治沟通问题，以公众与政府围绕公共事务进行的政治沟通活动为研究对象， 以公众与政府间平等、公开的政治对话与协商从而实现公共领域的公共价值和公共利益为价值规范预设。〔9〕他们认为，基于交往行动理论的政治沟通分析的实质，是政府与公众基于公共性和相互理解的协商对话，从而对特定的公共事务达成行动共识，促进公共价值和公共利益实现。
从媒介和过程角度看，政治沟通是政府系统内部之间以及政府与外部沟通主体之间利用大众媒体等一系列信息传输渠道进行信息交流与互动，对公共事务治理进行协商和对话，遍及整个政治活动，如决策、执行、监督等，形成政治沟通的系统闭环和良性循环发展。从价值取向角度看，是政府与公民双向互动、共同参与公共事务治理，通过协商沟通的互动式信息流动，提高公共事务的治理效能，实现公共价值和公共利益，达到善治。广义上，政治沟通包括政府系统内部之间（平行沟通和上下行沟通）、政府与外部（公众、媒体、企业、非营利组织和国际社会等）之间、其他主体之间及主体内部之间针对特定公共事务或问题展开的信息沟通和协商，形成行动共识。狭义上，指政府与公民之间的政治沟通，也是我国当前政治沟通中的重点问题，涉及民主、公民参与、政府决策、执行等运行机制、权力的制约等方面。本文主要研究狭义上的政治沟通。 本文基于对政治沟通的定义，从政治沟通的兴起动机、信息流动过程、信息总结三个维度阐释政府与公民之间政治沟通的内涵。抛去外部环境因素的影响，抽象的探究政治沟通的起因，可以视为因出现公共事务或公共利益的问题，而产生了沟通的动机。当公民遇到公共事务或公共服务的困境，将会通过可以利用的渠道，与政府进行沟通，表达合理诉求，其目的是为维护其合法利益和权利。当政府遇到公共事务或公共服务的困境，为了治理好公共事务，也将会与公民进行沟通，协商对话，调动社会多重力量主体共同参与公共事务的治理。
政治沟通不是将政治系统视作基于信息流动的决策体系，而是追求政治系统信息流的系统闭环和良性发展，这也是政治沟通的核心特征。沟通就是指对信息的接受、选择、储存、传送、分析和处理。〔10〕信息流的系统闭环指信息流动的系统性，实现良性循环发展。在政治沟通中信息的流动虽然是多向的，但不是无序冗乱的，而是针对特定公共事务进行有意识、有目的的输入与输出。
信息流不是“断头路”，而是形成一个闭环，政治沟通不仅有信息的接受和回应，还有“反馈”和“总结”。“反馈”是指政府对公民或公共事务处理后，公民对治理效果的反映，主要有正反馈和负反馈。“总结”是指政府对该次沟通过程的梳理和反思，对信息的整理和储备，为应对相应问题提供信息和经验的支持，反哺之后政治沟通的信息收集和使用，提升政府治理的效能。“反馈”和“总结”使政治沟通形成一个闭环，成为一个系统的沟通过程，凸显其互动性、循环性和系统化的特征。（见图1）为处理公共事务，政府通过多种渠道收集信息，并对信息进行筛选、整合、分析，形成决策的信息支持。其后，经过政府内外部的沟通与协商，形成决策并赋之执行。然后，在执行中和执行后，对决策实施的效果进行反馈，对政府行为进行复核和审视，并根据反馈的结果总结经验，适当调整。此外，政治沟通将该公共事务的处理整理、总结，形成储备信息库，为将来类似事件的处理奠定基础，实现自我调整和良性发展。
政治沟通是政治系统中的重要一环，但政治沟通并不等于全部政治活动。“政治沟通只是对政治某个方面的分析，把这种分析當作全部政治分析就以偏概全了”〔11〕。政治系统中，不论是决策、执行，还是监督，政治沟通追求的是信息流系统闭环，防范的是信息断流，即沟通渠道堵塞、信息丢失致使沟通主体之间形成信息流的中断，沟通不畅。政治沟通的系统闭环将使信息流动通畅，避免信息不足和曲解导致决策失误，影响政府的治理效能。同时，信息流的系统闭环将避免政治沟通发展的内卷化，大量信息流的储备和积淀将促使政府在公共事务处理“领先”，提高治理效能。此外，作为复杂系统，政治系统通过输入与输出间的反馈形成无限的循环，因此只有当政治信息发送者与接受者双方相互作用后，才完成了政治沟通的整个过程。〔12〕实践证明，建立一个健全、民主的政治沟通机制，对实现民主政治、科学决策及危机管理而言，有着非常重要的作用。
二、政治沟通中的现存问题——以新冠疫情防控为例
从政府治理效能角度看，高效的政治沟通不仅能够增强公民政治认同感、政府公信力和政治合法性，调动广大民众的积极性，还能提升政策、决策的执行力，提高治理效能，推动建设和谐、美好的社会主义社会。
在政治系统中，不同的信息传输渠道组成了政治沟通的信息传输网络，连接着政治系统中的诸多主客体，被政治学家称为“政府的神经”或“政府的血液”，其重要性可见一斑。谢岳将政治沟通渠道分为选举制度、文件制度、会议制度、信访制度与大众传媒。随着现代信息技术的发展与革新，互联网为政府与公民政治沟通创造出一个更加方便快捷的沟通渠道。信息化的快速发展以及移动网络的普及为政府与公民进行更广泛、更方便、更及时、更快捷的双向政治沟通提供了技术可能性。但是，目前政府受主客观条件的限制，并不能快速对公民诉求做出反馈，双向沟通有一定的滞后性。由于受时间、环境、资源等基础条件的影响，以及受传统观念和沟通机制等多种因素制约，信息传递不畅、共享不足、沟通不力等问题仍然十分突出。〔13〕下面立足政治沟通的核心特征和价值取向，从政治沟通的通道问题、信息的失真和干扰问题，以及政府主体局限性的角度，结合新冠肺炎的疫情防控实践，探讨当前政治沟通中存在的问题。
第一，政治沟通的通道过长。政治沟通的通道指在信息传输过程中信息由一个子系统到另一个子系统的流动路径。在科层制管理体制中，存在着与生俱来的层级传导过程中的效能衰减。层级式治理模式由于其天生存在的缺陷以及在治理能力、政治沟通、资源水平、社会治理氛围等多方面的限制和问题，致使在治理过程中出现效能层级衰减的现象。〔14〕一方面，从中央到地方的政府机构有“中央政府—省（自治区、直辖市、特别行政区）—市（地级市、自治州、盟）—县（县级市、自治县、旗）—乡（镇）五级”，尽管市级行政单位不是正式的行政单位，但在我国现行体制中与正式行政机构基本无异，另一方面，我国人口多，地域面积广，使得政治信息在沟通过程中不得不经历许多的中间环节，致使信息在传输过程中出现延时、信息不准等负面现象。当新冠病毒在武汉爆发之际，是主治医生将信息上报到区一级卫健委和疾控中心，再由区级上报至市级，市级报省级，省级报中央;由上至下一级一级再进行审核，很容易错失疫情防控的最佳时机。虽然中国疾控体系中有直通疾控中心的疾病监测信息报告管理系统和重点传染病监测系统，但在实际运作中，层级式的体系仍是主流。因而，在多级、较长的通道中如何保证高效沟通成为影响政府治理效能的先决条件。
