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1978年，党的十一届三中全会总结了历史的经验教训，特别是“文化大革命”的沉痛教训，提出了发展社会主义民主，健全社会主义法治，使民主制度化、法制化的任务[1]。从此，人民代表大会制度重新获得了独立化发展的政治空间。发挥人大代表主体作用，保障代表在会议期间和闭会期间依法履职，成为各级人大常委会代表工作的核心内容，也成为加强和完善人民代表大会制度的重要主线。在这个过程中，包括全国人大常委会在内的各级人大常委会，不断地对代表闭会期间活动的方式方法进行着动态的政策调整。笔者拟以1980年至2012年全国人大常委会工作报告为研究对象[2]，描述代表闭会期间活动的政策调整四个时期，阐释其阶段性的特点。整个政策调整的过程，不仅说明了人民代表大会制度在发展路径上的某些重要特征，也反映了我国民主政治发展的长期性、曲折性和复杂性。
一、从委员活动扩张到代表活动的时期（1980年至1985年）——政策初始的路径选择
（一）代表活动主体的扩展。1980年至1985年全国人大常委会的工作报告显示，初期的人大代表活动具有零星和非连续的特征。1981年全国人大常委会的工作报告[3]（以下简称某年工作报告）初次提到了人大常委会委员视察，而此后3年的工作报告均未提及。但自1985年工作报告起，开始频频述及人大统一组织的代表视察的情况。这表明经过这个阶段的发展，代表闭会期间的活动作为一项重要的代表工作，已经正式纳入全国人大常委会的日常工作范围中。同时，代表活动也由常委会委员的活动发展到有组织的代表活动，代表活动开始了一般化、经常化和连续化的发展。
（二）政策层面的思考和总结。从委员活动扩大到代表活动，也包含了全国人大常委会在开展代表工作上的政策思考和总结。1984年工作报告总结到，“常委会和各专门委员会在制度上、组织上、工作上都还有不少问题，包括人大代表、常委会委员如何进行工作……都还没有很好解决，需要在实践中，逐步研究解决。”1986年工作报告作出了既有初步回答性质又带有进一步思考的表述：“如何加强同代表的联系，发挥代表的作用……还存在一系列的问题，需要在实践中逐步解决。”这些政策思考要到下一阶段，即在1988年工作报告中才能得到进一步的明确。1988年工作报告提出：“加强同全国人大代表的联系，充分发挥代表的作用，是做好全国人大常委会工作的基础。”上述表述确立了开展代表工作的政策路径——通过加强同代表的联系这种手段，来实现代表开展活动、发挥作用这一目的。
当然，从1986年和1988年工作报告的表述中推导出上述政策路径，似乎在文意上还具有某种不确定性。因为从文意上，“加强同代表的联系”和“发挥代表的作用”也可以是并列关系，不一定是手段和目的的关系。笔者给出的支撑理由依旧是由人大常委会报告文本提供的。因为在接下来连续多年的工作报告中，关于人大代表发挥作用的内容都是设置在诸如“加强常委会与代表联系”的标题之下的。这就十分明显地表明了两者之间的关联性，即人大及其机构是以加强同代表的联系为切入点，通过组织开展代表活动，来发挥代表作用。
（三）“联系”的隐喻。政策在推进代表开展活动方面，在语用学上选择了“联系”一词。这其实蕴含了政策制定者某种潜在的有意识。因为在人大及其机构的“联系”之下，隐含了一个十分重要的角色问题，即人大及其机构以“联系”的名义推动代表活动，但在代表活动中究竟扮演组织者、主导者、控制者、服务者中的哪种或哪些角色？具体而言，代表活动的启动主体是谁？谁来确定活动的主题、方案、程序和步骤？谁来掌控活动实施的力度和最终的监督效果？这些潜在的但需要明确的问题，决定了全国人大常委会的代表闭会期间活动政策是向开放性政策（人大常委会和代表在活动的组织中都可以发挥作用）的方向发展，还是向限缩性政策（人大常委会在活动的组织中发挥绝对主导作用）的方向发展。这一问题，全国人大常委会在经历接下来两个阶段的探索之后才会逐步明确。
二、有组织的代表活动与代表个体活动并存的时期（1986年至1988年）——开放性政策的实施
