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随着全国人大财经委的一份建议，个税改革问题再次引起热议。建议认为，有关部门在个人所得税制改革中，应当统筹考虑代表所提意见，适时提出修法建议。
据悉，财政部正在抓紧推进个人所得税的改革。近期，财政部税政司多次组织专家开会研讨，个税改革方案已初具雏形，财政部将最快于2015年年底或2016年年初改革草案上报中央和国务院。目前3500元的个税起征点是否会大幅提高？本次个税改革谁会最受益？有人认为，提高起征点不是个税改革方向，而是在当前个税征管制度依然是代扣代缴，没有其他个人和家庭免税额的情况下的无奈选择。近年，民众对于个税改革的呼声一直未曾停止，且愈发高涨。在税改“隆隆雷声”的前奏下，“雨点”马上就要来了。新的方案能成为满足社会各群体诉求的“最大公约数”吗？
1 个税起征点4年未调整
长期以来，我国的个税几乎沦为“工资税”，中低收入者税收贡献率达65%左右，而在发达国家，中低收入者个税贡献率一般不足30%。这意味着，在我国，中低收入者成了纳税的主力军，高净值人群反而通过各种方式避税，其个税贡献不如中低收入者。
虽然国家近年来多次提高起征标准，但这一问题仍没有得到根本解决。这其中有税收征管制度不科学、征收水平不高的问题，更有个税制度总体设计指导思想模糊、目标和方向不明确的问题。
事实上，作为收入税，个税关注的是公平原则。在现行税制下，收入完全一样但是家庭情况迥异的两个人，其缴纳的个人所得税税款完全一样，完全未考虑家庭因素、个人赡养负担的异同，这其实是有违公平原则的。为什么税务机关不愿意根据个人和家庭的实际情况确定纳税人的免税额？为什么只有依靠整齐划一地提高个税起征点才能达到降低税负的目的？根源在于如果要按照个人和家庭的实际情况确定免税额，必须把现行的代扣代缴制改为个人或者家庭自动申报制。税务机关所担心的是，如果纳税人不说实话，出现谎报、瞒报的情况，比如没有与父母同住的却声称与父母同住，并骗取“赡养父母免税额”，会造成税收收入的损失。而采用代扣代缴制，可以最大限度地把税款收上来，方便了税务机关的征管。
但提高个税免征点可能会产生以下副作用：
一是欠发达地区难以收到个税。比如，把个税起征点提升到6000元，可能有更多的欠发达省区收不到个税，因为这些省区的人均收入根本达不到个税起征点，那么在这些省区就无法让个税发挥对收入分配的调节作用。
二是个税起征点提得越高，越难以推行以家庭为单位的个税综合征收改革，因为综合征收体制下所提供的各种家庭和个人免税额加在一起，有可能还没有提高后的个税起征点的金额高。
个税起征点自1980年确定为800元后历经了3次调整，2006年提高到1600元，2008年提高到2000元，2011年提高到目前的3500元（见下图、下表）。
在2011年调整之后的4年间，个税起征点再未进行上调。起征点虽4年不调，但人大代表及社会舆论却每年都会发出上调呼声，在2015年的两会上，上调个人所得税起征点的呼声再起，全国人大代表、格力空调董事长董明珠等多位人大建议将个税起征点上调至5000元。财政部有关官员每次的表态都极其一致，即个人所得税费用扣除问题将在个税改革中统筹考虑，换言之，个税起征点的调整在改革后才能再次启动。
2 人大建议提高工资起征点
虽然提高起征点并不是个税改革问题的关键，但却可以成为舆论的风向标。就在税改久拖不决的这4年里，中国城镇居民人均可支配收入增长了30%以上，个人所得税的征收范围不断扩大，甚至已从“大众税”变成了“穷人税”。一个原本收不上多少钱的个税，却不断遭到舆论的“口诛笔伐”，这种局面对广大纳税人不利，对税收、财政等职能部门其实也没有好处，无论从何种意义上讲都亟待改变。