第二，信息的失真和干扰。在信息传输过程中，由于各种因素导致政治信息在层层传递时会造成一部分损失，可靠性也会下降。改革开放以来，我国政府的政治沟通由单通道模式向多通道模式发展，形成了以党政机关的信息系统、官方或半官方的思想信息库、新闻媒介、民间信息机构、电子网络信息系统的综合体系。〔15〕在实际工作中，以党政机关的信息系统发挥着主要作用。一方面，我国政治体制要求自上而下的贯彻政策，实现组织的统一领导和思想的高度一致，对我国政治经济发展起到了一定的促进作用。另一方面，其本身也具有一定的缺限。“从系统科学的角度看，我国现行政治沟通体制的主要弊端是：政治信息对流量严重不足、政治信息在传送过程中噪声多、损失重、失真大、灵敏度低、正负反馈调节严重失衡。”〔16〕由于没有其他可靠的信息渠道作为补充，政治信息难以“高保真”，决策层无法掌握真实信息，也就致使决策出现不符合社会实际、不符合公民利益需求的情况。此外，单一的信息传输模式也极容易被某些党政领导干部作为欺上瞒下的手段。一些人为谋求自身的政治利益，在幕后进行暗箱操作，操控信息传输通道，对政治信息进行不当的约减。这种行为不仅造成信息损失，导致信息的主观曲解，也使上级政府对亟待解决的问题不能及时准确回应，造成决策的误判和执行的偏差，严重影响政府与公民政治沟通的效用和治理效能。真实的信息是疫情防控的关键，一旦疫情的信息在政治沟通中出现较大的失真，无论是主观因素还是客观因素，都必然对防控工作造成极大影响，很有可能错失防控疫情的最佳时机。 除了信息的失真以外，信息传递过程中也存在一些干扰和“噪音”。政府与公民之间的政治信息在固有的渠道传播时，经历层层传输，难免产生一些“噪声”。这里的“噪声”是指与信息接受者的要求无关、无用的信息。在政府与公民政治沟通中，有两种“噪声”的影响尤为严重。“一种是‘伴生噪声’，另一种是‘本底噪声’。所谓‘伴生噪声’是指各种各样的小道消息。”〔17〕由于政治沟通体制的高度一元化，短时间某些政治信息无法通过正式的渠道传输出来，使一些非正式的沟通渠道有机可乘。小道消息的蔓延滋生，歪曲了信息的真实性，掩盖了事件的真相，使那些真正重要的信息无法进入沟通渠道，造成了信息的流失。所谓 “本底噪声”是指下级部门为迎合上级的某种希望和偏好或者上级部门为了获取下级部门的支持而迎合下级机关的某些要求，向对方传输一些空泛的、不切实际的政治信息。现实政治生活中常见的“本底噪声”就是“报喜不报忧”。根据丁香医生平台统计在本次新冠肺炎疫情防控中，产生的较有影响的谣言有136条，涉及疫情起因、防护方式、传播方式、感染人群等等。在人们日常生活中，也产生了许多谣言，出现哄抢“双黄连”等现象。在疫情防控时期，政府之间、政府与公民之间、公民与公民之间的信息沟通出现问题，加剧疫情防控的困难。尤其在当今网络信息时代，有了谣言产生和传播的“沃土”。在政治沟通过程中，减少和控制这些噪音，防止其对正确信息的干扰显得十分重要。
第三，主体局限性问题。一是公务人员对政治沟通的重要性和科学性认知不足。政治沟通源于西方的话语体系，加之本土化不足，一些政府工作人员对政治沟通的重要性和内涵认识不足。此外，也有部分公务人员“四风”问题突出，脱离群众，不能与群众进行有效互动的政治沟通，从而使部分公民群体的利益诉求很难得到表达。同时，也影响政府的公信力和政治认同感，不利于政府治理效能的提升。二是公务人员个人能力的差异。由于政府部门每个人员自身能力高低不同，对政治信息的理解也各不相同，往往会在与公民进行政治沟通时出现传输信息偏差，致使信息在传递过程中扭曲，导致最终结果不能体现沟通的初衷，不能解决实际问题，不能满足公民利益訴求。这需要在沟通过程中，对信息的多方位、多角度的收集和整理，彼此相互补充和论证，以求信息真实度的最大化。三是公民主体的局限性。作为政治沟通另外一方，公民的政治素养不可忽视。权利意识、参与意识和公民意识的缺失，公民参与治理的动力匮乏和能力缺位，使其不能准确地有效地与政府展开沟通，表达合法的利益诉求。如何促进公民与政府展开沟通和协商，仍是困扰理论与实践的重大问题，知行合一的难度影响着政治沟通的效用和政府治理的效能。
三、完善政治沟通 提升政府治理效能
在当前的政治体制大背景下，政府与公民之间以党政信息系统为主渠道的政治沟通模式是不容动摇的。如何弥补现行政治沟通模式的不足，提升政府治理效能，需要在完善现有沟通渠道的基础上，加大副渠道的建设，提升政治沟通主体的政治素养，加强政治沟通的制度建设。通过全面、立体的政治沟通建设，形成一个既相互独立又相互统一的、规范有序的全方位多元化的政治沟通网络，使各种人群的政治诉求、各种各样政治信息能通过不同的沟通渠道进行传输并相互验证。
第一，完善现行政治沟通渠道。阿尔蒙德认为，政治沟通是“政府的血脉”，政治沟通的渠道就是“血管”，输入、输出、反馈，这一切都有赖于政府内部以及它同外部环境之间的通讯渠道〔18〕，政治沟通渠道是政治沟通有效展开的基础。拓展及完善政府与公民政治沟通的渠道，须基于当前政治沟通的现有基础，有针对性地解决现实问题。
首先，治理下沉，缩短沟通通道。随着政府、社会及公民之间的关系变动，科层制下的政府治理压力增加，公共事务的复杂化、风险化与碎片化，治理下沉成为解决政府治理困境的重要方式。在现行政治沟通中，主要问题是政治沟通的通道过长，不仅增加了信息传输的时间成本，还易致使传输信息的失真和干扰。基于政治沟通的视角，通过治理下沉赋予相应层级的政府机构一定的权限和自主性，实现权力的下沉，使之在相应的层级做好与公民、社会组织等主体之间的沟通与协调。而且，还要给予相应的财权、物权，实现资源的下沉，使之能够更便捷的进行信息的收集与反馈。治理下沉，给予一定程度的权限和自主性，减少不必要的沟通环节，尤其在应急问题的处理上，能够缩短沟通的层级和渠道，促进政治沟通的时效与实效，提升政府的治理效能。
其次，发挥人大、政协的政治沟通作用。现行的政治沟通中，存在着对行政机构的过度依赖，既增加了行政部门的治理压力，也造成了政治沟通的搁置和迟缓，严重影响了政府的治理效能。习近平总书记指出，协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。〔19〕中国特色社会主义进入新时代，协商民主，特别是人大、政协在政治沟通领域的作用，十分重要、不容忽视。人大代表和政协委员可以通过“上下行沟通”，通过联系群众、积极开展调研，充分与广大民众进行政治沟通。既能充分表达出人民的意志，传递真实的政治信息，反映所代表选民的普遍利益诉求，也能将政府有关人民切身利益的方针、政策及时与其选区内的公民进行沟通，使公民及时了解国家政治发展动态并及时做出反应。政协委员代表各界群众参与国是、履行职责，必须把事业放在心上，把责任扛在肩上，把人民放在心中，把问题看在眼里。〔20〕政协委员应积极主动承担相应的政治沟通职责，共同参与构建高效、顺畅、真实的政治沟通网络。此外，通过人大与政协的信息传输渠道，能够与行政机构的信息传输渠道彼此之间相互验证，促使多方共同参与政治沟通的治理，既相互独立又相互统一，共同致力于国家治理现代化，提升国家治理效能。
