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多年来，苏州市的人口与计划生育工作，坚持实行目标管理，极大地促进了各级政府对人口与计划生育工作责任意识的增强和组织程度的提高，促进了各级政府职能部门在人口与计划生育工作中的各项管理责任的落实，对全市保持低生育水平和人口增长的控制发挥了重要作用。随着改革开放和现代化建设的推进，苏州人口与计划生育工作也面临着新的形势和新的问题。深入分析研究这些新情况新问题，进而提出相应的对策，对苏州落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、实现“两个率先”有着十分重要的意义。
一、苏州市人口与计划生育目标管理面临的新情况新问题
自实施目标管理以来，苏州市的人口与计生工作管理虽取得了很大的成效，目标管理本身也在管理的实践中不断得到了完善。但是也应当看到，新世纪新阶段苏州改革开放的新发展，使苏州人口形势发生了很多新变化，苏州人口发展正处在人口总量快速增长、流动人口出生人口上升较快、出生婴儿性别比上升、人口管理困境增多难度增大的变动时期，面临着人口总量调控、独生子女家庭风险、人口结构性矛盾、人口计生行政管理、出生人口素质和育龄群众生殖健康水平有待提高等诸多新的挑战情况和新问题。
1．苏州人口总量逐年增加，人口数量的调控任务仍十分艰巨
根据“苏州适度经济人口规模研究”结果，苏州经济总量每年12％的递增速度将会吸引各类人才和外来劳动力流入，机械迁移人口和流动人口势必继续增长；同时，“十一五”时期，苏州户籍人口中进入生育旺盛期的人口增多，符合再生育条件人数也在增多，部分群众生育意愿有所上升，流动人口在苏人口出生数量上升较快，呈现逐年增加的走向。这些因素的叠加，必将使苏州人口总量增长呈现继续上升趋势，苏州长期保持的低生育水平、低自然增长率和保持适度人口规模会随之面临严峻的挑战，目标管理工作不仅没有减轻压力相反却愈加艰巨和复杂。
从政府层面看，人口规模控制任务十分艰巨。2001-2006年，全市户籍总人口从580.52万人增长至616.08万人，暂住人口从105.07万人增长至497万人，分别净增35.56万人和391.93万人。统计表明，至2006年末，苏州的人口已达1113万人，这对苏州“十一五规划”的总人口目标要控制在1000万必将带来巨大的管理压力。而且，人口规模的迅速膨胀已经对苏州经济社会资源环境的可持续发展带来影响和制约，使人力、财力等资源配置面临严峻挑战。那么，政府如何进行人口宏观调控，尤其是抓住产业结构升级，取得流动人口总量和结构调控的双重功效？显然，统筹解决人口问题成为目标管理的一个重要内容摆在了苏州各级政府面前。
从人口计生职能部门看，自上世纪90年代以来，苏州市严格执行国家的计划生育政策，积极实施人口与计生工作目标管理，尤其是严格执行计划生育“一票否决”的管理措施，使“九五”时期、“十五”时期苏州的人口出生率和自然增长率都保持了较好的水平。但是如前所述，“十一五”时期苏州户籍人口又将面临新一轮的出生高峰，再加上外来人口生育的刚性增长，苏州市避峰填谷、调控出生人口的总量和结构的压力丝毫没有减轻，低生育水平的稳定不容乐观。勿容置疑，在实施人口与计生工作的目标管理中，对出生人口数量调控仍然是今后目标管理的一个重点。
2．人口结构性矛盾开始显现，凸显人口计生目标管理新的难点
一是随着人口预期寿命的延长，老龄人口快速上升。预计2010年，全市60岁及以上户籍人口和常住人口将分别达到20.50%和15.53%，比“十五”期末提高3个百分点，社会保障的压力继续加大。二是随着苏州工业化、城市化步伐的加快以及行政区划的调整，不仅带来了人口迁移，增加了人口计生管理的不确定性；而且村民变市民，原有的人口计生工作机制远远不能适应，新的机制还未建立完善，致使这些辖区的人口计生的目标管理的实施难有坚实的体制保障；更有甚者，工业化和城市化还带来了苏州总人口在城乡和区域间的分布不尽合理，尤其是外来流动人口大多聚集在城市，在城市又集中在城乡结合部；人口布局在行业间分布也不够平衡，生产链低端聚集外来流动人口居多，高端或专业技术领域聚集人口偏少，这些都严重影响苏州总人口的素质结构。三是出生人口性别比有上升迹象，流动人口新生儿性别比偏高。据1％抽样调查结果显示，2004年11月1日至2005年10月31日出生的孩子中，总性别比为110.87，一孩性别比102.49，二孩性别比161.25，三孩性别比180。可以肯定，随着流动人口出生数量的上升，全市出生人口的性别比开始受到影响。四是独生子女家庭风险增多。独生子女夭折、重病、伤残对家庭的打击几乎是毁灭性的，独生子女家庭的养老风险、社会发展风险以及国防风险等，都给我们人口计生目标统筹管理提出了新课题。总之，年龄、性别、分布、素养等方面的结构性矛盾，将给苏州人口安全带来很大隐患，都需要目标管理进行导向，统筹调控，使之逐步趋向合理，促进苏州人口良性循环发展。
