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[关键词] 社会盈利性； 一般社会生产外部生产条件； 民营化
[中图分类号] F061 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2004）14-0041-02
政府的社会盈利性指的是掌握一部分生产资料所有权的国家为企业等一般生产单位和经济组织提供的一般社会生产的外部条件，从而使一般社会生产盈利率得到普遍提高甚至达到最高。一般社会生产的外部条件一方面包括“硬件”部分，如交通、运输、通讯、基础设施等；另一方面包括“软件”部分，如一般的文化、教育、科学、社会环境等。因此，政府社会盈利性的提出并不意味着政府角色的减弱，而是政府作用发挥的关键。
一、通过直接运用国有资产来实现，即国有国营
笔者认为，必须将庞大的国有资产进行分类管理，才能既提高国有资产的盈利率，又能提高政府的社会盈利性即国有资产运营效率。
第一类是国有企业重新定位后，作为市场经济国家都普遍存在的真正的国有企业，也可称为具有较多社会功能的非竞争性企业。因为其存在是必然的，且不以赢利为目的，而是为社会的全面发展提供特定的社会公共服务或服务于特定的战略目标，直接“为人民服务”的，因此需财政支持。这一部分国有企业应尽量地少，它不是依据规模效益等经济原则而存在，而是为弥补市场功能的缺陷，即不惜以低盈利甚至亏损的代价来换取社会总体利益的提高，即社会盈利性。因此，经营管理这一部分国有资产就不能按盈利原则了。这部分可称为行政管理体制或计划管理体制，政府将更多地介入这类企业的管理决策活动，包括企业的服务项目和内容、标准和价格、发展规划、资金筹措等。直接运用这类国有资产就是把其财产直接在由政府进行的公共生产过程中占用，从而实现政府的社会盈利性。
另一类就是国资委管辖的国有企业。国资委是一个完全的经济部门，按照市场化、商业化的原则运营其余的大量国有资产，它完全脱离政府，使其在经理人的运营管理下真正做到保值增值。可以说，这部分就是最具有中国特色社会主义的国有企业，西方市场经济国家不存在这部分内容。它们是承担资本积累的竞争性企业，国家将以资本所有者的身份，根据增加资本收益目标来进行管理。这部分国有企业完全作为市场经济中的一个个体，与其他市场经营主体平等存在，平等竞争，优胜劣汰。与其他经营主体不同的是这部分国有资产数额庞大、经营管理相对复杂（目前正在进行国有经济的战略性调整，试图减少这部分国有资产的数量）。除此之外，别无他特。针对这样的特点，这部分国有资产可以以独资企业的形式存在（目前可能绝大多数以此形式存在），也可以以参股、控股的形式存在，经理人的选择等所有原则均采取市场化（如国家股东代理人概念）。若这部分国有企业为政府承担了一定的社会责任，政府必须予以相应的补偿，以保持其竞争力和生命力。这部分可称为市场管理体制。它主要是以提高国有资产盈利率为目的的。
这样，原来牵扯政府大量精力的国有资产管理问题可以由市场去管理（市场管理体制），从而政府可以有大量精力提高其社会盈利性（行政或计划管理体制）。换句话说，创造有效的市场环境比对微观经济的直接干预和实施产业政策更具有本质意义。政府关注和支持企业的重点要转移到为企业生存和发展创造体制环境上来。党的十六届三中全会提出，要在“加快转变政府职能，深化行政审批制度改革”的同时，“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。
二、通过民营化来实现，即国有民营和民有民营
民营化的方式在西方发达市场经济国家比较普遍。其运用的前提就是各级政府职权的界定与划分即各负其责、各司其职和市场主体的多元化。市场主体多元化包括政府和各种所有制形式的企业。
