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摘要：通过农地非农化过程中中央政府与地方政府行为目标的分析和利益驱动博弈分析，阐述了地方政府与中央政府在农地非农化过程中的矛盾，论证了中央政府要想控制农地非农化的最优规模，就必须要加强对地方政府的管制力度和加大其违法的处罚成本，得出了当前地方政府在农地非农化过程中违规的原因以及政策改革和制度应协调一致的结论。
关键词：农地非农化；利益驱动；利益集团；博弈
中图分类号：F301 文献标识码：A DOI编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2011.03.019
Benefit Motivated Non-agricultural Cropland Analysis with Game Theory
——Based on the Research of Central Authority and Local Government
HU Hui
(Ningbo Uinversity ,Ningbo, Zhejiang 315211,China )
Ａｂｓｔｒａｃｔ: By doing analysis with the central authority and local government’s behaviour objective and game theory in the process of non-agricultural cropland, the conflict between central authority and local government in the process of non-agricultural cropland was illustrated,it demonstrated that central authority must strenghen thecontrol to local government and amplify the penalty cost to meet the best scale of non-agricultural cropland, the conclusion that the cause of local government’s violation in the process of non-agricultural cropland and the accordance in policy reformation and system was reached.
Key words: non-agricultural cropland; interest group; interest motivation；game theory
在目前对农地非农化的研究中，通常将政策的制定者甚至是政策的执行者都简单地假定为一个主动或被动的行为主体，现实中农地非农化公共政策执行的不到位和公共政策的被歪曲和无视，不是一种偶然的过程，而是分析研究对政策接受和执行主体行为假定的错误。市场经济条件下，出现利益主体的利益多元化的情况是必然的，再假定政策对象会按照政策主体的意愿选择行动，已是不再现实的假设，而采用理性经济人的假设，假定行为主体的利益最大化的行为才是更加合理的假定，在此框架之下的分析过程，也才会得到可能现实的结论。
在中国经济转型期间，中央政府的分权化改革以及市场化条件下不同利益集团的出现，已经逐渐形成了在中央政府和地方政府之间、地方政府与地方政府之间的多级委托代理关系和博弈行为。特别是在农地非农化过程中，由于涉及到巨大经济利益的重新分配，中央政府和地方政府以及地方政府与其他利益集团之间的博弈行为不断发生，各利益集团以不同形式表达自己的意愿，因此，可以通过构建它们之间的博弈模型来分析和得到最后的均衡解条件，从而可以用经济学理论来全面阐述农地非农化的影响及得到对构建公共政策体系的建议和方向。由于在转型期间，政府仍是经济发展的主要推动者，因此，中央政府与地方政府的博弈行为是农地非农化过程中利益驱动的主要构成要件，本研究主要研究中央政府与地方政府的博弈。
1农地非农化过程中中央政府与地方政府行为目标的理论分析
不断改革、调整的体制和利益格局，使得原本作为民众和中央政府联系纽带的地方政府，显现出了前所未见的行为特点。地方政府，尤其是其正处于转型期，一改对中央政府的完全服从，而是在保证与中央政府大方针、大方向一致的基础上，在公共管理和政策的执行中，最大化自身的组织效用，最大化个体理性，最大化组织的利益。在农地非农化工程中，地方政府重点在于地方的利益，对待农地非农化表现为最大化政治、经济的净收益。提高地方政府的财政收入，提升地方政府的功绩是农地非农化的主要目标。委托代理关系成为了在土地利益博弈背景下，地方政府与中央政府的主要关系。依据人民的根本利益，中央政府制定各项包含经济、社会公众等各方面利益的土地相关措施和政策，授权地方政府推行；国家意志和利益由地方政府代表中央政府贯彻，同时承担相关的风险和责任。在委托代理理论中，因为有着不同的目标和利益，委托人和代理人之间的目标冲突是不可避免的，所谓的委托代理契约在代理人追求自身利益最大化中失去约束力，对委托人利益有损的行为也就难以遏止。