3．出生人口素质和育龄群众生殖健康水平有待提高，迫切需要增强目标导向和管理力度
优质的计生服务可以促进出生人口素质的提高，提高人口质量。因此，提供优质计生服务不仅是人口计生工作的新课题，也是衡量政府公共服务的标尺，是人口计生目标管理的重要内容之一。近年来，全市每年出生缺陷发生率为13‰左右，约有500多人，意外妊娠和未婚早孕的现象有所增多。30％以上的育龄妇女患有至少一种生殖道感染疾病。流动人口孕产妇和婴儿死亡率，以及艾滋病等性病患者均高于户籍人口。群众对计生服务的需求日趋提高和多样化，计生服务工作面临了许多新挑战。这些都对人口计生目标管理工作提出了新要求。积极回应这些要求，必须要对原有的人口计生工作的目标管理进行改革创新。
4．人口与计生行政管理机制难以适应形势发展的要求，急需创新目标管理工作
从目标管理的责任主体来看，管理理念需要进一步转变，政府及政府部门之间的动态协作不够协调，统筹解决人口问题的能力亟需提高。首先从管理理念上看，人口与计生工作在目标管理上存在着重计生轻人口现象，对苏州变化了的人口状况尤其是机械增长率居高不下、大量外来人口进入苏州的人口现象研究不深，相应的管理措施滞后。其次是管理的责任难以真正落实到位。作为市政府职能部门，单位的名称已由原来的计划生育委员会改为人口与计划生育委员会，而对于人口管理的职能，政府授权却不明晰具体，使得人口管理中的一些重大问题难以及时得到解决，人口管理的重大措施难以出台。其三是政府部门之间的协调性不够，在人口管理上仍然政出多门，市政府在人口统筹管理上缺少有效的协调机制。例如在人口统计方面有三个部门在做，一个是公安部门，一个是政府统计部门，一个是人口和计生委，这三个机构因为统计的方法和出发点不同，使得统计数据有很大差别，这就给政府做决策、制定相应的管理措施都增加了一定的难度。此外，条块之间也需要在管理协调机制上进一步完善。其四，目标体系及其运行存在局限。目标体系应该突出重点，简便易行，注重运用，然而，在目标管理实践中都是从政府需求角度来设计指标，很少顾及群众意愿，而且存在着指标太多、层层加码、基层被动的现象，致使指标的完成带来许多不真实，无益于开展。同时，管理过程中存在重指标设计轻考核、重考核轻结果运用的现象，目标管理的引领作用未能充分发挥。其五，目标管理中缺乏对社会管理主体的肯定。随着城市化进程的加快和城市管理的变革，社会管理日显重要和突出，人口计生工作也面临着由单一政府管理向政府、社会互动、责任共负的管理阶段转变。然而，现实中一方面未能在体制和机制上包括目标管理指标设计上给社会管理以更大空间，另一方面以社区自我治理为主的社会管理还很稚嫩和脆弱，人口计生自治组织十分缺乏，致使现有的人口计生工作仍是政府单兵作战，“政府宏观调控、社会综合服务、群众自觉参与”的计划生育公共管理体制难有大的进展。此外，对流动人口的管理、对外来人口计划生育的管理，对社会抚养费征集难的解决和独生女子奖励措施的落实等都需要在实施目标管理的过程中，在制度创新和机制创新中才能实现。
5．人口与计生目标管理的方法和手段相对落后陈旧，严重制约目标管理的绩效
目标管理需要相应的管理工具，管理工具的有效性将会极地提升管理的绩效。目前，我们现有的目标管理工具和方法仍然比较传统，缺乏现代管理新工具和新手段，主要表现在：一是目标管理的信息化水平及其绩效较低。如人口信息的采集、分析和研究滞后于目标管理要求，苏州的人口与计划生育目标管理还缺少信息化的推动，苏州没有一个完备的人口与计划生育信息库，利用信息技术开发人口管理的软件工作几乎还没有启动，使得苏州总人口同经济发展的互动关系分析、外来人员的性别、年龄、学历、职业等状况的分析都难以开展。二是管理进程中的管理方法还比较传统，对现代公共管理的富有效率和效益的新工具缺乏借鉴和引用，对传统的管理手段缺乏拓展和创新，致使目标管理工作繁重而低效，目标管理的经济性、效率性、效益性难以有质的提升。
二、苏州市人口与计划生育目标管理的完善对策
