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［摘 要］ 行政救助是指行政主体赋予特定行政相对人一定物质权益或与物质相关权益的一种具体行政行为，是行政给付的主要内容之一。在我国，法律关于行政救助的规定尚不甚发达，在实践中不时地发生着一些不尽人意的现象。本文从一个案出发，结合中外相关理论及法律规定，仅就行政救助应遵循的基本原则进行粗浅探析，以期引发更多的讨论。
［关键词］ 行政救助 基本原则 法律规定 构建
2006年5月28日凌晨，一名流浪汉死于长沙市芙蓉区救助管理站门前。其死亡原因在于公安机关、救助站和“120”三机构因“先救治还是先救助”存在意见分歧，从而延误治疗时机。这一事件带给我们最深刻的反思是：我国尚无关于行政救助原则的法律规定，造成职能部门各执己见，这不仅妨碍了行政救助的实施，更直接危害到行政救助对象的权利实现。本文试图结合中外有关理论及法律规定，就行政救助应遵循的基本原则进行粗浅探析，以期引发更多的讨论。
一、国外行政救助考察
（一）国外关于行政救助涵义的一般理论
最广义的行政给付等同于行政救助，又称给付行政。行政给付理论最初源于德国，1938年德国学者福斯托霍夫在其著作《作为给付主体的行政》中创立了给付行政论，他将现代行政分为维持秩序行政和形成性行政两种。同时，着眼于公行政行为的形态，将其二分为侵害行政和给付行政。在他那里，“给付行政，是指服务于生活考虑的活动。这里的生活考虑，是指对于不得不从事现代集团生活的人，给付、提供其为维持日常生活所不可欠缺的生活物资或者生活服务的活动。”［1］现代学者则在更广泛的意义上来使用这一概念，将给付行政扩展为“设置、管理道路、公园，设置、运营社会福利设施，进行生活保护，给予个人及公众便利和利益的行政。其目的在于确保文化的、健康的生活。”［2］其内涵是指通过公共设施、公共企业等进行的社会、经济、文化性服务的提供，通过社会保障、公共扶助等进行的生活保护、保障，以及资金的交流、助成等，及通过授益性活动，积极地增进国民福利的公行政活动，包括供给行政、社会保障行政与资助行政三类。供给行政是指提供日常生活中必不可少的公共服务的行政作用，是通过公共用物、公共设施（公共建筑）、公共企业等的设置和经营来实现的。社会保障行政是指国家或地方公共团体为保障国民最低限度的健康文明的生活而进行的给付活动，包括保障生活贫困者生活的公共扶助，对大量分散生活中致使贫困的危险实行救济的社会保险以及公共卫生、医疗、社会福利。资助行政广义上包括青少年的保护和培养，以及提供知识和技术等非经济性的内容；狭义上仅指资金资助行政，包括国家、地方公共团体、行政法人等提供的补助金、资金借贷、出资、债务保证、损失补偿、保险等。［3］给付行政的外延几乎囊括了现代福利国家行政作用的大部分领域，而不仅仅是指某一种行政行为。正由于其外延过于宽泛，故不适用于我国的国情。
（二）德国、日本等国关于行政救助的法律规定
在西方发达国家，有关行政给付的基本法律都是由国家立法加以规范的。公民的社会经济权利作为宪法的一项基本内容率先在1919年的魏玛宪法中落实下来。魏玛宪法把家族的清洁健康和社会的改良作为国家与公共团体的任务，规定了大量的社会经济权利，如产妇有权要求国家保护和扶助，对穷困无资入中学及高等教育者予以学资补助，还规定了社会保险制度等。［4］国家有义务通过对整个经济社会的积极介入来保障所有人的社会和经济生活。魏玛宪法在1933年希特勒上台之后逐渐被撕毁，但其基本的理念却为1949年的《德意志联邦共和国基本法》所继承并发扬光大。该基本法规定了人人都享有生存权，所有的母亲都有受社会保护和照顾的权利等社会经济权利。甚至要求财产的使用也应为社会福利服务，可因社会福利而征用。［5］由于基本权利拘束立法、行政与司法，基本法的社会经济权利的规定不再是宣言性的规定，而是可以请求的权利。另外，德国还制定了《社会福利法》《稳定与成长法》《就业促进法》《社会救助法》等法律，将该权利具体化。德国在社会国家原则的指导下，积极发展福利事业，系统化的给付行政得到了大力的发展。