但中央政府对地方政府的激励和监督，却可以有效的控制其活动范围。然而信息不对称使得代理方具有委托方无法具备的信息优势，从而独占和过滤信息，放大积极的消息缩减消极的消息，同时这种行为的风险小，代理方愈加大胆追求自身利益和效用的最大化。中央政府在乡镇一级的权力机构，是扩张国家控制权的表现。但中央政府授权地方政府独立利益却导致了地方政府利益和国家利益的差异甚至某种程度上的截然不同，为了保护自身的利益，地方政府必然要抵抗中央政府权利的贯彻，进而使两者关系趋于复杂。相比计划经济时期，中央政府对地方政府的控制减弱，形成利益博弈格局。20世纪90年代初期的土地征用，耗时十几年，多次变化的土地调控政策，本质上体现了中央和地方在土地问题上的利益争夺。在中国，实行“中央—省—市—县—乡镇”的结构。然而法律对于土地交易归哪级政府负责，却没有明确规定，由此导致了越来越多的各级政府投身土地交易。在土地的问题上，中央和地方的利益并不始终相符。《土地管理法》指出，为保证经济社会的可持续发展和公共利益的需要，国家可以征用集体土地。由于地方政府掌握审批、管理分配土地的权利，地方政府从而可以买卖土地，增加地方收入。更由于信息的不对称，地方政府对中央政府的博弈也多样化。例如发行文件解读国家政策，甚至想方设法隐藏国家政策，譬如以买入别的地域指标的方法从而征地，或者在县级批准原本属于国务院权力范畴的文件，违规农地农业化。
2农地非农化过程中中央政府与地方政府利益驱动博弈分析
農地非农化带来的政府财政收入增加、经济发展是中央政府与地方政府之间共同的效益函数，而地方政府不完全承担农地非农化带来的食物安全隐患和土地生态环境退化等外部成本，从而导致了中央政府与地方政府在农地非农化过程中的效用函数不一致。中央政府总是通过提供更多的强制性政策供给、检查政策执行结果等手段来促使地方政府合理化农地非农化过程，同时中央政府还试图通过分享地方政府的农地非农化收益而获取垄断租金，从而在实现一定公共利益的条件下最大化自己的经济收益。由于存在信息不对称、政策执行成本、监督成本等因素，地方政府在与中央政府的博奕过程中总是倾向于促进农地非农化，使其利益最大化。
中央政府的效益函数：
UC = FS（Ic, Es）
其中，Ic为中央政府的财政收入，Es为中央政府考虑公共利益（如粮食资源安全）所获得的效用水平，Es是农地非农化数量qL、中央政府提供的政策安排（如管制）的执行成本Cc和地方政府政策执行成本CL的函数，Es =FS (qL，CC，CL)。
地方政府的效益函数：
UL = FL（IL, GL, CL）
其中，IL为农地非农化为地方政府带来的财政收入，GL为农地非农化为地方政府经济发展所带来的间接收益，CL为地方政府执行中央政府提供的农地非农化的政策安排所带来的成本水平，GL为农地非农化数量qL的函数，GL =FG（qL），CL是农地非农化数量qL的增函数，CL = FC（qL）。
在中央政府可以完全监督地方政府的政策执行水平时，也就是中央政府可以完全的使地方政府付出必要的代价，也即地方政府的政策执行水平是可以观察的，信息是完全的。
综合的收益函数为：
UG = FS（Ic, Es）+ FL（IL, GL, CL）
s.t.Es = Fs（qL, Cc，CL）； CL = FC（qL）
IC = θFT（qL）； IL =（1-θ）FT（qL）
GL = FG（qL）
qL≥ q0
其中，q0为农地非农化的最大数量，同样为外生变量。
构造拉格朗日函数：
L* = FS（Ic, Es）+ FL（IL, GL, CL）+λ1（qL - q0）
求解一阶条件：
L* = FS [θFT（qL），Fs（qL，Cc，FC（qL））] + FL[（1-θ）FT（qL），FG（qL），FC（qL）] +λ1（qL- q0）
简化为：
L* = FS [θFT（qL），Fs（qL，Cc，FC（qL））] +（1-θ）W（qL）+ λ1（qL- q0）
假定IC =θα1(qL )2，CL = α2qL+δ，α1和α2为正数，δ为中央政府施加给地方政府的惩罚成本。则中央政府与地方政府博弈后的最优农地非农化数量为q*L= [ θα1 + （1-θ）W /（qL）]/（α2 + δ + Cc）。因此，从结果来看，中央政府要想控制农地非农化的最优规模，就必须要加强对地方政府的管制力度和加大其违法的处罚成本。
可以看出，地方政府作为一个追求理性的经济人，虽然处于中央政府的支配下，但它作为一个单独的理性实体，有追求自身利益的内在原因，因而在农地非农化过程中常与中央政府形成逆反效应。此外，地方政府在中央政府的轄制之下仍在国家政策的范围下谋取地方利益，原因并不在于单个的地方政府对中央职权视若无睹，而在于地方政府形成集体，构成强大的力量和中央政府形成博弈。
3小结
从研究可以看出，当前地方政府之所以有非农化的强烈驱动，一方面是惩处力度不够，另一方面是这种违规行为的惩罚代价不够，远小于从中获得的利益。另外，当前农地非农化政策的不足之处在某种程度上方便了地方政府违规。尽管改革多次，惩罚的代价也越来越大，但是过度非农化仍然使得地方政府获取的利益远大于付出的成本。这说明要解决地方政府的违规行为，政策本身的改革并不能解决问题，而要使它与其它方面的制度改革协调一致。
参考文献：
[1] 马骏，叶丽娟.西方公共行政学理论前沿[M].北京：中国社会科学出版社，2003.