苏州的实践表明，人口与计划生育工作实行目标管理，有利于突出工作重心，有利于明确管理主体的责任，有利于管理效能的提高，是一种行之有效的管理方法。同时我们也应该看到，苏州的人口与计生工作出现的许多新情况新问题，苏州人口与计划生育工作目标管理本身存在的问题，都要求苏州市的人口与计划生育工作的目标管理也要与时俱进，不断完善，不断创新。为此，要按照稳定、提高和统筹的新要求，促进苏州市人口与计划生育目标管理的进一步完善，推进目标管理措施的创新。主要应采取以下一些对策：
1．重新构建人口与计划生育目标体系，积极推动目标（指标）的引领作用
针对苏州市人口与计划生育目标管理面临的新情况新问题，基于稳定低生育水平、统筹解决人口问题的基本思想，依据《苏州市人口和计划生育“十一五”规划及中远期规划》，苏州市人口与计划生育目标管理的重心要实现三个转变，一是管理工作的对象要从户籍人口转到常住人口；二是管理工作的主要任务要从控制新出生人口转到控制苏州市的总人口增长；三是目标管理的重点由人口的数量转到数量和质量、结构并重。
适应这三大转变要求，苏州市人口与计划生育工作目标管理的指标体系必须重新构建，尤其是要分类设置政府、计生条线、相关部门的核心指标。结合“十一五”江苏省对市人口与计划生育目标管理责任制指标体系，政府系列的目标管理应侧重于立足地方统筹解决人口问题，立足于地方人口发展指标，包括人口数量、人口质量、人口结构的宏观调控。具体设置五项指标：（1）总人口数量；（2）计划生育率；（3）外来人口增长率；（4）人口质量和结构调控达标率（根据此类考核指标和各个时期的工作要求设计一个达标指标）；（5）人口管理服务群众满意率（根据目标要求对涉及为群众服务的内容设计群众调查表或随机调查，或通过网络调查获得）。此外，政府其他相关部门要根据工作职能确定相应指标，一般以单项指标为主。人口计生工作职能部门的目标管理立足于政府目标的分解和承担，重点应突出以下八个方面的指标：一是稳定低生育水平指标，主要考核计划生育率；二是提高出生人口素质指标，主要是出生缺陷孕前预防率；三是综合治理出生性别比偏高问题，主要考核出生性别比；四是完善流动人口管理服务体系，主要考核流动人口管理服务率；五是创新人口和计划生育工作机制，主要考核职能机关依法管理、优质服务和群众满意率；六是加强人口和计划生育公共服务体系建设，主要是考核计划生育机构队伍建设达标率；七是完善人口和计划生育利益导向政策体系，主要考核政策兑现率；八是建立稳定增长的投入保障机制，主要考核财政投入人均计划生育事业费。
2．强化过程管理，充分发挥目标管理在人口与计划生育工作中的管理效能
目标管理是一种方法，而不是目的。在人口与计划生育工作中运用目标管理，根本的出发点是为了实现更好的工作目标，提高管理的效能。因此，在实施目标管理过程中，不仅要重视目标指标的设计和分解，最终结果的考核，而且要重视这一管理方式运用的过程的管理。为此要建立三项制度：一是要建立人口与计生工作信息编报制度，通过人口与计划生育工作信息的网络，及时采集人口与计生工作的信息，及时了解人口与计生工作目标实现的时序进度，编制每月或每季的人口与计生工作信息（对应目标管理的指标体系），以使决策机构及时了解相关信息，掌握动态和目标推进的进度，为科学决策提供依据；二是要建立和健全人口与计划生育工作的政务公开制度，把人口与计划生育目标管理的重要指标通过相应的渠道向社会、向群众公布，使社会各界，使广大群众参与到管理活动，监督目标管理的实施，促进人口与计划生育管理活动健康进行；三是建立健全调查研究的制度，及时总结和推广先进的管理经验，及时剖析人口与计划生育工作的典型案例，及时分析和解决目标管理推进过程中存在的问题。
3．改进和完善责任制考核，健全人口与计划生育目标管理绩效评估方法和程序
考核评估是目标管理过程中的一个重要的环节，通过考核和评估，可以使责任制得到落实，对经验及时总结，对管理活动中存在的问题及时发现以便及时解决。随着管理主体、管理对象、管理目标的调整，考核评估工作本身也要作相应的调整和完善，这不仅体现在考核评估的内容上，而且也包括考核评估的方法的改进上。在进一步完善分别考核、分类考核和分级考核的基础上，努力改进考核办法。应采用年终考查与平时检查相结合、自查与上级检查相结合、定量考核和定性评估相结合、直接调查和间接评估相结合，注重创新。在考核和评估中，不仅要发挥政府和相关部门在这一工作中的作用，通过组织系统来进行；而且要更加注重发挥群众作用，通过群众评议和打分的形式；也可以探索发挥专业机构作用，通过中间专业机构来进行考核；还要利用计算机网络实施人口计生目标管理的过程监测和结果评估。在考核方式的权重方面，可以根据实际效果和实际情况的变化进行调整，目前，可以考虑适当提高群众满意度测评在各类考核中的权重。
