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随着我国经济快速发展，近年来有越来越多的城市提出要建设和发展成为区域金融中心。金融中心建设的重点并不是简单的寻找一个合适的位置，而是要培养其对金融机构和人才的吸引力，形成良性、可持续的发展机制。借助产业集群思路无疑有助于推进这一工作。
产业集群政策的基本框架
一套完整的政策框架至少应该包括政策目标、政策工具、政策制定与执行以及政策效果评估等方面的内容，对集群政策来说同样如此。如果把集群政策目标定位为促进产业集群发展，那么具体则包括解决集群中的市场失灵和系统失灵，优化集群动力机制以及改善集群环境。这里，所谓系统失灵，是指在组织制度设计上的缺陷不能为技术创新提供有效的激励，或者系统的技术能力与需求不匹配，从而限制了创新潜力的发挥。它是一种相互关联的机构、组织或交易规则之间出现不协调或不一致时才会发生的现象。当然，集群发展中的市场和系统失灵问题也可以依靠市场和系统的自我力量来完成，但与有组织的集群政策相比却需要付出更高的代价和成本，特别是在集群发展的初期阶段表现得尤为明显。
为了实现集群发展的目标，有必要借助相应的政策工具来实现。尽管产业集群政策是否存在统一的模式还存在争论，但仍可以概括出一些具有普遍意义的政策原则和工具，特别是对于集群发展中创新激励目标来说，其政策工具的确也存在一些共同之处，比如集群政策在很大程度上应促进企业和区域的创新（表1）。不过，在集群政策制定和政策工具运用中还应该注意一些问题，比如集群有着显著的地域性，由于集群类型、参与者、环境以及发展阶段、目的的不同，集群政策及其工具选择应该有一定的差异。如果不对产业集群政策进行严格、因地制宜的分析，不仅不能促进经济发展，反而可能会产生不良后果。此外，考虑到企业是集群发展的根本所在，公共部门和政府只是产业集群的催化剂，相关政策工具运用的重点应放在为有潜在服务需要的企业提供尽可能完善的服务，特别是提供信息、建立交流的渠道和对话的平台。
集群政策执行的落脚点是政府在集群发展中应扮演何种角色？简而言之，产业集群政策中政府作用的发挥要根据集群类型和发展模式而定，对于市场力量自发形成的产业集群来说，政府在其中的作用是进一步培养和改善市场环境，间接推动产业集群的发展；而对于由政府推动和主导的产业集群来说，政府则需要直接进行干预指导，加快产业集群的形成和发展。对于大多数产业集群来说，政府的作用应该是作为促进者和中间人，把相关参与者联系起来，提供支撑性的基础设施，建立动态比较优势和有利于集群发展的制度，创造一套有效的激励机制来消除创新体系中的各种失灵问题。具体而言，政府在产业集群中应该发挥的作用包括：建立一个稳定、可预见的经济政治环境；规划一个富有前瞻性的经济前景；创造一个鼓励创新和升级的氛围；提供正式和非正式的知识交流场所；推动公共机构培育以及与产业界的联系等。
从集群角度认知金融中心
从集群的角度来理解金融中心，可以把金融中心看作是高层次金融功能和高水平金融服务集中的地区，该地区通常是一座城市，并且往往是城市内的某个区域，比如纽约的华尔街和伦敦的金融城。在金融中心中集中的服务大都不是零售性金融服务，比如银行分支机构、当地居民的金融服务；而主要是专业化、高水平的金融服务，这些服务是为了满足更大范围内的需求，它们除覆盖本地区之外，还可能会涵盖全国甚至是全球经济。