在2015年3月举行的十二届全国人大三次会议期间，王法亮、刘绍英等30位代表提出两件议案认为，近年来个人所得税法的滞后性日渐凸显，工薪所得的起征点仍需提高，个人所得税法6次修改忽视了工薪所得纳税人之外的其他劳动者，缺少反避税等国际税收内容，建议修改个人所得税法。
财政部认为，关于提高起征点，在下一步综合与分类相结合的个人所得税制改革中将对个人所得税费用扣除问题进行统筹研究和考虑；关于其他所得项目的减除费用标准，其他所得与工薪所得的计税方法、税率不同，税负不能简单比较；关于个人海外避税，将进一步加强与相关部门以及其他国家财税部门配合，强化境外所得的个税征管。
3 提高起征点不是个税改革方向
既然十八届三中全会的决议精神提出要建立现代财政制度和国家治理制度，要重新构造政府和民众之间的关系，那么税务机关就应首先选择相信纳税人，纳税人也就会选择相信税务机关。在我国，个税作为直接税，是体现了政府与纳税人互动关系的重要税种，启动个税征管体制的改革是我国建立现代财政制度的突破口之一。笔者认为，个税征管制度从现行的按照11类收入分类征收最终落实到把相关收入整合起来，进行综合征收，并给予合理的免税额，才是个税改革的方向。
可喜的是，目前个税改革已迈出综合征收个人所得税的第一步，已开展对年收入12万元以上的高收入人群试行个税的自动申报制，把工资、薪金所得、劳务报酬所得、财产转让所得等纳入综合征收范围，但还需加以完善，如根据纳税人家庭负担情况计入抵扣因素，提供减免税额度，并通过税务稽查对谎报、瞒报者提出警告和惩罚；纳税人可以根据自身的情况选择以个人为单位还是以家庭为单位向税务机关申报个税。
4 综合与分类相结合
目前我国个税征收主要采取的分类税制，这让实际的个人所得税征收过程中调节收入分配的功能大打折扣。分类税制是指，对同一纳税人在一定时期内的各种所得，按其所得的不同来源进行分类，如工资、薪金所得、个体工商户的生产经营所得、租赁经营所得。每一类所得按照单独的税率分别计征所得税。 一个不容忽视的客观事实是，在个人所得税征管过程中，工薪所得税最易管控，代扣代缴比较到位，其他收入尤其是偶然发生的财产性收入征管相对薄弱，于是，收入来源单一的工薪阶层缴税较多，而收入来源多元化的高收入阶层缴税较少。
本次个税改革最大的受益者是谁？多位专家表示，十八届五中全会关于收入分配改革的基本原则会在个税改革中有所体现。他们在建议中提出，实行有利于缩小收入差距的政策，明显增加低收入劳动者收入，扩大中等收入者比重；加快建立综合和分类相结合的个人所得税制。“提低、扩中、调高，大的方向还是很清楚的，”中国财税法学研究会会长刘剑文表示，“提高起征点肯定不是未来改革的方向，改革要放在综合与分类相结合的税制模式的总体框架下去设计具体方案。”
我国最早提出建立综合与分类相结合的个人所得税制是在1995年，至今已经过去了20个春秋，我国仍然是分类征收个人所得税。在即将上报的个税改革方案中，首先要解决的问题就是哪些个人收入继续分类征收个税，哪些收入纳入综合征收范围。
确定了综合征收范围后，还需要确定综合计征的税率。现在工资、薪金所得税率范围是3%～45%，共计7档税率，综合所得的税率是和薪资所得税率一样，还是有所调整，尚需进一步明确。张斌表示，工资薪金所得税是每个月由单位代扣代缴，相当于预缴；综合计征后，综合税率的高低涉及个人是需要补税还是退税。