[2] 葛如江.谁制造了2000万失地农民—城市化浪潮中的新弱势群体调查[J]. 中国改革，2004（1）：45.
[3] 王景新.中国农村土地制度的世纪变革[M].北京：中国经济出版社，2001.
[4] 吴星. 农地非农化的增值收益分配及利用[J]. 企业技术开发，2011（1）：25-26.
[5] 苏礼和.转型期地方政府与利益集团的利益博弈关系探析[J].西安石油大学学报：社会科学版，2008（3）：23-28.
[6] 肖铁，魏朝富，尹珂. 农地非农化中不同利益主体博奕行为分析[J]. 中国人口资源与环境，2011（3）：89-93.
[7] 王培刚.当前农地征用中的利益主体博弈路径分析[J].农业经济问题，2007（10）：34-40.
[8] 张飞，曲福田，孔伟.我国农地非农化中政府行为的博弈论解释[J].南京社会科学，2009（9）72-78.
[9] 贾生华，张宏斌.中国农地非农化过程与机制实证研究[M].上海：上海交通大学出版社，2002.
[10] 高雅.我国城市化进程中的土地非农化问题研究[D]. 郑州：郑州大学，2005.
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关键词：农地非农化；利益驱动；利益集团；博弈
中图分类号：F301 文献标识码：A DOI编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2011.03.019
Benefit Motivated Non-agricultural Cropland Analysis with Game Theory
——Based on the Research of Central Authority and Local Government
HU Hui
(Ningbo Uinversity ,Ningbo, Zhejiang 315211,China )
Ａｂｓｔｒａｃｔ: By doing analysis with the central authority and local government’s behaviour objective and game theory in the process of non-agricultural cropland, the conflict between central authority and local government in the process of non-agricultural cropland was illustrated,it demonstrated that central authority must strenghen thecontrol to local government and amplify the penalty cost to meet the best scale of non-agricultural cropland, the conclusion that the cause of local government’s violation in the process of non-agricultural cropland and the accordance in policy reformation and system was reached.