4．正确运用考核结果，坚持和完善人口与计划生育目标管理“一票否决”制度
在考核和评估工作中，要善于运用好考核和评估的结果。考核评估的目的是总结经验、查找问题、推动工作，是推进责任制落实、完善管理制度和措施，以便人口与计生工作做得更好。要建立考核结果反馈制度，充分运用考核调查中了解和掌握的情况，及时反馈和沟通，帮助被考核的地区和单位查找工作中存在的问题，提出有针对性的意见和建议。在以往的目标管理实践中实行了计划生育“一票否决”，即把执行计划生育要求列为一项重要考核标准，凡计划生育不合格的，即没有完成年度计划生育任务的，一票予以否决。“一票否决”制在过去发挥了很好的作用。但与十几年前相比，我国政治经济形势发生了很大变化，特别是随着我市行政区划的不断调整和流动人口的不断增多，必须对原来的“一票否决”重新诠释。在突出计划生育的同时，把照顾再生育审批、流动人口管理服务、出生数据（流动人口）准确率、出生缺陷社会化干预、财政投入和计划生育奖励兑现情况等进行综合考核，确定一定的达标线，以综合达标线为主要的依据实行“一票否决”。待条件成熟时，应建立起包括人口控制效果指标、人口和计划生育事业能力建设水平指标、育龄人群的生殖健康水平指标、项目管理即计划生育各项业务工作水平和质量指标、相关的社会经济发展的人文指标等在内的更加柔性考核评估指标体系，而不是以单纯生育率的下降来判断计划生育工作的好坏。
同时，应完善考核机制。应对党政领导和计划生育部门分别进行责任考核，要把考核结果与各个部门和各级领导干部的切身利益挂起钩来，加大奖惩力度。组织、纪检监察等部门要把领导干部落实计划生育责任制的情况作为衡量政绩和选拔、奖惩的重要内容，任期内逐年考核，离任时进行审核，对工作失职的要追究责任。要组织协调人大、政协、新闻单位等积极参与考核工作，并尽快起建立群众举报和核实奖励制度，为考核结果的正确运用营造良好的舆论氛围。
5．充分利用“大人口”信息平台，努力提升人口与计划生育目标管理手段
苏州市在人口与计划生育工作目标管理中，已经开始运用计算机处理人口信息。如自主开发城市人口计划生育信息管理系统、流动人口计划生育管理信息系统等应用软件，还建立了包括流动人口在内的育龄妇女个案信息数据库。但是苏州市人口的信息化管理程度还不高，还处于起步阶段，需要更快发展，加快提升水平。
首先，要以市人口与计划生育数据中心为龙头，完善全市数字人口与计划生育信息系统，建立完备的苏州市人口信息库。应尽快建成人口与计划生育数据共享和交换平台、宏观管理与决策支持平台，人口与计划生育信息发布平台，提升全市在人口与计划生育工作方面决策、管理、服务的能力。在计划生育的目标管理中，在现有基础上进一步形成六大信息支持系统，即以居住地为主的城乡一体的育龄妇女信息系统，计生技术服务信息系统（数字化计生服务站），计生监督执法体系信息系统（再生育审批、社会抚养征地、农村计生奖励、公益金发放）、避孕药具管理信息系统，统计检测管理信息系统，人口计生事业统计信息系统，加快实现人口与计生工作服务、管理和决策的信息化。
其次，要依托市政府电子服务网络平台，扩大人口与计生信息网络覆盖面。应实施计生网络向村、社区和服务机构延伸工程，建成功能完善，安全可靠、标准统一的四级网络平台；开发新的管理软件，引进推广成熟系统，不断充实信息内容，为各级政府和人口计生部门决策服务，为乡镇及以下的基层单位开展人口管理和计生工作提供综合服务（包括政策咨询、法规解读、管理经验、技术支持等）。要积极采用先进的计算机信息处理技术，进行社会统计、项目管理、综合评估等工作，同时要加强相关信息的采集和数据分析工作，以提高人口与计生工作目标管理的科学性、主观性和准确性，不仅为决策和管理，而且为开展人口问题研究提供更有效的信息化支持。
第三，要建立政府协调机制，加强人口与计生部门同其他责任部门的协作，实现人口信息的共建共享。由于政府的人口管理的内容非常丰富复杂，涉及的部门也比较多。虽然原来的计划生育委员会赋予了人口管理的新职能，但是管理机制还待于建立，目前要由人口与计划生育委员会统管人口问题是不可能也是不现实的，所以涉及多部门的人口管理需要政府协调，促使人口与计生部门与其他部门的协作，当前最能够做的就是人口信息的共建共享，并在此基础上实现人口信息的统一的权威发布。如前面分析的，现在苏州外来的常住人口的统计数据，由于对外来常住人口的标准把握、统计口径、信息收集渠道的不同，公安部门、统计部门和人口与计生部门的数据都不一致的，而且数据之间相差很大，这就使党委和政府对人口管理科学决策带来了很大的难度。所以眼下对人口信息的共建共享，在此基础上统一权威发布非常迫切，也非常必要。
