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摘要：预算管理是财务管理的重要组成部分，对行政事业单位也是如此。行政事业单位作为我国国民经济中的重要组成部分，搞好财务管理工作势在必行，进一步讲，要搞好行政事业单位的财务管理就必须要加强预算管理。然而，行政事业单位预算管理在编制及执行过程中存在诸多的问题。为此，我们必须找出问题的根源，从根本上找到解决问题的措施，以期使预算管理工作落到实处，发挥最大的作用。下面我就存在的一些问题做出简要分析，并提出自己的一些改进建议。
关键词：行政事业单位；预算；管理
预算管理是一种把单位所有部门、所有人员，所有环节都纳入预算管理体系的全过程、全方位的管理模式，也是一种整合单位实物流，资金流、信息流和人力资源流要求的指标体系。预算管理工作涉及预算编制、预算执行及预算考核等多方面内容，是财务管理工作的重点和难点。由于目前我国各项制度尚不完善，加上受旧的习惯思维和习惯做法的影响，在预算的编制及执行过程中，仍然存在着诸多不科学、不规范的问题。
一、存在的问题
1 对预算管理理解不全面，认识不充分
从中央部门的中央政府预算到地方各级行政事业的各项预算，都是一项严肃、严谨、科学的财务工作。它要求单位相关各部门的配合，以期使保证预算编制的合法性、完整性、准确性。但是一些行政事业单位管理者及员工对全面预算认识不正确，对如何安排和实施预算，尚缺乏深刻的理解，对其不够重视，对于预算管理的必要性及其作用认识不足，普遍认为预算只是财务部门的事，与自身无关，缺乏该有的参与意识。同时，领导层所关注的重点不是预算本身的准确性的高低，而是本单位所编制的预算能否为本单位获得更大的利益。因而在编制预算时，存在许多不符合实际和不科学的地方，只是单纯地为获取预算结果而编制预算，缺少必要的调研和论证，从而使得预算结果与实际差异很大。这样的预算又会使领导者对预算的执行情况缺少关注，使得预算执行的随意性较大。这样便失去了预算管理存在的意义，不能保证财政资金的高效利用。
2 预算编制人员业务素质参差不齐，编制方法老套，预算质量不高
随着经济的高速发展，对行政事业单位预算的编制工作有了新的更高的要求。一些行政事业单位的预算管理工作者缺乏专业的系统学习及后续教育，专业技能水平不高，如果不加强业务学习，长期缺乏必要的培训，他们将不能够适应新的工作要求，很难担当预算管理的重任。另外预算的编制方法往往决定了预算管理的科学性、有效性与合理性。在计划经济体制下，我国行政事业单位预算的编制方法一般是采用“固定预算”或“增量预算”，其中“固定预算”是根据预算期内正常的、可实现的某一业务水平为基础来编制的预算，在经济高速发展的今天早巳不适用，而“增量预算”是在上期成本费用的基础上根据预计的业务情况，再结合管理需求，调整有关费用项目的预算编制方法。这种方法在实际操作之中往往予以简化，只是根据上年的基数简单的乘以一定的比例。它忽略了行政事业单位发展的规模和速度，也没有认真评价所提供的服务与效益，只是简单地采用在往年预算的基础上增加一个系数的增量。它使得预算编制的结果粗糙简单，没有充分考虑到发展速度与规模。导致预算结果不切实际，缺乏可信度，预算的实施和监督就更难以保证。
3 预算执行力度不够，考评与激励机制不健全
