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上海代表团30名全国人大代表联合向全国人大提出制定中华人民共和国财政法的议案。考虑到向全国人大提交议案门槛相对较高，因此，全国人大代表向全国人民代表大会提出制定财政法的议案，可能是经过反复酝酿，最终达成一致意见。
现在的问题是，既然我国已经有预算法、税收法律制度体系，那么，为什么还要制定财政法呢？
上海代表团全国人大代表提出议案中说，财政法是财政法律体系中的基础性法律，具有统领全局的作用，因此，建议全国人大及其常委会尽快将财政法立法工作提交议事日程。财政法应当涵盖所有政府资金，将公共资金按其用途性质分为不同的基金，所有公共资金都必须包含在这些基金中，不允许存在法外资金。这是上海代表团全国人大代表向全国人民代表大会提交议案的核心内容。
财政法和预算法的区别就在于，预算法只是对预算资金使用进行管理，而财政法则是对所有财政资金进行管理。众所周知，在我国除了预算资金之外，还有大量预算外资金，而预算外资金管理往往会出现严重问题。如果只有预算法而没有财政法，那么，财政管理的法律依据就不充分，财政工作就无法可依。
如果说税收法律制度体系是增加政府财政收入的法律，预算法是关于预算资金管理使用的法律，那么，财政法就是对所有财政收入分配使用的法律。
笔者认为全国人大代表提出的这项议案，具有非常重要的现实意义。
首先，我国财政体制已经发生了显著变化。各级地方政府财政资金分为预算外资金和预算内资金，而预算外资金比重相对较大，许多地方政府对预算内资金实行专项管理，接受地方人大及其常委会的监督，但是，预算外资金却不受地方人大及其常委会的监督，这就导致地方政府财政资金使用很容易出现腐败现象。
我国预算法规定预算包括一般公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算、社会保险基金预算等，这些预算构成我国财政预算基本体系。按照企业国有资产法等法律，国有资本经营利润一部分划拨财政管理。为了充实社会保障资金，国家计划将部分国有企业股份划拨社会保障基金，这就使得我国现有预算管理体系面临巨大压力。
通俗地说，由于我国实行复式预算制度，预算资金在不同预算体系中流动，这就为预算资金监管带来巨大挑战。预算法对预算资金实行分级管理体制，如果预算资金上下流动，或者不同预算资金来回流动，那么，很容易出现漏洞。解决这个问题的最直接办法当然是修改完善预算法，加强对预算资金综合性管理。但是，如果预算内资金转移到预算外，或者预算外的资金转移到预算内，那么，预算管理部门要想根据预算法追踪溯源，对资金流动进行全程管理，将会面临法律依据不足的问题。制定财政法，对所有财政资金进行全流域管理，不仅可以解决我国预算法调整不到位的问题，而且更主要的是，可以通过大数据分析，随时跟踪国家财政资金使用情况，提高财政资金使用效率。
其次，地方政府财政结构已经发生了实质性变化。许多地方政府的财政分为两个部分，一部分是公共财政，用于解决吃饭问题;另一部分则是投资财政，用于解决地方投资问题。许多地方政府财政预算仅仅是指前者，是为了解決财政供养人员吃饭问题，而不包括投资财政资金。不少地方政府通过设立平台公司或者专门的融资机构，以土地经营方式筹措财政资金，并且利用财政资金从事大规模基础设施建设。一些地方政府将储备土地划转投资公司，变成投资公司的财产，投资公司利用掌握的土地资源，从事房地产开发以及地下铁路建设，投资资金和投资项目管理不受财政约束。绝大多数地方政府为了增加财政收入，不是出让土地，而是把土地直接交给投资公司或者专门设立的融资公司，由投资公司与其他企业联合投资建设基础设施或者从事房地产开发。这样一来，就可以直接绕过土地出让金管理规定，以公司名义支配财政资金。根据我国公司法规定，如果政府划拨土地，由投资公司或者融资平台公司从事土地经营，那么，这部分收入算作投资公司的收入而不是政府的财政收入。地方政府可以利用投资公司或者融资平台公司进行基础设施的建设。投资公司为了筹措更多资金，可以通过相互担保方式，从国有商业银行贷款，从而使地方政府的资金起到“四两拨千斤”的作用。
中央政府显然已经意识到问题的严重性，要求国家审计署对地方政府债务进行审计。社会各界普遍认为，由于地方政府设立投资公司和融资平台公司相对较多，因此，国家审计署对地方政府财政资金进行专项审计，未必能发现投资公司或者融资平台公司存在的问题，当然也无法了解地方政府真实的债务风险。中央政府曾经要求地方政府减少或者彻底取缔融资平台公司，化解地方政府债务风险，防止滥用投资公司从国有商业银行贷款，放大国有商业银行的金融风险。但是，由于投资公司和融资平台公司在地方基础设施建设方面发挥至关重要的作用，因此，绝大多数地方政府仍然保留投资公司。一些地方政府为了规避中央政府相关政策，鼓励民营企业参股经营，通过设立民营银行或者地方金融机构，回避地方政府债务。这种做法本身，不仅掩盖了地方政府债务规模，而且更可怕的是，由于地方投资公司和地方金融企业相互融资贷款，使地方政府金融风险不断加大。