（一）代表个体性活动获得较大政策空间。1986年中共全国人大常委会机关党组制定了《关于改进全国人大代表视察办法的意见》，核心内容是将组织代表集中视察改为经常的、分散的视察。1987年工作报告提到视察改革后的实施情况，“一年来，不少代表和委员单独或几个人一起进行经常的不脱产的视察活动……这次会议前夕，全国人大代表进行了十天至半个月的视察活动。视察的具体内容、单位和日期，由代表自行提出，各省、自治区、直辖市人大常委会加以安排。”1988年工作报告对代表视察的特点进行了总结，指出：“每次全国人大会议前，围绕大会即将审议的议题，采取集中与分散相结合的办法，组织代表视察；经常采取小型、分散、灵活多样的方式，利用业余时间或结合工作就地就近进行视察；视察的具体内容、时间和单位，由代表自行确定；代表一般到基层单位视察，由对工作比较熟悉的干部介绍情况，不搞层层陪同。”在此基础上，1987年7月，全国人大常委会办公厅下发了《关于全国人大代表持视察证视察的意见》。由上可见，这个时期全国人大常委会倾向于开放性的代表活动政策，通过改进视察方式，赋予了代表较大的个人活动（自行视察、持证视察）的空间。
（二）有组织的代表小组活动开始得到重视。1987年全国人大常委会工作报告指出：“今后全国人大常委会要继续和各省、自治区、直辖市人大常委会共同做好联系全国人大代表的工作。在全国人大代表比较多的城市和地区，可以组成代表小组，以便于代表开展活动。同时要研究制定关于人大代表的工作条例，从组织制度上、物质上保证各级人大代表便于依法行使职权。” 1987年经过全国人大常委会委员长会议原则批准的《关于全国人大常委会加强同代表联系的几点意见》中明确指出，“全国人大代表比较集中的城市和地区，按照便于组织、便于活动的原则，按行业、工作单位或居住状况，分别组织代表小组，开展代表活动。”上述制度实际上是对地方探索建立的代表小组活动经验的肯定和借鉴。如1988年工作报告指出，“各省、自治区、直辖市人大常委会在联系全国人大代表方面，也做了大量工作。如协助组织代表视察和专题调查，建立代表小组定期开展活动等，取得了较好效果。”地方做法也确实印证了上述概括，如“浙江省五届人大常委会（任期为1979年12月至1983年4月，笔者注）确定以市县为单位建立省人大代表小组，形成网络，这种做法为历届沿用”[4]。 （三）“两条腿走路”的开放性政策。1986年至1988年是中国政治领域改革较为活跃的时期。这一时期全国人大希望代表在闭会期间更活跃地“动起来”，并选择了开放性的政策，可以概括为“两条腿走路”：一方面是加强人大机构组织或协助组织的代表活动，如统一组织的视察活动和代表小组活动，推动代表“动起来”。二是鼓励代表自己“动起来”，并发挥代表的主观能动性，如自行视察、持证视察等，赋予代表自由组合、自行决定视察的内容、对象和日期等权限。同时，鼓励代表自己“动起来”的政策在某种意义上是对有组织的代表活动政策实际运行缺陷进行批评性反思的结果，也是当时中央领导人大力倡导的结果。上文提到的1987年全国人大常委会办公厅出台的代表持证视察的文件，就是“根据胡耀邦总书记的指示，将原来的 ‘集体视察’改进为‘代表个人持证视察’，由此减少视察中形式主义的现象”[5]。
三、强化有组织的代表活动和弱化代表个体活动的时期（1989年至2002年）——限缩性政策逐步形成
（一）代表工作探索的政策性转向。受1989年后国际国内政治事件的影响，中国政治领域改革变得更加保守和稳健。从1991年开始，全国人大常委会对代表闭会期间活动进行了政策上的调整，从原来的“两条腿走路”转至单一方面——人大机构组织的代表活动，而原来支持代表个体履职活动的政策和文件，如允许和鼓励单独视察等，被逐步地冷却、淡化和舍弃。1991年工作报告提到，“全国人大常委会委员先后在24个省、自治区、直辖市进行了单独视察或集体视察。”这也是最后一个将“单独视察”这一代表个体活动作为内容进行表述的报告。
（二）“联系”概念的转化。这个阶段是“联系”的隐喻被逐步揭示的过程，即通过联系的方式，使代表活动的开展更好地置于人大机构的主导和控制之下，以实现代表活动在主题、效果等方面符合一定的政治预期。1992年至2002年的人大常委会工作报告关于代表活动的内容一再出现了“全国人大常委会和省级人大常委会组织和共同组织代表视察”（着重号为笔者添加，下同）之类的语句，实质是在强调代表活动的组织主体问题。至此，“联系”一词，在代表活动方面，被明确为人大常委会的“组织和共同组织”的意义。同时，这种“联系”意义的阐明背后所蕴含的政策调整也获得了法律的支撑。1992年全国人大常委会制定了首部代表法，其第十九条明确了代表闭会期间活动的组织主体就是人大及其机构。