预算编制仅仅是预算管理的一部分，好的预算编制安排也需要积极地、全面的预算执行来配合。一些行政事业单位在预算执行过程中缺乏有效的控制，在对预算层层分解过程中随意性较大，临时性、计划外的支出很少受到预算的约束，使预算的制定和执行严重脱节，为了获得更多的财政拨款，会夸大一些项目的支出费用，使得预算的编制与实际不符，导致在预算执行过程中，普遍存在预算计划实施进度慢，部分项目超计划实施，部分项目结余资金规模较大；另外，在预算期结束后，对预算执行情况缺乏分析与考核，没有及时发现问题，解决问题，并对下一轮预算提供思路，这样对下一期的编制不能提供有用的参考和导向，很难发挥预算应有的作用。另一方面，由于很多单位未实行预算执行的激励机制和责任追究机制，没有将预算执行情况与员工的绩效挂钩，从而使员工执行预算时缺少约束力，有很大的主观性，而且其执行的积极性不高，甚至会在预算执行过程中随意改变资金用途，导致资金的使用效益低下，浪费现象严重。虽然有些单位也具备相应的考核体系，但缺乏科学性与规范性。大多只是走走形式，形同虚设。
4 预算监督不力，缺乏有效的监督机制
行政事业单位对预算监督不力，缺乏有效监督主要由两个原因。一是由于预算过严，定额过紧，使得有些行政事业单位频繁打报告向政府要钱，使其财务部门大部分的时间都在处理资金申请报告的时期，没有过多的精力监督资金的使用情况，使得财务监督缺位。另一方面，有些行政事业单位负责人对预算管理及财务人员的重视不足，财务人员在部门预算中只是负责简单的会计核算和资金支付的事后性辅助工作，
加上财务人员对单位具体业务和决策了解不足，业务部门具体实施前和财务部门缺乏事前沟通，使内部监督无法发挥有效的作用。另外，财务人员本身是单位中的一员，受各方面因素的影响，无法做到真正的“独立”，一定程度上也很难监督到位。另外经费使用的社会效益如何，也缺乏系统考核机制，继而增加了经费使用的随意性。
二、几点建议
1 提高认识，转变观念
首先，行政事业单位领导应当以身作则转变观念，要清楚的认识到预算管理是建立自我控制、自我约束、自我发展的良好机制和有效办法，作为一个具有战略意义的系统工程，强化事业单位预算管理，能从总体上提高效益、优化财政资源配置。只有这样才能为员工提供一个好的榜样。其次，要认识到预算管理不仅仅是财务部门的工作，而且是整个系统或单位内部各项资源的最优整合，它的战略性和系统性要求各职能部门共同参与，它是一个系统工程。同时，增强预算法制观念，强化预算约束，实现预算管理的科学化、法制化是全面贯彻《预算法》的要求。
2 加强预算编制人员培训，采用科学的编制方法
预算编制和预算执行都需要单位财务人员具体操作，财务人员业务能力的好坏，直接影响单位预算管理的水平。财政部门应在保证各预算单位财务人员按时参加继续教育的基础上，有针对性地组织专业知识培训，提升财务人员的业务素质，杜绝财务核算中的随意性，强化预算执行中的严肃性。就预算编制方法而言，目前，从中央部门预算都提倡以“零基预算法”为基础，采用综合方法编制预算。零基预算，简单的讲就是一切从零开始，不考虑以前发生的费用项目和其金额，从实际需要逐项审议预算期内各项费用的内容及开支标准是否合理，在综合平衡的基础上编制预算，是一种比较科学并切合实际的编制方法。“零基预算”能够合理、有效地进行资源分配，有助于单位内部的沟通、协调，激励各基层单位与参与预算的积极性和主动性。其具体做法是：实事求是地掌握人员情况、业务发展需求，并以此为基础，确定人员、业务经费水平，要综合考虑内外部因素、历史和未来因素的影响，科学预测经济发展变化，并以提高效益为目标，编制具有前瞻性的预算。
3 严格预算执行，强化过程监督
加强预算执行监督是深化预算管理的关键环节，主要是对资金使用情况进行监督考核，它是预算执行的必要延伸。加强预算执行监督，一方面要制定必要的内部监督管理制度，让单位监察、审计、业务主办部门等参与到资金使用监督活动中来，对资金使用的各个环节进行全方位、多角度的监督，做到对资金使用过程监督有制度约束，有人力保障，确保资金安全、合理、有效使用，另一方面是对资金使用效益，尤其是项目资金使用效益，要有考核评价机制。如实际执行情况与预算差别较大或资金使用效益不理想的，就应考虑调整预算编制的标准、方法，在目前对多数项目资金采取以拨代支的预算管理模式下，建立项目资金使用效益评价机制尤为重要。只有做到对项目资金的使用事前有计划、事中有监督、事后有评价，才能实现对资金使用全过程的追踪问效管理。