民营化就是要充分利用多样化的所有制形式和运作关系来满足人们的需求，从而实现公共利益。其核心是更多依靠民间机构，更少依靠政府来满足公众的需求，在产品和房屋的生产和财产拥有方面减少政府作用，增加社会其他机构作用的行动。民营化的一种更为专门的形式旨在改善政府作为服务提供者的绩效。这包括打破不必要的政府垄断，在自来水供应、街道清扫、垃圾收集处理、公园和树木维护等公共服务供给中引进竞争。政府的角色是掌舵，而不是划桨。提供服务——不论修马路还是航空服务，都是在划桨，而政府对此并不在行。服务提供或安排与服务生产之间的区别是明显且十分重要。它是整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础。民营化是一个动态概念，其最简单的含义是把政府扮演生产者角色的安排转化为私人生产者唱主角的安排。其反面就是国有化、“政府化”或“非民营化”。
三、通过公共政策来实现
公共政策是政府发挥其职能的手段，是政府社会盈利性的重要实现路径。政府运用公共权力和公共资源对社会施加影响的行为都可以视为公共政策。政府发布的各种法规和管制措施对参与市场活动和各类社会活动的行为主体有广泛的影响，其本身也是一种公共政策。公共政策对一般社会生产外部条件的创造和生产也是极其重要的，比如税收政策、公债政策、教育政策、医疗卫生政策、社会保障政策、农业政策、环保政策、公共管制政策、对外贸易政策、宏观经济政策等，通过它们的调整和变化影响一般社会生产的外部生产条件的不同方面，从而能够保证一般社会生产盈利率，即政府的社会盈利性最大化。公共政策的目的是维护和增进广大人民群众的共同利益。尽管这是每一项公共政策的初衷，但并不必然能够如愿。其原因之一是在制定政策时缺乏必要的信息，对公众的愿望和要求了解不透，或者对政策可能引起的行为反应估计不足。当然，这可以通过实践提供新的信息来加以调整。原因之二是政策制定和执行过程中受到各种特殊利益集团或个人利益的影响。防止这种失误的最有效的办法就是公众通过民主程序来制约和监督公共政策的制定和执行。
目前，我国各级政府都在争相塑造服务型政府也是在努力提高其社会盈利性的重要举措。按照市场经济的理论和实践，政府要从微观领域中抽身，充当调控者的角色、公益者的角色，集中精力加强和改善宏观调控，营造和完善公平竞争环境，维护和规范市场秩序，打破行业、企业垄断和地区封锁，培育市场中介服务体系，提高公共管理的效率和水平等。体制转轨和市场环境不会自然形成，强调市场起作用并不否认政府作用。但政府作用的重点和方式应有根本性的转变。政府应当将自己的主要注意力、发挥作用的基本点准确无误地放到创造有效率的市场环境上来。从这个意义上说，政府的有效性，很大程度上要通过市场的有效性来体现。因此，政府要集中精力搞好宏观调控和市场的“培育”和“完善”，做其他市场参与者的服务者，为他们服务好。而政府是无私利的，政府部门是公益机构，公务员是公务岗位。政府部门和公务员的全部责任和追求就是公共效益，他们绝不能有行使职能之外的权利，绝不能有离开公共利益之外的其他利益。公务员坚决不能当“劳模”，“劳模”是给予一般社会劳动者的荣誉，公务员可以争做“服务标兵”，在为一般社会劳动者提供服务方面看谁做得更好。社会盈利性是政府部门工作的最大追求，而且必须尽量做到最好、最完美。
同时，我们应该适时建立和健全政府社会盈利性评价体系。第一，各级政府为公民提供的公共产品与服务的种类、数量以及质量。这需要明确界定各级政府的事权范围，中央政府、各级地方政府都应该有哪些权力和责任，属于本级政府的服务内容绝不能推诿，要义无返顾地做到、做好。当然，它们不是简单的中央与地方职权大小范围分工，而是服务内容、产品种类可以大相径庭，这完全取决于该级政府所处的地域特征和当地老百姓的各方面需求。这就要求政府应通过各种方式了解老百姓对公共产品和服务的需求、政府职能部门服务的水平和质量等，从而使其服务不断完善。对此进行评价惟有其服务对象才有资格。而其服务对象就是除政府之外的其他市场参与者。第二，建立地方政府市场化相对进程比较系统。因为市场有效体现政府有效。该系统可以包括政府与市场的关系、非国有经济的发展、产品市场的发育程度、要素市场的发育程度、市场中介组织发育和法律制度环境等。这样，各级地方政府可以明确与同级其他地方政府的优势与差距，取长补短，保证整个社会与经济的有序、稳定、健康、持续发展。