1946年的《日本国宪法》也采用了社会国家的理念，规定国民均享有最低限度的健康的与文明的生活的权利。国家应于一切生活部门，努力提高与增进社会福利，社会保障及公共卫生。并通过一系列的社会立法，如《生活保护法》《儿童福利法》《残疾人福利法》《老人福利法》等加以落实。有了具体法律的规定，宪法的规定就成了公民可以直接请求的权利。1973年，日本老人福利制度正式达到国际水平，这一年被日本政府称为“福利元年”，这显示了日本政府要继续强化社会安全体系的决心。
此外，美国的《社会保障法》（1935年）、英国的《国民救助法》（1948年）也对行政救助进行了规范。
二、我国关于行政救助的理论认识及法律规定
（一）我国关于行政救助涵义的界定
在我国理论界，一直以来关于行政救助的定义争议颇多。有学者认为，行政救助是指行政机关及其职能部门对管理相对方在处于某种困境或不利状态或其他特殊情况下，依照有关法律规范的规定或行政职权，给予其一定的物质权益或金钱利益的一种行政行为。多数学者认为，广义的行政给付又称“行政物质帮助或行政救助”，是指行政主体在行政相对人因发生年老、疾病或丧失劳动能力,或者其他特殊情况下，依照有关法律规范的规定，赋予其一定的物质权益或与物质有关的权益的具体行政行为。［6］其外延包括了安置、补助、抚恤、优待以及救灾扶贫。
笔者认为，行政救助是行政给付的一种具体表现形式，它具体指行政主体在公民失业、年老、疾病或丧失劳动能力等情况下或其他特殊情况下，依照有关法律规范或政策的规定，赋予其一定物质权益或与物质有关的权益的具体行政行为。与前两种观点相比，此种观点外延较窄，姑且称之为狭义的行政给付。它具有以下特征：是行政主体依法向行政相对人给付金钱或实物的行为；是依申请的行政行为；是一种授益行为；是依法作出的行为。
（二）我国行政救助的法律规定及其分析
我国现行1982年《宪法》较为完备、具体地规定了公民社会经济权利（第44、45条），这既是关于公民物质帮助权的宪法规定，也是实现该权利的根本依据。从比较的角度不难看出，我国宪法规定虽然比较具体，但涵盖度却不及德国、日本的宪法规定，也没有指明行政救助的直接依据，故只能从宪法规定的基本精神来把握和解释行政救助的原则，难以指导行政救助的具体实践。
《宪法》虽然为行政救助设定了原则性的规定，但是一直以来行政救助基本上是通过行政法规和规章加以规范的。而法规和规章在一国法律体系中处于较低的层次，严格意义上讲不能称之为“法律”，故我國尚无以“法”来命名的有关行政救助的法律。这就导致《宪法》和行政法规之间缺少中间桥梁，出现了“断层”。从现有法律法规的规定看，行政救助的对象主要包括无依无靠无生活来源的公民、遭受自然灾害严重侵袭而使生活一时陷入拮据状态的公民、以及生活水平低于国家规定的最低标准的公民。内容上显得很零散，更谈不上统一的原则规定。
综上可见，无论是我国的根本大法《宪法》，还是专门的行政救助法规《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，都没有对行政救助的概念作出科学统一的界定，对行政救助过程中应遵循什么原则更是没有全面而明确的规定。应该说，我国行政救助的法律化程度还很低，这是不符合法治要求的，与法治发达国家相比，差距还很大，有待发展。结合我国国情，笔者下面仅就支配行政救助的基本原则进行粗浅分析，以期从构建我国行政救助基本原则入手，为我国行政救助的法律化提供帮助。
三、对我国行政救助基本原则构建的研究
由于我国行政救助的实务和学术研究均不甚发达（尤其是学术研究严重滞后于实际发展），他山之石，可以攻玉，故而本文主要借鉴前文所述德国和日本两国关于给付行政的理论来研究支配行政救助的基本原则，从宏观上把握行政救助的理念，并检视现实制度，以充实我国的学术研究，力图给实务提供有益的启示。笔者认为，支配行政救助的基本原则主要有：（1）以人为本的原则；（2）法治原则；（3）自愿、无偿救助原则；（4）责任行政原则等。
(一)树立政府公共服务理念，坚持以人为本的原则