最后，改革信访制度，及时解决群众诉求。信访制度是建立在政府内部政治沟通之外的，政府与公民之间的重要沟通渠道，弥补了政治沟通信息传输的不足，也是我国公民表达自身利益诉求，实现信息反馈的主要渠道。一定程度上，信访制度能够有效缓解信息反馈与信息控制、常规运行与紧急动员的矛盾和张力，部分减轻科层组织的运行压力。〔21〕在信息传递方面，越是上级政府，越不直接面对民众，但上级政府又没有独立的信息渠道，关于民众的信息大都来自下级政府的汇报，而民众的上访，则带来了关于下级政府运作的第一手信息。〔22〕党的十八届三中全会提出：改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。2015年国务院更新了新的网上信访信息系统，持续对信访事项进行更加高效、便捷地处理。在大数据等信息技术的快速发展的带动下，信访工作力求通过信息技术平台构建及时、有效的信息沟通和反馈机制。〔23〕作为政治沟通的重要渠道，更快更好地发挥其作用。政府要积极完善信息系统，引导诉求表达，建立交互的信访数据平台，并提高数据分析与应用能力。〔24〕通过构建“一站式”信访大数据平台，既能充分发挥信访的政治沟能功能，又能有效地避免政治沟通中信息的失真和干扰，还能在一定程度上，实现对政治沟通信息的数据化、网络化、快捷化。 第二，加强副渠道建设，形成全方位多元化的政治沟通渠道。基于政治沟通的系统闭环特征和当前的沟通体系的问题，单一的信息沟通渠道必然造成信息的失真，以致于无力发挥政治沟通的反馈和总结的作用，使政治沟通失去核心特征，简单化为信息的传输而非沟通。从报刊社会责任理论来看，社会和公众有权也有义务介入政治沟通，现实也需要多元媒介的支撑。基于治理理论，当下社会治理形势的变革，仅依赖于政府主体已经无法满足现实治理的需求。因而，在政治沟通领域须加强副渠道建设，注重调动多元主体的参与，创新副渠道形势，形成全方位多元化的政治沟通渠道。
一方面，拓宽社会性民间政治沟通渠道。社会性的民间政治沟通渠道包括民间信息库、独立的学术组织、民办调研公司、非营利的志愿者组织以及民办民意测验机构，它们有着共同的特点——非官方。当前政治沟通渠道过于依赖政府体系，信息传输渠道相对单薄，信息全面性不足且缺乏充分的验证。而社会性民间机构更容易深入社会之中，能够更好更真实地收集到公民的政治信息和利益诉求，然后对信息进行科学整理和分析。因而需借助民间独立的政治沟通渠道来弥补其不足，减少信息传输过程中的不当干预和失真，构建政治沟通网络体系，实现系统闭环特性。政府可以通过政府采购等形式将与公民的政治沟通的具体事项委托给社会组织，然后由社会组织去与公民沟通、去实地调研、去收集信息，最后将结果反馈给政府，使之成为政治沟通网络体系的重要一环。
另一方面，利用大数据等新兴技术建设网络直达式沟通渠道。除了以社会中介方式拓宽民间社会政治沟通渠道，建设网络直达式沟通渠道也很关键。借助大数据、区块链等新兴互联网技术建设相应的政治沟通平台，由下而上，发挥公民政治参与积极性，调动公民政治沟通主动性，解决政治沟通中公民信息传输渠道少而长等问题，目前，我国政府已经开设了电子政务、微博问政等网络平台，但并没有专门用于政府与公民政治沟通的网络平台。网络直达式沟通渠道是借助网络的快速、便捷、高效来弥补在现行政治沟通模式中出现的通道过长、信息失真和干扰等问题。政府可以在电子政务平台拓宽政治沟通频道，及时的处理公民诉求，直接向公民反馈，高效便捷，也避免了矛盾激化，尤其是在突发事件应对处理方面，信息技术手段更显其优势。此外，政府还可以通过大数据等互联网技术，及时发现谣言，及时辟谣，发布相应真实信息，有效防止谣言的传播。比如，在新冠肺炎疫情防控中，江苏省南京市充分运用先进网络技术、大数据等手段，全面推行“智慧搏疫”“智慧防控”，通过信息互联和数据融合，实现对城市运行的超强感知、公共资源的高效配置、异常情形的及时预警和突发事件的快速处置，进一步推动市域社会治理。〔25〕用新兴科技手段，进行全方位信息的沟通和流动，推进治理体系和治理能力的现代化，凸显治理效能。
第三，培育自律高效的政府主体。政府能力建设及向有效性转化的问题，关键在于政府自身的管理与控制，即政府的自觉自律。〔26〕政府自律是政府主体基于为人民服务等价值取向，在治理过程中的实现自我管理和自我控制，是在制度刚性约束下，政府主体自主性的体现。无论是制定政策，提供服务还是管理合同，有效政府的生命力都在于公务员的精明强干和积极主动。〔27〕政府主体的自律与综合素养的提升奠定政府高效工作的人力基础。但政府主体的自律高效，不仅限于公务人员，还包括政府组织。组织效能与人力效能的有机结合将极大促进政府治理效能的提升。首先，政府部门应重视自身建设，加强公务员队伍的思想素质建设。政府人力资源能力建设是提高政府能力最有效的方式和途径。〔28〕政府主体需转变思想观念，提高思想觉悟，真正认识到政府与公民政治沟通的重要意义，积极与公民进行政治沟通。同时，做好监督和绩效考核，提高政府公务人员的自律能力。此外，在政治沟通中要实事求是、体恤民情，切忌为一己私利，篡改政治信息，向上传输错误信息，导致上级部门不了解实情，做出不当决策。对于公民的利益诉求应及时回应，牢记全心全意为人民服务的宗旨，在沟通的过程中要态度诚恳，耐心与公民沟通交流，将政治沟通做真、做实、做好。其次，要与时俱进，提高政治沟通的效率。随着网络的迅猛发展，电子政务、网络问政等新兴政治沟通渠道逐渐兴起。时代的发展和技术的进步，必然需要提高政府公务人员的沟通技巧，提高收集、处理、整合、分析信息的能力，提高政治沟通的水平和效率。最后，政府组织的自律，亦即政府作为一个行政组织体，其内部的组织体系基于公共利益最大化的价值，对组织建构和发展的合理定位和自我约束。既要避免部门的臃肿和冗乱，尤其在政治沟通领域政府组织的过度庞杂，必然增加信息传输的负荷，降低传输速度，影响信息的真实性。也要避免政府内部组织之间的本位主义，人为地制造政府沟通的鸿沟，割裂信息系统闭环的传输渠道，成为公民难以接触的信息“孤岛”。在政治沟通过程中，政府应对其自身进行科学合理地定位，设立合适的自主性限度，在制度和自律双约束下，有效发挥自主能力，提高政府治理效能。