（三）运用“替代法”。这一时期，地方先行探索的代表小组活动制度已经成熟，获得了诸如“具有活动主题重大，活动开展具有计划性和经常性的特点”[6]之类的权威性经验提炼和总结。2001年的全国人大常委会工作报告再次肯定了地方的代表小组活动，指出地方各级人大常委会创造的经验之一，就是“在联系人大代表和人民群众方面，组织人大代表小组开展闭会期间的代表活动”。在保证代表活动能够由人大机构组织、主导或控制的前提下，由地方探索形成的代表小组活动，由于兼具代表全体活动所不能企及的优点[7]，全国人大常委会将其作为一项民主形式的创新，进一步作出了用代表小组活动替代代表个体活动的政策调整: 一方面连续性地回避代表个人活动方式，另一方面大力肯定地方代表小组经验，由此产生替代效应，最终使代表个人活动方式脱离了公众的视野。至此，由人大常委会及其机构组织的代表闭会期间活动正式界定为两种：代表全体活动、代表小组活动。
（四）短暂的政策回调。由人大机构组织和主导的代表活动，不管是全体活动，还是代表小组活动，都容易陷入1980年代搞集中视察时所面临的形式主义困境。2002年工作报告提到了改进代表视察工作：“各地要结合本地实际，突出一个或几个方面的视察内容进行安排；要使代表有比较充分的时间和机会，深入基层，自由走访，广泛接触群众，了解真实情况。”按照“要求即意味着不足”的反向逻辑，这段文字表明了当时的代表活动已经存在较大的形式主义问题。事实上，组织代表开展活动被政策性地设置为人大及其机构的一项常态化工作之后，由于人大机构存在所有机构都容易滋生的“组织惰性”以及实际权威较弱等诸多因素，代表活动大多会走上“形式主义”的老路。面对日益虚化的情况，全国人大常委会在政策上不得不又设置了“自由走访”这一有限的代表个人开展活动的空间。
四、代表小组活动得到压倒性强化的时期（2003年至今）——限缩性政策的定型
（一）民主新事物的影响。2003年人大常委会工作报告中提出：“在总结本届常委会工作取得成绩的同时，我们也清醒地看到，代表工作和常委会自身建设也需要进一步加以改进。”这里需要提供的背景情况是，2003年前后各地出现了“自荐代表”、“代表工作室”、“代表在线”、“代表自费广告征集议案”等新事物。上述新事物在社会和公共舆论领域引起了很大的关注和影响，但也引起一些新的问题和担忧，如可能引发政治体制对公民受境外势力操控的担忧、可能树立代表个体的社会权威、可能引发代表履职间的不平衡、可能引起代表个体的职务徇私等。这些问题无疑进一步加剧了对数量巨大的人大代表群体个体化自由行使代表权利的不信任和担心。
（二）限缩性政策意图的坚定。基于上述民主新事物引发的担忧，上文介绍的第三阶段的政策回调成为昙花一现。2004年胡锦涛总书记在《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》中提出，“要进一步规范人民代表大会代表的活动方式，引导和发挥好人民代表大会代表依法履行职责的积极性，充分发挥他们的作用。”[8]以此为契机，代表闭会期间活动政策寻找到了以规范和约束为制度中轴的最高政治依据。2005年及以后的工作报告则一再明确了对代表闭会期间活动实施坚定的限缩性政策的意图。如2005年工作报告则通过以下语言逻辑演绎对组织化的代表小组活动的重要性进行再次确认和强调：“进一步发挥代表作用，是完善人民代表大会制度的重要内容。”“很重要的就是要提高代表审议质量和代表议案质量。”提高的途径很重要的一点是“增强代表活动的实效”。增强的方法很重要的一点是“各级人大常委会及其办事机构要做好服务工作，精心组织好代表小组的活动”。上述文字表述通过逐步限缩式的逻辑推演，强调了代表活动的组织主体——各级人大常委会及其办事机构，代表活动的主要方式——代表小组活动。 （三）全面定型的限缩性政策。2005年，中共中央以[2005]9号文件转发了全国人大常委会党组的报告。该文件成为至今为止，开展代表工作的最重要的政治指导性文件，其核心是规范和约束代表履职。随后，全国人大常委会制定了6个方面的12个工作文件，包括《关于加强和改进全国人大代表闭会期间的若干规定》。该文件涉及的关于代表活动的规范性和约束性内容在2010年代表法修正的内容中得到集中和彻底的体现[9]。新的代表法将代表在闭会期间的活动和代表小组活动形式、集体活动原则、人大机构的组织进行了高度的捆绑式融合。虽然法律依然留下了“以集体活动为主”的代表个人活动空间，但更多意义上仅仅是某种法理意义的残存。从法律修改本身所反映的政策导向上看，人大及其机构组织的代表小组活动方式压倒性地在法律层面获得了支持和信任。