近年来，一些地区盲目以发展经济为全部内容，片面追求经济增长速度，而忽视了转型期所产生的一系列社会问题：两极分化，地区差异不平衡，失业增多，包括城市乞丐的一系列问题，使人们反思我们的发展观。党的十六届三中全会及时提出科学发展观，“以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”。坚持以人为本就是以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益谋发展，统筹城乡、统筹经济社会、人与自然的和谐发展，坚持走生产发展，生活富裕，生态良好的文明发展道路。
分析流浪汉的悲剧，是不是可以认为公共服务部门缺乏一种主动担当责任不谋取自身利益的文化？我以为，目前促使这种文化生成的制度是缺失的。因为在许多地方，公共利益已经部门化了，公共资源被分割成一块块的“部门私产”，理论上说谁救助流浪汉都是纳税人掏钱，但实践中却是谁主动救助，谁就耗费了自家的钱财。如此，尽量少揽麻烦事的潜规则就比全心全意为人民服务的显规则强大得多，于是，流浪汉被各部门推来推去，最终悲惨死去。罗尔斯认为“一个社会的公平不是看大多数人得到了什么，而是社会最少数人能够得到什么”。
“新型政府就是公共服务的政府”，温家宝总理在十届人大二次会议的政府工作报告中就提出了政府要向公共服务型政府转变。公共服务就是为人民服务,因此关心城市流浪乞讨人员需要公共服务的理念，以“以人为本”为基本原则。
(二)法治原则
法治原则具体到行政法来说就是行政法治。它包含三项原则，即法律创制原则、法律优越原则和法律保留原则。其中法律创制和法律优越两原则被普遍认为适用于行政救助的全部领域。而关于法律保留原则是否适用于行政救助的全部领域，颇有争议。在国外，日本、德国等国家也存在两派不同观点，一方认为全部适用法律保留，因为在立法机关制约下的现代国家的行政，没有完全不受法律支配的自由权力；而另一方则认为若严格适用于所有行政救助，则必然导致某些消极影响，破坏行政救助的合乎目的性、机动性和灵活性等，现代公共行政的积极形成活动需要某种程度上的自由领域。
笔者以为，虽然行政救助是一种授益行为，但救助的对象往往是生活无着的老、弱、病、残等流浪人员，在社会群体中处于弱势地位，救助涉及这些人员的生存问题，若不依法实施救助，则造成的危害往往较干预行政来得剧烈，其影响及造成的后果并不亚于干预行政。特别是拒绝提供救助、收回救助、有偿救助的情况，对公民来说，根本就不异于一种负担，一种对财产权利和自由的侵害。因此，应该随着法治的深入发展，制定出相应的法律，最起码要为常态下的行政救助提供法律依据，以切实保障公民的社会福利和基本权利。实践证明，1982年国务院颁布生效的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》在其存续20余年间，制度逐步异化，发生了不少违法的行政救助现象，甚至于孙志刚被故意伤害致死等严重后果，直至2003年才被废止。可以说这部行政法规在根本上是违背宪法的，是没有遵循法律保留原则这一要求的，今后应该杜绝类似情形发生，严格依法行政。
(三)自愿、无偿救助的原则
《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第5条、第6条、第11条都体现了救助的自愿原则。其中，第5条规定执法人员只能告知流浪乞讨人员可以寻求救助，而不能强行带走；第6条的“向救助站求助”的表述，表明救助完全是基于流浪乞讨人员的自愿申请；第11条规定救助站不得限制受助人员离开救助站，更是明确了自愿原则。原来的收容遣送办法体现的是一种维护社会秩序的功能，这项制度在执行过程中又被附加了很多行政和社会治安管理的功能。这一制度虽然曾在治安管理中起到重要作用，但也随之出现了侵犯人身和财产权利的问题、腐败问题等等。而救助管理办法中实行“来去自由”的开放式管理，相关部门发现被救助人员只能告知其有接受救助的权利，救助站也只能劝说其回原籍所在地，而不能采取强制措施。公安机关和其他有关行政机关的工作人员若发现需要救助的人，要告知他到救助站去求助，这种程序性义务的规定意味着公安机关和其他有关行政机关只能告知被救助人，而且必须履行这种告知义务。