Key words: non-agricultural cropland; interest group; interest motivation；game theory
在目前对农地非农化的研究中，通常将政策的制定者甚至是政策的执行者都简单地假定为一个主动或被动的行为主体，现实中农地非农化公共政策执行的不到位和公共政策的被歪曲和无视，不是一种偶然的过程，而是分析研究对政策接受和执行主体行为假定的错误。市场经济条件下，出现利益主体的利益多元化的情况是必然的，再假定政策对象会按照政策主体的意愿选择行动，已是不再现实的假设，而采用理性经济人的假设，假定行为主体的利益最大化的行为才是更加合理的假定，在此框架之下的分析过程，也才会得到可能现实的结论。
在中国经济转型期间，中央政府的分权化改革以及市场化条件下不同利益集团的出现，已经逐渐形成了在中央政府和地方政府之间、地方政府与地方政府之间的多级委托代理关系和博弈行为。特别是在农地非农化过程中，由于涉及到巨大经济利益的重新分配，中央政府和地方政府以及地方政府与其他利益集团之间的博弈行为不断发生，各利益集团以不同形式表达自己的意愿，因此，可以通过构建它们之间的博弈模型来分析和得到最后的均衡解条件，从而可以用经济学理论来全面阐述农地非农化的影响及得到对构建公共政策体系的建议和方向。由于在转型期间，政府仍是经济发展的主要推动者，因此，中央政府与地方政府的博弈行为是农地非农化过程中利益驱动的主要构成要件，本研究主要研究中央政府与地方政府的博弈。
1农地非农化过程中中央政府与地方政府行为目标的理论分析
不断改革、调整的体制和利益格局，使得原本作为民众和中央政府联系纽带的地方政府，显现出了前所未见的行为特点。地方政府，尤其是其正处于转型期，一改对中央政府的完全服从，而是在保证与中央政府大方针、大方向一致的基础上，在公共管理和政策的执行中，最大化自身的组织效用，最大化个体理性，最大化组织的利益。在农地非农化工程中，地方政府重点在于地方的利益，对待农地非农化表现为最大化政治、经济的净收益。提高地方政府的财政收入，提升地方政府的功绩是农地非农化的主要目标。委托代理关系成为了在土地利益博弈背景下，地方政府与中央政府的主要关系。依据人民的根本利益，中央政府制定各项包含经济、社会公众等各方面利益的土地相关措施和政策，授权地方政府推行；国家意志和利益由地方政府代表中央政府贯彻，同时承担相关的风险和责任。在委托代理理论中，因为有着不同的目标和利益，委托人和代理人之间的目标冲突是不可避免的，所谓的委托代理契约在代理人追求自身利益最大化中失去约束力，对委托人利益有损的行为也就难以遏止。但中央政府对地方政府的激励和监督，却可以有效的控制其活动范围。然而信息不对称使得代理方具有委托方无法具备的信息优势，从而独占和过滤信息，放大积极的消息缩减消极的消息，同时这种行为的风险小，代理方愈加大胆追求自身利益和效用的最大化。中央政府在乡镇一级的权力机构，是扩张国家控制权的表现。但中央政府授权地方政府独立利益却导致了地方政府利益和国家利益的差异甚至某种程度上的截然不同，为了保护自身的利益，地方政府必然要抵抗中央政府权利的贯彻，进而使两者关系趋于复杂。相比计划经济时期，中央政府对地方政府的控制减弱，形成利益博弈格局。20世纪90年代初期的土地征用，耗时十几年，多次变化的土地调控政策，本质上体现了中央和地方在土地问题上的利益争夺。在中国，实行“中央—省—市—县—乡镇”的结构。然而法律对于土地交易归哪级政府负责，却没有明确规定，由此导致了越来越多的各级政府投身土地交易。在土地的问题上，中央和地方的利益并不始终相符。《土地管理法》指出，为保证经济社会的可持续发展和公共利益的需要，国家可以征用集体土地。由于地方政府掌握审批、管理分配土地的权利，地方政府从而可以买卖土地，增加地方收入。更由于信息的不对称，地方政府对中央政府的博弈也多样化。例如发行文件解读国家政策，甚至想方设法隐藏国家政策，譬如以买入别的地域指标的方法从而征地，或者在县级批准原本属于国务院权力范畴的文件，违规农地农业化。
2农地非农化过程中中央政府与地方政府利益驱动博弈分析
農地非农化带来的政府财政收入增加、经济发展是中央政府与地方政府之间共同的效益函数，而地方政府不完全承担农地非农化带来的食物安全隐患和土地生态环境退化等外部成本，从而导致了中央政府与地方政府在农地非农化过程中的效用函数不一致。中央政府总是通过提供更多的强制性政策供给、检查政策执行结果等手段来促使地方政府合理化农地非农化过程，同时中央政府还试图通过分享地方政府的农地非农化收益而获取垄断租金，从而在实现一定公共利益的条件下最大化自己的经济收益。由于存在信息不对称、政策执行成本、监督成本等因素，地方政府在与中央政府的博奕过程中总是倾向于促进农地非农化，使其利益最大化。