考虑到金融中心是金融及相关服务集群地区这一本质，可以从金融就业人员、银行总部数量、票据清算量、股票交易量、外资银行数量等方面来把握金融中心的关键特征。首先，在金融中心所处的城市，金融服务行业就业人员往往占有较高的比例。但并不能据此认为所有或绝大多数金融从业人员集中在金融中心所在的那块区域，并且也不能仅凭着较高的金融从业人员比例就可以认定某个城市是不是金融中心。因为20世纪90年代以来，随着信息化和网络技术的发展，金融业的产业重组导致远离核心区的郊区和边缘城市与区域就业增加。这其中，一个本质的变化是，电话营业机制的发展动摇了那些拥有广泛分支机构的服务公司的长期优势。例如，电话呼叫中心明显地倾向于在那些劳动力丰富尤其是女性占优势的地区选址，虽然支付的工资要高于当地的平均水平，但相对这些服务公司在全国的平均水平来讲，仍然要便宜一些。因此，从就业方面来判断和分析金融中心必须有更翔实具体的统计资料，要能够明确处于核心位置和核心业务的从业人员数量。
其次，银行总部的数量及其所控制的资产规模。新兴金融中心的基本功能是银行业，并且往往首先是零售银行业，然后是批发银行业务。由于银行中很多重要的金融功能都在总行一级完成，因此银行总部区位在某种程度上应该接近于高层次金融部门就业人员，由此可以认为银行总部的数量要比金融服务就业人员更能够表明金融中心的等级。并且，这与经济地理学在传统上根据大公司总部的数量和资产规模来考虑一座城市的控制能力是相吻合的。但是，据此进行判断同样存在一些问题。其一，在有些情况下，金融机构的注册地并不是其主要业务开展的所在地，因此银行总部数量多并不必然意味着当地金融业务的发达。其二，随着金融管制的放松，一些非银行金融机构（比如保险公司、基金公司、信托业务等）发展迅速，所造成的后果是银行资产在全部金融资产规模中所占的比重开始下降，甚至可能有部分银行资产被分流到其它渠道，造成银行资产总体规模的下降。
第三，金融市场发展以及相应的票据清算和股票交易量。一座城市的票据清算量能够反映出该地区金融活动的规模以及银行清算系统的结构，因为银行清算系统往往决定了相关的支付是在什么地方进行的。支付系统的集中能够产生明显的规模经济效应，有研究表明，规模经济是伦敦作为金融中心在早期能够崛起的重要原因之一。但是，随着信息通信技术进步和新型支付工具的出现，特别是电子货币以及信用卡已经开始取代支票成为主要的支付手段，这使得支票清算额的作用仅局限于理解早期的金融中心，而对于金融中心未来的发展不再具有说服力。从资本市场来看，股票交易额是通常被采用的指标，一方面股票交易规模的时间序列数据比较容易获得，另一方面它也基本上反映了与之相关的一些专业化金融活动，比如股票经纪和基金管理。除此之外，还应考虑的因素包括其他证券的交易情况、外汇交易情况以及衍生产品市场发展情况，但这些数据往往仅停留在最高等级金融中心的统计中，地方性城市完全缺乏此类素材。
第四，外资银行的数量。外资银行数量通常被用来作为国际金融中心排名的重要参考依据，事实上同样也适用于考察国内金融中心的发展情况。一般来说，外资银行在进入东道国时有足够主动权来选择对其发展最有利的区位，它们不像国内银行那样可能会受到最初成立时所在地的制约。外资银行进入时的区位选择无疑会综合考虑各方面因素，但这其中最重要的当属一座城市的信息流规模，因为这意味着潜在的商业机会。因此，外资银行数量对金融中心城市的地位有重要参考价值，一座城市拥有大量外资银行至少能够说明该城市在当时的重要地位。如果在后来的发展中能够继续发挥既有优势并充分利用信息集聚能力，将会进一步强化该城市作为金融中心的重要性。
上述方面之外，还有一些因素同样有助于理解一座城市的金融发展能力，尽管它们不一定直接反映金融活动情况。比如通信和信息对金融中心的重要作用，特别是网络通信在金融市场中扮演着越来越重要的角色。非金融公司的总部数量也可以反映金融中心城市的重要性，银行和其他金融服务公司会选择接近于其主要客户，公司客户也会选择尽量靠近其金融服务的供应商，因此金融部门集聚既能反映也将强化实体部门的集聚，这也可以解释为什么大多数金融中心都是在大城市。