救助管理办法第3条“县级以上城市人民政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，并应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障”及第10条“救助站不得向受助人员、其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动”的规定，确立了行政救助的无偿原则。但是，需要指出的是，财政保障问题并不是这么一个规定就可以解决的。收容遣送制度的异化，在很大程度上起因于地方政府无法提供充足的财政支撑，收容遣送机构只得“自谋出路”，从被收容人员那里搜刮。如今，新的行政救助制度严格禁止救助站收取费用，而又要求救助站向受助人员提供基本的生活保障，贫富悬殊的地方政府，能否撑起这笔财政支出，是非常值得怀疑的。如果财政问题得不到解决，新制度关于救助站必须履行职责的规定，对于地方政府和救助站而言，就是一个极大的两难困境，也为新制度的异化埋下了隐患。
（四）责任行政原则
责任行政原则是指国家行政机关必须对自己所实施的行政活动承担责任，整个行政活动应处于一种负责任的状态，不允许行政机关只实施行政活动，而不对自己的行为负责。在现代社会，尤其是在经济、社会的变革时期，造成贫困的原因中社会因素在总体上大于个人因素，对于国家而言，救助贫困公民是其义不容辞的责任和义务；对于公民而言，获得救助是其应享有的权利。
人们之所以要设置政府，通过纳税来养一个政府，就是要通过政府来为自己提供服务，包括提供此种救助服务。因此，政府提供救助完全是其职责。如果救助站以被救助人不符合救助条件而拒绝救助时，救助站要说明理由，这是救助站的程序性义务，也是被救助人的程序性权利。被救助人如果得不到救助，也要得到不被救助的理由，使得实体上的权利能在程序上得到保障。如果行政救助机关既不实施救助也未能说明理由，行政相对人有权依法通过法律途径追究救助主体的法律责任。
具体到流浪汉之死一事而言，救助站、110、120三方所谓的“原则争论”，其实是一场利益之争——谁都不愿意为流浪者支付医疗费。所以，在各自利益的维护中，流浪者成了牺牲品。流浪者之死，暴露了我们缺乏一种面向社会贫困群体的“扶危救济制度”， 是行政责任体制缺失直接导致的后果。因此，应建立“首接负责制”和“连带责任制”。如果建立行政责任体制，一方面，有利于行政相对人寻求法律救济，具体表现为，对于行政机关在保障公民物质帮助权，提供行政救助时有懈怠或侵犯公民财产权或人身权等合法权益时，行政相对人有权依法得到救济，包括仲裁救济、行政救济和司法救济等方式。我国行政诉讼法为保障公民的物质帮助权发挥了重要作用。另一方面，也为行政机关向有重大故意或过失的工作人员进行行政追偿提供了前提条件。
除以上四大基本原则外，笔者认为，还应借鉴德、日等国行政救助的有关原则，如平等对待、比例、信赖保护等原则。平等对待要求受助者与其他人一样享有尊严和人格权利；所有符合条件的人都应有机会获得救助，救助机关应该一视同仁，而不得差别对待。比例原则则表现为禁止救助过剩和禁止救助过低，救助要与受助者的正当需求成比例；另外，救助水平也应与国家经济发展情况相一致。信赖保护原则在给付行政领域的行政救助方面也是相当重要的，尤其是对长期、持续受助者来说更是如此。救助主体由于某种正当理由而要变更（撤销或废止）救助时，须保护行政相對人的正当合理的信赖。
行政救助的实施，是时代的需要和发展。可以说，只有以人为本、依法行政、民主主义等观念深入人心，救助主体严格遵循法定的原则去实施行政救助，才不致于使这一行政行为变质，才能符合现代宪政的要求，行政救助也才能得到健康的发展，公民的权利和自由才能得到切实的保障。○
参考文献：
［1］［3］杨建顺，《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第327、329--331页。
［2］［日］盐野宏著：《行政法》，杨建顺译，法律出版社，1999年版，第9页。
［4］ 陈爱娥：《自由—平等—博爱——社会国原则与法治国原则的交互作用》，载台湾《法学论丛》第6卷第2期，第125页。
［5］ ［德］平特纳著：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社，1999年版，第77页。
