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摘 要：改革是时代的任务与主题，如何处理好发展、改革、稳定的关系是各级政府的重要任务；近年来安徽省铜陵市在基层社会管理改革探索中不断取得新进展，如何在改革中的进一步控制好社会风险，科学处理各类突发事件是当前社会管理创新改革中应急管理工作的重要课题。
关键词：突发事件；应急管理；路径；铜陵市
作为社会管理创新改革的试点市安徽省铜陵市近年来随着承接产业转移示范区建设的快速推进和深化社会管理创新改革工作的加快推进，经济发展走上了快车道，社会利益关系也在不断发生变化；自然灾害、安全生产事故给政府工作提出了新的要求；食品安全问题考验着企业的道德底线和政府的公信力，因直接利益或非直接利益引起的群体性突发事件有高发的趋势。
一、新时期“平安铜陵”建设与管理创新
（一）“平安铜陵”步伐建设加快
从2001年以来，铜陵市就始终坚持“发展是第一要务、稳定是第一责任”的理念，与时俱进推动综治各项措施落实，为转型发展跨越发展创造了良好的社会环境，以实际行动实现了全体市民的愿望——平安。铜陵市作为全省唯一的社会管理创新综合试点市，2005年5月、2009年5月连续两次获评全国社会管理综合治理优秀市，2009-2012年度全国社会管理综合治理优秀市称号，成功实现“三连冠”，首捧全国社会管理综合治理最高奖项“长安杯”。
（二）加快推进城乡统筹发展改革
2010年7月，铜陵市在全国率先实施了以“撤销街道、强化自治、提升服务”为核心的城乡社区综合体制改革，2011年4月24日，民政部在铜陵召开社区综合体制改革工论证和指导会，7月29日，安徽省委、省政府在铜陵市召开全省社区综合管理体制改革现场会，学习借鉴推进铜陵市社区综合管理体制改革的经验与做法。铜陵的改革被称为“铜陵模式”，为全国中小城市改革提供了鲜活的样板，民政部因此把铜陵市铜官山区确定为首个“全国社区管理和服务创新实验区”。
（三）新社会组织应成为公共产品重要提供者
铜陵的基层社区改革，使得基层自治功能不断增强，以社区居委会建设为重点，以保障居民民主权利为目标，开展了丰富多彩的民主实践活动，调动了居民群众参与基层社会服务管理的积极性。一是民主选举形式不断发展。二是民主管理不断拓展。涌现出楼栋自治、民情恳谈等新的自治方式，自治范围和途径逐步扩宽，自治内容和形式更加丰富，创设了“管家计划”，使居民群众在社区公共服务上有更多参与权。三是民主监督机制更加健全。
（四）党的建设与社会管理创新成为阶层交融的天平
社区党建是社区建设的政治保证，铜陵市在创新基层社会管理中社区党建工作不断推进。铜陵市不断健全和优化社区党组织设置，充分发挥社区党组织的领导核心作用，保证社区建设的正确方向和支持条件。建立了社区党建工作联席会议制度，动员驻社区单位加大设施开放、人员交流和资金帮扶力度；加快推进服务型社区党组织建设，推广在职党员到社区报到机制，鼓励流动党员到社区参与组织生活，大力开展社区党员志愿服务、结对帮扶等活动，充分发挥党员在社区服务管理中的先锋模范作用，带动社区居民广泛参与社区。
二、铜陵市经济、社会结构变化与问题潜伏
（一）经济结构变化与可持续发展
铜陵市经济的不断发展，带来经济结构的不断变化，经济结构越来越向国有经济、资源型重化工产业集聚，而资源型重化工产业对资源的消耗、环境的压力越来越大。经济增长、社会进步与环境保护是全社会发展的主题，更是铜陵市可持续发展追求的经济目标、社会目标与生态环境目标的基础上的新发展观。铜陵市的发展过程中面临着促进经济增长，稳定社会就业以及保护生态环境的三重挑战，取决于中国经济改革的进一步深入，还取决于铜陵市自身产业结构的优化与升级。尽管高速、平稳而持续的经济增长作为经济发展最为重要的目标受到党中央、国务院的高度重视，但经济总量增长依然成为很多地方政府衡量经济发展的标志，恰恰单一追求总量容易出现不协调。