我国区域金融中心建设的基本构想
简单来看，1997～2006年间，各省区金融业就业人员规模都发生了一些变动。其中，上海和北京的金融就业人数在10年的时间里翻了一番还多，在全国31个省区中唯有这两地实现了十年翻番的目标。在其他省区中，增长较快的有重庆、江苏、浙江、宁夏和山西，它们的增幅都超过了30%。另外，海南、吉林、黑龙江、湖南、湖北、广西、贵州、云南、青海这些地区都出现了明显的负增长，特别是在海南金融就业人员的规模下降了33.85%。应该说，金融业就业人员绝对规模的下降无论对当地经济社会发展还是对于经济结构优化调整来说，都会带来不利影响。
从上述统计数据来看，我国金融业在省区分布上是比较分散的，并没有呈现出高度集中化的趋势，不存在某几个少数地区占有绝对优势的情形。并且，这种总体分散化的局面在近十年中是一贯的，而不是近年新出现的现象。但是，由于我国金融业总体发展水平还偏低，即便从优化金融业地理布局的角度来说，我们认为当前的任务首先还是进一步提高金融业产业规模和交易效率，其次才谈得上建设一个全国性的金融中心并朝着国际金融中心的方向发展；同时通过在若干地区大力发展金融及法律、会计等相关的现代服务业，形成吸引金融机构和银行家进入的条件，并以此建设区域性的金融中心。
进一步优化我国金融业的产业布局体现在分散和集中两个方面，即首先是要注重金融服务业发展水平在地区层面上与本地区经济发展的协调，并在此基础上注意金融资源在地区之间的协调；其次是在几个潜在的金融中心城市，应该进一步强化金融服务业的集群发展。就前者而言，从区域划分的角度来看，目前金融服务业在东部地区优势明显，而中部和西部则相对比较落后。西部大开发为西部地区的经济和社会发展创造了良好环境，金融服务业也应该以此为契机加快发展步伐。中部地区应发挥承东启西的区位优势，挖掘自身潜力，防止拉大差距。
优化我国金融业布局的第二个方面是要促进潜在金融中心城市的金融服务集群发展，以此来提高集群区内金融企业的微观效率和行业竞争力，并通过市场信息传播和金融交易行为推动创新知识的扩散，实现由中心向外围的辐射和拉动作用。从相关的统计分析来看，上海作为一个全国性的金融中心有条件朝着国际金融中心的方向发展。天津市凭借国务院已经批复的滨海新区综合配套改革方案，依托北京市众多的金融资源和发达的现代服务业，有希望建设成为华北地区的金融中心。在其他地区，深圳可以依靠广东省丰富的金融储蓄，并借助于香港的国际金融中心地位，建设成为华南地区的金融中心；南京作为为苏皖地区金融中心的备选对象；杭州作为浙江地区金融中心的备选对象；济南、青岛作为黄河中下游地区金融中心的备选对象；沈阳、大连作为为东北地区金融中心的备选对象；成都、重庆作为为西南地区金融中心的备选对象；武汉作为中部地区金融中心的备选对象；西安作为西北地区金融中心的备选对象；厦门作为为闽台地区金融中心的备选对象。
在建设区域金融中心的对策上，由于金融中心具有较为明显的集群收益，因此往往会有第三方受利益驱动而参与分配收入和利润。比如财政部门可能会收取税收，工会可能提出更高的工资要求。这样的寻租行为将导致金融中心吸引力的下降，增加市场分散的可能性。因此，必须有相应的政策来保障潜在区域金融中心的发展。具体而言，首先应该注重培养金融集群的生成和发展机制，这意味着地方部门应该通过相应的税收、土地等政策来维持集群地区对银行、保险、基金管理以及法律服务这些处于集群核心位置的行业的吸引力。其次是培养一个丰富、具有较高流动性的劳动力市场，不断强化当地劳动力市场对于各类专业化劳动力的吸引力。第三，应该注重为金融集群提供一个较为理想合适的发育环境，从基础设施建设、人文环境培养等方面不断提高集群地区的凝聚力。
