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［摘要］党的十六大特别强调充分发挥党的地方全委会作用，是因为这直接关系党的民主的发展，关系党的执政能力和执政水平的提高，已引起全党的高度重视。发挥全委会作用要从制度建设入手，完善议事程序和决策机制，切实加强全委会的自身建设。
［关键词］全委会；制度；程序；自身建设
［中图分类号］Ｄ630．3［文献标识码］Ａ［文章编号］1672－2426（2007）09－0024－02
一、发挥党的地方全委会作用问题
党的地方全委会作用发挥得如何，事关全局，意义重大。这，可以从两个方面来理解。
先从理论方面来看。第一，党内民主的本质要求。党的十六大报告指出，“党内民主是党的生命。”关于“生命”的说法，在这之前还有两次，一次是毛泽东在1948年说的，“政策和策略是党的生命”，一次是1954年中央关于增强党的团结的决定里讲的，“党的团结是党的生命”。“政策和策略”、“黨的团结”，现在讲，也不失“党的生命”的意义，但都没有“党内民主是党的生命”的论断更深刻、更根本，更有长期性、全局性。严格说，党是追求民主的产物；民主是党的生命基因，没有民主就没有党。讲到党，难道说，还有比党的生命更重要的吗？地方党的全委会是党内民主的载体，是党内民主运作的一种形式。党内民主的主体是全体党员（每个个体党员都在内），因此，党内事务必须由党内全体党员作主。但，事实上，现在做不到，只能委托可信赖的人来办理党内事务。党的代表大会，是党员委托代表决定党内重大事项；代表大会又委托它选举出的全委会来具体执行。从这个意义上说，全委会是党内民主的重要载体。党内民主，不能空悬，必须有载体。载体作用如何，直接反映党内民主发展的程度。因此说，充分发挥全委会作用，事关党的生命，是党内民主的本质要求，意义非常重大。
第二，集体领导原则的客观要求。什么是党的领导？党的领导，不是党员选出的负责人的个人领导，不是家长式的领导，不是个人专断式的领导，不是负责人不敢负责的领导，而是集全体党员的智慧，“主要是政治、思想和组织的领导。”地方党的全委会，是地方在党的代表大会闭会期间的党的领导机关，它有“总揽全局，协调各方”的职能。毫无疑问，党的全委会，是地方各级组织、各种团体的领导核心。显然，地方党的全委会就是地方党的领导。那么，党的领导的最高原则是什么呢？集体领导。我们党在成立伊始，就建立了党委制，就是说，党在一开始就确立了集体领导的实现形式：全体党员→党的代表大会→党的全委会→常委会。所谓党的领导，就是集体领导；丢掉集体领导，也就丧失了党的领导；坚持党的领导，就是坚持集体领导。全委会作为党的领导机关，既是集体领导的实现形式，又是贯彻“集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”原则的途径。由此可知，切实发挥全委会作用，不是哪一个人的意见，不是哪一级组织的规定，而是党的集体领导原则内在的、必然的要求。这叫规律，规律是不以人们的主观意志为转移的。高兴也罢，不高兴也罢，你都得这么办。否则，就受惩罚。我们党历史上曾发生的几次大的错误，都是脱离集体领导原则造成的。实践证明：基本的理论原则，什么情况下也不能背离。