（二）改革攻坚的风险与挑战
铜陵市围绕基层社区建设所开展的改革取得了较大的成绩，但也存在不少问题：一是社区居委会仍然承担着过重的行政负担，基础配套设施不完善的情况没有得到根本改变。社区自治能力不足，削弱了居民对社区事务的参与热情，影响了社区自治的健康发展，制约了社区事业的发展，影响了社区凝聚力的形成。二是社会服务组织尚不成熟，不能有效承担政府转移的社会服务职能。对社区服务组织缺乏相应的法规制度，政策支持不够，客观上使一些社会发展急需的社区服务组织不能发挥应有的作用。社区服务组织自身缺乏造血功能和发展后劲。三是社区居委会、业主委员会和物业管理企业之间的矛盾和问题依然存在，物业服务水平与居民需求还有一定差距。部分企业服务意识不强，管理制度不健全，物业服务质量不到位。业主委员会与社区居委会关系不顺，社区居委会对业主委员会缺乏有效的指导监督手段，业主自律机制不完善等等。四是社区职责不明确。“社会人”大量增加，政府和企业原来承担的一部分社会职能分离出来，转移到社区和社会中介组织；同时，政府公共服务项目也不断向社区延伸，使得社区居委会承担了大量政府公共服务和城市管理职能，行政化倾向越来越严重。社区居委会的行政功能越来越强化，而民主自治的功能相对弱化。五是社区工作的责权利不对等。各职能部门在向社区居委会交办工作任务的同时，没有按照责权利对等的原则，赋予社区居委会相应的权利和必要的手段。少数部门在社区有工作任务，但未给经费；有的虽然给了经费，但数额很小，不能保证任务的完成；有的工作社区居委会是不能承担的，比如行政执法类的，社区居委会不具备行政执法资格，导致社区居委会工作的难度不断增加。六是社区关系不顺。基层政府及其派出机构对社区组织的工作应该是指导、服务，社区组织对基层政府及其派出机构的工作应该是协助和监督。但现在的实际情况是，社区组织已经变成了基层政府及其派出机构的“腿”，有些地方的基层政府及其派出机构把本应该由自己完成的工作通过签订责任状、实行一票否决、组织考核验收等形式转嫁给了社区居委会。同时，社区组织之间的关系不顺。如小区的物业管理部门、业主委员会和社区党组织、居委会四者之间的关系有待进一步理顺。 （三）就业结构变化与贫富差距
改革开放之初，铜陵市与全国差不多，就业群体主要集中在城市集体部门和国有部门，几乎占就业率中大约占了90%，现在是大幅度下降，两个加起来刚刚超过30%，其他的所有制，私有制、个体经营比例则大幅度上升，这些均对收入差距产生影响。研究表明：就业结构变化一点会导致收入差距扩大。
这种扩大在特定的环境下容易产业新的“利益共振”，群体利益诉求出现，既有合理的群体利益诉求，也有不合理的利益诉求，既有合法的诉求形式也有非法的诉求形式，而不合理甚至非法的诉求往往会直接导致社会冲突即突发事件。
（四）改革在一定程度上容易引发社会风险
改革开放以来铜陵实施了大规模的制度改革，并且这些制度改革都是在不同时期、针对不同问题或依据不同现实根据而制定的，虽然各项新制度的制定与实施都起到了某些积极作用，但是相当多的新制度在社会生活中同时运行，越来越清楚地表现了它们之间的矛盾关系。为经济社会发展注入了活力，但同时引起了区域发展不平衡的矛盾，鼓励一部分人先富起来，突破了平均主义、刺激了社会成员竞争发展的积极性，但同时为社会贫富分化提供了途径和条件；国有企业民营化，富余人员下岗分流，实现了产权改革，减轻了企业负担，提高了一些企业的效率，但却出现了一大批失业人员，成为沉淀于社会底层的弱势群体，给社会带来沉重的负担等等。这些与制度改革或制度变迁直接相关的社会矛盾，都可以引发程度不同的社会风险。况且社会管理改革创新涉及到更多“体制内”人的切身利益。
三、铜陵市突发事件应急管理工作的成果与路径分析
（一）加快推进以改善民生为重点的社会建设