(作者单位：特华博士后科研工作站中国社会科学院财贸所)
产业集群政策的基本框架
一套完整的政策框架至少应该包括政策目标、政策工具、政策制定与执行以及政策效果评估等方面的内容，对集群政策来说同样如此。如果把集群政策目标定位为促进产业集群发展，那么具体则包括解决集群中的市场失灵和系统失灵，优化集群动力机制以及改善集群环境。这里，所谓系统失灵，是指在组织制度设计上的缺陷不能为技术创新提供有效的激励，或者系统的技术能力与需求不匹配，从而限制了创新潜力的发挥。它是一种相互关联的机构、组织或交易规则之间出现不协调或不一致时才会发生的现象。当然，集群发展中的市场和系统失灵问题也可以依靠市场和系统的自我力量来完成，但与有组织的集群政策相比却需要付出更高的代价和成本，特别是在集群发展的初期阶段表现得尤为明显。
为了实现集群发展的目标，有必要借助相应的政策工具来实现。尽管产业集群政策是否存在统一的模式还存在争论，但仍可以概括出一些具有普遍意义的政策原则和工具，特别是对于集群发展中创新激励目标来说，其政策工具的确也存在一些共同之处，比如集群政策在很大程度上应促进企业和区域的创新（表1）。不过，在集群政策制定和政策工具运用中还应该注意一些问题，比如集群有着显著的地域性，由于集群类型、参与者、环境以及发展阶段、目的的不同，集群政策及其工具选择应该有一定的差异。如果不对产业集群政策进行严格、因地制宜的分析，不仅不能促进经济发展，反而可能会产生不良后果。此外，考虑到企业是集群发展的根本所在，公共部门和政府只是产业集群的催化剂，相关政策工具运用的重点应放在为有潜在服务需要的企业提供尽可能完善的服务，特别是提供信息、建立交流的渠道和对话的平台。
集群政策执行的落脚点是政府在集群发展中应扮演何种角色？简而言之，产业集群政策中政府作用的发挥要根据集群类型和发展模式而定，对于市场力量自发形成的产业集群来说，政府在其中的作用是进一步培养和改善市场环境，间接推动产业集群的发展；而对于由政府推动和主导的产业集群来说，政府则需要直接进行干预指导，加快产业集群的形成和发展。对于大多数产业集群来说，政府的作用应该是作为促进者和中间人，把相关参与者联系起来，提供支撑性的基础设施，建立动态比较优势和有利于集群发展的制度，创造一套有效的激励机制来消除创新体系中的各种失灵问题。具体而言，政府在产业集群中应该发挥的作用包括：建立一个稳定、可预见的经济政治环境；规划一个富有前瞻性的经济前景；创造一个鼓励创新和升级的氛围；提供正式和非正式的知识交流场所；推动公共机构培育以及与产业界的联系等。
从集群角度认知金融中心
从集群的角度来理解金融中心，可以把金融中心看作是高层次金融功能和高水平金融服务集中的地区，该地区通常是一座城市，并且往往是城市内的某个区域，比如纽约的华尔街和伦敦的金融城。在金融中心中集中的服务大都不是零售性金融服务，比如银行分支机构、当地居民的金融服务；而主要是专业化、高水平的金融服务，这些服务是为了满足更大范围内的需求，它们除覆盖本地区之外，还可能会涵盖全国甚至是全球经济。