为了解决地方债务问题，有必要对地方政府财政资金实行统一管理。财政法的基本任务就在于，对地方财政资金进行全方位监管，不管是预算内的资金还是预算外的资金，只要投资设立金融企业或者成立投资公司，都必须接受财政法管辖。监察委员会和审计机关可以根据国家监察法和审计法规定，对所有财政资金使用单位及其工作人员进行全面监察审计。
第三，财政法属于行政法的范畴，其目的就是要对政府财政行为实行全面管理。各级地方政府财政部门在财政资金分配使用过程中必须有明确的法律依据，不能依据地方政府会议纪要划拨财政资金，当然也不能根据地方政府领导个人意愿随意划拨财政资金。
当前我国地方投资过多过滥问题之所以非常严重，就是因为地方政府负责人在财政资金使用问题上随心所欲。部分地方政府负责人心血来潮，将空旷土地变成所谓的街心花园，投资上千万甚至数亿元人民币，所有这些都会导致财政资金严重浪费。制定财政法之后，地方政府每笔财政资金使用都必须有明确法律依据，如果地方政府领导人在资金使用过程中违反财政法规定，那么，应当追究其行政责任。监察委员会可以根据国家监察法追究其行政责任，国家审计部门可以根据审计法追究其经济责任。如果情节严重，司法机关可以根据我国刑法追究其刑事责任。
全国人大代表提出制定财政法的议案，说明全国人大代表的立法素质越来越高，对我国经济运转状况以及财政管理中存在的问题有清醒的认识。制定财政法不是对预算法的重复，而是对预算法的补充。制定财政法可以规范地方政府财政行为，可以让财政资金使用在最需要的地方。如果地方政府挥霍浪费，从而导致预算外资金遭受重大损失，或者通过设立地方投资公司或者融资平台公司从事商业经营，那么，可以追究地方政府主要负责人刑事责任。
财政法和我国企业国有资产管理法密切相关，一些地方政府通过设立地方国有企业使用财政资金。因此，财政法如何与企业国有资产管理法相衔接，这是需要立法机关认真考虑的问题。
上海代表团全国人大代表提出了正式的议案，依照我国现行法律规定，全国人大及其常委会必须依照法定程序进行审议。相信会有越来越多全国人大代表充分意识到制定财政法的必要性和紧迫性，督促全国人大常委会制定财政法草案。全国人大常委会应当广泛征求社会各界的意见，针对我国各级地方政府财政管理中存在的问题，制定具有可操作性的法律文件。
（作者系中南财经政法大学教授）
现在的问题是，既然我国已经有预算法、税收法律制度体系，那么，为什么还要制定财政法呢？
上海代表团全国人大代表提出议案中说，财政法是财政法律体系中的基础性法律，具有统领全局的作用，因此，建议全国人大及其常委会尽快将财政法立法工作提交议事日程。财政法应当涵盖所有政府资金，将公共资金按其用途性质分为不同的基金，所有公共资金都必须包含在这些基金中，不允许存在法外资金。这是上海代表团全国人大代表向全国人民代表大会提交议案的核心内容。
财政法和预算法的区别就在于，预算法只是对预算资金使用进行管理，而财政法则是对所有财政资金进行管理。众所周知，在我国除了预算资金之外，还有大量预算外资金，而预算外资金管理往往会出现严重问题。如果只有预算法而没有财政法，那么，财政管理的法律依据就不充分，财政工作就无法可依。
如果说税收法律制度体系是增加政府财政收入的法律，预算法是关于预算资金管理使用的法律，那么，财政法就是对所有财政收入分配使用的法律。
笔者认为全国人大代表提出的这项议案，具有非常重要的现实意义。
首先，我国财政体制已经发生了显著变化。各级地方政府财政资金分为预算外资金和预算内资金，而预算外资金比重相对较大，许多地方政府对预算内资金实行专项管理，接受地方人大及其常委会的监督，但是，预算外资金却不受地方人大及其常委会的监督，这就导致地方政府财政资金使用很容易出现腐败现象。
我国预算法规定预算包括一般公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算、社会保险基金预算等，这些预算构成我国财政预算基本体系。按照企业国有资产法等法律，国有资本经营利润一部分划拨财政管理。为了充实社会保障资金，国家计划将部分国有企业股份划拨社会保障基金，这就使得我国现有预算管理体系面临巨大压力。
通俗地说，由于我国实行复式预算制度，预算资金在不同预算体系中流动，这就为预算资金监管带来巨大挑战。预算法对预算资金实行分级管理体制，如果预算资金上下流动，或者不同预算资金来回流动，那么，很容易出现漏洞。解决这个问题的最直接办法当然是修改完善预算法，加强对预算资金综合性管理。但是，如果预算内资金转移到预算外，或者预算外的资金转移到预算内，那么，预算管理部门要想根据预算法追踪溯源，对资金流动进行全程管理，将会面临法律依据不足的问题。制定财政法，对所有财政资金进行全流域管理，不仅可以解决我国预算法调整不到位的问题，而且更主要的是，可以通过大数据分析，随时跟踪国家财政资金使用情况，提高财政资金使用效率。