第三，提高执政能力的必然要求。党的地方组织，在整个党的组织系统中起中坚作用，上有中央组织，下有基层组织；全委会，在地方党的领导系列中，也起中坚作用，上有代表大会，下有常委会。党的执政能力建设，这个重大理论命题和重大实践问题，是我们党对马克思主义党建学说的创新性发展，是与时俱进的中国特色党的建设理论。党的执政能力，不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。党的执政能力，是个动态发展过程，是个不断建设过程，是个不断提高过程。所谓执政能力，就是治党、治国、治军的能力，就是带领全国人民坚定不移走中国特色社会主义伟大道路的能力，就是为人民谋利益的本领。全党上下，包括每个共产党员，都要有忧患意识，都要为巩固党的执政地位、提高党的执政能力发挥作用。但，执政能力大小、执政水平高低，关键还是看各级领导班子。而地方党的全委会，如上所述，在地方领导班子系列中的特殊地位，尤其需要提高执政水平。因此，充分发挥全委会作用，是增强党的执政能力的基本要求，是加强党的执政能力建设的题中应有之义。
再从实际方面看。第一，作用发挥得不好。总的看，全委会作用发挥得一年比一年好，但有的地方某个时期也存在不容忽视的问题。主要是：一个颠倒——授受关系颠倒：党内权力关系本来是最高权力属于党的代表大会，其次是全委会，再次是常委会，至于书记碰头会、所谓“一把手”的权力不是这个系列的。然而，现在不少地方搞颠倒了，“一把手”权力最大，其次是书记办公会，再次是常委会，至于全委会、代表大会那就是走形式了。对功能错位有个顺口溜说：“常委决策，全委通过”、说全委会委员“开会举举手，中午弄顿酒，喝完往回走，啥作用也没有。”规定的权利越大，执行起来权力越小；规定的权利越小，执行起来权力越大。两个虚位（或说两个替代）——全委会形同虚设，全委会委员（不是常委的委员）徒有虚名。常委会替代全委会，扩大会（一揽子会）替代全委会。三个弱化——选举被弱化。“选举结果得不到应有尊重，刚选完就调走，又派来新人也用不着选。上级派来的，尽管不了解，谁能不选呢？下级服从上级嘛。”决策被弱化。民主氛围不足，民主意识不强。决策的内容事先不了解，也没有充分调研，或不熟悉，只好听喝举手。监督被弱化。领导个人没有被监督的意识，一般委员也无监督意识。缺乏知情渠道，没有监督平台；缺乏严格的监督规定，更缺少可操作的细则。四个不清——“全局性的重大问题”，包括哪些不清楚。“经济建设”、“社会发展”、“党的自身建设”等宽泛了些，不好把握。职权不清。全委会是领导机关，领导本地区工作。常委会行使全委会的职权，主持经常工作。两者很难分清，哪些事必须经全委会决定？常委有职有权，委员无职无权。关系不清。是领导与被领导的关系，还是虚与实的关系？是我来干，还是我听令来干？在全委会里，常委委员和非常委的委员不是领导与被领导的关系，但一般都认为是。责任不清。出了事，找谁？找常委会，可找，也找到了；找全委会找不到。权力大的没责任，权力小的都兜着。委员感不到责任，因为，没权力。
第二，挑战与机遇并存。我们党领导改革开放，20多年来取得了举世瞩目的成绩，经济突飞猛进发展，综合国力大大增强，人民生活初步进入小康，党的领导水平大大提高，社会、经济、政治发展都出现好的势头，可谓“黄金发展期”。这是发展的极好时期，机遇难求，稍纵即逝。这个战略机遇期，来之不易，各级领导班子功不可没。问题是，我们必须看到，这又是“矛盾凸显期”。挑战性很大，对我党的执政能力和执政地位考验性很强。如何在国内外挑战和机遇并存的环境下，争取经济、社会可持续、快速、协调发展？这个考验，是最实际的考验。充分发挥地方党的全委会作用，是迎接考验，取得佳绩的重要一环。
第三，苏东教训。上个世纪90年代前后，苏联和东欧一些执政多年的共产党相继失去政权，国际共产主义运动出现低潮。这些国家共产党失去执政地位的原因各有不同，但有一点是相同的。即都是共产党内部出了问题，是共产党的领导班子出了问题。不是别的力量搞垮的，是自己把自己搞垮的。邓小平说过，中国要出问题，还是出在共产党内部，出在领导班子内部。伟人的告诫，苏东的实例，都说明加强领导班子建设比什么都重要。如前所述，地方党的全委会是地方领导班子系列中起中坚作用的环节，只能加强，不能削弱。所谓“苏东教训”，就是说，殷鉴不远，必须放[国际，管好自己，切实发挥全委会的作用，让党内民主这个载体充分发挥作用，让集体领导原则这个形式切实发挥效能，让执政能力不断提高，让人民更加幸福，这就是结论。