考虑到金融中心是金融及相关服务集群地区这一本质，可以从金融就业人员、银行总部数量、票据清算量、股票交易量、外资银行数量等方面来把握金融中心的关键特征。首先，在金融中心所处的城市，金融服务行业就业人员往往占有较高的比例。但并不能据此认为所有或绝大多数金融从业人员集中在金融中心所在的那块区域，并且也不能仅凭着较高的金融从业人员比例就可以认定某个城市是不是金融中心。因为20世纪90年代以来，随着信息化和网络技术的发展，金融业的产业重组导致远离核心区的郊区和边缘城市与区域就业增加。这其中，一个本质的变化是，电话营业机制的发展动摇了那些拥有广泛分支机构的服务公司的长期优势。例如，电话呼叫中心明显地倾向于在那些劳动力丰富尤其是女性占优势的地区选址，虽然支付的工资要高于当地的平均水平，但相对这些服务公司在全国的平均水平来讲，仍然要便宜一些。因此，从就业方面来判断和分析金融中心必须有更翔实具体的统计资料，要能够明确处于核心位置和核心业务的从业人员数量。
其次，银行总部的数量及其所控制的资产规模。新兴金融中心的基本功能是银行业，并且往往首先是零售银行业，然后是批发银行业务。由于银行中很多重要的金融功能都在总行一级完成，因此银行总部区位在某种程度上应该接近于高层次金融部门就业人员，由此可以认为银行总部的数量要比金融服务就业人员更能够表明金融中心的等级。并且，这与经济地理学在传统上根据大公司总部的数量和资产规模来考虑一座城市的控制能力是相吻合的。但是，据此进行判断同样存在一些问题。其一，在有些情况下，金融机构的注册地并不是其主要业务开展的所在地，因此银行总部数量多并不必然意味着当地金融业务的发达。其二，随着金融管制的放松，一些非银行金融机构（比如保险公司、基金公司、信托业务等）发展迅速，所造成的后果是银行资产在全部金融资产规模中所占的比重开始下降，甚至可能有部分银行资产被分流到其它渠道，造成银行资产总体规模的下降。
第三，金融市场发展以及相应的票据清算和股票交易量。一座城市的票据清算量能够反映出该地区金融活动的规模以及银行清算系统的结构，因为银行清算系统往往决定了相关的支付是在什么地方进行的。支付系统的集中能够产生明显的规模经济效应，有研究表明，规模经济是伦敦作为金融中心在早期能够崛起的重要原因之一。但是，随着信息通信技术进步和新型支付工具的出现，特别是电子货币以及信用卡已经开始取代支票成为主要的支付手段，这使得支票清算额的作用仅局限于理解早期的金融中心，而对于金融中心未来的发展不再具有说服力。从资本市场来看，股票交易额是通常被采用的指标，一方面股票交易规模的时间序列数据比较容易获得，另一方面它也基本上反映了与之相关的一些专业化金融活动，比如股票经纪和基金管理。除此之外，还应考虑的因素包括其他证券的交易情况、外汇交易情况以及衍生产品市场发展情况，但这些数据往往仅停留在最高等级金融中心的统计中，地方性城市完全缺乏此类素材。
第四，外资银行的数量。外资银行数量通常被用来作为国际金融中心排名的重要参考依据，事实上同样也适用于考察国内金融中心的发展情况。一般来说，外资银行在进入东道国时有足够主动权来选择对其发展最有利的区位，它们不像国内银行那样可能会受到最初成立时所在地的制约。外资银行进入时的区位选择无疑会综合考虑各方面因素，但这其中最重要的当属一座城市的信息流规模，因为这意味着潜在的商业机会。因此，外资银行数量对金融中心城市的地位有重要参考价值，一座城市拥有大量外资银行至少能够说明该城市在当时的重要地位。如果在后来的发展中能够继续发挥既有优势并充分利用信息集聚能力，将会进一步强化该城市作为金融中心的重要性。
上述方面之外，还有一些因素同样有助于理解一座城市的金融发展能力，尽管它们不一定直接反映金融活动情况。比如通信和信息对金融中心的重要作用，特别是网络通信在金融市场中扮演着越来越重要的角色。非金融公司的总部数量也可以反映金融中心城市的重要性，银行和其他金融服务公司会选择接近于其主要客户，公司客户也会选择尽量靠近其金融服务的供应商，因此金融部门集聚既能反映也将强化实体部门的集聚，这也可以解释为什么大多数金融中心都是在大城市。
我国区域金融中心建设的基本构想