第四，培育自主理性的公民主体。自主性与处于无意识状态的自发性根本不同，它是受众的主人翁精神和主体意识，也是他们的信念系统、批判眼光与评价能力的综合，它使政治传播受众与政治传播者形成平等的政治关系，这种关系决定着受众既不拒斥政治传播，也不盲从政治传播。〔29〕公民在政治沟通过程中相对于政府处于弱势地位，要实现政府与公民之间平等、有效、双向互动的政治沟通，就必须提高公民参与政治沟通的自主性和理性，就需要提高公民政治素养和政治沟通的意识。在政治沟通领域，公民自主理性素养需要在长期的国民教育和公民教育过程中逐渐培育，需要在中国特色社会主义政治文化中孕育，需要政府和公民的长期努力。在当前的政治沟通过程中，必须通过政府的支持和鼓励来引领和带动。教育群众、组织群众也是我们党和国家治理能力现代化的应有之义。政府应营造良好的政治沟通参与环境。政府公开明确表示支持公民参与政治沟通的态度，深入群众中去，了解群众、亲近群众、与群众打成一片，让人们意识到参与的价值和意义，鼓励公民向政府反馈各种政治信息，表达自身的利益诉求。這既有利于破解社会矛盾，建设社会主义和谐社会，也有助于发挥群众参与治理的积极性和主动性，从而提高国家治理效能。政府应及时热忱接受公民的反馈信息和政治诉求，认真分析并及时解决公民诉求，增强公民与政府政治沟通的信心，提高公民参与政府治理、参与政治沟通的动力，培养公民与政府政治沟通的自主性。 第五，以制度规范提升政治沟通效能。“现代政治的一个基本特点就是通过制度化的方式确定权力关系，这与传统政治存在着明显的区别。作为政治体系功能之一的政治沟通，其信息的交换与传递也同样是由制度来完成的。”〔30〕建立健全相关制度规范，是制度优势转化为治理效能的根本。罗尔斯指出：“要把一个制度理解为一种公开的规范体系，这一体系确定职务和地位及它们的权利、义务、权力、豁免等等。这些规范指定某些行为类型为能允许的，另一些则为被禁止的，并在违反出现时，给出某些惩罚和保护措施。”〔31〕对政府治理实践而言，制度就是公开、公正、公平的规范化、程序化的工作体系，使治理主体在治理活动中能够明晰权责、各司其职，既能相互配合又能进行有效的约束和监督。政治沟通是西方政治学的话语，存在着本土化、实操化的难点。不过，政府与公民之间的政治沟通，转换为中国政治学话语，可以抽象地理解为密切联系群众，广泛听取意见，从群众中来，到群众中去。尽管党和政府极为重视与群众的沟通与联系，但是缺乏具体的规范和科学完备的体系建设。因此，要制定科学、规范、具体的政治沟通制度，使政府与公民之间的政治沟通规范化、可操作。同时，要明确政府与公民政治沟通的内涵和外延、角色定位、权责界定、程序机制等。“我国政府应尽快出台与政治沟通机制的相匹配的法律政策，从法律上给予明确的规范和保障，将政治沟通的各项程序纳入法治轨道。”〔32〕通过制定相关的法律法规，保障政府与公民政治沟通中弱势主体的合法权益，使公民在与政府的政治沟通中能够主动地真实地反映自己的利益诉求。对阻碍公民依法表达自己的合法利益诉求的行为，应能通过法律手段予以维权。只有建立健全科学有效的政治沟通制度体系，才能充分保障政治沟通的健康发展，才能将制度优势与治理能力有机结合，从而提升政府的治理效能。
四、结语
俞可平说：“民主政治首先体现为政府一定要体现民意，政府的政策要反映民众的需求，满足民众的需求……这就离不开政治沟通或者政治传播。没有政治沟通，政府就无从了解民意;没有政治沟通，民众也无从了解政府和政府的官员。”〔33〕信息时代的到来，社会中充斥海量的信息，每个人都可以成为发声者。政治权威的影响力相对减弱，信息权威的影响力被无限放大。社会结构转型发展、多元矛盾问题涌现、公民治理意识的高涨都加剧了政府治理的压力。在政府与公民之间，政治沟通起着不可或缺的作用。不仅是政府决策科学民主化的前提，还能够有效化解社会矛盾，保障多元利益诉求平衡。尤其对突发事件的应急处理，更能彰显政治沟通的重要作用。本文在已有研究的基础上，基于政治沟通的系统闭环特征，结合当前新冠疫情防控的特殊性和迫切性，分析政治沟通领域存在的突出问题，强调政治沟通的公共性和互动协商治理;提出构建全方位、多元化、规范有序的政治沟通网络，发挥政治沟通系统闭环和良性发展的核心作用，完善政治沟通体系，提升我国政府治理效能。
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【责任编辑：郝儒杰】
〔关键词〕政治沟通;政府治理;治理效能;国家治理体系和治理能力现代化
〔中图分类号〕D630.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2021）04-0084-10
黨的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。《决定》指出：强化制度执行力，加强制度执行的监督，提高治理能力，切实把我国制度优势转化为治理效能。治理国家，制度起根本性、全局性、长远性的作用。然而，没有有效的治理能力，再好的制度也难以发挥作用。党的十九届四中全会召开后社会各界对制度执行力的研究很多，分析了影响执行力的因素，提出了许多意见和建议。麻宝斌认为，提升制度执行力可以从不断完善和优化制度体系、加强制度执行能力建设、全力塑造制度执行文化三方面入手〔1〕。尤其应对突发问题，政治沟通的重要性更加凸出。又因为应急事件处理的特殊性，公民与政府之间的政治沟通渠道又大受限制，相关信息不能得到有效的传递，加之信息传递过程中的失真和曲解，将产生一些谣言并对政府的决策和执行形成信息和舆论上的干扰及阻碍。比如，新冠疫情防控中，要求民众居家隔离，信息沟通渠道受阻，加之人们的过度紧张，不能得到多方面的信息相互论证，致使信息失真，谣言四起。在今后应急处突中应吸取教训并尽力避免。与此同时，民众居家自我隔离，更加凸显政治沟通的重要性。因此，开展完善政治沟通、提升政府治理效能研究具有主要的现实理论意义。
一、政治沟通相关研究及其内涵与特征
当前学术界对于政治沟通的研究相对成熟，从理论的引进介绍到本土化的拓展延伸再到具体的机制和问题的分析研究，政治沟通理论从宏观到微观，从单一学科到多学科交叉，理论与实践相互促进发展，为相关研究打下了坚实的理论基础，提供了丰富的文献资料和分析路径。同时，现有的研究没有脱离国外政治系统论、信息论和控制论的话语体系分析，因此出现脱离本土政治实际的情况。此外，理论探讨性偏多，实践论证与分析研究偏少，不能真正地展开理论来指导实践，检验理论，尤其对政治沟通的范式探讨缺乏多学科的有机融合研究，分析路径的相对固化也影响了相关研究的深入展开。