民生工程建设落实到时处。最好的应急管理，就是把基层基础工作做好，广泛开展深入落实民生工程建设，紧紧围绕大多数百姓的需求，开展工作；把人民群众的需求作为工作的目标，深入调查研究，一切从实际出发，制定政策措施多广泛听取意见，形成科学决策，再向人民群众宣传，把好的政策转化人民群众的自觉行动。政策的制定应使大多数群众感受到，好处多坏处少，确保没有人因为改革政策影响到生活变的糟糕。尤其是涉及到基层社会管理体制改革，会牵涉到不少人的身份转换与岗位调整，既要统筹谋划，又要具体问题具体分析，妥善处理好各方面的利益，是减少突发事件发生的基层。努力实现城乡基本公共服务均等化。统筹城乡保险办理，近年来铜陵市加快民生建设的步伐，实施城乡居民医疗保险并轨运行。
（二）加大公共政策的宣传与培训力度、统一认识
广泛开展国情、省情、事情、民情宣传教育，针对当地经济社会发展的现状，用取得成绩鼓舞人，用理想信念团结人，用科学的管理规范人，用存在的问题与差距鞭策人。通过不断培养人的理想信念和对美好生活的向往，激发人们创造热情、干事激情；通过宣传引导培养广大人民群众的社会核心价值观，自觉规范个人行为和依法行事的意识，减少各种冲突和矛盾的发生。提升社会组织与社会公众的安全与责任意识，在规范个人行为的同时，更加需要各类社会组织的参与，和谐社会目标的实现，关键是提高全民参与的积极性，通过有效的宣传教育引导提高全民的防灾、减灾能力；全方位提炼各级公务人员的应急管理意识与能力是当务之急，因为应急管理的基础在基层、在第一线。
（三）完善应急管理体制、机制建设
体制、机制是应急管理的关键。围绕“一案三制”进一步完善应急体制、机制，提升应急工作合力。进一步健全完善应急管理体制，加快形成符合铜陵市经济发展和社会管理体制改革实际的领导、指挥和管理体制。进一步加强各级、个部门应急管理工作机构建设，配强配齐应急管理工作人员，加强经费、装备等必要保障，为履行值守报告、情况汇报、综合协调、参谋助手等职能创作条件。以强化应急联动为重点，进一步加强省、市、区政府与基层社区上下之间、各部门之间信息互通、资源共享、队伍联动、处置联动等应急机制建设，增强应当工作合力。进一步深化部门应急合作，有效应对各类突发事件。建立健全社会应急动员机制，提高全社会参与突发事件预防和应对能力。
（四）加强风险隐患排查治理，提升风险防范能力
应急风险评估排查是突发事件管理工作的前哨，针对不同类别突发事件特点，加强风险隐患排查治理，有针对性的采取防范措施，实施关口前移，重点下移，增强源头治理，风险防范的实施。自然灾害方面，应以强化监测预警能力为重点，积极推进气象、地震、水文、地质灾害、森林防火、农业病虫害等灾害监测监测台网建设，对强降雨、台风、低温雨雪、雾霾等极端天气进行科学监测，不断扩大监测覆盖面，增加监测密度。建立健全预警发布机制，确保预警及时到位。对高发、易发的自然灾害，加强风险防控和隐患排查治理，采取综合防范措施，减轻灾害损失，防范次生衍生灾害。安全生产方面，需要牢固树立事故可防、可控的理念，进一步强化安全生产责任制，认真履行政府和部门的监管职责，认真落实企业主体责任，着力构建安全防范体系。突出道路交通、各类矿山、消防、危险化学品、烟花爆竹、建筑施工等安全生产重点领域，深化安全隐患排查治理，加大技防投入，对已排查的安全隐患进行挂牌督办，限期整改到位，并向社会公布。在公共卫生方面，要针对新形势下公共卫生突发事件传播快、传播广的特点，进一步完善突发公共卫生事件检测网络，深入开展重大传染病疫情、食品卫生、职业中毒、食物中毒和不明原因疾病的监测和风险评估，及时发现、报告风险苗头，第一时间采取有效措施控制疫情传播。社会安全方面，要把握社会转型期人民内部矛盾易发多发的阶段性特征，健全矛盾纠纷排查调处制度，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，对可能引发社会安全事件预警性、苗头性信息，要提前预知、及时预警、有效预防，努力把矛盾化解在基层、解放在当地，消除在萌芽状态。