（执笔：邬才生、于长水、方伟、姚尚建、张建明）
责任编辑：钱国华
一、苏州市人口与计划生育目标管理面临的新情况新问题
自实施目标管理以来，苏州市的人口与计生工作管理虽取得了很大的成效，目标管理本身也在管理的实践中不断得到了完善。但是也应当看到，新世纪新阶段苏州改革开放的新发展，使苏州人口形势发生了很多新变化，苏州人口发展正处在人口总量快速增长、流动人口出生人口上升较快、出生婴儿性别比上升、人口管理困境增多难度增大的变动时期，面临着人口总量调控、独生子女家庭风险、人口结构性矛盾、人口计生行政管理、出生人口素质和育龄群众生殖健康水平有待提高等诸多新的挑战情况和新问题。
1．苏州人口总量逐年增加，人口数量的调控任务仍十分艰巨
根据“苏州适度经济人口规模研究”结果，苏州经济总量每年12％的递增速度将会吸引各类人才和外来劳动力流入，机械迁移人口和流动人口势必继续增长；同时，“十一五”时期，苏州户籍人口中进入生育旺盛期的人口增多，符合再生育条件人数也在增多，部分群众生育意愿有所上升，流动人口在苏人口出生数量上升较快，呈现逐年增加的走向。这些因素的叠加，必将使苏州人口总量增长呈现继续上升趋势，苏州长期保持的低生育水平、低自然增长率和保持适度人口规模会随之面临严峻的挑战，目标管理工作不仅没有减轻压力相反却愈加艰巨和复杂。
从政府层面看，人口规模控制任务十分艰巨。2001-2006年，全市户籍总人口从580.52万人增长至616.08万人，暂住人口从105.07万人增长至497万人，分别净增35.56万人和391.93万人。统计表明，至2006年末，苏州的人口已达1113万人，这对苏州“十一五规划”的总人口目标要控制在1000万必将带来巨大的管理压力。而且，人口规模的迅速膨胀已经对苏州经济社会资源环境的可持续发展带来影响和制约，使人力、财力等资源配置面临严峻挑战。那么，政府如何进行人口宏观调控，尤其是抓住产业结构升级，取得流动人口总量和结构调控的双重功效？显然，统筹解决人口问题成为目标管理的一个重要内容摆在了苏州各级政府面前。
从人口计生职能部门看，自上世纪90年代以来，苏州市严格执行国家的计划生育政策，积极实施人口与计生工作目标管理，尤其是严格执行计划生育“一票否决”的管理措施，使“九五”时期、“十五”时期苏州的人口出生率和自然增长率都保持了较好的水平。但是如前所述，“十一五”时期苏州户籍人口又将面临新一轮的出生高峰，再加上外来人口生育的刚性增长，苏州市避峰填谷、调控出生人口的总量和结构的压力丝毫没有减轻，低生育水平的稳定不容乐观。勿容置疑，在实施人口与计生工作的目标管理中，对出生人口数量调控仍然是今后目标管理的一个重点。
2．人口结构性矛盾开始显现，凸显人口计生目标管理新的难点
一是随着人口预期寿命的延长，老龄人口快速上升。预计2010年，全市60岁及以上户籍人口和常住人口将分别达到20.50%和15.53%，比“十五”期末提高3个百分点，社会保障的压力继续加大。二是随着苏州工业化、城市化步伐的加快以及行政区划的调整，不仅带来了人口迁移，增加了人口计生管理的不确定性；而且村民变市民，原有的人口计生工作机制远远不能适应，新的机制还未建立完善，致使这些辖区的人口计生的目标管理的实施难有坚实的体制保障；更有甚者，工业化和城市化还带来了苏州总人口在城乡和区域间的分布不尽合理，尤其是外来流动人口大多聚集在城市，在城市又集中在城乡结合部；人口布局在行业间分布也不够平衡，生产链低端聚集外来流动人口居多，高端或专业技术领域聚集人口偏少，这些都严重影响苏州总人口的素质结构。三是出生人口性别比有上升迹象，流动人口新生儿性别比偏高。据1％抽样调查结果显示，2004年11月1日至2005年10月31日出生的孩子中，总性别比为110.87，一孩性别比102.49，二孩性别比161.25，三孩性别比180。可以肯定，随着流动人口出生数量的上升，全市出生人口的性别比开始受到影响。四是独生子女家庭风险增多。独生子女夭折、重病、伤残对家庭的打击几乎是毁灭性的，独生子女家庭的养老风险、社会发展风险以及国防风险等，都给我们人口计生目标统筹管理提出了新课题。总之，年龄、性别、分布、素养等方面的结构性矛盾，将给苏州人口安全带来很大隐患，都需要目标管理进行导向，统筹调控，使之逐步趋向合理，促进苏州人口良性循环发展。