政治沟通理论自产生以来，对国内外政治学研究产生了重大影响，尤其为我国政治学研究提供了全新的理论视角和研究范式。卡尔·多伊奇提出了具有现代意义的政治沟通理论。他认为：“政治沟通之于政治系统，犹如神经之于人体一样，维系着政治系统的运转;通过沟通，政治系统的所有功能才能得以实现。”〔2〕政治沟通的英文是“political communication”，也可翻译为“政治交往”和“政治传播”，成为一个歧义纷呈的术语，产生了两个主要的研究方向。一个是传播学的政治传播，包括政治信息的传播、民意的形成、舆论的导向、政治态度的变迁等等。比如，布赖恩·麦克奈尔对政治家、工会、压力集团与恐怖组织如何利用媒体，展开政治广告、政治市场营销和政治公关的作用〔3〕。荆学民提出了“没有不通过传播而形成的政治，正像不存在没有被统治者的统治者一样，即所谓的‘政治即传播’”〔4〕的观点。政治传播的研究在传播学、社会学、政治学的基础上，发展较为成熟，在国外形成了诸多理论流派，如中程学派、选民说服学派等。另一个是信息论、控制论、系统论意义上的政治沟通，把政治治理看作一个政治系统，政治沟通则是这个系统必不可少的一部分，研究在政治系统中政治沟通的运行机制。俞可平将政治沟通的概念分为两种，“一种政治沟通指的是那些传递有关政治的消息、思想和态度的活动……它主要是一种政治传播研究。另一种政治沟通指的是政治系统进行输入-输出的工具。”〔5〕谢岳认为，政治沟通就是政治信息通过一定的通道进行交换与传递的过程。〔6〕荆学民认为，现实政治运行中的政治沟通，着力于具体政治运行 （行政） 中的决策过程，所以要从政治理想层面下沉到政治制度安排层面，其目标是通过特定政治信息的双向甚至多向的一次乃至多次的流动过程，谋求各种决策的政治共识。〔7〕《布莱克维尔政治学百科全书》对政治沟通的定义为：“赋予政治过程以结构和意义之信息和情报的流动。政治沟通不只是精英对其民众发送信息，而且还包括全社会范围内以任何方式——不论是对公共舆论的影响、对公民的政治社会化或是利益动员——影响政治的整个非正式沟通过程。”〔8〕在当今现代化国家中，政治沟通的基本机构是大众传媒。
以上观点也反映了政治沟通的研究视角和分析路径受20世纪后期流行的政治系统分析路径、组织沟通理论与结构功能主义等影响，一定程度上忽视了政治沟通主体作为行动者的交往理性和治理的价值规范。郁建兴、何子英在哈贝马斯的交往行动理论的基础上，提出从政治交往的视角研究政治沟通问题，以公众与政府围绕公共事务进行的政治沟通活动为研究对象， 以公众与政府间平等、公开的政治对话与协商从而实现公共领域的公共价值和公共利益为价值规范预设。〔9〕他们认为，基于交往行动理论的政治沟通分析的实质，是政府与公众基于公共性和相互理解的协商对话，从而对特定的公共事务达成行动共识，促进公共价值和公共利益实现。
从媒介和过程角度看，政治沟通是政府系统内部之间以及政府与外部沟通主体之间利用大众媒体等一系列信息传输渠道进行信息交流与互动，对公共事务治理进行协商和对话，遍及整个政治活动，如决策、执行、监督等，形成政治沟通的系统闭环和良性循环发展。从价值取向角度看，是政府与公民双向互动、共同参与公共事务治理，通过协商沟通的互动式信息流动，提高公共事务的治理效能，实现公共价值和公共利益，达到善治。广义上，政治沟通包括政府系统内部之间（平行沟通和上下行沟通）、政府与外部（公众、媒体、企业、非营利组织和国际社会等）之间、其他主体之间及主体内部之间针对特定公共事务或问题展开的信息沟通和协商，形成行动共识。狭义上，指政府与公民之间的政治沟通，也是我国当前政治沟通中的重点问题，涉及民主、公民参与、政府决策、执行等运行机制、权力的制约等方面。本文主要研究狭义上的政治沟通。 本文基于对政治沟通的定义，从政治沟通的兴起动机、信息流动过程、信息总结三个维度阐释政府与公民之间政治沟通的内涵。抛去外部环境因素的影响，抽象的探究政治沟通的起因，可以视为因出现公共事务或公共利益的问题，而产生了沟通的动机。当公民遇到公共事务或公共服务的困境，将会通过可以利用的渠道，与政府进行沟通，表达合理诉求，其目的是为维护其合法利益和权利。当政府遇到公共事务或公共服务的困境，为了治理好公共事务，也将会与公民进行沟通，协商对话，调动社会多重力量主体共同参与公共事务的治理。
政治沟通不是将政治系统视作基于信息流动的决策体系，而是追求政治系统信息流的系统闭环和良性发展，这也是政治沟通的核心特征。沟通就是指对信息的接受、选择、储存、传送、分析和处理。〔10〕信息流的系统闭环指信息流动的系统性，实现良性循环发展。在政治沟通中信息的流动虽然是多向的，但不是无序冗乱的，而是针对特定公共事务进行有意识、有目的的输入与输出。
信息流不是“断头路”，而是形成一个闭环，政治沟通不仅有信息的接受和回应，还有“反馈”和“总结”。“反馈”是指政府对公民或公共事务处理后，公民对治理效果的反映，主要有正反馈和负反馈。“总结”是指政府对该次沟通过程的梳理和反思，对信息的整理和储备，为应对相应问题提供信息和经验的支持，反哺之后政治沟通的信息收集和使用，提升政府治理的效能。“反馈”和“总结”使政治沟通形成一个闭环，成为一个系统的沟通过程，凸显其互动性、循环性和系统化的特征。（见图1）为处理公共事务，政府通过多种渠道收集信息，并对信息进行筛选、整合、分析，形成决策的信息支持。其后，经过政府内外部的沟通与协商，形成决策并赋之执行。然后，在执行中和执行后，对决策实施的效果进行反馈，对政府行为进行复核和审视，并根据反馈的结果总结经验，适当调整。此外，政治沟通将该公共事务的处理整理、总结，形成储备信息库，为将来类似事件的处理奠定基础，实现自我调整和良性发展。
政治沟通是政治系统中的重要一环，但政治沟通并不等于全部政治活动。“政治沟通只是对政治某个方面的分析，把这种分析當作全部政治分析就以偏概全了”〔11〕。政治系统中，不论是决策、执行，还是监督，政治沟通追求的是信息流系统闭环，防范的是信息断流，即沟通渠道堵塞、信息丢失致使沟通主体之间形成信息流的中断，沟通不畅。政治沟通的系统闭环将使信息流动通畅，避免信息不足和曲解导致决策失误，影响政府的治理效能。同时，信息流的系统闭环将避免政治沟通发展的内卷化，大量信息流的储备和积淀将促使政府在公共事务处理“领先”，提高治理效能。此外，作为复杂系统，政治系统通过输入与输出间的反馈形成无限的循环，因此只有当政治信息发送者与接受者双方相互作用后，才完成了政治沟通的整个过程。〔12〕实践证明，建立一个健全、民主的政治沟通机制，对实现民主政治、科学决策及危机管理而言，有着非常重要的作用。
二、政治沟通中的现存问题——以新冠疫情防控为例
从政府治理效能角度看，高效的政治沟通不仅能够增强公民政治认同感、政府公信力和政治合法性，调动广大民众的积极性，还能提升政策、决策的执行力，提高治理效能，推动建设和谐、美好的社会主义社会。
