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摘要：国家级开发区虽然在经济发展方面取得了令人瞩目的成绩，但也存在着粗放式管理、内部控制制度缺乏等问题，本文根据开发区特点，提出加强内控的措施和建议，以规避管理风险，促进开发区良性发展。
关键词：国家级开发区内部控制管理；问题；合肥经济技术开发区
我国自1984年起设立经济开发区，在经历了最初的艰难创业和探索发展后迎来了持续多年的高速增长期，取得了令人瞩目的成就。目前，开发区处于一个稳定和科学发展的阶段，虽然经济增长速度依然高于传统的老城区，但也面临行政化、城市化和经济增速趋缓等问题。通过对开发区发展的历程和特点进行分析，可以发现内部控制管理的薄弱是影响开发区发展的重要瓶颈之一。
一、国家级开发区管理体制主要特点
1、“小政府、大社会”特征明显，人员及部门较为精简。合肥经济技术开发区于1997年被列为全国首批行政管理体制和机构改革试点单位，设立两办八局（后工商、公安上划后为两办六局），对应市直80多个部门，而且各办、局人员均较为精简，至2014年底，共设有职能及法定单位16个（不含挂牌数），工作人员共294人，平均每单位只有18个人。
2、成立历史短，干部职工有着较强的归宿感，事业心较强。合肥经济技术开发区成立于1993年，根据行政体制改革的要求，1997年大规模招聘员工并补充到区属各单位，这批员工见证了开发区从艰苦创业到城市化管理的全过程，对开发区有着较深的感情，工作的责任心较强。这些老员工在各单位均为业务骨干或走上领导岗位，从而可以带动开发区整体上形成一个认真负责、积极向上的良好风气。
3、体制新，办事环节少，工作效率高。由于开发区成立时间较短，没有许多条条框框的限制。机构设置上多为扁平化管理，办事环节少。同时，开发区强调项目是生命线，服务意识强，许多权限范围内的事项能够很快办理。
二、加强内部控制管理的必要性和迫切性
随着城市化进程的加快，开发区原粗放式的经营管理方式已不能适应发展的需要，特别是内部控制的薄弱导致了权力寻租、推诿扯皮、效率低下等问题，主要体现在以下几个方面。
1、“体制回归”与“一人多岗”现象并存。由于开发区本身“小政府、大社会”的特点，工作部门及工作人员较少，往往是一个部门对应上级多个部门、一个人员对应上级多个岗位。同时，由于开发区“城区化”特征越来越明显，工作不再是一个“重心”，上级布置的任务和各类考核层出不穷，工作人员疲于应付，“功能区”的特点被逐步弱化。其次，“一人多岗”还使工作人员缺乏相互监督与制约、工作流程不完备；大部分人员工作量较大，即使有AB岗的设置，也往往流于形式，难以兼顾，从而在客观上导致工作疏忽或失误的状况。
2、部门职能职责重叠交叉，工作效能下降。近年来，由于上级部门对口管理的要求或特定工作的需要，国家级开发区管理体制在不断改革，工作部门不断完善和加强。但是，也存在着为了对口而设、不切合开发区实际管理需要的交叉职能。这些交叉或重复的职能不仅分散了开发区的“人力”，还由于职能分工不明确，可能导致推诿、扯皮的现象。
3、重线轻面，以主管部门管理代替单位管理。从总体上来看，合肥经济技术开发区的管理倾向于“集权式”管理，比如：各社区委（街道、镇）没有经济管理权限，资产统一由区国资办委托国有企业运营，财务统一由区财政局实行集中核算和管理。这种制度在开发区成立初期是极为有效的，使开发区很好的克服了人少事多，专业人才缺乏的问题。但随着开发区经济总量的增长和社会事务的增加，日益暴露出许多问题。一是管理难以到位。截止2014年底，合肥经济开发区共有六大社区（街道层面），管辖面积258.57平方公里，GDP总量740亿元，常住人口达48.7万人。而开发区国资办只有3名管理人员，区财务中心的财务人员只有8人，难以准确掌握各社区的真实情况并及时作出正确的判断。二是部门财务意识淡薄。钱是财政统管的，浪费与节约与单位无关；资产是都是政府采购的，几乎没有单位建立清晰的资产台账并动态管理，资产报废与处置随意化严重等。三是部门专业管理能力薄弱。在现在的财务统管制度下，大部分单位的报账员都是兼职的，而且没有财务专业背景，即使部门想加强管理，往往也不知如何下手。
