论文部分内容阅读
【摘要】经济发展方式的转变是提高我国经济发展质量与效益的重要前提，而地方政府对经济发展方式转变政策的执行力的强弱决定着这一目标实现的程度。要完成这一目标，须从树立科学发展的新理念，提高政策执行规划力；改革地方政府绩效考核机制，提升政策执行意志力；合理设置地方政府职权，提升政策执行组织力；加大人力资本投入，提升政策执行文化力；加强政务公开，提升政策执行公信力这些方面着手。
【关键词】经济发展 执行力 因素 对策
我国经济发展方式转变的内涵主要是由依靠增加要素投入的粗放外延增长向依靠要素生产率提高的集约内涵增长转变，从数量扩张型增长向质量效益型增长转变。其实质在于提高经济发展的质量，即主要通过科技进步和创新，来实现经济发展速度、质量、效益的相互平衡和经济、社会的可持续发展。只有加快转变经济发展方式，才能适应全球需求结构的重大变化，有效应对日益激烈的市场竞争和愈加突出的资源环境约束，从而实现我国经济、社会又好又快发展。
一、地方政府政策执行力对实现经济发展方式转变目标的影响
作为政治系统输出的主要内容，加快经济发展方式转变的政策本质上是一种权威性的社会价值分配方案。然而，政策在付诸实施之前仍然只是一种具有观念形态的分配方案，其效能必须经过各级地方政府实际的执行过程才能得以发挥。正如美国学者G·艾利森所说：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”因此，地方政府是否能有效执行上级有关政策规定，决定着经济发展方式转变目标的实现程度。
总体来看，这几年地方政府执行相关政策的水平与效力有所增强，在一定程度上推进了整个经济发展方式的转变，但是也有些地方政府出现了政策执行力的弱化，阻碍了经济发展方式向着有利的方向发展，其消极影响主要表现为：地方政府执行经济转型政策时不作为。只是简单地宣传一下政策，做表面文章，实际上拒不执行上级政府政策；在执行政策时曲解政策的精神实质或部分内容。当政策对地方政府不利时，地方政府就会制定与经济转型政策表面相一致，实际相违背的实施方案，使上级政策难以得到贯彻落实，甚至收到与初衷相悖的效果；执行政策的态度消极，走形式主义。执行不愿意花大力气，导致经济发展转型政策方案难以执行到位，影响了政策目标的实现；地方政府在政策执行过程中缺乏主观能动性。对上级政策或以往经验机械地照搬照抄，缺少对政策的理解和认同，因而不能领会经济发展转型政策的实质，不能因地制宜地将政策方案精细化、本土化，无法有效地结合政策执行的原则性和灵活性，人为地增加了政策执行的难度。
二、制约地方政府经济发展方式转变政策执行力的主要因素
（一）政策执行主体素质不高
政策执行主体在执行公共政策时可能受到其自身的缺陷的影响，使得公共政策的执行受到不可低估的阻碍。特别是政策执行主体的认知缺陷和利益驱使两个方面。
1.政策执行主体的认知缺陷。一方面，由于有些政策执行者的理论水平与执行技巧等水平不高，使得政策执行主体对公共政策的有了错误的理解。另一方面由于政策执行者凭经验、主观片面地理解公共政策，也使得公共政策被扭曲地执行。由于这些原因，使得政策执行者无法得到上级政策与本单位实际情况的结合点，从而导致公共政策不能得到有效的执行。地方政府没有充分地理解科学发展观，对经济发展方式转变认识不足，因而缺乏执行的动力。
2.政策执行主体的利益驱使。政策执行主体一般具有双重身分。一方面代表从社会整体利益的角度出发代表着社会的整体利益，另一方面代表着本地区或本部门，甚至代表着个人自身的利益。由于政策执行主体的利益趋向的双重性，政策执行主体会从不同的利益角度去理解和执行公共政策。所以全社会整体利益、部门利益以及个人利益相互交织在公共政策执行的过程中，当这些利益在方向上具有一致性时，公共政策能够被忠实地执行；但当这些利益在方向上冲突时，并且政策执行者不能克制部门利益与个人私立的诱惑时，公共政策的执行就不会向着有利于全社会方向发展。