在政治系统中，不同的信息传输渠道组成了政治沟通的信息传输网络，连接着政治系统中的诸多主客体，被政治学家称为“政府的神经”或“政府的血液”，其重要性可见一斑。谢岳将政治沟通渠道分为选举制度、文件制度、会议制度、信访制度与大众传媒。随着现代信息技术的发展与革新，互联网为政府与公民政治沟通创造出一个更加方便快捷的沟通渠道。信息化的快速发展以及移动网络的普及为政府与公民进行更广泛、更方便、更及时、更快捷的双向政治沟通提供了技术可能性。但是，目前政府受主客观条件的限制，并不能快速对公民诉求做出反馈，双向沟通有一定的滞后性。由于受时间、环境、资源等基础条件的影响，以及受传统观念和沟通机制等多种因素制约，信息传递不畅、共享不足、沟通不力等问题仍然十分突出。〔13〕下面立足政治沟通的核心特征和价值取向，从政治沟通的通道问题、信息的失真和干扰问题，以及政府主体局限性的角度，结合新冠肺炎的疫情防控实践，探讨当前政治沟通中存在的问题。
第一，政治沟通的通道过长。政治沟通的通道指在信息传输过程中信息由一个子系统到另一个子系统的流动路径。在科层制管理体制中，存在着与生俱来的层级传导过程中的效能衰减。层级式治理模式由于其天生存在的缺陷以及在治理能力、政治沟通、资源水平、社会治理氛围等多方面的限制和问题，致使在治理过程中出现效能层级衰减的现象。〔14〕一方面，从中央到地方的政府机构有“中央政府—省（自治区、直辖市、特别行政区）—市（地级市、自治州、盟）—县（县级市、自治县、旗）—乡（镇）五级”，尽管市级行政单位不是正式的行政单位，但在我国现行体制中与正式行政机构基本无异，另一方面，我国人口多，地域面积广，使得政治信息在沟通过程中不得不经历许多的中间环节，致使信息在传输过程中出现延时、信息不准等负面现象。当新冠病毒在武汉爆发之际，是主治医生将信息上报到区一级卫健委和疾控中心，再由区级上报至市级，市级报省级，省级报中央;由上至下一级一级再进行审核，很容易错失疫情防控的最佳时机。虽然中国疾控体系中有直通疾控中心的疾病监测信息报告管理系统和重点传染病监测系统，但在实际运作中，层级式的体系仍是主流。因而，在多级、较长的通道中如何保证高效沟通成为影响政府治理效能的先决条件。
第二，信息的失真和干扰。在信息传输过程中，由于各种因素导致政治信息在层层传递时会造成一部分损失，可靠性也会下降。改革开放以来，我国政府的政治沟通由单通道模式向多通道模式发展，形成了以党政机关的信息系统、官方或半官方的思想信息库、新闻媒介、民间信息机构、电子网络信息系统的综合体系。〔15〕在实际工作中，以党政机关的信息系统发挥着主要作用。一方面，我国政治体制要求自上而下的贯彻政策，实现组织的统一领导和思想的高度一致，对我国政治经济发展起到了一定的促进作用。另一方面，其本身也具有一定的缺限。“从系统科学的角度看，我国现行政治沟通体制的主要弊端是：政治信息对流量严重不足、政治信息在传送过程中噪声多、损失重、失真大、灵敏度低、正负反馈调节严重失衡。”〔16〕由于没有其他可靠的信息渠道作为补充，政治信息难以“高保真”，决策层无法掌握真实信息，也就致使决策出现不符合社会实际、不符合公民利益需求的情况。此外，单一的信息传输模式也极容易被某些党政领导干部作为欺上瞒下的手段。一些人为谋求自身的政治利益，在幕后进行暗箱操作，操控信息传输通道，对政治信息进行不当的约减。这种行为不仅造成信息损失，导致信息的主观曲解，也使上级政府对亟待解决的问题不能及时准确回应，造成决策的误判和执行的偏差，严重影响政府与公民政治沟通的效用和治理效能。真实的信息是疫情防控的关键，一旦疫情的信息在政治沟通中出现较大的失真，无论是主观因素还是客观因素，都必然对防控工作造成极大影响，很有可能错失防控疫情的最佳时机。 除了信息的失真以外，信息传递过程中也存在一些干扰和“噪音”。政府与公民之间的政治信息在固有的渠道传播时，经历层层传输，难免产生一些“噪声”。这里的“噪声”是指与信息接受者的要求无关、无用的信息。在政府与公民政治沟通中，有两种“噪声”的影响尤为严重。“一种是‘伴生噪声’，另一种是‘本底噪声’。所谓‘伴生噪声’是指各种各样的小道消息。”〔17〕由于政治沟通体制的高度一元化，短时间某些政治信息无法通过正式的渠道传输出来，使一些非正式的沟通渠道有机可乘。小道消息的蔓延滋生，歪曲了信息的真实性，掩盖了事件的真相，使那些真正重要的信息无法进入沟通渠道，造成了信息的流失。所谓 “本底噪声”是指下级部门为迎合上级的某种希望和偏好或者上级部门为了获取下级部门的支持而迎合下级机关的某些要求，向对方传输一些空泛的、不切实际的政治信息。现实政治生活中常见的“本底噪声”就是“报喜不报忧”。根据丁香医生平台统计在本次新冠肺炎疫情防控中，产生的较有影响的谣言有136条，涉及疫情起因、防护方式、传播方式、感染人群等等。在人们日常生活中，也产生了许多谣言，出现哄抢“双黄连”等现象。在疫情防控时期，政府之间、政府与公民之间、公民与公民之间的信息沟通出现问题，加剧疫情防控的困难。尤其在当今网络信息时代，有了谣言产生和传播的“沃土”。在政治沟通过程中，减少和控制这些噪音，防止其对正确信息的干扰显得十分重要。
第三，主体局限性问题。一是公务人员对政治沟通的重要性和科学性认知不足。政治沟通源于西方的话语体系，加之本土化不足，一些政府工作人员对政治沟通的重要性和内涵认识不足。此外，也有部分公务人员“四风”问题突出，脱离群众，不能与群众进行有效互动的政治沟通，从而使部分公民群体的利益诉求很难得到表达。同时，也影响政府的公信力和政治认同感，不利于政府治理效能的提升。二是公务人员个人能力的差异。由于政府部门每个人员自身能力高低不同，对政治信息的理解也各不相同，往往会在与公民进行政治沟通时出现传输信息偏差，致使信息在传递过程中扭曲，导致最终结果不能体现沟通的初衷，不能解决实际问题，不能满足公民利益訴求。这需要在沟通过程中，对信息的多方位、多角度的收集和整理，彼此相互补充和论证，以求信息真实度的最大化。三是公民主体的局限性。作为政治沟通另外一方，公民的政治素养不可忽视。权利意识、参与意识和公民意识的缺失，公民参与治理的动力匮乏和能力缺位，使其不能准确地有效地与政府展开沟通，表达合法的利益诉求。如何促进公民与政府展开沟通和协商，仍是困扰理论与实践的重大问题，知行合一的难度影响着政治沟通的效用和政府治理的效能。
三、完善政治沟通 提升政府治理效能