综观党的历史，党的事业都是在解决问题中前进，而不是在歌功颂德中发展。进一步发挥党的地方全委会作用，也必须在马克思主义中国化最新成果指引下，从实际出发，研究新情况解决新问题，不断强化党的地方全委会作用。
二、完善全委会工作制度要明确的问题
理顺全委会和常委会的关系，强化全委会的作用，要做到八个明确：一是明确全委会不可替代的地位：最高领导机关、全面领导、核心地位；二是明确、细化全委会职权；三是明确全委会和常委会的关系（决策与执行的关系、领导与被领导的关系）；四是明确常委会不是领导机关，是代表大会和全委会的执行机关；五是明确全委会每年至少召开4次；六是明确全委会是本地区各种组织、各种团体的领导核心；七是明确全委会委员的任职资格；八是明确全委会委员的权利和责任。
有了工作条例，还要有一些相配套的系统制度，下力量营造党内平等的政治生态环境，强化集体领导的权威。一是建立双向联系制度：常委联系委员，委员联系代表，代表联系党员；二是委员学习、培训、视察、走访制度；三是委员联名提出议案制度；四是质询、问责制度；五是委员动态管理制度；六是常委会向全委会报告工作制度、常委个人向全委会述职述廉制度；七是建立全委会委员间信息互通制度。
三、全委会议事程序和决策机制问题
1．严格议事程序和决策机制的目的，就是限制个人权力膨胀，充分体现集体领导的原则，充分体现党内民主的政治原则，充分体现民主集中制的组织原则。细节决定成败。规定的越原则，领导的自由裁量度越大，越容易搞一言堂；规定的越具体，程序越严格，领导的自由裁量度越小，民主的范围就越大，就越能制约权力滥用。
2．必须尊重程序。应该由全委会决策的问题而未经过，要追究责任。“集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”这既是工作原则，也是工作程序。各级党委要把下级全委会运作机制作为巡察的实际内容。届时，上级党委应派人参加下级召开的全委会。
3．严格全委会的运作机制。一是激励机制。二是制衡机制。三是公开机制。四是监督机制。五是追究机制。
4．严格会议期间的议事规则和程序。对会议召开的时间、时限以及会议议题的确定方式、会议表决方式等都要作出明确规定。
5．闭会期间切实发挥各委员的作用。
四、全委会自身建设应注意的问题
1．全委会的人员结构要合理。一般地方政府的副职（非党除外）和人大、政协的党组书记、副书记均应进全委会，以适应领导经济工作和建设和谐社会的需要。这也是解决全委会“先天性营养不良”问题的上策。要适当增加县、区全委会名额。要保证任期内全委会工作的正常运行。要尽量做到行政职务相搭配（党内平等），文化素质相搭配，性格气质相搭配，能力水平相搭配，各行各业也有照应。同时，要保持委员的相對稳定，选举前，干不满一届的不予提名；选举后，尽量避免大的调动。
2．选个综合素质高的书记。书记应该既有民主作风，又有驾驭全局的能力；既有政治头脑，又有广阔的胸怀；既能当“班长”，又不当家长；既敢于负责，果断处理问题，又不搞“一言堂”，不独断专行；既能总揽全局，又不包办代替。
3．全委会要成为学习型的领导集体，不断提高委员素质，形成整体合力。各级党组织应采取多种形式对委员进行培训、教育。各级党校应把培训党委委员列入年度培训工作计划，并切实加以施行。每个委员都要充分认识自己的使命，承担起自己的责任，一定要居安思危、增强忧患意识，一定要戒骄戒躁、艰苦奋斗，一定要加强学习、勤奋工作，一定要加强团结、顾全大局，做到思想上始终清醒、政治上始终坚定、作风上始终务实。