（二）政策执行机制权力配置不合理
实现经济发展方式的转变不仅涉及宏观领域，也涉及微观领域。地方政府在指导市场经济活动时却仍然掌控着很大一部分生产资源，习惯于运用政府权力来配置生产资源、干预日常经济活动和分配经济利益，使从事经济活动的个人和组织隶属于行政权力之下。这样就导致了地方政府职能缺位和越位的同时存在。
地方政府职能越位，主要指政府在可以由市场机制发挥作用的领域干预过多、权力过大。例如政府通过包办企业的投资决策和招商引资干预企业的微观经济活动；对能源资源、土地资源和资金等稀缺资源的价格过度管制；行政许可和审批项目、手续繁多等。地方政府职能缺位，也就是职能履行不到位，主要指应该由政府管的事而政府没有管、没有管好。当前比较突出的问题主要有：地方政府在社会公共服务方面的投入不足，地方环境监控体系不健全等。
（三）地方政府政策执行资源不足
资源是要素的总和，也是一切行动的依托。政策执行同样需要必要的资源。张世贤认为：“政策执行要投入一定的资源，方能达到既定的政策目标。资源的投入对政策的执行有如赋予活力。”可见，资源的投入对于政策执行是必不可少的。政策的执行除了投入一定的人力资源，还必须要有充分的财力资源和管理资源的支持。
从财力资源来看。自从我国开始实行分税制财政管理体制，不仅财政收入得到有效的稳定增长，同时中央财政宏观调控能力也得到了增强。但随着我国经济的持续发展和市场机制的完善，这种分税体制出现了财政收入与支出的不对称、地方政府稳定收入来源不足，而且没有建立健全的转移支付制度，地方政府的收支压力得不到有效的缓解等弊端。
从人力资源来看。我国目前是注重高等教育与理论教育的人才培养模式，对职业教育、实践教育认识不足。所以在这样的条件下，培养出来的人才与实际需求脱节，现实的经济和科技发展得不到理论的支持，缺乏复合型、高素质、产业领军型的产业人才。 三、提升地方政府政策执行力对策研究
1.树立科学发展的新理念，提高政策执行规划力。要提升经济发展方式转变政策的执行规划力，地方政府要牢固树立科学发展的理念，摈弃片面追求经济快速发展而漠视生态环境建设，只注重物质财富积累而忽略人的全面发展，只考虑当代人的需求不顾及后代人的发展理念。要坚持走以人为本、全面、协调、可持续的科学发展之路，实现速度效益质量相协调、投资出口消费相协调、人口环境资源相协调，真正做到又好又快发展。首先地方政府要树立有限责任的理念。地方政府的责任不是大包大揽，无所不管。而是在法律条令和经济规律的约束下维持好社会经济健康发展的秩序。其次要树立效率的理念。地方政府的决策要快捷灵敏，政策执行要雷厉风行，以提高行政效率。再次要树立开放的理念。地方政府执行政策时要大胆地借鉴国外先进的理论与方法，同时深入研究我国经济转型期特殊的政策环境，以有效指导我国经济转型政策的执行。
2.改革地方政府绩效考核机制，提升政策执行意志力。政策执行意志力是保持地方政府与党中央行动一致的灵魂。必须改革过去对领导干部的政绩考核和用人机制、标准，变以经济GDP为中心的“物本考核”体系为“人本考核”，除了经济建设因素外，还要把政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设等内容，量化为对领导干部的政绩考核评价指标，这样可以有效避免地方政府由于政绩和升迁的利益需求而在执行经济发展方式转变政策时阳奉阴违。在未来地方政府绩效考核的过程中应该注意以下两点：一是要对绩效考核的评价指标体系作出调整，建立以生态效益为导向的“绿色GDP”综合评价体系，力求将资源利用率、环境保护效果、人居环境指数等因素引进地方政府的绩效考核体系之中，使地方政府可以有动力来关注经济、社会和生态环境之间的协调发展，促进其严格执行经济转型政策的积极性和主动性。二是地方政府绩效考核体系应针对不同层次、不同地域的特点进行统筹考虑和分别归类。把个性内容和共性内容结合起来，把结果性指标和过程性情况结合起来。充分考虑各地经济发展水平的高低，制定适合地方政府的绩效考核标准。