［6］ 应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社，1998年版，第290页。
责任编辑 晏蔚青
［关键词］ 行政救助 基本原则 法律规定 构建
2006年5月28日凌晨，一名流浪汉死于长沙市芙蓉区救助管理站门前。其死亡原因在于公安机关、救助站和“120”三机构因“先救治还是先救助”存在意见分歧，从而延误治疗时机。这一事件带给我们最深刻的反思是：我国尚无关于行政救助原则的法律规定，造成职能部门各执己见，这不仅妨碍了行政救助的实施，更直接危害到行政救助对象的权利实现。本文试图结合中外有关理论及法律规定，就行政救助应遵循的基本原则进行粗浅探析，以期引发更多的讨论。
一、国外行政救助考察
（一）国外关于行政救助涵义的一般理论
最广义的行政给付等同于行政救助，又称给付行政。行政给付理论最初源于德国，1938年德国学者福斯托霍夫在其著作《作为给付主体的行政》中创立了给付行政论，他将现代行政分为维持秩序行政和形成性行政两种。同时，着眼于公行政行为的形态，将其二分为侵害行政和给付行政。在他那里，“给付行政，是指服务于生活考虑的活动。这里的生活考虑，是指对于不得不从事现代集团生活的人，给付、提供其为维持日常生活所不可欠缺的生活物资或者生活服务的活动。”［1］现代学者则在更广泛的意义上来使用这一概念，将给付行政扩展为“设置、管理道路、公园，设置、运营社会福利设施，进行生活保护，给予个人及公众便利和利益的行政。其目的在于确保文化的、健康的生活。”［2］其内涵是指通过公共设施、公共企业等进行的社会、经济、文化性服务的提供，通过社会保障、公共扶助等进行的生活保护、保障，以及资金的交流、助成等，及通过授益性活动，积极地增进国民福利的公行政活动，包括供给行政、社会保障行政与资助行政三类。供给行政是指提供日常生活中必不可少的公共服务的行政作用，是通过公共用物、公共设施（公共建筑）、公共企业等的设置和经营来实现的。社会保障行政是指国家或地方公共团体为保障国民最低限度的健康文明的生活而进行的给付活动，包括保障生活贫困者生活的公共扶助，对大量分散生活中致使贫困的危险实行救济的社会保险以及公共卫生、医疗、社会福利。资助行政广义上包括青少年的保护和培养，以及提供知识和技术等非经济性的内容；狭义上仅指资金资助行政，包括国家、地方公共团体、行政法人等提供的补助金、资金借贷、出资、债务保证、损失补偿、保险等。［3］给付行政的外延几乎囊括了现代福利国家行政作用的大部分领域，而不仅仅是指某一种行政行为。正由于其外延过于宽泛，故不适用于我国的国情。
（二）德国、日本等国关于行政救助的法律规定
在西方发达国家，有关行政给付的基本法律都是由国家立法加以规范的。公民的社会经济权利作为宪法的一项基本内容率先在1919年的魏玛宪法中落实下来。魏玛宪法把家族的清洁健康和社会的改良作为国家与公共团体的任务，规定了大量的社会经济权利，如产妇有权要求国家保护和扶助，对穷困无资入中学及高等教育者予以学资补助，还规定了社会保险制度等。［4］国家有义务通过对整个经济社会的积极介入来保障所有人的社会和经济生活。魏玛宪法在1933年希特勒上台之后逐渐被撕毁，但其基本的理念却为1949年的《德意志联邦共和国基本法》所继承并发扬光大。该基本法规定了人人都享有生存权，所有的母亲都有受社会保护和照顾的权利等社会经济权利。甚至要求财产的使用也应为社会福利服务，可因社会福利而征用。［5］由于基本权利拘束立法、行政与司法，基本法的社会经济权利的规定不再是宣言性的规定，而是可以请求的权利。另外，德国还制定了《社会福利法》《稳定与成长法》《就业促进法》《社会救助法》等法律，将该权利具体化。德国在社会国家原则的指导下，积极发展福利事业，系统化的给付行政得到了大力的发展。
1946年的《日本国宪法》也采用了社会国家的理念，规定国民均享有最低限度的健康的与文明的生活的权利。国家应于一切生活部门，努力提高与增进社会福利，社会保障及公共卫生。并通过一系列的社会立法，如《生活保护法》《儿童福利法》《残疾人福利法》《老人福利法》等加以落实。有了具体法律的规定，宪法的规定就成了公民可以直接请求的权利。1973年，日本老人福利制度正式达到国际水平，这一年被日本政府称为“福利元年”，这显示了日本政府要继续强化社会安全体系的决心。