在当前的政治体制大背景下，政府与公民之间以党政信息系统为主渠道的政治沟通模式是不容动摇的。如何弥补现行政治沟通模式的不足，提升政府治理效能，需要在完善现有沟通渠道的基础上，加大副渠道的建设，提升政治沟通主体的政治素养，加强政治沟通的制度建设。通过全面、立体的政治沟通建设，形成一个既相互独立又相互统一的、规范有序的全方位多元化的政治沟通网络，使各种人群的政治诉求、各种各样政治信息能通过不同的沟通渠道进行传输并相互验证。
第一，完善现行政治沟通渠道。阿尔蒙德认为，政治沟通是“政府的血脉”，政治沟通的渠道就是“血管”，输入、输出、反馈，这一切都有赖于政府内部以及它同外部环境之间的通讯渠道〔18〕，政治沟通渠道是政治沟通有效展开的基础。拓展及完善政府与公民政治沟通的渠道，须基于当前政治沟通的现有基础，有针对性地解决现实问题。
首先，治理下沉，缩短沟通通道。随着政府、社会及公民之间的关系变动，科层制下的政府治理压力增加，公共事务的复杂化、风险化与碎片化，治理下沉成为解决政府治理困境的重要方式。在现行政治沟通中，主要问题是政治沟通的通道过长，不仅增加了信息传输的时间成本，还易致使传输信息的失真和干扰。基于政治沟通的视角，通过治理下沉赋予相应层级的政府机构一定的权限和自主性，实现权力的下沉，使之在相应的层级做好与公民、社会组织等主体之间的沟通与协调。而且，还要给予相应的财权、物权，实现资源的下沉，使之能够更便捷的进行信息的收集与反馈。治理下沉，给予一定程度的权限和自主性，减少不必要的沟通环节，尤其在应急问题的处理上，能够缩短沟通的层级和渠道，促进政治沟通的时效与实效，提升政府的治理效能。
其次，发挥人大、政协的政治沟通作用。现行的政治沟通中，存在着对行政机构的过度依赖，既增加了行政部门的治理压力，也造成了政治沟通的搁置和迟缓，严重影响了政府的治理效能。习近平总书记指出，协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。〔19〕中国特色社会主义进入新时代，协商民主，特别是人大、政协在政治沟通领域的作用，十分重要、不容忽视。人大代表和政协委员可以通过“上下行沟通”，通过联系群众、积极开展调研，充分与广大民众进行政治沟通。既能充分表达出人民的意志，传递真实的政治信息，反映所代表选民的普遍利益诉求，也能将政府有关人民切身利益的方针、政策及时与其选区内的公民进行沟通，使公民及时了解国家政治发展动态并及时做出反应。政协委员代表各界群众参与国是、履行职责，必须把事业放在心上，把责任扛在肩上，把人民放在心中，把问题看在眼里。〔20〕政协委员应积极主动承担相应的政治沟通职责，共同参与构建高效、顺畅、真实的政治沟通网络。此外，通过人大与政协的信息传输渠道，能够与行政机构的信息传输渠道彼此之间相互验证，促使多方共同参与政治沟通的治理，既相互独立又相互统一，共同致力于国家治理现代化，提升国家治理效能。
最后，改革信访制度，及时解决群众诉求。信访制度是建立在政府内部政治沟通之外的，政府与公民之间的重要沟通渠道，弥补了政治沟通信息传输的不足，也是我国公民表达自身利益诉求，实现信息反馈的主要渠道。一定程度上，信访制度能够有效缓解信息反馈与信息控制、常规运行与紧急动员的矛盾和张力，部分减轻科层组织的运行压力。〔21〕在信息传递方面，越是上级政府，越不直接面对民众，但上级政府又没有独立的信息渠道，关于民众的信息大都来自下级政府的汇报，而民众的上访，则带来了关于下级政府运作的第一手信息。〔22〕党的十八届三中全会提出：改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。2015年国务院更新了新的网上信访信息系统，持续对信访事项进行更加高效、便捷地处理。在大数据等信息技术的快速发展的带动下，信访工作力求通过信息技术平台构建及时、有效的信息沟通和反馈机制。〔23〕作为政治沟通的重要渠道，更快更好地发挥其作用。政府要积极完善信息系统，引导诉求表达，建立交互的信访数据平台，并提高数据分析与应用能力。〔24〕通过构建“一站式”信访大数据平台，既能充分发挥信访的政治沟能功能，又能有效地避免政治沟通中信息的失真和干扰，还能在一定程度上，实现对政治沟通信息的数据化、网络化、快捷化。 第二，加强副渠道建设，形成全方位多元化的政治沟通渠道。基于政治沟通的系统闭环特征和当前的沟通体系的问题，单一的信息沟通渠道必然造成信息的失真，以致于无力发挥政治沟通的反馈和总结的作用，使政治沟通失去核心特征，简单化为信息的传输而非沟通。从报刊社会责任理论来看，社会和公众有权也有义务介入政治沟通，现实也需要多元媒介的支撑。基于治理理论，当下社会治理形势的变革，仅依赖于政府主体已经无法满足现实治理的需求。因而，在政治沟通领域须加强副渠道建设，注重调动多元主体的参与，创新副渠道形势，形成全方位多元化的政治沟通渠道。
一方面，拓宽社会性民间政治沟通渠道。社会性的民间政治沟通渠道包括民间信息库、独立的学术组织、民办调研公司、非营利的志愿者组织以及民办民意测验机构，它们有着共同的特点——非官方。当前政治沟通渠道过于依赖政府体系，信息传输渠道相对单薄，信息全面性不足且缺乏充分的验证。而社会性民间机构更容易深入社会之中，能够更好更真实地收集到公民的政治信息和利益诉求，然后对信息进行科学整理和分析。因而需借助民间独立的政治沟通渠道来弥补其不足，减少信息传输过程中的不当干预和失真，构建政治沟通网络体系，实现系统闭环特性。政府可以通过政府采购等形式将与公民的政治沟通的具体事项委托给社会组织，然后由社会组织去与公民沟通、去实地调研、去收集信息，最后将结果反馈给政府，使之成为政治沟通网络体系的重要一环。
另一方面，利用大数据等新兴技术建设网络直达式沟通渠道。除了以社会中介方式拓宽民间社会政治沟通渠道，建设网络直达式沟通渠道也很关键。借助大数据、区块链等新兴互联网技术建设相应的政治沟通平台，由下而上，发挥公民政治参与积极性，调动公民政治沟通主动性，解决政治沟通中公民信息传输渠道少而长等问题，目前，我国政府已经开设了电子政务、微博问政等网络平台，但并没有专门用于政府与公民政治沟通的网络平台。网络直达式沟通渠道是借助网络的快速、便捷、高效来弥补在现行政治沟通模式中出现的通道过长、信息失真和干扰等问题。政府可以在电子政务平台拓宽政治沟通频道，及时的处理公民诉求，直接向公民反馈，高效便捷，也避免了矛盾激化，尤其是在突发事件应对处理方面，信息技术手段更显其优势。此外，政府还可以通过大数据等互联网技术，及时发现谣言，及时辟谣，发布相应真实信息，有效防止谣言的传播。比如，在新冠肺炎疫情防控中，江苏省南京市充分运用先进网络技术、大数据等手段，全面推行“智慧搏疫”“智慧防控”，通过信息互联和数据融合，实现对城市运行的超强感知、公共资源的高效配置、异常情形的及时预警和突发事件的快速处置，进一步推动市域社会治理。〔25〕用新兴科技手段，进行全方位信息的沟通和流动，推进治理体系和治理能力的现代化，凸显治理效能。