三、加强内部管理的对策
1、坚持特色，整合职能。开发区管理体制的特色是精简高效。精简只是手段，高效才是目的。在有限的人力资源制约下，必须把管理的主要精力放到经济建设和民生密切相关的社会事务管理等方面。这就要求对相关职能进行梳理，不必追求与上级一一对应，同类别的或相似的职能可予以整合，人员进行归并，如组织与人事职能、社区管理与社会管理等，从而在不增加人员的前提下壮大部门力量。另外，对政府布置的常规工作如能够由一个部门完成的不必层层布置，以避免人力资源的浪费。
2、权限下放，增加部门责任感。在坚持国库集中支付制度和政府采购等制度的同时，对一些人员较多、规模较大、具备财务管理条件的单位可适当把财务管理的权限下放。对于规模较小，尚不具备条件的单位可实行经费包干、节支留用的激励机制，以增强其主体意识和责任意识。区财政部门可设总会计师等专业领导岗位，从专业的角度加强政府的宏观管理能力，同时强化对各单位的业务指导和监督管理工作，对财务管理良好、资产台账完备的单位适当奖励，对财务和资产管理混乱的单位加强指导和帮助，必要时可以实行委派专业人员协助。
3、流程再造，建立规范的业务管理系统。目前，各职能部门工作岗位都是在现有人力资源的基础上，根据工作实际需要设置的，缺乏系统、科学的整体设计，客观上形成一些管理漏洞或缺陷。比如决策机制不健全可能造成的指挥失误、业务流程不规范造成的工作疏忽等，甚至可能存在由于监管制度缺失造成权力寻租和贪污腐败现象。因此，建立规范的业务管理系统十分必要。2012年度，财政部颁发了《行政事业单位内部控制规范》（财会[2012]21号），要求单位每年至少一次对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估，评估结果应当作为完善内部控制的依据。该制度还详细的论述了不相容职务相分离、内部授权审批控制、归口管理、财产保护等内部控制的八种方法，从单位层面和业务层面对内部控制的建设提出了具体的要求。但是，在现有的制度框架下，单个的部门往往缺乏内部控制设计和实施的内生动力、主动性和积极性，这就要求要由政府去推动这项工作，真正把内部制度的建立落到实处。
另外，合肥经济开发区早在2005年就通过了ISO9001体系认证，该体系所遵循的“以顾客为关注焦点”与开发区强调的“项目是生命线”等理念高度一致，所提出的“全员参与、过程方法、持续改进”等原则以及PDCA（计划、执行、检查、行动）的循环管理方法与财政部颁发的《行政事业单位内部控制规范》有异曲同工之妙，因此，真正学好并实践好该体系，不仅仅是开发区的“面子”，更是促进开发区规范管理的有效手段。
4、加强培训，建立内控管理意识。再好的制度也要靠人去实施。目前，开发区很多人对ISO9001、体系不太了解，单位也只是年度体系复审的时候敷衍一下，并没有理解其管理的真正内涵。而财政部颁发的《行政事业单位内部控制规范》也只是自2014年1月才实施的，除了财政部门和部分单位的财务人员外，各部门对其了解很少，不利于内控制度的建立和推行。因此，开发区管委会可以每年对部门的领导和员工分批次、定期进行培训，以增强其加强内部控制的意识和能力。同时，可以抽调业务骨干成立内控工作小组，对各单位内控情况进行定期评估，评估结果作为考核奖惩和持续改进的依据，以增强其加强内控的主动性。通过各种手段多管齐下抓好内控制度建设，开发区的管理一定会更加完善，开发区的发展才能有更加坚实的制度保障。
（作者单位：合肥经济技术开发区人事劳动局）
参考文献：
[1]财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）
[2]质量管理体系 要求（GB/T 19001-2008/ISO 9001：2008）.中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会，2012