（五）着力把握关键，提升应急决策指挥能力
一是强化信息报告工作。进一步健全突发事件信息报告体系，完善信息报送工作机制，认真执行信息报告制度和责任追究制度，严格按照时限报告较大以上突发事件信息机敏感信息，加强信息审核把关，避免出现多头报送、口径不一的情况，绝不允许出现迟报、漏报、瞒报现象。二是强化应急指挥决策。处置机关和处置单位在获取突发事件信息后，需要立即进行研判，分析事态发展趋势，尤其是领导同志要靠前指挥，正确判断，果断决策，加强指挥调度，及时启动相关应急预案，确保及时高效处置。三是强化现场应急处置。突发事件发生后，事发地政府主要负责人或相关负责人应当立即赶赴现场，迅速采取措施控制事态发展，组织开展应急处置和救援工作，并建立现场指挥长制度，确保突发事件发生后，在第一时间、第一现场得到依法果断、有序有效处置。四是强化舆论引导工作。要建立健全与媒体沟通机制，及时、准确发布突发事件和应急处置工作信息，及时回应社会关切，做好舆论引导工作，为事件妥善处置创造良好的舆论氛围。 （六）加强应急队伍建设、提升应急救援专业化能力
应急管理需要着眼于实战准备，提升应急管理能力需要按照专兼结合、平站结合、社会参与、力度共享的原则，加快构建以综合应急救援队伍为骨干力量，以专业应急救援队伍为基础力量，以专兼职应急救援队伍、应急专家队伍和志愿者队伍为辅助力量的队伍体系。细化具体的政策措施，根据上级政府应急管理的统一部署，加快建设防汛抗旱、地质灾害抢险、地震救援、矿山救护、环境污染处置等16个重点领域的专业应急救援队伍。切实提高应急救援队伍能力，增加投入，加强铜陵矿山救援和重化工事故处置基地的装备和救援能力建设；提高信息化水平经常开展专业化技能培训和“大比武”活动；完善应急预案，并有针对性地组织开展应急演练，不断增强应急队伍实战本领。
（七）强化支撑体系，提升应急保障能力
根据突发事件应急管理处置的特点，需要按照统一规划、资源共享、科学布局、动态管理的要求，不断加强投入，健全铜陵市应急保障体系。一是应急物资装备体系。加强各类应急物资装备储备库建设，优化库点布局，建立应急物资装备储备目录和信息系统，完善跨部门、跨行业的应急物资装备信息共享和协同保障机制。充分发挥市场机制作用，鼓励和引导社会力量参与应急物资储备，建立政府储备与社会储备、实物储备与生产能力储备相结合的多元化储备体系。二是应急物流体系，重点强化紧急运输保障能力建设，建立公路、水路、铁路、航空的那个相关部门的综合协调机制，不断提高应急物资装备和人员等快速输送能力。三是应急平台和应急通信保障体系。加快推进市、县（区）、社区自治组织三级系统应急平台建设实行数据资源整合与共享，确保纵向互通、横向互通，为应急指挥处置提供辅助决策支撑。各级政府应整合各部门的应急通信资源，充分发挥通信管理、公安、广播电视、人防、地震、气象、无线电管理机构和主要通信运营商的通信资源优势，不断提高应急通信保障能力。四是应急产业支撑体系。充分利用自主创新政策优势，推进公共安全领域科技攻关和科研成果有效转化，促进应急保障水平提升与发展。
（八）夯实基层基础，提升基层应变能力
抓好基层预防工作着力做好基层想那些报告、预案编制、隐患排查、矛盾化解等工作，筑牢突发事件第一道防线。抓好城乡基础设施防灾减灾和抗灾能力建设，在制定城市、镇总体规划时，统筹安排应对突发事件所必需的应急通道、应急避难场所的那个设施建设，不断提高城乡放在减灾好抗灾能力。加强基层应急能力建设，乡（镇）、社区应按照“有责任、有压力、有队伍、有保障”的要求。明确相关机构和人员承担应急管理工作，并建立有公安派出所、司法所、综治办、卫生院以及民政、国土资源、气象等基层信息员组成的应急队伍，强化基层干部应急管理责任意识，加强应急物资和经费保障，提高基层先期处置能力。深入推进应急管理“进机关、进社区、进农村、进企业、进学校”活动，广泛开展各种防灾减灾知识宣传普及活动，不断增强群众自救互救意识和能力。深入推进基层应急示范点建设，提高规范化建设水平，充分发挥示范点的辐射带动作用。
