乾隆二十九年（1764年），福建龙岩。知州郭世勋新官上任，却怎么也高兴不起来。因为不久前，省里印发的一份名为“公捐养廉银资助穷员”的文件，令他非常郁闷。
　　朝廷规定，各地衙门都有一笔款项，资助生活困难、无力回原籍的官员回乡盘缠，帮他们回乡探亲，算是皇上的额外开恩。可是，这笔专款额度有限，只能优先八品以下的佐杂与教职等低级官员，七品以上官员，即便家贫，也拿不到这笔钱。于是，闽浙总督和福建巡抚就签发了这份文件，要求各级官员捐出1%的养廉银，资助这些出不起路费的中层干部。
　　这不是自愿捐款，而是全省通令，必须严格执行。身为六品地方主官的郭世勋当然责无旁贷。可当他准备筹钱认捐时，却发现通令里还有一段话：“零星解司，未免纷繁，应请责成该管府、州，按所属应捐银数，于季首先行垫解各厅、县，就近解府归款，亦为省便。”省里开口收钱，但又嫌麻烦，干脆要求各府州每季度先行垫支，再从州县官的养廉银里直接扣钱。

　　扶危济困，本是传统美德，但硬要拿行政命令强推，就不近人情了。更让郭世勋不满的是，发布通令的布政使、按察使，本该带头认捐，却以“养廉无多”为名，“毋庸议捐”。上级领导的超然，让这位知州大人更糊涂了。虽说后来做到了两广总督，身为封疆大吏的郭世勋，对州县官的银两，依旧是似懂非懂。

账本上的银子

　　上午断案，下午看公文、读案卷，忙忙叨叨一整天，茶余饭后的郭大人，总算有点闲情逸致。可惜，天黑了，吟诗作赋的雅致没了，脑海里萦绕的，还是白天挥之不去的那点公事。其中最麻烦的事，就是给自己的衙门找银子弄经费。
　　在清代州县衙门的财政体系里，人员薪水和办公经费是混在一起的。可是，只有编内人员，比如州（县）丞、主簿、仵作、轿夫等职，才能安然吃到旱涝保收的“皇粮”。不过，知县的正俸（全年基本工资）只有45两银子，折合现在的9000块钱;仵作、轿夫只有6两，折合现在的1200块钱。这样的“皇粮”，显然吃不饱，何况养家糊口。
　　大量的编外人员处境更糟。像书吏、衙役、幕友、长随之类，国家非但不给薪水，连起码的办公经费都不配备。然而，维持衙门政务活动的正常运转，离不开这些人奔走出力。他们维持个人生计和日常办公的经费需求，至少是编内人员的两倍以上。
　　为什么经费缺口这么大，朝廷而不去补足呢？
　　话说清代初年，全国四处烽烟，打仗是要烧钱的。可是，战乱频仍，生产破坏，税收不足，哪有足够的银子可烧？财政供求的失衡，使朝廷不得不削减地方“存留”来增加中央收入。于是，地方官府存留锐减，大量税收被提留到北京。这样做，固然敛来了更多钱财，也增强了朝廷对地方的话语权，但也导致州县衙门经费锐减。比如知州、知县原有“心红纸张银”和“迎送上司伞扇银”等名目的特别费，虽然加起来只有几十两，但总比没有强。顺治末年，这两项支出全被砍掉了。
　　经费管理上的“强干弱枝”格局，最初只是权宜之计，后来竟贯穿清代始终，地方存留在全国财政收入中的占比基本保持在20%上下。朝廷拨给州县的人头费银两，因“其不足以自赡者十居八九”。既然朝廷管不好，州县官们只好先行“自救”，到处找钱。

从“例外苛索”到“耗羡归公”