其次，地方政府财政结构已经发生了实质性变化。许多地方政府的财政分为两个部分，一部分是公共财政，用于解决吃饭问题;另一部分则是投资财政，用于解决地方投资问题。许多地方政府财政预算仅仅是指前者，是为了解決财政供养人员吃饭问题，而不包括投资财政资金。不少地方政府通过设立平台公司或者专门的融资机构，以土地经营方式筹措财政资金，并且利用财政资金从事大规模基础设施建设。一些地方政府将储备土地划转投资公司，变成投资公司的财产，投资公司利用掌握的土地资源，从事房地产开发以及地下铁路建设，投资资金和投资项目管理不受财政约束。绝大多数地方政府为了增加财政收入，不是出让土地，而是把土地直接交给投资公司或者专门设立的融资公司，由投资公司与其他企业联合投资建设基础设施或者从事房地产开发。这样一来，就可以直接绕过土地出让金管理规定，以公司名义支配财政资金。根据我国公司法规定，如果政府划拨土地，由投资公司或者融资平台公司从事土地经营，那么，这部分收入算作投资公司的收入而不是政府的财政收入。地方政府可以利用投资公司或者融资平台公司进行基础设施的建设。投资公司为了筹措更多资金，可以通过相互担保方式，从国有商业银行贷款，从而使地方政府的资金起到“四两拨千斤”的作用。
中央政府显然已经意识到问题的严重性，要求国家审计署对地方政府债务进行审计。社会各界普遍认为，由于地方政府设立投资公司和融资平台公司相对较多，因此，国家审计署对地方政府财政资金进行专项审计，未必能发现投资公司或者融资平台公司存在的问题，当然也无法了解地方政府真实的债务风险。中央政府曾经要求地方政府减少或者彻底取缔融资平台公司，化解地方政府债务风险，防止滥用投资公司从国有商业银行贷款，放大国有商业银行的金融风险。但是，由于投资公司和融资平台公司在地方基础设施建设方面发挥至关重要的作用，因此，绝大多数地方政府仍然保留投资公司。一些地方政府为了规避中央政府相关政策，鼓励民营企业参股经营，通过设立民营银行或者地方金融机构，回避地方政府债务。这种做法本身，不仅掩盖了地方政府债务规模，而且更可怕的是，由于地方投资公司和地方金融企业相互融资贷款，使地方政府金融风险不断加大。
为了解决地方债务问题，有必要对地方政府财政资金实行统一管理。财政法的基本任务就在于，对地方财政资金进行全方位监管，不管是预算内的资金还是预算外的资金，只要投资设立金融企业或者成立投资公司，都必须接受财政法管辖。监察委员会和审计机关可以根据国家监察法和审计法规定，对所有财政资金使用单位及其工作人员进行全面监察审计。
第三，财政法属于行政法的范畴，其目的就是要对政府财政行为实行全面管理。各级地方政府财政部门在财政资金分配使用过程中必须有明确的法律依据，不能依据地方政府会议纪要划拨财政资金，当然也不能根据地方政府领导个人意愿随意划拨财政资金。
当前我国地方投资过多过滥问题之所以非常严重，就是因为地方政府负责人在财政资金使用问题上随心所欲。部分地方政府负责人心血来潮，将空旷土地变成所谓的街心花园，投资上千万甚至数亿元人民币，所有这些都会导致财政资金严重浪费。制定财政法之后，地方政府每笔财政资金使用都必须有明确法律依据，如果地方政府领导人在资金使用过程中违反财政法规定，那么，应当追究其行政责任。监察委员会可以根据国家监察法追究其行政责任，国家审计部门可以根据审计法追究其经济责任。如果情节严重，司法机关可以根据我国刑法追究其刑事责任。
全国人大代表提出制定财政法的议案，说明全国人大代表的立法素质越来越高，对我国经济运转状况以及财政管理中存在的问题有清醒的认识。制定财政法不是对预算法的重复，而是对预算法的补充。制定财政法可以规范地方政府财政行为，可以让财政资金使用在最需要的地方。如果地方政府挥霍浪费，从而导致预算外资金遭受重大损失，或者通过设立地方投资公司或者融资平台公司从事商业经营，那么，可以追究地方政府主要负责人刑事责任。
财政法和我国企业国有资产管理法密切相关，一些地方政府通过设立地方国有企业使用财政资金。因此，财政法如何与企业国有资产管理法相衔接，这是需要立法机关认真考虑的问题。
上海代表团全国人大代表提出了正式的议案，依照我国现行法律规定，全国人大及其常委会必须依照法定程序进行审议。相信会有越来越多全国人大代表充分意识到制定财政法的必要性和紧迫性，督促全国人大常委会制定财政法草案。全国人大常委会应当广泛征求社会各界的意见，针对我国各级地方政府财政管理中存在的问题，制定具有可操作性的法律文件。
（作者系中南财经政法大学教授）