3.合理设置地方政府职权，提升政策执行组织力。政策执行是公共组织的集体行动。经济发展方式的成功转变不仅依赖于地方政府科学地安排自身的行政行为。还需要平衡地方政府与中央政府之间的事权关系，更需要地方部门与第三部门之间的密切协调配合。政策执行组织力就是这种优良的组织结构和有效的组织机制所产生的整合力。有了高效的政策执行组织力，在经济发展方式转变政策的执行中就能做到正确指挥、密切合作、有效协同和有力监控，以及对人力、物力、财力的科学调配。提升地方政府政策执行组织力的关键有以下几点：第一，切实推进地方政府机构设置和行政审批制度的改革，提高地方政府行政效能。根据社会主义市场经济的要求，严格限制各级地方政府直接干预企业和配置资源的权力，把政府不该管、管不了也管不好的事交给市场和中介机构；第二，合理地划分地方政府的财权和事权。通过简化预算层级，使各级地方政府逐步拥有较为稳定的收入税种和渠道，引导地方政府把财政资金真正用于公共服务领域。加强一般性转移制度建设力度，提高地方政府的公共服务供给能力，尽力实现公共服务均等化；第三，加快推进中介机构、行业协会等社会组织的发育与规范，发挥它们在转变经济发展方式政策执行中的积极作用。
4.加大人力资本投入，提升政策执行文化力。政策执行文化力就是由地方政府所能运用的科技文化特质所产生的政策执行影响力、穿透力。促进地方政府政策执行的科学化、合理化，是提升经济发展方式转型政策的执行文化力主要途径。具体措施有：（1）大力支持人力投资。在完善我国基础义务教育，提高全民素质的同时，加快推进职业教育与培训，重点培养技能型的实用人才。稳步发展高等教育，培养高素质人才，充实地方政府公务员队伍。（2）提高政策执行人员执行能力。通过督促政策执行人员自我学习和定期对其组织培训，使其能了解经济发展理论、最新科技知识以及其产业化前景，把握其对经济发展方式转变可能产生的深刻影响，提高政策执行能力。（3）构建电子政府。提高地方政府收集、传递、加工和处理信息的能力。充分运用信息技术，实现办公自动化和信息资源共享。打破行政机关的地域和组织界限，改变政府同公众的交流方式。
5.加强政务公开，提升政策执行公信力。经济发展方式转变政策的执行涉及广大人民的切身利益，是地方政府与政策执行受众互相交流的过程，政策执行必须得到广大民众的认可和积极配合，才能实现其政策目标。这就要求地方政府执行政策时透明公开并树立诚实守信的形象，以增强其对社会公众尤其是对政策目标群体的感召力，也就是政策执行公信力。要提升政策执行公信力，首先，地方政府应致力于提升政务信息公开程度，建立信息反馈机制。鼓励公众监督地方政府的行政行为，及时了解政策执行动态，打破信息沟通和反馈的壁垒，降低群众与政府部门沟通的门槛。强化政府“声誉”评价，建立当地环境信息披露机制，实现自然生态环境承载能力下经济效益持续、稳定增长。其次，提高公民的政策参与度，充分发挥其监督职能。新闻媒体拥有非强制性的监督功能并代表着广大的舆论，他们对政府经济发展方式转变政策的执行情况的报道以及对生态环境热点问题关注在某种程度上可以加快信息公开的进程，也便于地方政府及时回应社会公众的利益诉求。
参考文献
[1]陈振明.政策科学———公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2004.
[2]宁国良.公共利益的权威性分配[M].湖南：湖南人民出版社，2004.
[3]王学杰.对政策执行力涵义的再思考[J].学习论坛，2010（08）.
[4]张清永，改革地方政府政绩考核体系与转变经济发展方式[J]大众商务，2010（05）.
[5]吴敬琏.中国增长模式抉择[M].上海：上海远东出版社，2009.
[6]李菊英.转变经济发展方式，重要的是构建利益驱动机制[J].求实，2008（01）.
[7]祝福恩，缪静.转变经济发展方式必须完善领导干部考核机制[J].理论参考，2010（09）.