3．出生人口素质和育龄群众生殖健康水平有待提高，迫切需要增强目标导向和管理力度
优质的计生服务可以促进出生人口素质的提高，提高人口质量。因此，提供优质计生服务不仅是人口计生工作的新课题，也是衡量政府公共服务的标尺，是人口计生目标管理的重要内容之一。近年来，全市每年出生缺陷发生率为13‰左右，约有500多人，意外妊娠和未婚早孕的现象有所增多。30％以上的育龄妇女患有至少一种生殖道感染疾病。流动人口孕产妇和婴儿死亡率，以及艾滋病等性病患者均高于户籍人口。群众对计生服务的需求日趋提高和多样化，计生服务工作面临了许多新挑战。这些都对人口计生目标管理工作提出了新要求。积极回应这些要求，必须要对原有的人口计生工作的目标管理进行改革创新。
4．人口与计生行政管理机制难以适应形势发展的要求，急需创新目标管理工作
从目标管理的责任主体来看，管理理念需要进一步转变，政府及政府部门之间的动态协作不够协调，统筹解决人口问题的能力亟需提高。首先从管理理念上看，人口与计生工作在目标管理上存在着重计生轻人口现象，对苏州变化了的人口状况尤其是机械增长率居高不下、大量外来人口进入苏州的人口现象研究不深，相应的管理措施滞后。其次是管理的责任难以真正落实到位。作为市政府职能部门，单位的名称已由原来的计划生育委员会改为人口与计划生育委员会，而对于人口管理的职能，政府授权却不明晰具体，使得人口管理中的一些重大问题难以及时得到解决，人口管理的重大措施难以出台。其三是政府部门之间的协调性不够，在人口管理上仍然政出多门，市政府在人口统筹管理上缺少有效的协调机制。例如在人口统计方面有三个部门在做，一个是公安部门，一个是政府统计部门，一个是人口和计生委，这三个机构因为统计的方法和出发点不同，使得统计数据有很大差别，这就给政府做决策、制定相应的管理措施都增加了一定的难度。此外，条块之间也需要在管理协调机制上进一步完善。其四，目标体系及其运行存在局限。目标体系应该突出重点，简便易行，注重运用，然而，在目标管理实践中都是从政府需求角度来设计指标，很少顾及群众意愿，而且存在着指标太多、层层加码、基层被动的现象，致使指标的完成带来许多不真实，无益于开展。同时，管理过程中存在重指标设计轻考核、重考核轻结果运用的现象，目标管理的引领作用未能充分发挥。其五，目标管理中缺乏对社会管理主体的肯定。随着城市化进程的加快和城市管理的变革，社会管理日显重要和突出，人口计生工作也面临着由单一政府管理向政府、社会互动、责任共负的管理阶段转变。然而，现实中一方面未能在体制和机制上包括目标管理指标设计上给社会管理以更大空间，另一方面以社区自我治理为主的社会管理还很稚嫩和脆弱，人口计生自治组织十分缺乏，致使现有的人口计生工作仍是政府单兵作战，“政府宏观调控、社会综合服务、群众自觉参与”的计划生育公共管理体制难有大的进展。此外，对流动人口的管理、对外来人口计划生育的管理，对社会抚养费征集难的解决和独生女子奖励措施的落实等都需要在实施目标管理的过程中，在制度创新和机制创新中才能实现。
5．人口与计生目标管理的方法和手段相对落后陈旧，严重制约目标管理的绩效
目标管理需要相应的管理工具，管理工具的有效性将会极地提升管理的绩效。目前，我们现有的目标管理工具和方法仍然比较传统，缺乏现代管理新工具和新手段，主要表现在：一是目标管理的信息化水平及其绩效较低。如人口信息的采集、分析和研究滞后于目标管理要求，苏州的人口与计划生育目标管理还缺少信息化的推动，苏州没有一个完备的人口与计划生育信息库，利用信息技术开发人口管理的软件工作几乎还没有启动，使得苏州总人口同经济发展的互动关系分析、外来人员的性别、年龄、学历、职业等状况的分析都难以开展。二是管理进程中的管理方法还比较传统，对现代公共管理的富有效率和效益的新工具缺乏借鉴和引用，对传统的管理手段缺乏拓展和创新，致使目标管理工作繁重而低效，目标管理的经济性、效率性、效益性难以有质的提升。
二、苏州市人口与计划生育目标管理的完善对策
苏州的实践表明，人口与计划生育工作实行目标管理，有利于突出工作重心，有利于明确管理主体的责任，有利于管理效能的提高，是一种行之有效的管理方法。同时我们也应该看到，苏州的人口与计生工作出现的许多新情况新问题，苏州人口与计划生育工作目标管理本身存在的问题，都要求苏州市的人口与计划生育工作的目标管理也要与时俱进，不断完善，不断创新。为此，要按照稳定、提高和统筹的新要求，促进苏州市人口与计划生育目标管理的进一步完善，推进目标管理措施的创新。主要应采取以下一些对策：