此外，美国的《社会保障法》（1935年）、英国的《国民救助法》（1948年）也对行政救助进行了规范。
二、我国关于行政救助的理论认识及法律规定
（一）我国关于行政救助涵义的界定
在我国理论界，一直以来关于行政救助的定义争议颇多。有学者认为，行政救助是指行政机关及其职能部门对管理相对方在处于某种困境或不利状态或其他特殊情况下，依照有关法律规范的规定或行政职权，给予其一定的物质权益或金钱利益的一种行政行为。多数学者认为，广义的行政给付又称“行政物质帮助或行政救助”，是指行政主体在行政相对人因发生年老、疾病或丧失劳动能力,或者其他特殊情况下，依照有关法律规范的规定，赋予其一定的物质权益或与物质有关的权益的具体行政行为。［6］其外延包括了安置、补助、抚恤、优待以及救灾扶贫。
笔者认为，行政救助是行政给付的一种具体表现形式，它具体指行政主体在公民失业、年老、疾病或丧失劳动能力等情况下或其他特殊情况下，依照有关法律规范或政策的规定，赋予其一定物质权益或与物质有关的权益的具体行政行为。与前两种观点相比，此种观点外延较窄，姑且称之为狭义的行政给付。它具有以下特征：是行政主体依法向行政相对人给付金钱或实物的行为；是依申请的行政行为；是一种授益行为；是依法作出的行为。
（二）我国行政救助的法律规定及其分析
我国现行1982年《宪法》较为完备、具体地规定了公民社会经济权利（第44、45条），这既是关于公民物质帮助权的宪法规定，也是实现该权利的根本依据。从比较的角度不难看出，我国宪法规定虽然比较具体，但涵盖度却不及德国、日本的宪法规定，也没有指明行政救助的直接依据，故只能从宪法规定的基本精神来把握和解释行政救助的原则，难以指导行政救助的具体实践。
《宪法》虽然为行政救助设定了原则性的规定，但是一直以来行政救助基本上是通过行政法规和规章加以规范的。而法规和规章在一国法律体系中处于较低的层次，严格意义上讲不能称之为“法律”，故我國尚无以“法”来命名的有关行政救助的法律。这就导致《宪法》和行政法规之间缺少中间桥梁，出现了“断层”。从现有法律法规的规定看，行政救助的对象主要包括无依无靠无生活来源的公民、遭受自然灾害严重侵袭而使生活一时陷入拮据状态的公民、以及生活水平低于国家规定的最低标准的公民。内容上显得很零散，更谈不上统一的原则规定。
综上可见，无论是我国的根本大法《宪法》，还是专门的行政救助法规《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，都没有对行政救助的概念作出科学统一的界定，对行政救助过程中应遵循什么原则更是没有全面而明确的规定。应该说，我国行政救助的法律化程度还很低，这是不符合法治要求的，与法治发达国家相比，差距还很大，有待发展。结合我国国情，笔者下面仅就支配行政救助的基本原则进行粗浅分析，以期从构建我国行政救助基本原则入手，为我国行政救助的法律化提供帮助。
三、对我国行政救助基本原则构建的研究
由于我国行政救助的实务和学术研究均不甚发达（尤其是学术研究严重滞后于实际发展），他山之石，可以攻玉，故而本文主要借鉴前文所述德国和日本两国关于给付行政的理论来研究支配行政救助的基本原则，从宏观上把握行政救助的理念，并检视现实制度，以充实我国的学术研究，力图给实务提供有益的启示。笔者认为，支配行政救助的基本原则主要有：（1）以人为本的原则；（2）法治原则；（3）自愿、无偿救助原则；（4）责任行政原则等。
(一)树立政府公共服务理念，坚持以人为本的原则
近年来，一些地区盲目以发展经济为全部内容，片面追求经济增长速度，而忽视了转型期所产生的一系列社会问题：两极分化，地区差异不平衡，失业增多，包括城市乞丐的一系列问题，使人们反思我们的发展观。党的十六届三中全会及时提出科学发展观，“以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”。坚持以人为本就是以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益谋发展，统筹城乡、统筹经济社会、人与自然的和谐发展，坚持走生产发展，生活富裕，生态良好的文明发展道路。