责任编辑 李秀华
［关键词］全委会；制度；程序；自身建设
［中图分类号］Ｄ630．3［文献标识码］Ａ［文章编号］1672－2426（2007）09－0024－02
一、发挥党的地方全委会作用问题
党的地方全委会作用发挥得如何，事关全局，意义重大。这，可以从两个方面来理解。
先从理论方面来看。第一，党内民主的本质要求。党的十六大报告指出，“党内民主是党的生命。”关于“生命”的说法，在这之前还有两次，一次是毛泽东在1948年说的，“政策和策略是党的生命”，一次是1954年中央关于增强党的团结的决定里讲的，“党的团结是党的生命”。“政策和策略”、“黨的团结”，现在讲，也不失“党的生命”的意义，但都没有“党内民主是党的生命”的论断更深刻、更根本，更有长期性、全局性。严格说，党是追求民主的产物；民主是党的生命基因，没有民主就没有党。讲到党，难道说，还有比党的生命更重要的吗？地方党的全委会是党内民主的载体，是党内民主运作的一种形式。党内民主的主体是全体党员（每个个体党员都在内），因此，党内事务必须由党内全体党员作主。但，事实上，现在做不到，只能委托可信赖的人来办理党内事务。党的代表大会，是党员委托代表决定党内重大事项；代表大会又委托它选举出的全委会来具体执行。从这个意义上说，全委会是党内民主的重要载体。党内民主，不能空悬，必须有载体。载体作用如何，直接反映党内民主发展的程度。因此说，充分发挥全委会作用，事关党的生命，是党内民主的本质要求，意义非常重大。
第二，集体领导原则的客观要求。什么是党的领导？党的领导，不是党员选出的负责人的个人领导，不是家长式的领导，不是个人专断式的领导，不是负责人不敢负责的领导，而是集全体党员的智慧，“主要是政治、思想和组织的领导。”地方党的全委会，是地方在党的代表大会闭会期间的党的领导机关，它有“总揽全局，协调各方”的职能。毫无疑问，党的全委会，是地方各级组织、各种团体的领导核心。显然，地方党的全委会就是地方党的领导。那么，党的领导的最高原则是什么呢？集体领导。我们党在成立伊始，就建立了党委制，就是说，党在一开始就确立了集体领导的实现形式：全体党员→党的代表大会→党的全委会→常委会。所谓党的领导，就是集体领导；丢掉集体领导，也就丧失了党的领导；坚持党的领导，就是坚持集体领导。全委会作为党的领导机关，既是集体领导的实现形式，又是贯彻“集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”原则的途径。由此可知，切实发挥全委会作用，不是哪一个人的意见，不是哪一级组织的规定，而是党的集体领导原则内在的、必然的要求。这叫规律，规律是不以人们的主观意志为转移的。高兴也罢，不高兴也罢，你都得这么办。否则，就受惩罚。我们党历史上曾发生的几次大的错误，都是脱离集体领导原则造成的。实践证明：基本的理论原则，什么情况下也不能背离。
第三，提高执政能力的必然要求。党的地方组织，在整个党的组织系统中起中坚作用，上有中央组织，下有基层组织；全委会，在地方党的领导系列中，也起中坚作用，上有代表大会，下有常委会。党的执政能力建设，这个重大理论命题和重大实践问题，是我们党对马克思主义党建学说的创新性发展，是与时俱进的中国特色党的建设理论。党的执政能力，不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。党的执政能力，是个动态发展过程，是个不断建设过程，是个不断提高过程。所谓执政能力，就是治党、治国、治军的能力，就是带领全国人民坚定不移走中国特色社会主义伟大道路的能力，就是为人民谋利益的本领。全党上下，包括每个共产党员，都要有忧患意识，都要为巩固党的执政地位、提高党的执政能力发挥作用。但，执政能力大小、执政水平高低，关键还是看各级领导班子。而地方党的全委会，如上所述，在地方领导班子系列中的特殊地位，尤其需要提高执政水平。因此，充分发挥全委会作用，是增强党的执政能力的基本要求，是加强党的执政能力建设的题中应有之义。