[中图分类号] F061 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2004）14-0041-02
政府的社会盈利性指的是掌握一部分生产资料所有权的国家为企业等一般生产单位和经济组织提供的一般社会生产的外部条件，从而使一般社会生产盈利率得到普遍提高甚至达到最高。一般社会生产的外部条件一方面包括“硬件”部分，如交通、运输、通讯、基础设施等；另一方面包括“软件”部分，如一般的文化、教育、科学、社会环境等。因此，政府社会盈利性的提出并不意味着政府角色的减弱，而是政府作用发挥的关键。
一、通过直接运用国有资产来实现，即国有国营
笔者认为，必须将庞大的国有资产进行分类管理，才能既提高国有资产的盈利率，又能提高政府的社会盈利性即国有资产运营效率。
第一类是国有企业重新定位后，作为市场经济国家都普遍存在的真正的国有企业，也可称为具有较多社会功能的非竞争性企业。因为其存在是必然的，且不以赢利为目的，而是为社会的全面发展提供特定的社会公共服务或服务于特定的战略目标，直接“为人民服务”的，因此需财政支持。这一部分国有企业应尽量地少，它不是依据规模效益等经济原则而存在，而是为弥补市场功能的缺陷，即不惜以低盈利甚至亏损的代价来换取社会总体利益的提高，即社会盈利性。因此，经营管理这一部分国有资产就不能按盈利原则了。这部分可称为行政管理体制或计划管理体制，政府将更多地介入这类企业的管理决策活动，包括企业的服务项目和内容、标准和价格、发展规划、资金筹措等。直接运用这类国有资产就是把其财产直接在由政府进行的公共生产过程中占用，从而实现政府的社会盈利性。
另一类就是国资委管辖的国有企业。国资委是一个完全的经济部门，按照市场化、商业化的原则运营其余的大量国有资产，它完全脱离政府，使其在经理人的运营管理下真正做到保值增值。可以说，这部分就是最具有中国特色社会主义的国有企业，西方市场经济国家不存在这部分内容。它们是承担资本积累的竞争性企业，国家将以资本所有者的身份，根据增加资本收益目标来进行管理。这部分国有企业完全作为市场经济中的一个个体，与其他市场经营主体平等存在，平等竞争，优胜劣汰。与其他经营主体不同的是这部分国有资产数额庞大、经营管理相对复杂（目前正在进行国有经济的战略性调整，试图减少这部分国有资产的数量）。除此之外，别无他特。针对这样的特点，这部分国有资产可以以独资企业的形式存在（目前可能绝大多数以此形式存在），也可以以参股、控股的形式存在，经理人的选择等所有原则均采取市场化（如国家股东代理人概念）。若这部分国有企业为政府承担了一定的社会责任，政府必须予以相应的补偿，以保持其竞争力和生命力。这部分可称为市场管理体制。它主要是以提高国有资产盈利率为目的的。
这样，原来牵扯政府大量精力的国有资产管理问题可以由市场去管理（市场管理体制），从而政府可以有大量精力提高其社会盈利性（行政或计划管理体制）。换句话说，创造有效的市场环境比对微观经济的直接干预和实施产业政策更具有本质意义。政府关注和支持企业的重点要转移到为企业生存和发展创造体制环境上来。党的十六届三中全会提出，要在“加快转变政府职能，深化行政审批制度改革”的同时，“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。
二、通过民营化来实现，即国有民营和民有民营
民营化的方式在西方发达市场经济国家比较普遍。其运用的前提就是各级政府职权的界定与划分即各负其责、各司其职和市场主体的多元化。市场主体多元化包括政府和各种所有制形式的企业。