关键词：突发事件；应急管理；路径；铜陵市
作为社会管理创新改革的试点市安徽省铜陵市近年来随着承接产业转移示范区建设的快速推进和深化社会管理创新改革工作的加快推进，经济发展走上了快车道，社会利益关系也在不断发生变化；自然灾害、安全生产事故给政府工作提出了新的要求；食品安全问题考验着企业的道德底线和政府的公信力，因直接利益或非直接利益引起的群体性突发事件有高发的趋势。
一、新时期“平安铜陵”建设与管理创新
（一）“平安铜陵”步伐建设加快
从2001年以来，铜陵市就始终坚持“发展是第一要务、稳定是第一责任”的理念，与时俱进推动综治各项措施落实，为转型发展跨越发展创造了良好的社会环境，以实际行动实现了全体市民的愿望——平安。铜陵市作为全省唯一的社会管理创新综合试点市，2005年5月、2009年5月连续两次获评全国社会管理综合治理优秀市，2009-2012年度全国社会管理综合治理优秀市称号，成功实现“三连冠”，首捧全国社会管理综合治理最高奖项“长安杯”。
（二）加快推进城乡统筹发展改革
2010年7月，铜陵市在全国率先实施了以“撤销街道、强化自治、提升服务”为核心的城乡社区综合体制改革，2011年4月24日，民政部在铜陵召开社区综合体制改革工论证和指导会，7月29日，安徽省委、省政府在铜陵市召开全省社区综合管理体制改革现场会，学习借鉴推进铜陵市社区综合管理体制改革的经验与做法。铜陵的改革被称为“铜陵模式”，为全国中小城市改革提供了鲜活的样板，民政部因此把铜陵市铜官山区确定为首个“全国社区管理和服务创新实验区”。
（三）新社会组织应成为公共产品重要提供者
铜陵的基层社区改革，使得基层自治功能不断增强，以社区居委会建设为重点，以保障居民民主权利为目标，开展了丰富多彩的民主实践活动，调动了居民群众参与基层社会服务管理的积极性。一是民主选举形式不断发展。二是民主管理不断拓展。涌现出楼栋自治、民情恳谈等新的自治方式，自治范围和途径逐步扩宽，自治内容和形式更加丰富，创设了“管家计划”，使居民群众在社区公共服务上有更多参与权。三是民主监督机制更加健全。
（四）党的建设与社会管理创新成为阶层交融的天平
社区党建是社区建设的政治保证，铜陵市在创新基层社会管理中社区党建工作不断推进。铜陵市不断健全和优化社区党组织设置，充分发挥社区党组织的领导核心作用，保证社区建设的正确方向和支持条件。建立了社区党建工作联席会议制度，动员驻社区单位加大设施开放、人员交流和资金帮扶力度；加快推进服务型社区党组织建设，推广在职党员到社区报到机制，鼓励流动党员到社区参与组织生活，大力开展社区党员志愿服务、结对帮扶等活动，充分发挥党员在社区服务管理中的先锋模范作用，带动社区居民广泛参与社区。
二、铜陵市经济、社会结构变化与问题潜伏
（一）经济结构变化与可持续发展
铜陵市经济的不断发展，带来经济结构的不断变化，经济结构越来越向国有经济、资源型重化工产业集聚，而资源型重化工产业对资源的消耗、环境的压力越来越大。经济增长、社会进步与环境保护是全社会发展的主题，更是铜陵市可持续发展追求的经济目标、社会目标与生态环境目标的基础上的新发展观。铜陵市的发展过程中面临着促进经济增长，稳定社会就业以及保护生态环境的三重挑战，取决于中国经济改革的进一步深入，还取决于铜陵市自身产业结构的优化与升级。尽管高速、平稳而持续的经济增长作为经济发展最为重要的目标受到党中央、国务院的高度重视，但经济总量增长依然成为很多地方政府衡量经济发展的标志，恰恰单一追求总量容易出现不协调。
（二）改革攻坚的风险与挑战