作者简介：陈明（1975-），男，广东广州人，桂林理工大学，工商管理硕士（MBA）研究生，研究方向：企业战略与危机管理；周永生（1963-），男，湖南永州人，桂林理工大学，博士，教授，研究方向：企业战略与危机管理。
（编辑：刘影）
【关键词】经济发展 执行力 因素 对策
我国经济发展方式转变的内涵主要是由依靠增加要素投入的粗放外延增长向依靠要素生产率提高的集约内涵增长转变，从数量扩张型增长向质量效益型增长转变。其实质在于提高经济发展的质量，即主要通过科技进步和创新，来实现经济发展速度、质量、效益的相互平衡和经济、社会的可持续发展。只有加快转变经济发展方式，才能适应全球需求结构的重大变化，有效应对日益激烈的市场竞争和愈加突出的资源环境约束，从而实现我国经济、社会又好又快发展。
一、地方政府政策执行力对实现经济发展方式转变目标的影响
作为政治系统输出的主要内容，加快经济发展方式转变的政策本质上是一种权威性的社会价值分配方案。然而，政策在付诸实施之前仍然只是一种具有观念形态的分配方案，其效能必须经过各级地方政府实际的执行过程才能得以发挥。正如美国学者G·艾利森所说：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”因此，地方政府是否能有效执行上级有关政策规定，决定着经济发展方式转变目标的实现程度。
总体来看，这几年地方政府执行相关政策的水平与效力有所增强，在一定程度上推进了整个经济发展方式的转变，但是也有些地方政府出现了政策执行力的弱化，阻碍了经济发展方式向着有利的方向发展，其消极影响主要表现为：地方政府执行经济转型政策时不作为。只是简单地宣传一下政策，做表面文章，实际上拒不执行上级政府政策；在执行政策时曲解政策的精神实质或部分内容。当政策对地方政府不利时，地方政府就会制定与经济转型政策表面相一致，实际相违背的实施方案，使上级政策难以得到贯彻落实，甚至收到与初衷相悖的效果；执行政策的态度消极，走形式主义。执行不愿意花大力气，导致经济发展转型政策方案难以执行到位，影响了政策目标的实现；地方政府在政策执行过程中缺乏主观能动性。对上级政策或以往经验机械地照搬照抄，缺少对政策的理解和认同，因而不能领会经济发展转型政策的实质，不能因地制宜地将政策方案精细化、本土化，无法有效地结合政策执行的原则性和灵活性，人为地增加了政策执行的难度。
二、制约地方政府经济发展方式转变政策执行力的主要因素
（一）政策执行主体素质不高
政策执行主体在执行公共政策时可能受到其自身的缺陷的影响，使得公共政策的执行受到不可低估的阻碍。特别是政策执行主体的认知缺陷和利益驱使两个方面。
1.政策执行主体的认知缺陷。一方面，由于有些政策执行者的理论水平与执行技巧等水平不高，使得政策执行主体对公共政策的有了错误的理解。另一方面由于政策执行者凭经验、主观片面地理解公共政策，也使得公共政策被扭曲地执行。由于这些原因，使得政策执行者无法得到上级政策与本单位实际情况的结合点，从而导致公共政策不能得到有效的执行。地方政府没有充分地理解科学发展观，对经济发展方式转变认识不足，因而缺乏执行的动力。
2.政策执行主体的利益驱使。政策执行主体一般具有双重身分。一方面代表从社会整体利益的角度出发代表着社会的整体利益，另一方面代表着本地区或本部门，甚至代表着个人自身的利益。由于政策执行主体的利益趋向的双重性，政策执行主体会从不同的利益角度去理解和执行公共政策。所以全社会整体利益、部门利益以及个人利益相互交织在公共政策执行的过程中，当这些利益在方向上具有一致性时，公共政策能够被忠实地执行；但当这些利益在方向上冲突时，并且政策执行者不能克制部门利益与个人私立的诱惑时，公共政策的执行就不会向着有利于全社会方向发展。
（二）政策执行机制权力配置不合理
实现经济发展方式的转变不仅涉及宏观领域，也涉及微观领域。地方政府在指导市场经济活动时却仍然掌控着很大一部分生产资源，习惯于运用政府权力来配置生产资源、干预日常经济活动和分配经济利益，使从事经济活动的个人和组织隶属于行政权力之下。这样就导致了地方政府职能缺位和越位的同时存在。