1．重新构建人口与计划生育目标体系，积极推动目标（指标）的引领作用
针对苏州市人口与计划生育目标管理面临的新情况新问题，基于稳定低生育水平、统筹解决人口问题的基本思想，依据《苏州市人口和计划生育“十一五”规划及中远期规划》，苏州市人口与计划生育目标管理的重心要实现三个转变，一是管理工作的对象要从户籍人口转到常住人口；二是管理工作的主要任务要从控制新出生人口转到控制苏州市的总人口增长；三是目标管理的重点由人口的数量转到数量和质量、结构并重。
适应这三大转变要求，苏州市人口与计划生育工作目标管理的指标体系必须重新构建，尤其是要分类设置政府、计生条线、相关部门的核心指标。结合“十一五”江苏省对市人口与计划生育目标管理责任制指标体系，政府系列的目标管理应侧重于立足地方统筹解决人口问题，立足于地方人口发展指标，包括人口数量、人口质量、人口结构的宏观调控。具体设置五项指标：（1）总人口数量；（2）计划生育率；（3）外来人口增长率；（4）人口质量和结构调控达标率（根据此类考核指标和各个时期的工作要求设计一个达标指标）；（5）人口管理服务群众满意率（根据目标要求对涉及为群众服务的内容设计群众调查表或随机调查，或通过网络调查获得）。此外，政府其他相关部门要根据工作职能确定相应指标，一般以单项指标为主。人口计生工作职能部门的目标管理立足于政府目标的分解和承担，重点应突出以下八个方面的指标：一是稳定低生育水平指标，主要考核计划生育率；二是提高出生人口素质指标，主要是出生缺陷孕前预防率；三是综合治理出生性别比偏高问题，主要考核出生性别比；四是完善流动人口管理服务体系，主要考核流动人口管理服务率；五是创新人口和计划生育工作机制，主要考核职能机关依法管理、优质服务和群众满意率；六是加强人口和计划生育公共服务体系建设，主要是考核计划生育机构队伍建设达标率；七是完善人口和计划生育利益导向政策体系，主要考核政策兑现率；八是建立稳定增长的投入保障机制，主要考核财政投入人均计划生育事业费。
2．强化过程管理，充分发挥目标管理在人口与计划生育工作中的管理效能
目标管理是一种方法，而不是目的。在人口与计划生育工作中运用目标管理，根本的出发点是为了实现更好的工作目标，提高管理的效能。因此，在实施目标管理过程中，不仅要重视目标指标的设计和分解，最终结果的考核，而且要重视这一管理方式运用的过程的管理。为此要建立三项制度：一是要建立人口与计生工作信息编报制度，通过人口与计划生育工作信息的网络，及时采集人口与计生工作的信息，及时了解人口与计生工作目标实现的时序进度，编制每月或每季的人口与计生工作信息（对应目标管理的指标体系），以使决策机构及时了解相关信息，掌握动态和目标推进的进度，为科学决策提供依据；二是要建立和健全人口与计划生育工作的政务公开制度，把人口与计划生育目标管理的重要指标通过相应的渠道向社会、向群众公布，使社会各界，使广大群众参与到管理活动，监督目标管理的实施，促进人口与计划生育管理活动健康进行；三是建立健全调查研究的制度，及时总结和推广先进的管理经验，及时剖析人口与计划生育工作的典型案例，及时分析和解决目标管理推进过程中存在的问题。
3．改进和完善责任制考核，健全人口与计划生育目标管理绩效评估方法和程序
考核评估是目标管理过程中的一个重要的环节，通过考核和评估，可以使责任制得到落实，对经验及时总结，对管理活动中存在的问题及时发现以便及时解决。随着管理主体、管理对象、管理目标的调整，考核评估工作本身也要作相应的调整和完善，这不仅体现在考核评估的内容上，而且也包括考核评估的方法的改进上。在进一步完善分别考核、分类考核和分级考核的基础上，努力改进考核办法。应采用年终考查与平时检查相结合、自查与上级检查相结合、定量考核和定性评估相结合、直接调查和间接评估相结合，注重创新。在考核和评估中，不仅要发挥政府和相关部门在这一工作中的作用，通过组织系统来进行；而且要更加注重发挥群众作用，通过群众评议和打分的形式；也可以探索发挥专业机构作用，通过中间专业机构来进行考核；还要利用计算机网络实施人口计生目标管理的过程监测和结果评估。在考核方式的权重方面，可以根据实际效果和实际情况的变化进行调整，目前，可以考虑适当提高群众满意度测评在各类考核中的权重。
4．正确运用考核结果，坚持和完善人口与计划生育目标管理“一票否决”制度