除此之外，个税改革中争议较大的问题是要不要以家庭为单位征收，要不要引入差别扣除。在现行税制下，纳税人的家庭负担因素没有被考虑进去。财政部部长楼继伟曾多次提出，个税改革“在对部分所得项目实行综合计税的同时，会将纳税人家庭负担，如赡养人口、按揭贷款等情况计入抵扣因素，更体现税收公平”。
5 他山之石：综合税制
与分类征收相对的税制是综合税制，指对纳税人在一定时期（通常为1年）内取得的各项所得，不分其来源渠道和所得，综合计算征收所得税的一种制度。据不完全统计，在110个国家或地区中，有87个国家地区先后采用了综合税制，比例高达80%。其中既包括美国、英国等发达国家，也包括墨西哥、印度等发展中国家，以及新加坡等新兴国家和地区。值得一提的是，尽管英国将个人所得进行分门别类进行各种必要扣除，但要再统一扣除基本生计费用后适用一套税率计征。所以，英国看似分类，实为综合。
综合税制有以下三大好处：
第一，能充分体现“量能课征”的公平原则。因为它能反映纳税人在一定时期（一个纳税年度）的收入水平及纳税能力，它既能实行差别课税，又能采用累进税率全面课征；既能实行源头扣缴、防止漏税，又能将全部所得合并申报；达到量能负担的要求，等于对所得的课税加上了“双保险”。
第二，能充分体现“源泉课税”的法治原则。鉴于目前我国公民的足额纳税意识较低，税收征管手段乏力，实施源泉课税的办法，既能最大限度地减少税收流失，又能防止降低适用税率；既能更有效地调节收入分配差距，又能遏止贫富差距现象。因此，实施分类综合所得税制符合我国现阶段基本国情。
第三，能充分体现“税收管理”的效率原则。它既能对所列举的收入项目按规定分类课征，又能对不同来源的收入实行综合计算征收；既能方便于税务部门对各项收入来源进行稽征，防止税源流失，又便于纳税人对各项收入来源进行汇总申报，避免税负不公。因此，实施分类综合所得税制可以避免将收入分散化而流失税收，符合税收管理的效率原则。
收稿日期：2015-11-19
据悉，财政部正在抓紧推进个人所得税的改革。近期，财政部税政司多次组织专家开会研讨，个税改革方案已初具雏形，财政部将最快于2015年年底或2016年年初改革草案上报中央和国务院。目前3500元的个税起征点是否会大幅提高？本次个税改革谁会最受益？有人认为，提高起征点不是个税改革方向，而是在当前个税征管制度依然是代扣代缴，没有其他个人和家庭免税额的情况下的无奈选择。近年，民众对于个税改革的呼声一直未曾停止，且愈发高涨。在税改“隆隆雷声”的前奏下，“雨点”马上就要来了。新的方案能成为满足社会各群体诉求的“最大公约数”吗？
1 个税起征点4年未调整
长期以来，我国的个税几乎沦为“工资税”，中低收入者税收贡献率达65%左右，而在发达国家，中低收入者个税贡献率一般不足30%。这意味着，在我国，中低收入者成了纳税的主力军，高净值人群反而通过各种方式避税，其个税贡献不如中低收入者。
虽然国家近年来多次提高起征标准，但这一问题仍没有得到根本解决。这其中有税收征管制度不科学、征收水平不高的问题，更有个税制度总体设计指导思想模糊、目标和方向不明确的问题。
事实上，作为收入税，个税关注的是公平原则。在现行税制下，收入完全一样但是家庭情况迥异的两个人，其缴纳的个人所得税税款完全一样，完全未考虑家庭因素、个人赡养负担的异同，这其实是有违公平原则的。为什么税务机关不愿意根据个人和家庭的实际情况确定纳税人的免税额？为什么只有依靠整齐划一地提高个税起征点才能达到降低税负的目的？根源在于如果要按照个人和家庭的实际情况确定免税额，必须把现行的代扣代缴制改为个人或者家庭自动申报制。税务机关所担心的是，如果纳税人不说实话，出现谎报、瞒报的情况，比如没有与父母同住的却声称与父母同住，并骗取“赡养父母免税额”，会造成税收收入的损失。而采用代扣代缴制，可以最大限度地把税款收上来，方便了税务机关的征管。