地方政府职能越位，主要指政府在可以由市场机制发挥作用的领域干预过多、权力过大。例如政府通过包办企业的投资决策和招商引资干预企业的微观经济活动；对能源资源、土地资源和资金等稀缺资源的价格过度管制；行政许可和审批项目、手续繁多等。地方政府职能缺位，也就是职能履行不到位，主要指应该由政府管的事而政府没有管、没有管好。当前比较突出的问题主要有：地方政府在社会公共服务方面的投入不足，地方环境监控体系不健全等。
（三）地方政府政策执行资源不足
资源是要素的总和，也是一切行动的依托。政策执行同样需要必要的资源。张世贤认为：“政策执行要投入一定的资源，方能达到既定的政策目标。资源的投入对政策的执行有如赋予活力。”可见，资源的投入对于政策执行是必不可少的。政策的执行除了投入一定的人力资源，还必须要有充分的财力资源和管理资源的支持。
从财力资源来看。自从我国开始实行分税制财政管理体制，不仅财政收入得到有效的稳定增长，同时中央财政宏观调控能力也得到了增强。但随着我国经济的持续发展和市场机制的完善，这种分税体制出现了财政收入与支出的不对称、地方政府稳定收入来源不足，而且没有建立健全的转移支付制度，地方政府的收支压力得不到有效的缓解等弊端。
从人力资源来看。我国目前是注重高等教育与理论教育的人才培养模式，对职业教育、实践教育认识不足。所以在这样的条件下，培养出来的人才与实际需求脱节，现实的经济和科技发展得不到理论的支持，缺乏复合型、高素质、产业领军型的产业人才。 三、提升地方政府政策执行力对策研究
1.树立科学发展的新理念，提高政策执行规划力。要提升经济发展方式转变政策的执行规划力，地方政府要牢固树立科学发展的理念，摈弃片面追求经济快速发展而漠视生态环境建设，只注重物质财富积累而忽略人的全面发展，只考虑当代人的需求不顾及后代人的发展理念。要坚持走以人为本、全面、协调、可持续的科学发展之路，实现速度效益质量相协调、投资出口消费相协调、人口环境资源相协调，真正做到又好又快发展。首先地方政府要树立有限责任的理念。地方政府的责任不是大包大揽，无所不管。而是在法律条令和经济规律的约束下维持好社会经济健康发展的秩序。其次要树立效率的理念。地方政府的决策要快捷灵敏，政策执行要雷厉风行，以提高行政效率。再次要树立开放的理念。地方政府执行政策时要大胆地借鉴国外先进的理论与方法，同时深入研究我国经济转型期特殊的政策环境，以有效指导我国经济转型政策的执行。
2.改革地方政府绩效考核机制，提升政策执行意志力。政策执行意志力是保持地方政府与党中央行动一致的灵魂。必须改革过去对领导干部的政绩考核和用人机制、标准，变以经济GDP为中心的“物本考核”体系为“人本考核”，除了经济建设因素外，还要把政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设等内容，量化为对领导干部的政绩考核评价指标，这样可以有效避免地方政府由于政绩和升迁的利益需求而在执行经济发展方式转变政策时阳奉阴违。在未来地方政府绩效考核的过程中应该注意以下两点：一是要对绩效考核的评价指标体系作出调整，建立以生态效益为导向的“绿色GDP”综合评价体系，力求将资源利用率、环境保护效果、人居环境指数等因素引进地方政府的绩效考核体系之中，使地方政府可以有动力来关注经济、社会和生态环境之间的协调发展，促进其严格执行经济转型政策的积极性和主动性。二是地方政府绩效考核体系应针对不同层次、不同地域的特点进行统筹考虑和分别归类。把个性内容和共性内容结合起来，把结果性指标和过程性情况结合起来。充分考虑各地经济发展水平的高低，制定适合地方政府的绩效考核标准。