分析流浪汉的悲剧，是不是可以认为公共服务部门缺乏一种主动担当责任不谋取自身利益的文化？我以为，目前促使这种文化生成的制度是缺失的。因为在许多地方，公共利益已经部门化了，公共资源被分割成一块块的“部门私产”，理论上说谁救助流浪汉都是纳税人掏钱，但实践中却是谁主动救助，谁就耗费了自家的钱财。如此，尽量少揽麻烦事的潜规则就比全心全意为人民服务的显规则强大得多，于是，流浪汉被各部门推来推去，最终悲惨死去。罗尔斯认为“一个社会的公平不是看大多数人得到了什么，而是社会最少数人能够得到什么”。
“新型政府就是公共服务的政府”，温家宝总理在十届人大二次会议的政府工作报告中就提出了政府要向公共服务型政府转变。公共服务就是为人民服务,因此关心城市流浪乞讨人员需要公共服务的理念，以“以人为本”为基本原则。
(二)法治原则
法治原则具体到行政法来说就是行政法治。它包含三项原则，即法律创制原则、法律优越原则和法律保留原则。其中法律创制和法律优越两原则被普遍认为适用于行政救助的全部领域。而关于法律保留原则是否适用于行政救助的全部领域，颇有争议。在国外，日本、德国等国家也存在两派不同观点，一方认为全部适用法律保留，因为在立法机关制约下的现代国家的行政，没有完全不受法律支配的自由权力；而另一方则认为若严格适用于所有行政救助，则必然导致某些消极影响，破坏行政救助的合乎目的性、机动性和灵活性等，现代公共行政的积极形成活动需要某种程度上的自由领域。
笔者以为，虽然行政救助是一种授益行为，但救助的对象往往是生活无着的老、弱、病、残等流浪人员，在社会群体中处于弱势地位，救助涉及这些人员的生存问题，若不依法实施救助，则造成的危害往往较干预行政来得剧烈，其影响及造成的后果并不亚于干预行政。特别是拒绝提供救助、收回救助、有偿救助的情况，对公民来说，根本就不异于一种负担，一种对财产权利和自由的侵害。因此，应该随着法治的深入发展，制定出相应的法律，最起码要为常态下的行政救助提供法律依据，以切实保障公民的社会福利和基本权利。实践证明，1982年国务院颁布生效的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》在其存续20余年间，制度逐步异化，发生了不少违法的行政救助现象，甚至于孙志刚被故意伤害致死等严重后果，直至2003年才被废止。可以说这部行政法规在根本上是违背宪法的，是没有遵循法律保留原则这一要求的，今后应该杜绝类似情形发生，严格依法行政。
(三)自愿、无偿救助的原则
《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第5条、第6条、第11条都体现了救助的自愿原则。其中，第5条规定执法人员只能告知流浪乞讨人员可以寻求救助，而不能强行带走；第6条的“向救助站求助”的表述，表明救助完全是基于流浪乞讨人员的自愿申请；第11条规定救助站不得限制受助人员离开救助站，更是明确了自愿原则。原来的收容遣送办法体现的是一种维护社会秩序的功能，这项制度在执行过程中又被附加了很多行政和社会治安管理的功能。这一制度虽然曾在治安管理中起到重要作用，但也随之出现了侵犯人身和财产权利的问题、腐败问题等等。而救助管理办法中实行“来去自由”的开放式管理，相关部门发现被救助人员只能告知其有接受救助的权利，救助站也只能劝说其回原籍所在地，而不能采取强制措施。公安机关和其他有关行政机关的工作人员若发现需要救助的人，要告知他到救助站去求助，这种程序性义务的规定意味着公安机关和其他有关行政机关只能告知被救助人，而且必须履行这种告知义务。