五、简要的总结和有关问题
上文描述了代表闭会期间活动政策从起步探索到向开放方向再向限缩方向发展的四个阶段。这一发展变化过程的核心在于，代表活动所涉及的几个关键要素，诸如主题、形式、时间、地点、对象等，从由代表自行、自由选择向由人大及其机构排他性确定转变，从而对代表行使监督、知情等法定权利的范围、力度等产生实质性影响。因此，上述政策的调整，形式上是使分散的代表组织化，而实质是通过组织化实现人大及其机构对代表活动的主导、控制和把关。通过政策调整，人大及其机构的权力得到了进一步地加强和集中，而代表的个体性的权利则进一步弱化或者虚化，人民代表大会的内部权力结构被塑造得更加整齐化和统一化，人大在处理自身权力同其他国家机关权力之间的关系时能够更具有自我控制力。
对于上述政策调整至少可以带给我们以下几个方面的思考：
第一，从宏观上看，这一政策调整过程并非新鲜，而是政治领域的一个传统问题——自由和集中，集权和分权问题，在代表权力（利）领域里的表现。但处理政治领域内自由和集中问题的合理原则和标准是什么？虽然集中的合理性在于可以有效地防范代表权利的滥用。但防范代表权利滥用，是应该从抑制代表行使权利入手，还是应该建立系统的代表权利约束机制[10]？在结合国情的前提下，集中的优先性应该强化到何种程度和何种广度？在渐进式民主的发展进程中，代表权利的全面实现相对公民政治权利的全面实现是否应当更具有优先性和保障性？另一方面，如何进一步推动代表权利的落实？代表闭会期间活动政策的进一步发展是必须依靠宏观政治领域进行顶层设计变革所带来辐射性的影响予以实现，还是要依靠代表自发进行更具勇气的自我探索予以推进？进一步，代表自发进行履职探索在当前或者未来是否具有政治和政策的空间？
第二，这一政策调整过程虽然似乎暗合了人民代表大会制度的一项基本和默认的原则——“代表个人无权、集体有权”，似乎具有了正当性。但这一抽象原则本身是否存在某种非民主特质的缺陷？从权利理论上看，权力和权利是相对的，仅仅是对外强制力程度有所区别，并不能彻底割裂。因此，“代表个人无权力”原则，可以借助权力和权利的模糊性，使权力界限根据需要不断扩张，而权利领域不断萎缩，最后导致“代表个人无权利”的结果。
第三，除去政治层面的考虑，这种政策调整所产生的实际效果会如何？即有组织的、集体的、分散的、小型的、经常性的代表小组活动是否能够承担起“增强代表活动实效、发挥代表作用”的目的？ 第二阶段开放性政策的实施和2002年工作报告所作出的有限的政策回调，正是由于上述问题的客观存在而作出的。面对实效性问题，2006年起的多个工作报告都出现了“完善代表小组的活动方式”的语句，似乎是对此问题的一种回答。但是报告对如何完善，却语焉不详。而更为重要的问题是，完善代表小组的活动方式，这种在现行代表活动基本政策下的量化调整，究竟对于提高活动的实效性有多大意义？
注释：
[1]刘政、程湘清：《人民代表大会制度讲话》（增订本），中国民主法制出版社1995年出版，第42页。
[2]参见http://www.china.com.cn /08ch-meet/ziliao/.
[3]即1981年12月7日杨尚昆副委员长在五届全国人大四次会议上所作的常委会工作报告。
[4]浙江省人民代表大会志编纂委员会编：《浙江省人民代表大会志》，中华书局2005年出版，第9页。
[5]参见http://www.china-review.com/lat.asp?id=25478，北大《代表法》修改讨论会纪要中蔡定剑先生的发言。
[6]全国人大常委会办公厅研究室编：《地方人大二十年》（上册），中国民主法制出版社2000年版，第105页。
[7]代表全体活动因代表居住分散，组织成本较高，活动的次数有限；代表小组活动由于代表居住集中，组织成本较低，具有小型化、分散化的优点，活动的次数容易得到保证。而根据某种根深蒂固的数字观念，一定数量的代表活动往往能被看成或者论证为“代表履职积极、作用得到发挥”。
[8]参见http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2004-
09/16/content_1987867.htm.