3.合理设置地方政府职权，提升政策执行组织力。政策执行是公共组织的集体行动。经济发展方式的成功转变不仅依赖于地方政府科学地安排自身的行政行为。还需要平衡地方政府与中央政府之间的事权关系，更需要地方部门与第三部门之间的密切协调配合。政策执行组织力就是这种优良的组织结构和有效的组织机制所产生的整合力。有了高效的政策执行组织力，在经济发展方式转变政策的执行中就能做到正确指挥、密切合作、有效协同和有力监控，以及对人力、物力、财力的科学调配。提升地方政府政策执行组织力的关键有以下几点：第一，切实推进地方政府机构设置和行政审批制度的改革，提高地方政府行政效能。根据社会主义市场经济的要求，严格限制各级地方政府直接干预企业和配置资源的权力，把政府不该管、管不了也管不好的事交给市场和中介机构；第二，合理地划分地方政府的财权和事权。通过简化预算层级，使各级地方政府逐步拥有较为稳定的收入税种和渠道，引导地方政府把财政资金真正用于公共服务领域。加强一般性转移制度建设力度，提高地方政府的公共服务供给能力，尽力实现公共服务均等化；第三，加快推进中介机构、行业协会等社会组织的发育与规范，发挥它们在转变经济发展方式政策执行中的积极作用。
4.加大人力资本投入，提升政策执行文化力。政策执行文化力就是由地方政府所能运用的科技文化特质所产生的政策执行影响力、穿透力。促进地方政府政策执行的科学化、合理化，是提升经济发展方式转型政策的执行文化力主要途径。具体措施有：（1）大力支持人力投资。在完善我国基础义务教育，提高全民素质的同时，加快推进职业教育与培训，重点培养技能型的实用人才。稳步发展高等教育，培养高素质人才，充实地方政府公务员队伍。（2）提高政策执行人员执行能力。通过督促政策执行人员自我学习和定期对其组织培训，使其能了解经济发展理论、最新科技知识以及其产业化前景，把握其对经济发展方式转变可能产生的深刻影响，提高政策执行能力。（3）构建电子政府。提高地方政府收集、传递、加工和处理信息的能力。充分运用信息技术，实现办公自动化和信息资源共享。打破行政机关的地域和组织界限，改变政府同公众的交流方式。
5.加强政务公开，提升政策执行公信力。经济发展方式转变政策的执行涉及广大人民的切身利益，是地方政府与政策执行受众互相交流的过程，政策执行必须得到广大民众的认可和积极配合，才能实现其政策目标。这就要求地方政府执行政策时透明公开并树立诚实守信的形象，以增强其对社会公众尤其是对政策目标群体的感召力，也就是政策执行公信力。要提升政策执行公信力，首先，地方政府应致力于提升政务信息公开程度，建立信息反馈机制。鼓励公众监督地方政府的行政行为，及时了解政策执行动态，打破信息沟通和反馈的壁垒，降低群众与政府部门沟通的门槛。强化政府“声誉”评价，建立当地环境信息披露机制，实现自然生态环境承载能力下经济效益持续、稳定增长。其次，提高公民的政策参与度，充分发挥其监督职能。新闻媒体拥有非强制性的监督功能并代表着广大的舆论，他们对政府经济发展方式转变政策的执行情况的报道以及对生态环境热点问题关注在某种程度上可以加快信息公开的进程，也便于地方政府及时回应社会公众的利益诉求。
参考文献
[1]陈振明.政策科学———公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2004.
[2]宁国良.公共利益的权威性分配[M].湖南：湖南人民出版社，2004.
[3]王学杰.对政策执行力涵义的再思考[J].学习论坛，2010（08）.
[4]张清永，改革地方政府政绩考核体系与转变经济发展方式[J]大众商务，2010（05）.
[5]吴敬琏.中国增长模式抉择[M].上海：上海远东出版社，2009.
[6]李菊英.转变经济发展方式，重要的是构建利益驱动机制[J].求实，2008（01）.
[7]祝福恩，缪静.转变经济发展方式必须完善领导干部考核机制[J].理论参考，2010（09）.
作者简介：陈明（1975-），男，广东广州人，桂林理工大学，工商管理硕士（MBA）研究生，研究方向：企业战略与危机管理；周永生（1963-），男，湖南永州人，桂林理工大学，博士，教授，研究方向：企业战略与危机管理。
（编辑：刘影）