简单来看，1997～2006年间，各省区金融业就业人员规模都发生了一些变动。其中，上海和北京的金融就业人数在10年的时间里翻了一番还多，在全国31个省区中唯有这两地实现了十年翻番的目标。在其他省区中，增长较快的有重庆、江苏、浙江、宁夏和山西，它们的增幅都超过了30%。另外，海南、吉林、黑龙江、湖南、湖北、广西、贵州、云南、青海这些地区都出现了明显的负增长，特别是在海南金融就业人员的规模下降了33.85%。应该说，金融业就业人员绝对规模的下降无论对当地经济社会发展还是对于经济结构优化调整来说，都会带来不利影响。
从上述统计数据来看，我国金融业在省区分布上是比较分散的，并没有呈现出高度集中化的趋势，不存在某几个少数地区占有绝对优势的情形。并且，这种总体分散化的局面在近十年中是一贯的，而不是近年新出现的现象。但是，由于我国金融业总体发展水平还偏低，即便从优化金融业地理布局的角度来说，我们认为当前的任务首先还是进一步提高金融业产业规模和交易效率，其次才谈得上建设一个全国性的金融中心并朝着国际金融中心的方向发展；同时通过在若干地区大力发展金融及法律、会计等相关的现代服务业，形成吸引金融机构和银行家进入的条件，并以此建设区域性的金融中心。
进一步优化我国金融业的产业布局体现在分散和集中两个方面，即首先是要注重金融服务业发展水平在地区层面上与本地区经济发展的协调，并在此基础上注意金融资源在地区之间的协调；其次是在几个潜在的金融中心城市，应该进一步强化金融服务业的集群发展。就前者而言，从区域划分的角度来看，目前金融服务业在东部地区优势明显，而中部和西部则相对比较落后。西部大开发为西部地区的经济和社会发展创造了良好环境，金融服务业也应该以此为契机加快发展步伐。中部地区应发挥承东启西的区位优势，挖掘自身潜力，防止拉大差距。
优化我国金融业布局的第二个方面是要促进潜在金融中心城市的金融服务集群发展，以此来提高集群区内金融企业的微观效率和行业竞争力，并通过市场信息传播和金融交易行为推动创新知识的扩散，实现由中心向外围的辐射和拉动作用。从相关的统计分析来看，上海作为一个全国性的金融中心有条件朝着国际金融中心的方向发展。天津市凭借国务院已经批复的滨海新区综合配套改革方案，依托北京市众多的金融资源和发达的现代服务业，有希望建设成为华北地区的金融中心。在其他地区，深圳可以依靠广东省丰富的金融储蓄，并借助于香港的国际金融中心地位，建设成为华南地区的金融中心；南京作为为苏皖地区金融中心的备选对象；杭州作为浙江地区金融中心的备选对象；济南、青岛作为黄河中下游地区金融中心的备选对象；沈阳、大连作为为东北地区金融中心的备选对象；成都、重庆作为为西南地区金融中心的备选对象；武汉作为中部地区金融中心的备选对象；西安作为西北地区金融中心的备选对象；厦门作为为闽台地区金融中心的备选对象。
在建设区域金融中心的对策上，由于金融中心具有较为明显的集群收益，因此往往会有第三方受利益驱动而参与分配收入和利润。比如财政部门可能会收取税收，工会可能提出更高的工资要求。这样的寻租行为将导致金融中心吸引力的下降，增加市场分散的可能性。因此，必须有相应的政策来保障潜在区域金融中心的发展。具体而言，首先应该注重培养金融集群的生成和发展机制，这意味着地方部门应该通过相应的税收、土地等政策来维持集群地区对银行、保险、基金管理以及法律服务这些处于集群核心位置的行业的吸引力。其次是培养一个丰富、具有较高流动性的劳动力市场，不断强化当地劳动力市场对于各类专业化劳动力的吸引力。第三，应该注重为金融集群提供一个较为理想合适的发育环境，从基础设施建设、人文环境培养等方面不断提高集群地区的凝聚力。
(作者单位：特华博士后科研工作站中国社会科学院财贸所)