铜陵市围绕基层社区建设所开展的改革取得了较大的成绩，但也存在不少问题：一是社区居委会仍然承担着过重的行政负担，基础配套设施不完善的情况没有得到根本改变。社区自治能力不足，削弱了居民对社区事务的参与热情，影响了社区自治的健康发展，制约了社区事业的发展，影响了社区凝聚力的形成。二是社会服务组织尚不成熟，不能有效承担政府转移的社会服务职能。对社区服务组织缺乏相应的法规制度，政策支持不够，客观上使一些社会发展急需的社区服务组织不能发挥应有的作用。社区服务组织自身缺乏造血功能和发展后劲。三是社区居委会、业主委员会和物业管理企业之间的矛盾和问题依然存在，物业服务水平与居民需求还有一定差距。部分企业服务意识不强，管理制度不健全，物业服务质量不到位。业主委员会与社区居委会关系不顺，社区居委会对业主委员会缺乏有效的指导监督手段，业主自律机制不完善等等。四是社区职责不明确。“社会人”大量增加，政府和企业原来承担的一部分社会职能分离出来，转移到社区和社会中介组织；同时，政府公共服务项目也不断向社区延伸，使得社区居委会承担了大量政府公共服务和城市管理职能，行政化倾向越来越严重。社区居委会的行政功能越来越强化，而民主自治的功能相对弱化。五是社区工作的责权利不对等。各职能部门在向社区居委会交办工作任务的同时，没有按照责权利对等的原则，赋予社区居委会相应的权利和必要的手段。少数部门在社区有工作任务，但未给经费；有的虽然给了经费，但数额很小，不能保证任务的完成；有的工作社区居委会是不能承担的，比如行政执法类的，社区居委会不具备行政执法资格，导致社区居委会工作的难度不断增加。六是社区关系不顺。基层政府及其派出机构对社区组织的工作应该是指导、服务，社区组织对基层政府及其派出机构的工作应该是协助和监督。但现在的实际情况是，社区组织已经变成了基层政府及其派出机构的“腿”，有些地方的基层政府及其派出机构把本应该由自己完成的工作通过签订责任状、实行一票否决、组织考核验收等形式转嫁给了社区居委会。同时，社区组织之间的关系不顺。如小区的物业管理部门、业主委员会和社区党组织、居委会四者之间的关系有待进一步理顺。 （三）就业结构变化与贫富差距
改革开放之初，铜陵市与全国差不多，就业群体主要集中在城市集体部门和国有部门，几乎占就业率中大约占了90%，现在是大幅度下降，两个加起来刚刚超过30%，其他的所有制，私有制、个体经营比例则大幅度上升，这些均对收入差距产生影响。研究表明：就业结构变化一点会导致收入差距扩大。
这种扩大在特定的环境下容易产业新的“利益共振”，群体利益诉求出现，既有合理的群体利益诉求，也有不合理的利益诉求，既有合法的诉求形式也有非法的诉求形式，而不合理甚至非法的诉求往往会直接导致社会冲突即突发事件。
（四）改革在一定程度上容易引发社会风险
改革开放以来铜陵实施了大规模的制度改革，并且这些制度改革都是在不同时期、针对不同问题或依据不同现实根据而制定的，虽然各项新制度的制定与实施都起到了某些积极作用，但是相当多的新制度在社会生活中同时运行，越来越清楚地表现了它们之间的矛盾关系。为经济社会发展注入了活力，但同时引起了区域发展不平衡的矛盾，鼓励一部分人先富起来，突破了平均主义、刺激了社会成员竞争发展的积极性，但同时为社会贫富分化提供了途径和条件；国有企业民营化，富余人员下岗分流，实现了产权改革，减轻了企业负担，提高了一些企业的效率，但却出现了一大批失业人员，成为沉淀于社会底层的弱势群体，给社会带来沉重的负担等等。这些与制度改革或制度变迁直接相关的社会矛盾，都可以引发程度不同的社会风险。况且社会管理改革创新涉及到更多“体制内”人的切身利益。
三、铜陵市突发事件应急管理工作的成果与路径分析
（一）加快推进以改善民生为重点的社会建设