但提高个税免征点可能会产生以下副作用：
一是欠发达地区难以收到个税。比如，把个税起征点提升到6000元，可能有更多的欠发达省区收不到个税，因为这些省区的人均收入根本达不到个税起征点，那么在这些省区就无法让个税发挥对收入分配的调节作用。
二是个税起征点提得越高，越难以推行以家庭为单位的个税综合征收改革，因为综合征收体制下所提供的各种家庭和个人免税额加在一起，有可能还没有提高后的个税起征点的金额高。
个税起征点自1980年确定为800元后历经了3次调整，2006年提高到1600元，2008年提高到2000元，2011年提高到目前的3500元（见下图、下表）。
在2011年调整之后的4年间，个税起征点再未进行上调。起征点虽4年不调，但人大代表及社会舆论却每年都会发出上调呼声，在2015年的两会上，上调个人所得税起征点的呼声再起，全国人大代表、格力空调董事长董明珠等多位人大建议将个税起征点上调至5000元。财政部有关官员每次的表态都极其一致，即个人所得税费用扣除问题将在个税改革中统筹考虑，换言之，个税起征点的调整在改革后才能再次启动。
2 人大建议提高工资起征点
虽然提高起征点并不是个税改革问题的关键，但却可以成为舆论的风向标。就在税改久拖不决的这4年里，中国城镇居民人均可支配收入增长了30%以上，个人所得税的征收范围不断扩大，甚至已从“大众税”变成了“穷人税”。一个原本收不上多少钱的个税，却不断遭到舆论的“口诛笔伐”，这种局面对广大纳税人不利，对税收、财政等职能部门其实也没有好处，无论从何种意义上讲都亟待改变。
在2015年3月举行的十二届全国人大三次会议期间，王法亮、刘绍英等30位代表提出两件议案认为，近年来个人所得税法的滞后性日渐凸显，工薪所得的起征点仍需提高，个人所得税法6次修改忽视了工薪所得纳税人之外的其他劳动者，缺少反避税等国际税收内容，建议修改个人所得税法。
财政部认为，关于提高起征点，在下一步综合与分类相结合的个人所得税制改革中将对个人所得税费用扣除问题进行统筹研究和考虑；关于其他所得项目的减除费用标准，其他所得与工薪所得的计税方法、税率不同，税负不能简单比较；关于个人海外避税，将进一步加强与相关部门以及其他国家财税部门配合，强化境外所得的个税征管。
3 提高起征点不是个税改革方向
既然十八届三中全会的决议精神提出要建立现代财政制度和国家治理制度，要重新构造政府和民众之间的关系，那么税务机关就应首先选择相信纳税人，纳税人也就会选择相信税务机关。在我国，个税作为直接税，是体现了政府与纳税人互动关系的重要税种，启动个税征管体制的改革是我国建立现代财政制度的突破口之一。笔者认为，个税征管制度从现行的按照11类收入分类征收最终落实到把相关收入整合起来，进行综合征收，并给予合理的免税额，才是个税改革的方向。
可喜的是，目前个税改革已迈出综合征收个人所得税的第一步，已开展对年收入12万元以上的高收入人群试行个税的自动申报制，把工资、薪金所得、劳务报酬所得、财产转让所得等纳入综合征收范围，但还需加以完善，如根据纳税人家庭负担情况计入抵扣因素，提供减免税额度，并通过税务稽查对谎报、瞒报者提出警告和惩罚；纳税人可以根据自身的情况选择以个人为单位还是以家庭为单位向税务机关申报个税。
4 综合与分类相结合