　　对于州县官来说，最省事的淘钱办法，就是“例外苛索”，即依靠体制外的“陋规”收入度日，比如加征火耗。百姓纳税时缴的是碎银，各地将税银解送省城入库时，都要熔炼成银锭。让纳税人多交一部分碎银作为“火耗”，也就是承担熔炼过程中的损耗，是以确保朝廷税收数量不打折扣为借口，设立的一种实际意义的“附加费”。然而，每两税银征收多少火耗，朝廷却没有统一规定。于是，各地自行其是，火耗率越来越离谱。最初是10-20%，后来有些省份增加到40%以上，甚至“其或偏州偏邑，赋额少至一二百两者，税轻耗重，数倍为正额者有之”。
　　征收火耗，给州县官找到了弥补人员薪水和衙门经费不足的途径，但由于缺乏朝廷明令和有效监管，上司可以分肥，州县官也可以贪墨，“耗”上加“耗”。久而久之，整个官僚队伍的操守便陷入整体混沌的状态。一旦遭遇天灾人祸，税收落空，火耗也就无处征解。因此，火耗征收的随意性，成为埋在清代地方财政体系里的一颗定时炸弹。
　　不过，郭勋祺应该不用整日琢磨收火耗的问题了。因为从雍正年间起，朝廷实施了“耗羡归公”的改革，排除了这颗炸弹。
　　雍正跳出了康熙帝的政治理想主义窠臼，实事求是地提出“州县火耗，原非应有之项，因通省公费及各官养廉，有不得不取给于此者，朕非不愿天下州县丝毫不取于民，而其势有所不能”。既然“征收火耗”作为陋规普遍存在，很难取缔，那就将其规范化、合法化，设定各地火耗率，明确火耗收上来之后的使用范围和分配办法，实施“收支两条线”，由省里统一安排。
　　郭勋祺要做的事，就是把龙岩州收上来的火耗，不打折扣地解送省城。再由省里统筹安排全省的火耗银，分成两份儿：一是养廉银，发给各级地方官，额度是原有薪水的20-100倍。这是火耗征收后返还州县的大头，占到50%以上。郭勋祺的正俸是60两，养廉银则有二三千两，加起来折合现在的五六十万块钱，已经非常可观。当然，这笔钱不会让郭勋祺一人独享，编内人员的津补贴、编外人员的薪水、衙门办公的日常开销，都要从这里出。二是公费，也就是地方重大项目的开销，比如军事防御、仓库建设、城墙修缮、水坝加固等。这部分占到火耗总额的20-40%。
　　耗羡归公在一定程度上做实了地方财政，缓解了州县官的实际困难。然而，随着经济的发展，物价持续上涨，税收增幅却由于康熙确定的“永不加赋”政策而几乎停滞。因而，各级衙门又把目光再次瞄准了看起来挺丰厚的州县官“养廉银”。