民生工程建设落实到时处。最好的应急管理，就是把基层基础工作做好，广泛开展深入落实民生工程建设，紧紧围绕大多数百姓的需求，开展工作；把人民群众的需求作为工作的目标，深入调查研究，一切从实际出发，制定政策措施多广泛听取意见，形成科学决策，再向人民群众宣传，把好的政策转化人民群众的自觉行动。政策的制定应使大多数群众感受到，好处多坏处少，确保没有人因为改革政策影响到生活变的糟糕。尤其是涉及到基层社会管理体制改革，会牵涉到不少人的身份转换与岗位调整，既要统筹谋划，又要具体问题具体分析，妥善处理好各方面的利益，是减少突发事件发生的基层。努力实现城乡基本公共服务均等化。统筹城乡保险办理，近年来铜陵市加快民生建设的步伐，实施城乡居民医疗保险并轨运行。
（二）加大公共政策的宣传与培训力度、统一认识
广泛开展国情、省情、事情、民情宣传教育，针对当地经济社会发展的现状，用取得成绩鼓舞人，用理想信念团结人，用科学的管理规范人，用存在的问题与差距鞭策人。通过不断培养人的理想信念和对美好生活的向往，激发人们创造热情、干事激情；通过宣传引导培养广大人民群众的社会核心价值观，自觉规范个人行为和依法行事的意识，减少各种冲突和矛盾的发生。提升社会组织与社会公众的安全与责任意识，在规范个人行为的同时，更加需要各类社会组织的参与，和谐社会目标的实现，关键是提高全民参与的积极性，通过有效的宣传教育引导提高全民的防灾、减灾能力；全方位提炼各级公务人员的应急管理意识与能力是当务之急，因为应急管理的基础在基层、在第一线。
（三）完善应急管理体制、机制建设
体制、机制是应急管理的关键。围绕“一案三制”进一步完善应急体制、机制，提升应急工作合力。进一步健全完善应急管理体制，加快形成符合铜陵市经济发展和社会管理体制改革实际的领导、指挥和管理体制。进一步加强各级、个部门应急管理工作机构建设，配强配齐应急管理工作人员，加强经费、装备等必要保障，为履行值守报告、情况汇报、综合协调、参谋助手等职能创作条件。以强化应急联动为重点，进一步加强省、市、区政府与基层社区上下之间、各部门之间信息互通、资源共享、队伍联动、处置联动等应急机制建设，增强应当工作合力。进一步深化部门应急合作，有效应对各类突发事件。建立健全社会应急动员机制，提高全社会参与突发事件预防和应对能力。
（四）加强风险隐患排查治理，提升风险防范能力
应急风险评估排查是突发事件管理工作的前哨，针对不同类别突发事件特点，加强风险隐患排查治理，有针对性的采取防范措施，实施关口前移，重点下移，增强源头治理，风险防范的实施。自然灾害方面，应以强化监测预警能力为重点，积极推进气象、地震、水文、地质灾害、森林防火、农业病虫害等灾害监测监测台网建设，对强降雨、台风、低温雨雪、雾霾等极端天气进行科学监测，不断扩大监测覆盖面，增加监测密度。建立健全预警发布机制，确保预警及时到位。对高发、易发的自然灾害，加强风险防控和隐患排查治理，采取综合防范措施，减轻灾害损失，防范次生衍生灾害。安全生产方面，需要牢固树立事故可防、可控的理念，进一步强化安全生产责任制，认真履行政府和部门的监管职责，认真落实企业主体责任，着力构建安全防范体系。突出道路交通、各类矿山、消防、危险化学品、烟花爆竹、建筑施工等安全生产重点领域，深化安全隐患排查治理，加大技防投入，对已排查的安全隐患进行挂牌督办，限期整改到位，并向社会公布。在公共卫生方面，要针对新形势下公共卫生突发事件传播快、传播广的特点，进一步完善突发公共卫生事件检测网络，深入开展重大传染病疫情、食品卫生、职业中毒、食物中毒和不明原因疾病的监测和风险评估，及时发现、报告风险苗头，第一时间采取有效措施控制疫情传播。社会安全方面，要把握社会转型期人民内部矛盾易发多发的阶段性特征，健全矛盾纠纷排查调处制度，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，对可能引发社会安全事件预警性、苗头性信息，要提前预知、及时预警、有效预防，努力把矛盾化解在基层、解放在当地，消除在萌芽状态。
（五）着力把握关键，提升应急决策指挥能力