总之，加强事业行政单位的预算管理是一项系统工程，它必须以合理、完善的预算为基础，以多项配套措施为依托，采取内部控制与外部控制相结合的多种监督管理手段，对整个预算过程实行全方位的控制。
关键词：行政事业单位；预算；管理
预算管理是一种把单位所有部门、所有人员，所有环节都纳入预算管理体系的全过程、全方位的管理模式，也是一种整合单位实物流，资金流、信息流和人力资源流要求的指标体系。预算管理工作涉及预算编制、预算执行及预算考核等多方面内容，是财务管理工作的重点和难点。由于目前我国各项制度尚不完善，加上受旧的习惯思维和习惯做法的影响，在预算的编制及执行过程中，仍然存在着诸多不科学、不规范的问题。
一、存在的问题
1 对预算管理理解不全面，认识不充分
从中央部门的中央政府预算到地方各级行政事业的各项预算，都是一项严肃、严谨、科学的财务工作。它要求单位相关各部门的配合，以期使保证预算编制的合法性、完整性、准确性。但是一些行政事业单位管理者及员工对全面预算认识不正确，对如何安排和实施预算，尚缺乏深刻的理解，对其不够重视，对于预算管理的必要性及其作用认识不足，普遍认为预算只是财务部门的事，与自身无关，缺乏该有的参与意识。同时，领导层所关注的重点不是预算本身的准确性的高低，而是本单位所编制的预算能否为本单位获得更大的利益。因而在编制预算时，存在许多不符合实际和不科学的地方，只是单纯地为获取预算结果而编制预算，缺少必要的调研和论证，从而使得预算结果与实际差异很大。这样的预算又会使领导者对预算的执行情况缺少关注，使得预算执行的随意性较大。这样便失去了预算管理存在的意义，不能保证财政资金的高效利用。
2 预算编制人员业务素质参差不齐，编制方法老套，预算质量不高
随着经济的高速发展，对行政事业单位预算的编制工作有了新的更高的要求。一些行政事业单位的预算管理工作者缺乏专业的系统学习及后续教育，专业技能水平不高，如果不加强业务学习，长期缺乏必要的培训，他们将不能够适应新的工作要求，很难担当预算管理的重任。另外预算的编制方法往往决定了预算管理的科学性、有效性与合理性。在计划经济体制下，我国行政事业单位预算的编制方法一般是采用“固定预算”或“增量预算”，其中“固定预算”是根据预算期内正常的、可实现的某一业务水平为基础来编制的预算，在经济高速发展的今天早巳不适用，而“增量预算”是在上期成本费用的基础上根据预计的业务情况，再结合管理需求，调整有关费用项目的预算编制方法。这种方法在实际操作之中往往予以简化，只是根据上年的基数简单的乘以一定的比例。它忽略了行政事业单位发展的规模和速度，也没有认真评价所提供的服务与效益，只是简单地采用在往年预算的基础上增加一个系数的增量。它使得预算编制的结果粗糙简单，没有充分考虑到发展速度与规模。导致预算结果不切实际，缺乏可信度，预算的实施和监督就更难以保证。
3 预算执行力度不够，考评与激励机制不健全
预算编制仅仅是预算管理的一部分，好的预算编制安排也需要积极地、全面的预算执行来配合。一些行政事业单位在预算执行过程中缺乏有效的控制，在对预算层层分解过程中随意性较大，临时性、计划外的支出很少受到预算的约束，使预算的制定和执行严重脱节，为了获得更多的财政拨款，会夸大一些项目的支出费用，使得预算的编制与实际不符，导致在预算执行过程中，普遍存在预算计划实施进度慢，部分项目超计划实施，部分项目结余资金规模较大；另外，在预算期结束后，对预算执行情况缺乏分析与考核，没有及时发现问题，解决问题，并对下一轮预算提供思路，这样对下一期的编制不能提供有用的参考和导向，很难发挥预算应有的作用。另一方面，由于很多单位未实行预算执行的激励机制和责任追究机制，没有将预算执行情况与员工的绩效挂钩，从而使员工执行预算时缺少约束力，有很大的主观性，而且其执行的积极性不高，甚至会在预算执行过程中随意改变资金用途，导致资金的使用效益低下，浪费现象严重。虽然有些单位也具备相应的考核体系，但缺乏科学性与规范性。大多只是走走形式，形同虚设。