[3]国务院办公厅转发商务部等部门关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平若干意见的通知（国办发〔2005〕15号）
关键词：国家级开发区内部控制管理；问题；合肥经济技术开发区
我国自1984年起设立经济开发区，在经历了最初的艰难创业和探索发展后迎来了持续多年的高速增长期，取得了令人瞩目的成就。目前，开发区处于一个稳定和科学发展的阶段，虽然经济增长速度依然高于传统的老城区，但也面临行政化、城市化和经济增速趋缓等问题。通过对开发区发展的历程和特点进行分析，可以发现内部控制管理的薄弱是影响开发区发展的重要瓶颈之一。
一、国家级开发区管理体制主要特点
1、“小政府、大社会”特征明显，人员及部门较为精简。合肥经济技术开发区于1997年被列为全国首批行政管理体制和机构改革试点单位，设立两办八局（后工商、公安上划后为两办六局），对应市直80多个部门，而且各办、局人员均较为精简，至2014年底，共设有职能及法定单位16个（不含挂牌数），工作人员共294人，平均每单位只有18个人。
2、成立历史短，干部职工有着较强的归宿感，事业心较强。合肥经济技术开发区成立于1993年，根据行政体制改革的要求，1997年大规模招聘员工并补充到区属各单位，这批员工见证了开发区从艰苦创业到城市化管理的全过程，对开发区有着较深的感情，工作的责任心较强。这些老员工在各单位均为业务骨干或走上领导岗位，从而可以带动开发区整体上形成一个认真负责、积极向上的良好风气。
3、体制新，办事环节少，工作效率高。由于开发区成立时间较短，没有许多条条框框的限制。机构设置上多为扁平化管理，办事环节少。同时，开发区强调项目是生命线，服务意识强，许多权限范围内的事项能够很快办理。
二、加强内部控制管理的必要性和迫切性
随着城市化进程的加快，开发区原粗放式的经营管理方式已不能适应发展的需要，特别是内部控制的薄弱导致了权力寻租、推诿扯皮、效率低下等问题，主要体现在以下几个方面。
1、“体制回归”与“一人多岗”现象并存。由于开发区本身“小政府、大社会”的特点，工作部门及工作人员较少，往往是一个部门对应上级多个部门、一个人员对应上级多个岗位。同时，由于开发区“城区化”特征越来越明显，工作不再是一个“重心”，上级布置的任务和各类考核层出不穷，工作人员疲于应付，“功能区”的特点被逐步弱化。其次，“一人多岗”还使工作人员缺乏相互监督与制约、工作流程不完备；大部分人员工作量较大，即使有AB岗的设置，也往往流于形式，难以兼顾，从而在客观上导致工作疏忽或失误的状况。
2、部门职能职责重叠交叉，工作效能下降。近年来，由于上级部门对口管理的要求或特定工作的需要，国家级开发区管理体制在不断改革，工作部门不断完善和加强。但是，也存在着为了对口而设、不切合开发区实际管理需要的交叉职能。这些交叉或重复的职能不仅分散了开发区的“人力”，还由于职能分工不明确，可能导致推诿、扯皮的现象。
3、重线轻面，以主管部门管理代替单位管理。从总体上来看，合肥经济技术开发区的管理倾向于“集权式”管理，比如：各社区委（街道、镇）没有经济管理权限，资产统一由区国资办委托国有企业运营，财务统一由区财政局实行集中核算和管理。这种制度在开发区成立初期是极为有效的，使开发区很好的克服了人少事多，专业人才缺乏的问题。但随着开发区经济总量的增长和社会事务的增加，日益暴露出许多问题。一是管理难以到位。截止2014年底，合肥经济开发区共有六大社区（街道层面），管辖面积258.57平方公里，GDP总量740亿元，常住人口达48.7万人。而开发区国资办只有3名管理人员，区财务中心的财务人员只有8人，难以准确掌握各社区的真实情况并及时作出正确的判断。二是部门财务意识淡薄。钱是财政统管的，浪费与节约与单位无关；资产是都是政府采购的，几乎没有单位建立清晰的资产台账并动态管理，资产报废与处置随意化严重等。三是部门专业管理能力薄弱。在现在的财务统管制度下，大部分单位的报账员都是兼职的，而且没有财务专业背景，即使部门想加强管理，往往也不知如何下手。
三、加强内部管理的对策