中央政府的效益函数：
UC = FS（Ic, Es）
其中，Ic为中央政府的财政收入，Es为中央政府考虑公共利益（如粮食资源安全）所获得的效用水平，Es是农地非农化数量qL、中央政府提供的政策安排（如管制）的执行成本Cc和地方政府政策执行成本CL的函数，Es =FS (qL，CC，CL)。
地方政府的效益函数：
UL = FL（IL, GL, CL）
其中，IL为农地非农化为地方政府带来的财政收入，GL为农地非农化为地方政府经济发展所带来的间接收益，CL为地方政府执行中央政府提供的农地非农化的政策安排所带来的成本水平，GL为农地非农化数量qL的函数，GL =FG（qL），CL是农地非农化数量qL的增函数，CL = FC（qL）。
在中央政府可以完全监督地方政府的政策执行水平时，也就是中央政府可以完全的使地方政府付出必要的代价，也即地方政府的政策执行水平是可以观察的，信息是完全的。
综合的收益函数为：
UG = FS（Ic, Es）+ FL（IL, GL, CL）
s.t.Es = Fs（qL, Cc，CL）； CL = FC（qL）
IC = θFT（qL）； IL =（1-θ）FT（qL）
GL = FG（qL）
qL≥ q0
其中，q0为农地非农化的最大数量，同样为外生变量。
构造拉格朗日函数：
L* = FS（Ic, Es）+ FL（IL, GL, CL）+λ1（qL - q0）
求解一阶条件：
L* = FS [θFT（qL），Fs（qL，Cc，FC（qL））] + FL[（1-θ）FT（qL），FG（qL），FC（qL）] +λ1（qL- q0）
简化为：
L* = FS [θFT（qL），Fs（qL，Cc，FC（qL））] +（1-θ）W（qL）+ λ1（qL- q0）
假定IC =θα1(qL )2，CL = α2qL+δ，α1和α2为正数，δ为中央政府施加给地方政府的惩罚成本。则中央政府与地方政府博弈后的最优农地非农化数量为q*L= [ θα1 + （1-θ）W /（qL）]/（α2 + δ + Cc）。因此，从结果来看，中央政府要想控制农地非农化的最优规模，就必须要加强对地方政府的管制力度和加大其违法的处罚成本。
可以看出，地方政府作为一个追求理性的经济人，虽然处于中央政府的支配下，但它作为一个单独的理性实体，有追求自身利益的内在原因，因而在农地非农化过程中常与中央政府形成逆反效应。此外，地方政府在中央政府的轄制之下仍在国家政策的范围下谋取地方利益，原因并不在于单个的地方政府对中央职权视若无睹，而在于地方政府形成集体，构成强大的力量和中央政府形成博弈。
3小结
从研究可以看出，当前地方政府之所以有非农化的强烈驱动，一方面是惩处力度不够，另一方面是这种违规行为的惩罚代价不够，远小于从中获得的利益。另外，当前农地非农化政策的不足之处在某种程度上方便了地方政府违规。尽管改革多次，惩罚的代价也越来越大，但是过度非农化仍然使得地方政府获取的利益远大于付出的成本。这说明要解决地方政府的违规行为，政策本身的改革并不能解决问题，而要使它与其它方面的制度改革协调一致。
参考文献：
[1] 马骏，叶丽娟.西方公共行政学理论前沿[M].北京：中国社会科学出版社，2003.
[2] 葛如江.谁制造了2000万失地农民—城市化浪潮中的新弱势群体调查[J]. 中国改革，2004（1）：45.
[3] 王景新.中国农村土地制度的世纪变革[M].北京：中国经济出版社，2001.
[4] 吴星. 农地非农化的增值收益分配及利用[J]. 企业技术开发，2011（1）：25-26.
[5] 苏礼和.转型期地方政府与利益集团的利益博弈关系探析[J].西安石油大学学报：社会科学版，2008（3）：23-28.
[6] 肖铁，魏朝富，尹珂. 农地非农化中不同利益主体博奕行为分析[J]. 中国人口资源与环境，2011（3）：89-93.
[7] 王培刚.当前农地征用中的利益主体博弈路径分析[J].农业经济问题，2007（10）：34-40.
[8] 张飞，曲福田，孔伟.我国农地非农化中政府行为的博弈论解释[J].南京社会科学，2009（9）72-78.
[9] 贾生华，张宏斌.中国农地非农化过程与机制实证研究[M].上海：上海交通大学出版社，2002.
[10] 高雅.我国城市化进程中的土地非农化问题研究[D]. 郑州：郑州大学，2005.
注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文