在考核和评估工作中，要善于运用好考核和评估的结果。考核评估的目的是总结经验、查找问题、推动工作，是推进责任制落实、完善管理制度和措施，以便人口与计生工作做得更好。要建立考核结果反馈制度，充分运用考核调查中了解和掌握的情况，及时反馈和沟通，帮助被考核的地区和单位查找工作中存在的问题，提出有针对性的意见和建议。在以往的目标管理实践中实行了计划生育“一票否决”，即把执行计划生育要求列为一项重要考核标准，凡计划生育不合格的，即没有完成年度计划生育任务的，一票予以否决。“一票否决”制在过去发挥了很好的作用。但与十几年前相比，我国政治经济形势发生了很大变化，特别是随着我市行政区划的不断调整和流动人口的不断增多，必须对原来的“一票否决”重新诠释。在突出计划生育的同时，把照顾再生育审批、流动人口管理服务、出生数据（流动人口）准确率、出生缺陷社会化干预、财政投入和计划生育奖励兑现情况等进行综合考核，确定一定的达标线，以综合达标线为主要的依据实行“一票否决”。待条件成熟时，应建立起包括人口控制效果指标、人口和计划生育事业能力建设水平指标、育龄人群的生殖健康水平指标、项目管理即计划生育各项业务工作水平和质量指标、相关的社会经济发展的人文指标等在内的更加柔性考核评估指标体系，而不是以单纯生育率的下降来判断计划生育工作的好坏。
同时，应完善考核机制。应对党政领导和计划生育部门分别进行责任考核，要把考核结果与各个部门和各级领导干部的切身利益挂起钩来，加大奖惩力度。组织、纪检监察等部门要把领导干部落实计划生育责任制的情况作为衡量政绩和选拔、奖惩的重要内容，任期内逐年考核，离任时进行审核，对工作失职的要追究责任。要组织协调人大、政协、新闻单位等积极参与考核工作，并尽快起建立群众举报和核实奖励制度，为考核结果的正确运用营造良好的舆论氛围。
5．充分利用“大人口”信息平台，努力提升人口与计划生育目标管理手段
苏州市在人口与计划生育工作目标管理中，已经开始运用计算机处理人口信息。如自主开发城市人口计划生育信息管理系统、流动人口计划生育管理信息系统等应用软件，还建立了包括流动人口在内的育龄妇女个案信息数据库。但是苏州市人口的信息化管理程度还不高，还处于起步阶段，需要更快发展，加快提升水平。
首先，要以市人口与计划生育数据中心为龙头，完善全市数字人口与计划生育信息系统，建立完备的苏州市人口信息库。应尽快建成人口与计划生育数据共享和交换平台、宏观管理与决策支持平台，人口与计划生育信息发布平台，提升全市在人口与计划生育工作方面决策、管理、服务的能力。在计划生育的目标管理中，在现有基础上进一步形成六大信息支持系统，即以居住地为主的城乡一体的育龄妇女信息系统，计生技术服务信息系统（数字化计生服务站），计生监督执法体系信息系统（再生育审批、社会抚养征地、农村计生奖励、公益金发放）、避孕药具管理信息系统，统计检测管理信息系统，人口计生事业统计信息系统，加快实现人口与计生工作服务、管理和决策的信息化。
其次，要依托市政府电子服务网络平台，扩大人口与计生信息网络覆盖面。应实施计生网络向村、社区和服务机构延伸工程，建成功能完善，安全可靠、标准统一的四级网络平台；开发新的管理软件，引进推广成熟系统，不断充实信息内容，为各级政府和人口计生部门决策服务，为乡镇及以下的基层单位开展人口管理和计生工作提供综合服务（包括政策咨询、法规解读、管理经验、技术支持等）。要积极采用先进的计算机信息处理技术，进行社会统计、项目管理、综合评估等工作，同时要加强相关信息的采集和数据分析工作，以提高人口与计生工作目标管理的科学性、主观性和准确性，不仅为决策和管理，而且为开展人口问题研究提供更有效的信息化支持。
第三，要建立政府协调机制，加强人口与计生部门同其他责任部门的协作，实现人口信息的共建共享。由于政府的人口管理的内容非常丰富复杂，涉及的部门也比较多。虽然原来的计划生育委员会赋予了人口管理的新职能，但是管理机制还待于建立，目前要由人口与计划生育委员会统管人口问题是不可能也是不现实的，所以涉及多部门的人口管理需要政府协调，促使人口与计生部门与其他部门的协作，当前最能够做的就是人口信息的共建共享，并在此基础上实现人口信息的统一的权威发布。如前面分析的，现在苏州外来的常住人口的统计数据，由于对外来常住人口的标准把握、统计口径、信息收集渠道的不同，公安部门、统计部门和人口与计生部门的数据都不一致的，而且数据之间相差很大，这就使党委和政府对人口管理科学决策带来了很大的难度。所以眼下对人口信息的共建共享，在此基础上统一权威发布非常迫切，也非常必要。
（执笔：邬才生、于长水、方伟、姚尚建、张建明）
责任编辑：钱国华