4 预算监督不力，缺乏有效的监督机制
行政事业单位对预算监督不力，缺乏有效监督主要由两个原因。一是由于预算过严，定额过紧，使得有些行政事业单位频繁打报告向政府要钱，使其财务部门大部分的时间都在处理资金申请报告的时期，没有过多的精力监督资金的使用情况，使得财务监督缺位。另一方面，有些行政事业单位负责人对预算管理及财务人员的重视不足，财务人员在部门预算中只是负责简单的会计核算和资金支付的事后性辅助工作，
加上财务人员对单位具体业务和决策了解不足，业务部门具体实施前和财务部门缺乏事前沟通，使内部监督无法发挥有效的作用。另外，财务人员本身是单位中的一员，受各方面因素的影响，无法做到真正的“独立”，一定程度上也很难监督到位。另外经费使用的社会效益如何，也缺乏系统考核机制，继而增加了经费使用的随意性。
二、几点建议
1 提高认识，转变观念
首先，行政事业单位领导应当以身作则转变观念，要清楚的认识到预算管理是建立自我控制、自我约束、自我发展的良好机制和有效办法，作为一个具有战略意义的系统工程，强化事业单位预算管理，能从总体上提高效益、优化财政资源配置。只有这样才能为员工提供一个好的榜样。其次，要认识到预算管理不仅仅是财务部门的工作，而且是整个系统或单位内部各项资源的最优整合，它的战略性和系统性要求各职能部门共同参与，它是一个系统工程。同时，增强预算法制观念，强化预算约束，实现预算管理的科学化、法制化是全面贯彻《预算法》的要求。
2 加强预算编制人员培训，采用科学的编制方法
预算编制和预算执行都需要单位财务人员具体操作，财务人员业务能力的好坏，直接影响单位预算管理的水平。财政部门应在保证各预算单位财务人员按时参加继续教育的基础上，有针对性地组织专业知识培训，提升财务人员的业务素质，杜绝财务核算中的随意性，强化预算执行中的严肃性。就预算编制方法而言，目前，从中央部门预算都提倡以“零基预算法”为基础，采用综合方法编制预算。零基预算，简单的讲就是一切从零开始，不考虑以前发生的费用项目和其金额，从实际需要逐项审议预算期内各项费用的内容及开支标准是否合理，在综合平衡的基础上编制预算，是一种比较科学并切合实际的编制方法。“零基预算”能够合理、有效地进行资源分配，有助于单位内部的沟通、协调，激励各基层单位与参与预算的积极性和主动性。其具体做法是：实事求是地掌握人员情况、业务发展需求，并以此为基础，确定人员、业务经费水平，要综合考虑内外部因素、历史和未来因素的影响，科学预测经济发展变化，并以提高效益为目标，编制具有前瞻性的预算。
3 严格预算执行，强化过程监督
加强预算执行监督是深化预算管理的关键环节，主要是对资金使用情况进行监督考核，它是预算执行的必要延伸。加强预算执行监督，一方面要制定必要的内部监督管理制度，让单位监察、审计、业务主办部门等参与到资金使用监督活动中来，对资金使用的各个环节进行全方位、多角度的监督，做到对资金使用过程监督有制度约束，有人力保障，确保资金安全、合理、有效使用，另一方面是对资金使用效益，尤其是项目资金使用效益，要有考核评价机制。如实际执行情况与预算差别较大或资金使用效益不理想的，就应考虑调整预算编制的标准、方法，在目前对多数项目资金采取以拨代支的预算管理模式下，建立项目资金使用效益评价机制尤为重要。只有做到对项目资金的使用事前有计划、事中有监督、事后有评价，才能实现对资金使用全过程的追踪问效管理。
总之，加强事业行政单位的预算管理是一项系统工程，它必须以合理、完善的预算为基础，以多项配套措施为依托，采取内部控制与外部控制相结合的多种监督管理手段，对整个预算过程实行全方位的控制。