救助管理办法第3条“县级以上城市人民政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，并应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障”及第10条“救助站不得向受助人员、其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动”的规定，确立了行政救助的无偿原则。但是，需要指出的是，财政保障问题并不是这么一个规定就可以解决的。收容遣送制度的异化，在很大程度上起因于地方政府无法提供充足的财政支撑，收容遣送机构只得“自谋出路”，从被收容人员那里搜刮。如今，新的行政救助制度严格禁止救助站收取费用，而又要求救助站向受助人员提供基本的生活保障，贫富悬殊的地方政府，能否撑起这笔财政支出，是非常值得怀疑的。如果财政问题得不到解决，新制度关于救助站必须履行职责的规定，对于地方政府和救助站而言，就是一个极大的两难困境，也为新制度的异化埋下了隐患。
（四）责任行政原则
责任行政原则是指国家行政机关必须对自己所实施的行政活动承担责任，整个行政活动应处于一种负责任的状态，不允许行政机关只实施行政活动，而不对自己的行为负责。在现代社会，尤其是在经济、社会的变革时期，造成贫困的原因中社会因素在总体上大于个人因素，对于国家而言，救助贫困公民是其义不容辞的责任和义务；对于公民而言，获得救助是其应享有的权利。
人们之所以要设置政府，通过纳税来养一个政府，就是要通过政府来为自己提供服务，包括提供此种救助服务。因此，政府提供救助完全是其职责。如果救助站以被救助人不符合救助条件而拒绝救助时，救助站要说明理由，这是救助站的程序性义务，也是被救助人的程序性权利。被救助人如果得不到救助，也要得到不被救助的理由，使得实体上的权利能在程序上得到保障。如果行政救助机关既不实施救助也未能说明理由，行政相对人有权依法通过法律途径追究救助主体的法律责任。
具体到流浪汉之死一事而言，救助站、110、120三方所谓的“原则争论”，其实是一场利益之争——谁都不愿意为流浪者支付医疗费。所以，在各自利益的维护中，流浪者成了牺牲品。流浪者之死，暴露了我们缺乏一种面向社会贫困群体的“扶危救济制度”， 是行政责任体制缺失直接导致的后果。因此，应建立“首接负责制”和“连带责任制”。如果建立行政责任体制，一方面，有利于行政相对人寻求法律救济，具体表现为，对于行政机关在保障公民物质帮助权，提供行政救助时有懈怠或侵犯公民财产权或人身权等合法权益时，行政相对人有权依法得到救济，包括仲裁救济、行政救济和司法救济等方式。我国行政诉讼法为保障公民的物质帮助权发挥了重要作用。另一方面，也为行政机关向有重大故意或过失的工作人员进行行政追偿提供了前提条件。
除以上四大基本原则外，笔者认为，还应借鉴德、日等国行政救助的有关原则，如平等对待、比例、信赖保护等原则。平等对待要求受助者与其他人一样享有尊严和人格权利；所有符合条件的人都应有机会获得救助，救助机关应该一视同仁，而不得差别对待。比例原则则表现为禁止救助过剩和禁止救助过低，救助要与受助者的正当需求成比例；另外，救助水平也应与国家经济发展情况相一致。信赖保护原则在给付行政领域的行政救助方面也是相当重要的，尤其是对长期、持续受助者来说更是如此。救助主体由于某种正当理由而要变更（撤销或废止）救助时，须保护行政相對人的正当合理的信赖。
行政救助的实施，是时代的需要和发展。可以说，只有以人为本、依法行政、民主主义等观念深入人心，救助主体严格遵循法定的原则去实施行政救助，才不致于使这一行政行为变质，才能符合现代宪政的要求，行政救助也才能得到健康的发展，公民的权利和自由才能得到切实的保障。○
参考文献：
［1］［3］杨建顺，《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第327、329--331页。
［2］［日］盐野宏著：《行政法》，杨建顺译，法律出版社，1999年版，第9页。
［4］ 陈爱娥：《自由—平等—博爱——社会国原则与法治国原则的交互作用》，载台湾《法学论丛》第6卷第2期，第125页。
［5］ ［德］平特纳著：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社，1999年版，第77页。
［6］ 应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社，1998年版，第290页。
责任编辑 晏蔚青