[9]主要为新代表法的第十九条、第二十条、第二十一条和第四十条。
[10]约束代表行为及权利的方式，可参阅拙文：《论约束人大代表履职的现实手段》，载《人大研究》2011年第9期，人大复印资料《中国政治》2011年第12期全文转载。
（作者系中南财经政法大学2009级宪法与行政法专业博士研究生）
一、从委员活动扩张到代表活动的时期（1980年至1985年）——政策初始的路径选择
（一）代表活动主体的扩展。1980年至1985年全国人大常委会的工作报告显示，初期的人大代表活动具有零星和非连续的特征。1981年全国人大常委会的工作报告[3]（以下简称某年工作报告）初次提到了人大常委会委员视察，而此后3年的工作报告均未提及。但自1985年工作报告起，开始频频述及人大统一组织的代表视察的情况。这表明经过这个阶段的发展，代表闭会期间的活动作为一项重要的代表工作，已经正式纳入全国人大常委会的日常工作范围中。同时，代表活动也由常委会委员的活动发展到有组织的代表活动，代表活动开始了一般化、经常化和连续化的发展。
（二）政策层面的思考和总结。从委员活动扩大到代表活动，也包含了全国人大常委会在开展代表工作上的政策思考和总结。1984年工作报告总结到，“常委会和各专门委员会在制度上、组织上、工作上都还有不少问题，包括人大代表、常委会委员如何进行工作……都还没有很好解决，需要在实践中，逐步研究解决。”1986年工作报告作出了既有初步回答性质又带有进一步思考的表述：“如何加强同代表的联系，发挥代表的作用……还存在一系列的问题，需要在实践中逐步解决。”这些政策思考要到下一阶段，即在1988年工作报告中才能得到进一步的明确。1988年工作报告提出：“加强同全国人大代表的联系，充分发挥代表的作用，是做好全国人大常委会工作的基础。”上述表述确立了开展代表工作的政策路径——通过加强同代表的联系这种手段，来实现代表开展活动、发挥作用这一目的。
当然，从1986年和1988年工作报告的表述中推导出上述政策路径，似乎在文意上还具有某种不确定性。因为从文意上，“加强同代表的联系”和“发挥代表的作用”也可以是并列关系，不一定是手段和目的的关系。笔者给出的支撑理由依旧是由人大常委会报告文本提供的。因为在接下来连续多年的工作报告中，关于人大代表发挥作用的内容都是设置在诸如“加强常委会与代表联系”的标题之下的。这就十分明显地表明了两者之间的关联性，即人大及其机构是以加强同代表的联系为切入点，通过组织开展代表活动，来发挥代表作用。
（三）“联系”的隐喻。政策在推进代表开展活动方面，在语用学上选择了“联系”一词。这其实蕴含了政策制定者某种潜在的有意识。因为在人大及其机构的“联系”之下，隐含了一个十分重要的角色问题，即人大及其机构以“联系”的名义推动代表活动，但在代表活动中究竟扮演组织者、主导者、控制者、服务者中的哪种或哪些角色？具体而言，代表活动的启动主体是谁？谁来确定活动的主题、方案、程序和步骤？谁来掌控活动实施的力度和最终的监督效果？这些潜在的但需要明确的问题，决定了全国人大常委会的代表闭会期间活动政策是向开放性政策（人大常委会和代表在活动的组织中都可以发挥作用）的方向发展，还是向限缩性政策（人大常委会在活动的组织中发挥绝对主导作用）的方向发展。这一问题，全国人大常委会在经历接下来两个阶段的探索之后才会逐步明确。
二、有组织的代表活动与代表个体活动并存的时期（1986年至1988年）——开放性政策的实施
（一）代表个体性活动获得较大政策空间。1986年中共全国人大常委会机关党组制定了《关于改进全国人大代表视察办法的意见》，核心内容是将组织代表集中视察改为经常的、分散的视察。1987年工作报告提到视察改革后的实施情况，“一年来，不少代表和委员单独或几个人一起进行经常的不脱产的视察活动……这次会议前夕，全国人大代表进行了十天至半个月的视察活动。视察的具体内容、单位和日期，由代表自行提出，各省、自治区、直辖市人大常委会加以安排。”1988年工作报告对代表视察的特点进行了总结，指出：“每次全国人大会议前，围绕大会即将审议的议题，采取集中与分散相结合的办法，组织代表视察；经常采取小型、分散、灵活多样的方式，利用业余时间或结合工作就地就近进行视察；视察的具体内容、时间和单位，由代表自行确定；代表一般到基层单位视察，由对工作比较熟悉的干部介绍情况，不搞层层陪同。”在此基础上，1987年7月，全国人大常委会办公厅下发了《关于全国人大代表持视察证视察的意见》。由上可见，这个时期全国人大常委会倾向于开放性的代表活动政策，通过改进视察方式，赋予了代表较大的个人活动（自行视察、持证视察）的空间。