数不清的克扣名目

　　按照雍正年间定的规矩，火耗的支配权交给各省，中央不加干涉，这就为地方根据实际情况灵活调配资金留出了政策余地。然而，到了乾隆年间，规矩改了。户部开始插手火耗，将其纳入常规赋税进行年度核销，即所谓“奏销”。于是，火耗就升格为中央财政的一部分了。
　　按照户部的办事规则，火耗还被分为若干科目，每个科目的开支数额都要固定下来，没有腾挪空间。如此一来，养廉银的“活水”就被框死了。中央财政一旦吃紧，养廉银就遭遇了“减平”和“减成”等名义的克扣。
　　“减平”就是借口省里的“库平银”比朝廷的“京平银”成色要轻，故而在朝廷下拨“京平银”时，故意减去若干比例。这么做，实际上就是变相缩减地方存留。比如道光二十三年（1843年），朝廷为了履行《南京条约》的赔款义务，要求对各级官员的正俸和养廉银，无论是户部发放的，还是省里发放的，都要扣减60%。扣除的部分要解送京城入库，不得拖欠。一声令下，养廉银就缩水了一大半。
　　“减成”就是根据朝廷的实际需求，在养廉银发放时打点折扣。咸丰五年（1855年），由于军费开支浩大，朝廷难以支撑，便下令核减各级官员的养廉银。巡抚、布政使扣减30%，按察使、道员、知府之类扣减20%，知州、同知、知县之类扣减10%。
　　中央财政缺钱，就向养廉银伸手;地方财政缺钱，也盯上了养廉银，搞起了摊派。
　　其一叫“摊帮”。无论官职高低，只要省里下文件征收这笔钱，就要从养廉银里扣10%。“摊帮”的用途广泛，包括书吏、狱卒、民夫、伙计的伙食补贴，以及笔墨纸张、文书保管等支出。
　　其二叫“柩费”。用于官员病故，没钱将灵柩搬运回原籍，入土为安，可以按照回乡距离远近，每百里补贴1两6钱银子。为此，全省官员要将养廉银的10%上交藩库，设置专门账户统一管理。如果说“摊帮”还算能补贴公用的话，“柩费”就很容易被冒领，迫使官府不得不又出台规定，必须持各省会馆和同乡官员出具的证明材料，确定灵柩启程日期，才能领用“柩费”，相当于无形间又多了一道审批程序。
　　其三叫“扣荒”。如果省里遭遇自然灾害，田亩荒芜，不得不豁免钱粮，那么这部分缺额就要各级官员的正俸和养廉银去赔补。当然，这种情况不常见，也就并非年年有。
　　还有就是郭勋祺赶上的“公捐养廉资助穷员”。平心而论，尽管养廉银数额庞大，但额度长期不变，在物价上涨的大背景下，其含金量是在下滑的。再加上层层摊扣，所剩无几。既然养廉银越来越难以指望，为了解决办公经费和个人温饱，州县官们只好自行其是，到处搜罗。这意味着老百姓又要忍受新一轮的盘剥和加派，新的“陋规”再度层出不穷地浮上水面。

不成功的公费改革尝试

　　养廉银之所以陷入层层克扣的困境，在很大程度上仍然是清朝地方财政体制中“公私不分”的制度设计所致。这个问题终于在20世纪初被提到了议事日程上。
　　光绪二十八年（1902年），直隶总督袁世凯提出了“公费改革”的思路。他建议，将省内各道、府和直隶州的“陋规”和盘托出，全部坐实，核定额度和用途，将其转化为地方衙门的公用事业费，即“公费”。州县仍将原先的“陋规”整体解送省城，再根据省里核定的“公费”额度按月到省城申领。这种“收支两条线”的做法，与雍正的“耗羡归公”改革如出一辙。
　　这种化私为公的做法，不仅裁革了陋规之弊，而且确保了“公费”财源稳定，上下级官员借机吃拿卡要的漏洞也被堵上，官场风气有所改善。
　　袁世凯的公费改革思路很快就付诸实践，但实施范围仅限道、府和直隶州，位居基层的州县并没铺开。其实，直隶省各个州县财政状况一直存在肥瘠不均的情况。财政入不敷出的州县，连办公费都捉襟见肘，当地知州、知县不免“希图调优，时存苟且之思，不复尽心民事”。针对这种问题，袁世凯采取调剂盈虚的办法，调拨契税银5万两作为专款，补贴34个穷县的办公费开支。
　　袁世凯的试点得到了朝廷的认可，四川等省开始群起效仿。然而，直至清朝灭亡，公费制度也没能在全国各省彻底推行。即便是推行公费改革较为彻底的直隶省，落到各个州县头上的公费额度仍然不够用。
　　比如东明县，光绪二十六年（1900年）省里核准的衙门办公经费只有965两，即便把克扣的养廉银都算上，加起来也只有1822两。从光绪二十九年（1903年）开始，省里每年都会增加公费补贴1000两。可是，这一年该县实际支出多达7015两。跟国家拨款相比，仍有4000多两银子的巨大亏空。知县大人只好到处找钱，客观上助长了官场腐败，加重了百姓的额外负担，形成了恶性循环。
　　地方财政体制的纠结，成为州县衙门经费矛盾的症结。清廷有所察觉，曾经力图改变，但屡试屡败，都不治本。州县官的银两，直至清朝灭亡，仍是一本算不清的糊涂账。
　　（作者为中国人民大学清史研究所博士，现供职于国务院台湾事务办公室）