再从实际方面看。第一，作用发挥得不好。总的看，全委会作用发挥得一年比一年好，但有的地方某个时期也存在不容忽视的问题。主要是：一个颠倒——授受关系颠倒：党内权力关系本来是最高权力属于党的代表大会，其次是全委会，再次是常委会，至于书记碰头会、所谓“一把手”的权力不是这个系列的。然而，现在不少地方搞颠倒了，“一把手”权力最大，其次是书记办公会，再次是常委会，至于全委会、代表大会那就是走形式了。对功能错位有个顺口溜说：“常委决策，全委通过”、说全委会委员“开会举举手，中午弄顿酒，喝完往回走，啥作用也没有。”规定的权利越大，执行起来权力越小；规定的权利越小，执行起来权力越大。两个虚位（或说两个替代）——全委会形同虚设，全委会委员（不是常委的委员）徒有虚名。常委会替代全委会，扩大会（一揽子会）替代全委会。三个弱化——选举被弱化。“选举结果得不到应有尊重，刚选完就调走，又派来新人也用不着选。上级派来的，尽管不了解，谁能不选呢？下级服从上级嘛。”决策被弱化。民主氛围不足，民主意识不强。决策的内容事先不了解，也没有充分调研，或不熟悉，只好听喝举手。监督被弱化。领导个人没有被监督的意识，一般委员也无监督意识。缺乏知情渠道，没有监督平台；缺乏严格的监督规定，更缺少可操作的细则。四个不清——“全局性的重大问题”，包括哪些不清楚。“经济建设”、“社会发展”、“党的自身建设”等宽泛了些，不好把握。职权不清。全委会是领导机关，领导本地区工作。常委会行使全委会的职权，主持经常工作。两者很难分清，哪些事必须经全委会决定？常委有职有权，委员无职无权。关系不清。是领导与被领导的关系，还是虚与实的关系？是我来干，还是我听令来干？在全委会里，常委委员和非常委的委员不是领导与被领导的关系，但一般都认为是。责任不清。出了事，找谁？找常委会，可找，也找到了；找全委会找不到。权力大的没责任，权力小的都兜着。委员感不到责任，因为，没权力。
第二，挑战与机遇并存。我们党领导改革开放，20多年来取得了举世瞩目的成绩，经济突飞猛进发展，综合国力大大增强，人民生活初步进入小康，党的领导水平大大提高，社会、经济、政治发展都出现好的势头，可谓“黄金发展期”。这是发展的极好时期，机遇难求，稍纵即逝。这个战略机遇期，来之不易，各级领导班子功不可没。问题是，我们必须看到，这又是“矛盾凸显期”。挑战性很大，对我党的执政能力和执政地位考验性很强。如何在国内外挑战和机遇并存的环境下，争取经济、社会可持续、快速、协调发展？这个考验，是最实际的考验。充分发挥地方党的全委会作用，是迎接考验，取得佳绩的重要一环。
第三，苏东教训。上个世纪90年代前后，苏联和东欧一些执政多年的共产党相继失去政权，国际共产主义运动出现低潮。这些国家共产党失去执政地位的原因各有不同，但有一点是相同的。即都是共产党内部出了问题，是共产党的领导班子出了问题。不是别的力量搞垮的，是自己把自己搞垮的。邓小平说过，中国要出问题，还是出在共产党内部，出在领导班子内部。伟人的告诫，苏东的实例，都说明加强领导班子建设比什么都重要。如前所述，地方党的全委会是地方领导班子系列中起中坚作用的环节，只能加强，不能削弱。所谓“苏东教训”，就是说，殷鉴不远，必须放[国际，管好自己，切实发挥全委会的作用，让党内民主这个载体充分发挥作用，让集体领导原则这个形式切实发挥效能，让执政能力不断提高，让人民更加幸福，这就是结论。