（二）有组织的代表小组活动开始得到重视。1987年全国人大常委会工作报告指出：“今后全国人大常委会要继续和各省、自治区、直辖市人大常委会共同做好联系全国人大代表的工作。在全国人大代表比较多的城市和地区，可以组成代表小组，以便于代表开展活动。同时要研究制定关于人大代表的工作条例，从组织制度上、物质上保证各级人大代表便于依法行使职权。” 1987年经过全国人大常委会委员长会议原则批准的《关于全国人大常委会加强同代表联系的几点意见》中明确指出，“全国人大代表比较集中的城市和地区，按照便于组织、便于活动的原则，按行业、工作单位或居住状况，分别组织代表小组，开展代表活动。”上述制度实际上是对地方探索建立的代表小组活动经验的肯定和借鉴。如1988年工作报告指出，“各省、自治区、直辖市人大常委会在联系全国人大代表方面，也做了大量工作。如协助组织代表视察和专题调查，建立代表小组定期开展活动等，取得了较好效果。”地方做法也确实印证了上述概括，如“浙江省五届人大常委会（任期为1979年12月至1983年4月，笔者注）确定以市县为单位建立省人大代表小组，形成网络，这种做法为历届沿用”[4]。 （三）“两条腿走路”的开放性政策。1986年至1988年是中国政治领域改革较为活跃的时期。这一时期全国人大希望代表在闭会期间更活跃地“动起来”，并选择了开放性的政策，可以概括为“两条腿走路”：一方面是加强人大机构组织或协助组织的代表活动，如统一组织的视察活动和代表小组活动，推动代表“动起来”。二是鼓励代表自己“动起来”，并发挥代表的主观能动性，如自行视察、持证视察等，赋予代表自由组合、自行决定视察的内容、对象和日期等权限。同时，鼓励代表自己“动起来”的政策在某种意义上是对有组织的代表活动政策实际运行缺陷进行批评性反思的结果，也是当时中央领导人大力倡导的结果。上文提到的1987年全国人大常委会办公厅出台的代表持证视察的文件，就是“根据胡耀邦总书记的指示，将原来的 ‘集体视察’改进为‘代表个人持证视察’，由此减少视察中形式主义的现象”[5]。
三、强化有组织的代表活动和弱化代表个体活动的时期（1989年至2002年）——限缩性政策逐步形成
（一）代表工作探索的政策性转向。受1989年后国际国内政治事件的影响，中国政治领域改革变得更加保守和稳健。从1991年开始，全国人大常委会对代表闭会期间活动进行了政策上的调整，从原来的“两条腿走路”转至单一方面——人大机构组织的代表活动，而原来支持代表个体履职活动的政策和文件，如允许和鼓励单独视察等，被逐步地冷却、淡化和舍弃。1991年工作报告提到，“全国人大常委会委员先后在24个省、自治区、直辖市进行了单独视察或集体视察。”这也是最后一个将“单独视察”这一代表个体活动作为内容进行表述的报告。
（二）“联系”概念的转化。这个阶段是“联系”的隐喻被逐步揭示的过程，即通过联系的方式，使代表活动的开展更好地置于人大机构的主导和控制之下，以实现代表活动在主题、效果等方面符合一定的政治预期。1992年至2002年的人大常委会工作报告关于代表活动的内容一再出现了“全国人大常委会和省级人大常委会组织和共同组织代表视察”（着重号为笔者添加，下同）之类的语句，实质是在强调代表活动的组织主体问题。至此，“联系”一词，在代表活动方面，被明确为人大常委会的“组织和共同组织”的意义。同时，这种“联系”意义的阐明背后所蕴含的政策调整也获得了法律的支撑。1992年全国人大常委会制定了首部代表法，其第十九条明确了代表闭会期间活动的组织主体就是人大及其机构。
（三）运用“替代法”。这一时期，地方先行探索的代表小组活动制度已经成熟，获得了诸如“具有活动主题重大，活动开展具有计划性和经常性的特点”[6]之类的权威性经验提炼和总结。2001年的全国人大常委会工作报告再次肯定了地方的代表小组活动，指出地方各级人大常委会创造的经验之一，就是“在联系人大代表和人民群众方面，组织人大代表小组开展闭会期间的代表活动”。在保证代表活动能够由人大机构组织、主导或控制的前提下，由地方探索形成的代表小组活动，由于兼具代表全体活动所不能企及的优点[7]，全国人大常委会将其作为一项民主形式的创新，进一步作出了用代表小组活动替代代表个体活动的政策调整: 一方面连续性地回避代表个人活动方式，另一方面大力肯定地方代表小组经验，由此产生替代效应，最终使代表个人活动方式脱离了公众的视野。至此，由人大常委会及其机构组织的代表闭会期间活动正式界定为两种：代表全体活动、代表小组活动。