第三，培育自律高效的政府主体。政府能力建设及向有效性转化的问题，关键在于政府自身的管理与控制，即政府的自觉自律。〔26〕政府自律是政府主体基于为人民服务等价值取向，在治理过程中的实现自我管理和自我控制，是在制度刚性约束下，政府主体自主性的体现。无论是制定政策，提供服务还是管理合同，有效政府的生命力都在于公务员的精明强干和积极主动。〔27〕政府主体的自律与综合素养的提升奠定政府高效工作的人力基础。但政府主体的自律高效，不仅限于公务人员，还包括政府组织。组织效能与人力效能的有机结合将极大促进政府治理效能的提升。首先，政府部门应重视自身建设，加强公务员队伍的思想素质建设。政府人力资源能力建设是提高政府能力最有效的方式和途径。〔28〕政府主体需转变思想观念，提高思想觉悟，真正认识到政府与公民政治沟通的重要意义，积极与公民进行政治沟通。同时，做好监督和绩效考核，提高政府公务人员的自律能力。此外，在政治沟通中要实事求是、体恤民情，切忌为一己私利，篡改政治信息，向上传输错误信息，导致上级部门不了解实情，做出不当决策。对于公民的利益诉求应及时回应，牢记全心全意为人民服务的宗旨，在沟通的过程中要态度诚恳，耐心与公民沟通交流，将政治沟通做真、做实、做好。其次，要与时俱进，提高政治沟通的效率。随着网络的迅猛发展，电子政务、网络问政等新兴政治沟通渠道逐渐兴起。时代的发展和技术的进步，必然需要提高政府公务人员的沟通技巧，提高收集、处理、整合、分析信息的能力，提高政治沟通的水平和效率。最后，政府组织的自律，亦即政府作为一个行政组织体，其内部的组织体系基于公共利益最大化的价值，对组织建构和发展的合理定位和自我约束。既要避免部门的臃肿和冗乱，尤其在政治沟通领域政府组织的过度庞杂，必然增加信息传输的负荷，降低传输速度，影响信息的真实性。也要避免政府内部组织之间的本位主义，人为地制造政府沟通的鸿沟，割裂信息系统闭环的传输渠道，成为公民难以接触的信息“孤岛”。在政治沟通过程中，政府应对其自身进行科学合理地定位，设立合适的自主性限度，在制度和自律双约束下，有效发挥自主能力，提高政府治理效能。
第四，培育自主理性的公民主体。自主性与处于无意识状态的自发性根本不同，它是受众的主人翁精神和主体意识，也是他们的信念系统、批判眼光与评价能力的综合，它使政治传播受众与政治传播者形成平等的政治关系，这种关系决定着受众既不拒斥政治传播，也不盲从政治传播。〔29〕公民在政治沟通过程中相对于政府处于弱势地位，要实现政府与公民之间平等、有效、双向互动的政治沟通，就必须提高公民参与政治沟通的自主性和理性，就需要提高公民政治素养和政治沟通的意识。在政治沟通领域，公民自主理性素养需要在长期的国民教育和公民教育过程中逐渐培育，需要在中国特色社会主义政治文化中孕育，需要政府和公民的长期努力。在当前的政治沟通过程中，必须通过政府的支持和鼓励来引领和带动。教育群众、组织群众也是我们党和国家治理能力现代化的应有之义。政府应营造良好的政治沟通参与环境。政府公开明确表示支持公民参与政治沟通的态度，深入群众中去，了解群众、亲近群众、与群众打成一片，让人们意识到参与的价值和意义，鼓励公民向政府反馈各种政治信息，表达自身的利益诉求。這既有利于破解社会矛盾，建设社会主义和谐社会，也有助于发挥群众参与治理的积极性和主动性，从而提高国家治理效能。政府应及时热忱接受公民的反馈信息和政治诉求，认真分析并及时解决公民诉求，增强公民与政府政治沟通的信心，提高公民参与政府治理、参与政治沟通的动力，培养公民与政府政治沟通的自主性。 第五，以制度规范提升政治沟通效能。“现代政治的一个基本特点就是通过制度化的方式确定权力关系，这与传统政治存在着明显的区别。作为政治体系功能之一的政治沟通，其信息的交换与传递也同样是由制度来完成的。”〔30〕建立健全相关制度规范，是制度优势转化为治理效能的根本。罗尔斯指出：“要把一个制度理解为一种公开的规范体系，这一体系确定职务和地位及它们的权利、义务、权力、豁免等等。这些规范指定某些行为类型为能允许的，另一些则为被禁止的，并在违反出现时，给出某些惩罚和保护措施。”〔31〕对政府治理实践而言，制度就是公开、公正、公平的规范化、程序化的工作体系，使治理主体在治理活动中能够明晰权责、各司其职，既能相互配合又能进行有效的约束和监督。政治沟通是西方政治学的话语，存在着本土化、实操化的难点。不过，政府与公民之间的政治沟通，转换为中国政治学话语，可以抽象地理解为密切联系群众，广泛听取意见，从群众中来，到群众中去。尽管党和政府极为重视与群众的沟通与联系，但是缺乏具体的规范和科学完备的体系建设。因此，要制定科学、规范、具体的政治沟通制度，使政府与公民之间的政治沟通规范化、可操作。同时，要明确政府与公民政治沟通的内涵和外延、角色定位、权责界定、程序机制等。“我国政府应尽快出台与政治沟通机制的相匹配的法律政策，从法律上给予明确的规范和保障，将政治沟通的各项程序纳入法治轨道。”〔32〕通过制定相关的法律法规，保障政府与公民政治沟通中弱势主体的合法权益，使公民在与政府的政治沟通中能够主动地真实地反映自己的利益诉求。对阻碍公民依法表达自己的合法利益诉求的行为，应能通过法律手段予以维权。只有建立健全科学有效的政治沟通制度体系，才能充分保障政治沟通的健康发展，才能将制度优势与治理能力有机结合，从而提升政府的治理效能。
四、结语
俞可平说：“民主政治首先体现为政府一定要体现民意，政府的政策要反映民众的需求，满足民众的需求……这就离不开政治沟通或者政治传播。没有政治沟通，政府就无从了解民意;没有政治沟通，民众也无从了解政府和政府的官员。”〔33〕信息时代的到来，社会中充斥海量的信息，每个人都可以成为发声者。政治权威的影响力相对减弱，信息权威的影响力被无限放大。社会结构转型发展、多元矛盾问题涌现、公民治理意识的高涨都加剧了政府治理的压力。在政府与公民之间，政治沟通起着不可或缺的作用。不仅是政府决策科学民主化的前提，还能够有效化解社会矛盾，保障多元利益诉求平衡。尤其对突发事件的应急处理，更能彰显政治沟通的重要作用。本文在已有研究的基础上，基于政治沟通的系统闭环特征，结合当前新冠疫情防控的特殊性和迫切性，分析政治沟通领域存在的突出问题，强调政治沟通的公共性和互动协商治理;提出构建全方位、多元化、规范有序的政治沟通网络，发挥政治沟通系统闭环和良性发展的核心作用，完善政治沟通体系，提升我国政府治理效能。
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