综观党的历史，党的事业都是在解决问题中前进，而不是在歌功颂德中发展。进一步发挥党的地方全委会作用，也必须在马克思主义中国化最新成果指引下，从实际出发，研究新情况解决新问题，不断强化党的地方全委会作用。
二、完善全委会工作制度要明确的问题
理顺全委会和常委会的关系，强化全委会的作用，要做到八个明确：一是明确全委会不可替代的地位：最高领导机关、全面领导、核心地位；二是明确、细化全委会职权；三是明确全委会和常委会的关系（决策与执行的关系、领导与被领导的关系）；四是明确常委会不是领导机关，是代表大会和全委会的执行机关；五是明确全委会每年至少召开4次；六是明确全委会是本地区各种组织、各种团体的领导核心；七是明确全委会委员的任职资格；八是明确全委会委员的权利和责任。
有了工作条例，还要有一些相配套的系统制度，下力量营造党内平等的政治生态环境，强化集体领导的权威。一是建立双向联系制度：常委联系委员，委员联系代表，代表联系党员；二是委员学习、培训、视察、走访制度；三是委员联名提出议案制度；四是质询、问责制度；五是委员动态管理制度；六是常委会向全委会报告工作制度、常委个人向全委会述职述廉制度；七是建立全委会委员间信息互通制度。
三、全委会议事程序和决策机制问题
1．严格议事程序和决策机制的目的，就是限制个人权力膨胀，充分体现集体领导的原则，充分体现党内民主的政治原则，充分体现民主集中制的组织原则。细节决定成败。规定的越原则，领导的自由裁量度越大，越容易搞一言堂；规定的越具体，程序越严格，领导的自由裁量度越小，民主的范围就越大，就越能制约权力滥用。
2．必须尊重程序。应该由全委会决策的问题而未经过，要追究责任。“集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”这既是工作原则，也是工作程序。各级党委要把下级全委会运作机制作为巡察的实际内容。届时，上级党委应派人参加下级召开的全委会。
3．严格全委会的运作机制。一是激励机制。二是制衡机制。三是公开机制。四是监督机制。五是追究机制。
4．严格会议期间的议事规则和程序。对会议召开的时间、时限以及会议议题的确定方式、会议表决方式等都要作出明确规定。
5．闭会期间切实发挥各委员的作用。
四、全委会自身建设应注意的问题
1．全委会的人员结构要合理。一般地方政府的副职（非党除外）和人大、政协的党组书记、副书记均应进全委会，以适应领导经济工作和建设和谐社会的需要。这也是解决全委会“先天性营养不良”问题的上策。要适当增加县、区全委会名额。要保证任期内全委会工作的正常运行。要尽量做到行政职务相搭配（党内平等），文化素质相搭配，性格气质相搭配，能力水平相搭配，各行各业也有照应。同时，要保持委员的相對稳定，选举前，干不满一届的不予提名；选举后，尽量避免大的调动。
2．选个综合素质高的书记。书记应该既有民主作风，又有驾驭全局的能力；既有政治头脑，又有广阔的胸怀；既能当“班长”，又不当家长；既敢于负责，果断处理问题，又不搞“一言堂”，不独断专行；既能总揽全局，又不包办代替。
3．全委会要成为学习型的领导集体，不断提高委员素质，形成整体合力。各级党组织应采取多种形式对委员进行培训、教育。各级党校应把培训党委委员列入年度培训工作计划，并切实加以施行。每个委员都要充分认识自己的使命，承担起自己的责任，一定要居安思危、增强忧患意识，一定要戒骄戒躁、艰苦奋斗，一定要加强学习、勤奋工作，一定要加强团结、顾全大局，做到思想上始终清醒、政治上始终坚定、作风上始终务实。
责任编辑 李秀华