（四）短暂的政策回调。由人大机构组织和主导的代表活动，不管是全体活动，还是代表小组活动，都容易陷入1980年代搞集中视察时所面临的形式主义困境。2002年工作报告提到了改进代表视察工作：“各地要结合本地实际，突出一个或几个方面的视察内容进行安排；要使代表有比较充分的时间和机会，深入基层，自由走访，广泛接触群众，了解真实情况。”按照“要求即意味着不足”的反向逻辑，这段文字表明了当时的代表活动已经存在较大的形式主义问题。事实上，组织代表开展活动被政策性地设置为人大及其机构的一项常态化工作之后，由于人大机构存在所有机构都容易滋生的“组织惰性”以及实际权威较弱等诸多因素，代表活动大多会走上“形式主义”的老路。面对日益虚化的情况，全国人大常委会在政策上不得不又设置了“自由走访”这一有限的代表个人开展活动的空间。
四、代表小组活动得到压倒性强化的时期（2003年至今）——限缩性政策的定型
（一）民主新事物的影响。2003年人大常委会工作报告中提出：“在总结本届常委会工作取得成绩的同时，我们也清醒地看到，代表工作和常委会自身建设也需要进一步加以改进。”这里需要提供的背景情况是，2003年前后各地出现了“自荐代表”、“代表工作室”、“代表在线”、“代表自费广告征集议案”等新事物。上述新事物在社会和公共舆论领域引起了很大的关注和影响，但也引起一些新的问题和担忧，如可能引发政治体制对公民受境外势力操控的担忧、可能树立代表个体的社会权威、可能引发代表履职间的不平衡、可能引起代表个体的职务徇私等。这些问题无疑进一步加剧了对数量巨大的人大代表群体个体化自由行使代表权利的不信任和担心。
（二）限缩性政策意图的坚定。基于上述民主新事物引发的担忧，上文介绍的第三阶段的政策回调成为昙花一现。2004年胡锦涛总书记在《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》中提出，“要进一步规范人民代表大会代表的活动方式，引导和发挥好人民代表大会代表依法履行职责的积极性，充分发挥他们的作用。”[8]以此为契机，代表闭会期间活动政策寻找到了以规范和约束为制度中轴的最高政治依据。2005年及以后的工作报告则一再明确了对代表闭会期间活动实施坚定的限缩性政策的意图。如2005年工作报告则通过以下语言逻辑演绎对组织化的代表小组活动的重要性进行再次确认和强调：“进一步发挥代表作用，是完善人民代表大会制度的重要内容。”“很重要的就是要提高代表审议质量和代表议案质量。”提高的途径很重要的一点是“增强代表活动的实效”。增强的方法很重要的一点是“各级人大常委会及其办事机构要做好服务工作，精心组织好代表小组的活动”。上述文字表述通过逐步限缩式的逻辑推演，强调了代表活动的组织主体——各级人大常委会及其办事机构，代表活动的主要方式——代表小组活动。 （三）全面定型的限缩性政策。2005年，中共中央以[2005]9号文件转发了全国人大常委会党组的报告。该文件成为至今为止，开展代表工作的最重要的政治指导性文件，其核心是规范和约束代表履职。随后，全国人大常委会制定了6个方面的12个工作文件，包括《关于加强和改进全国人大代表闭会期间的若干规定》。该文件涉及的关于代表活动的规范性和约束性内容在2010年代表法修正的内容中得到集中和彻底的体现[9]。新的代表法将代表在闭会期间的活动和代表小组活动形式、集体活动原则、人大机构的组织进行了高度的捆绑式融合。虽然法律依然留下了“以集体活动为主”的代表个人活动空间，但更多意义上仅仅是某种法理意义的残存。从法律修改本身所反映的政策导向上看，人大及其机构组织的代表小组活动方式压倒性地在法律层面获得了支持和信任。
五、简要的总结和有关问题