民营化就是要充分利用多样化的所有制形式和运作关系来满足人们的需求，从而实现公共利益。其核心是更多依靠民间机构，更少依靠政府来满足公众的需求，在产品和房屋的生产和财产拥有方面减少政府作用，增加社会其他机构作用的行动。民营化的一种更为专门的形式旨在改善政府作为服务提供者的绩效。这包括打破不必要的政府垄断，在自来水供应、街道清扫、垃圾收集处理、公园和树木维护等公共服务供给中引进竞争。政府的角色是掌舵，而不是划桨。提供服务——不论修马路还是航空服务，都是在划桨，而政府对此并不在行。服务提供或安排与服务生产之间的区别是明显且十分重要。它是整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础。民营化是一个动态概念，其最简单的含义是把政府扮演生产者角色的安排转化为私人生产者唱主角的安排。其反面就是国有化、“政府化”或“非民营化”。
三、通过公共政策来实现
公共政策是政府发挥其职能的手段，是政府社会盈利性的重要实现路径。政府运用公共权力和公共资源对社会施加影响的行为都可以视为公共政策。政府发布的各种法规和管制措施对参与市场活动和各类社会活动的行为主体有广泛的影响，其本身也是一种公共政策。公共政策对一般社会生产外部条件的创造和生产也是极其重要的，比如税收政策、公债政策、教育政策、医疗卫生政策、社会保障政策、农业政策、环保政策、公共管制政策、对外贸易政策、宏观经济政策等，通过它们的调整和变化影响一般社会生产的外部生产条件的不同方面，从而能够保证一般社会生产盈利率，即政府的社会盈利性最大化。公共政策的目的是维护和增进广大人民群众的共同利益。尽管这是每一项公共政策的初衷，但并不必然能够如愿。其原因之一是在制定政策时缺乏必要的信息，对公众的愿望和要求了解不透，或者对政策可能引起的行为反应估计不足。当然，这可以通过实践提供新的信息来加以调整。原因之二是政策制定和执行过程中受到各种特殊利益集团或个人利益的影响。防止这种失误的最有效的办法就是公众通过民主程序来制约和监督公共政策的制定和执行。
目前，我国各级政府都在争相塑造服务型政府也是在努力提高其社会盈利性的重要举措。按照市场经济的理论和实践，政府要从微观领域中抽身，充当调控者的角色、公益者的角色，集中精力加强和改善宏观调控，营造和完善公平竞争环境，维护和规范市场秩序，打破行业、企业垄断和地区封锁，培育市场中介服务体系，提高公共管理的效率和水平等。体制转轨和市场环境不会自然形成，强调市场起作用并不否认政府作用。但政府作用的重点和方式应有根本性的转变。政府应当将自己的主要注意力、发挥作用的基本点准确无误地放到创造有效率的市场环境上来。从这个意义上说，政府的有效性，很大程度上要通过市场的有效性来体现。因此，政府要集中精力搞好宏观调控和市场的“培育”和“完善”，做其他市场参与者的服务者，为他们服务好。而政府是无私利的，政府部门是公益机构，公务员是公务岗位。政府部门和公务员的全部责任和追求就是公共效益，他们绝不能有行使职能之外的权利，绝不能有离开公共利益之外的其他利益。公务员坚决不能当“劳模”，“劳模”是给予一般社会劳动者的荣誉，公务员可以争做“服务标兵”，在为一般社会劳动者提供服务方面看谁做得更好。社会盈利性是政府部门工作的最大追求，而且必须尽量做到最好、最完美。
同时，我们应该适时建立和健全政府社会盈利性评价体系。第一，各级政府为公民提供的公共产品与服务的种类、数量以及质量。这需要明确界定各级政府的事权范围，中央政府、各级地方政府都应该有哪些权力和责任，属于本级政府的服务内容绝不能推诿，要义无返顾地做到、做好。当然，它们不是简单的中央与地方职权大小范围分工，而是服务内容、产品种类可以大相径庭，这完全取决于该级政府所处的地域特征和当地老百姓的各方面需求。这就要求政府应通过各种方式了解老百姓对公共产品和服务的需求、政府职能部门服务的水平和质量等，从而使其服务不断完善。对此进行评价惟有其服务对象才有资格。而其服务对象就是除政府之外的其他市场参与者。第二，建立地方政府市场化相对进程比较系统。因为市场有效体现政府有效。该系统可以包括政府与市场的关系、非国有经济的发展、产品市场的发育程度、要素市场的发育程度、市场中介组织发育和法律制度环境等。这样，各级地方政府可以明确与同级其他地方政府的优势与差距，取长补短，保证整个社会与经济的有序、稳定、健康、持续发展。