1、坚持特色，整合职能。开发区管理体制的特色是精简高效。精简只是手段，高效才是目的。在有限的人力资源制约下，必须把管理的主要精力放到经济建设和民生密切相关的社会事务管理等方面。这就要求对相关职能进行梳理，不必追求与上级一一对应，同类别的或相似的职能可予以整合，人员进行归并，如组织与人事职能、社区管理与社会管理等，从而在不增加人员的前提下壮大部门力量。另外，对政府布置的常规工作如能够由一个部门完成的不必层层布置，以避免人力资源的浪费。
2、权限下放，增加部门责任感。在坚持国库集中支付制度和政府采购等制度的同时，对一些人员较多、规模较大、具备财务管理条件的单位可适当把财务管理的权限下放。对于规模较小，尚不具备条件的单位可实行经费包干、节支留用的激励机制，以增强其主体意识和责任意识。区财政部门可设总会计师等专业领导岗位，从专业的角度加强政府的宏观管理能力，同时强化对各单位的业务指导和监督管理工作，对财务管理良好、资产台账完备的单位适当奖励，对财务和资产管理混乱的单位加强指导和帮助，必要时可以实行委派专业人员协助。
3、流程再造，建立规范的业务管理系统。目前，各职能部门工作岗位都是在现有人力资源的基础上，根据工作实际需要设置的，缺乏系统、科学的整体设计，客观上形成一些管理漏洞或缺陷。比如决策机制不健全可能造成的指挥失误、业务流程不规范造成的工作疏忽等，甚至可能存在由于监管制度缺失造成权力寻租和贪污腐败现象。因此，建立规范的业务管理系统十分必要。2012年度，财政部颁发了《行政事业单位内部控制规范》（财会[2012]21号），要求单位每年至少一次对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估，评估结果应当作为完善内部控制的依据。该制度还详细的论述了不相容职务相分离、内部授权审批控制、归口管理、财产保护等内部控制的八种方法，从单位层面和业务层面对内部控制的建设提出了具体的要求。但是，在现有的制度框架下，单个的部门往往缺乏内部控制设计和实施的内生动力、主动性和积极性，这就要求要由政府去推动这项工作，真正把内部制度的建立落到实处。
另外，合肥经济开发区早在2005年就通过了ISO9001体系认证，该体系所遵循的“以顾客为关注焦点”与开发区强调的“项目是生命线”等理念高度一致，所提出的“全员参与、过程方法、持续改进”等原则以及PDCA（计划、执行、检查、行动）的循环管理方法与财政部颁发的《行政事业单位内部控制规范》有异曲同工之妙，因此，真正学好并实践好该体系，不仅仅是开发区的“面子”，更是促进开发区规范管理的有效手段。
4、加强培训，建立内控管理意识。再好的制度也要靠人去实施。目前，开发区很多人对ISO9001、体系不太了解，单位也只是年度体系复审的时候敷衍一下，并没有理解其管理的真正内涵。而财政部颁发的《行政事业单位内部控制规范》也只是自2014年1月才实施的，除了财政部门和部分单位的财务人员外，各部门对其了解很少，不利于内控制度的建立和推行。因此，开发区管委会可以每年对部门的领导和员工分批次、定期进行培训，以增强其加强内部控制的意识和能力。同时，可以抽调业务骨干成立内控工作小组，对各单位内控情况进行定期评估，评估结果作为考核奖惩和持续改进的依据，以增强其加强内控的主动性。通过各种手段多管齐下抓好内控制度建设，开发区的管理一定会更加完善，开发区的发展才能有更加坚实的制度保障。
（作者单位：合肥经济技术开发区人事劳动局）
参考文献：
[1]财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）
[2]质量管理体系 要求（GB/T 19001-2008/ISO 9001：2008）.中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会，2012
[3]国务院办公厅转发商务部等部门关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平若干意见的通知（国办发〔2005〕15号）