上文描述了代表闭会期间活动政策从起步探索到向开放方向再向限缩方向发展的四个阶段。这一发展变化过程的核心在于，代表活动所涉及的几个关键要素，诸如主题、形式、时间、地点、对象等，从由代表自行、自由选择向由人大及其机构排他性确定转变，从而对代表行使监督、知情等法定权利的范围、力度等产生实质性影响。因此，上述政策的调整，形式上是使分散的代表组织化，而实质是通过组织化实现人大及其机构对代表活动的主导、控制和把关。通过政策调整，人大及其机构的权力得到了进一步地加强和集中，而代表的个体性的权利则进一步弱化或者虚化，人民代表大会的内部权力结构被塑造得更加整齐化和统一化，人大在处理自身权力同其他国家机关权力之间的关系时能够更具有自我控制力。
对于上述政策调整至少可以带给我们以下几个方面的思考：
第一，从宏观上看，这一政策调整过程并非新鲜，而是政治领域的一个传统问题——自由和集中，集权和分权问题，在代表权力（利）领域里的表现。但处理政治领域内自由和集中问题的合理原则和标准是什么？虽然集中的合理性在于可以有效地防范代表权利的滥用。但防范代表权利滥用，是应该从抑制代表行使权利入手，还是应该建立系统的代表权利约束机制[10]？在结合国情的前提下，集中的优先性应该强化到何种程度和何种广度？在渐进式民主的发展进程中，代表权利的全面实现相对公民政治权利的全面实现是否应当更具有优先性和保障性？另一方面，如何进一步推动代表权利的落实？代表闭会期间活动政策的进一步发展是必须依靠宏观政治领域进行顶层设计变革所带来辐射性的影响予以实现，还是要依靠代表自发进行更具勇气的自我探索予以推进？进一步，代表自发进行履职探索在当前或者未来是否具有政治和政策的空间？
第二，这一政策调整过程虽然似乎暗合了人民代表大会制度的一项基本和默认的原则——“代表个人无权、集体有权”，似乎具有了正当性。但这一抽象原则本身是否存在某种非民主特质的缺陷？从权利理论上看，权力和权利是相对的，仅仅是对外强制力程度有所区别，并不能彻底割裂。因此，“代表个人无权力”原则，可以借助权力和权利的模糊性，使权力界限根据需要不断扩张，而权利领域不断萎缩，最后导致“代表个人无权利”的结果。
第三，除去政治层面的考虑，这种政策调整所产生的实际效果会如何？即有组织的、集体的、分散的、小型的、经常性的代表小组活动是否能够承担起“增强代表活动实效、发挥代表作用”的目的？ 第二阶段开放性政策的实施和2002年工作报告所作出的有限的政策回调，正是由于上述问题的客观存在而作出的。面对实效性问题，2006年起的多个工作报告都出现了“完善代表小组的活动方式”的语句，似乎是对此问题的一种回答。但是报告对如何完善，却语焉不详。而更为重要的问题是，完善代表小组的活动方式，这种在现行代表活动基本政策下的量化调整，究竟对于提高活动的实效性有多大意义？
注释：
[1]刘政、程湘清：《人民代表大会制度讲话》（增订本），中国民主法制出版社1995年出版，第42页。
[2]参见http://www.china.com.cn /08ch-meet/ziliao/.
[3]即1981年12月7日杨尚昆副委员长在五届全国人大四次会议上所作的常委会工作报告。
[4]浙江省人民代表大会志编纂委员会编：《浙江省人民代表大会志》，中华书局2005年出版，第9页。
[5]参见http://www.china-review.com/lat.asp?id=25478，北大《代表法》修改讨论会纪要中蔡定剑先生的发言。
[6]全国人大常委会办公厅研究室编：《地方人大二十年》（上册），中国民主法制出版社2000年版，第105页。
[7]代表全体活动因代表居住分散，组织成本较高，活动的次数有限；代表小组活动由于代表居住集中，组织成本较低，具有小型化、分散化的优点，活动的次数容易得到保证。而根据某种根深蒂固的数字观念，一定数量的代表活动往往能被看成或者论证为“代表履职积极、作用得到发挥”。
[8]参见http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2004-
09/16/content_1987867.htm.
[9]主要为新代表法的第十九条、第二十条、第二十一条和第四十条。
[10]约束代表行为及权利的方式，可参阅拙文：《论约束人大代表履职的现实手段》，载《人大研究》2011年第9期，人大复印资料《中国政治》2011年第12期全文转载。
（作者系中南财经政法大学2009级宪法与行政法专业博士研究生）