一是强化信息报告工作。进一步健全突发事件信息报告体系，完善信息报送工作机制，认真执行信息报告制度和责任追究制度，严格按照时限报告较大以上突发事件信息机敏感信息，加强信息审核把关，避免出现多头报送、口径不一的情况，绝不允许出现迟报、漏报、瞒报现象。二是强化应急指挥决策。处置机关和处置单位在获取突发事件信息后，需要立即进行研判，分析事态发展趋势，尤其是领导同志要靠前指挥，正确判断，果断决策，加强指挥调度，及时启动相关应急预案，确保及时高效处置。三是强化现场应急处置。突发事件发生后，事发地政府主要负责人或相关负责人应当立即赶赴现场，迅速采取措施控制事态发展，组织开展应急处置和救援工作，并建立现场指挥长制度，确保突发事件发生后，在第一时间、第一现场得到依法果断、有序有效处置。四是强化舆论引导工作。要建立健全与媒体沟通机制，及时、准确发布突发事件和应急处置工作信息，及时回应社会关切，做好舆论引导工作，为事件妥善处置创造良好的舆论氛围。 （六）加强应急队伍建设、提升应急救援专业化能力
应急管理需要着眼于实战准备，提升应急管理能力需要按照专兼结合、平站结合、社会参与、力度共享的原则，加快构建以综合应急救援队伍为骨干力量，以专业应急救援队伍为基础力量，以专兼职应急救援队伍、应急专家队伍和志愿者队伍为辅助力量的队伍体系。细化具体的政策措施，根据上级政府应急管理的统一部署，加快建设防汛抗旱、地质灾害抢险、地震救援、矿山救护、环境污染处置等16个重点领域的专业应急救援队伍。切实提高应急救援队伍能力，增加投入，加强铜陵矿山救援和重化工事故处置基地的装备和救援能力建设；提高信息化水平经常开展专业化技能培训和“大比武”活动；完善应急预案，并有针对性地组织开展应急演练，不断增强应急队伍实战本领。
（七）强化支撑体系，提升应急保障能力
根据突发事件应急管理处置的特点，需要按照统一规划、资源共享、科学布局、动态管理的要求，不断加强投入，健全铜陵市应急保障体系。一是应急物资装备体系。加强各类应急物资装备储备库建设，优化库点布局，建立应急物资装备储备目录和信息系统，完善跨部门、跨行业的应急物资装备信息共享和协同保障机制。充分发挥市场机制作用，鼓励和引导社会力量参与应急物资储备，建立政府储备与社会储备、实物储备与生产能力储备相结合的多元化储备体系。二是应急物流体系，重点强化紧急运输保障能力建设，建立公路、水路、铁路、航空的那个相关部门的综合协调机制，不断提高应急物资装备和人员等快速输送能力。三是应急平台和应急通信保障体系。加快推进市、县（区）、社区自治组织三级系统应急平台建设实行数据资源整合与共享，确保纵向互通、横向互通，为应急指挥处置提供辅助决策支撑。各级政府应整合各部门的应急通信资源，充分发挥通信管理、公安、广播电视、人防、地震、气象、无线电管理机构和主要通信运营商的通信资源优势，不断提高应急通信保障能力。四是应急产业支撑体系。充分利用自主创新政策优势，推进公共安全领域科技攻关和科研成果有效转化，促进应急保障水平提升与发展。
（八）夯实基层基础，提升基层应变能力
抓好基层预防工作着力做好基层想那些报告、预案编制、隐患排查、矛盾化解等工作，筑牢突发事件第一道防线。抓好城乡基础设施防灾减灾和抗灾能力建设，在制定城市、镇总体规划时，统筹安排应对突发事件所必需的应急通道、应急避难场所的那个设施建设，不断提高城乡放在减灾好抗灾能力。加强基层应急能力建设，乡（镇）、社区应按照“有责任、有压力、有队伍、有保障”的要求。明确相关机构和人员承担应急管理工作，并建立有公安派出所、司法所、综治办、卫生院以及民政、国土资源、气象等基层信息员组成的应急队伍，强化基层干部应急管理责任意识，加强应急物资和经费保障，提高基层先期处置能力。深入推进应急管理“进机关、进社区、进农村、进企业、进学校”活动，广泛开展各种防灾减灾知识宣传普及活动，不断增强群众自救互救意识和能力。深入推进基层应急示范点建设，提高规范化建设水平，充分发挥示范点的辐射带动作用。