目前我国个税征收主要采取的分类税制，这让实际的个人所得税征收过程中调节收入分配的功能大打折扣。分类税制是指，对同一纳税人在一定时期内的各种所得，按其所得的不同来源进行分类，如工资、薪金所得、个体工商户的生产经营所得、租赁经营所得。每一类所得按照单独的税率分别计征所得税。 一个不容忽视的客观事实是，在个人所得税征管过程中，工薪所得税最易管控，代扣代缴比较到位，其他收入尤其是偶然发生的财产性收入征管相对薄弱，于是，收入来源单一的工薪阶层缴税较多，而收入来源多元化的高收入阶层缴税较少。
本次个税改革最大的受益者是谁？多位专家表示，十八届五中全会关于收入分配改革的基本原则会在个税改革中有所体现。他们在建议中提出，实行有利于缩小收入差距的政策，明显增加低收入劳动者收入，扩大中等收入者比重；加快建立综合和分类相结合的个人所得税制。“提低、扩中、调高，大的方向还是很清楚的，”中国财税法学研究会会长刘剑文表示，“提高起征点肯定不是未来改革的方向，改革要放在综合与分类相结合的税制模式的总体框架下去设计具体方案。”
我国最早提出建立综合与分类相结合的个人所得税制是在1995年，至今已经过去了20个春秋，我国仍然是分类征收个人所得税。在即将上报的个税改革方案中，首先要解决的问题就是哪些个人收入继续分类征收个税，哪些收入纳入综合征收范围。
确定了综合征收范围后，还需要确定综合计征的税率。现在工资、薪金所得税率范围是3%～45%，共计7档税率，综合所得的税率是和薪资所得税率一样，还是有所调整，尚需进一步明确。张斌表示，工资薪金所得税是每个月由单位代扣代缴，相当于预缴；综合计征后，综合税率的高低涉及个人是需要补税还是退税。
除此之外，个税改革中争议较大的问题是要不要以家庭为单位征收，要不要引入差别扣除。在现行税制下，纳税人的家庭负担因素没有被考虑进去。财政部部长楼继伟曾多次提出，个税改革“在对部分所得项目实行综合计税的同时，会将纳税人家庭负担，如赡养人口、按揭贷款等情况计入抵扣因素，更体现税收公平”。
5 他山之石：综合税制
与分类征收相对的税制是综合税制，指对纳税人在一定时期（通常为1年）内取得的各项所得，不分其来源渠道和所得，综合计算征收所得税的一种制度。据不完全统计，在110个国家或地区中，有87个国家地区先后采用了综合税制，比例高达80%。其中既包括美国、英国等发达国家，也包括墨西哥、印度等发展中国家，以及新加坡等新兴国家和地区。值得一提的是，尽管英国将个人所得进行分门别类进行各种必要扣除，但要再统一扣除基本生计费用后适用一套税率计征。所以，英国看似分类，实为综合。
综合税制有以下三大好处：
第一，能充分体现“量能课征”的公平原则。因为它能反映纳税人在一定时期（一个纳税年度）的收入水平及纳税能力，它既能实行差别课税，又能采用累进税率全面课征；既能实行源头扣缴、防止漏税，又能将全部所得合并申报；达到量能负担的要求，等于对所得的课税加上了“双保险”。
第二，能充分体现“源泉课税”的法治原则。鉴于目前我国公民的足额纳税意识较低，税收征管手段乏力，实施源泉课税的办法，既能最大限度地减少税收流失，又能防止降低适用税率；既能更有效地调节收入分配差距，又能遏止贫富差距现象。因此，实施分类综合所得税制符合我国现阶段基本国情。
第三，能充分体现“税收管理”的效率原则。它既能对所列举的收入项目按规定分类课征，又能对不同来源的收入实行综合计算征收；既能方便于税务部门对各项收入来源进行稽征，防止税源流失，又便于纳税人对各项收入来源进行汇总申报，避免税负不公。因此，实施分类综合所得税制可以避免将收入分散化而流失税收，符合税收管理的效率原则。
收稿日期：2015-11-19