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摘要：2013年10月24日，中国建国以来首次周边外交工作座谈会在北京召开。标志着着中国周边外交将正式与大国外交相提并论——“大国是关键，周边是首要”。2015年年初，再次爆发的缅北冲突，不仅使中国多项在缅投资项目陷入停滞，缅甸政府军的炮火两次误入中国境内，造成中国云南省边民死伤，导致两国舆论极端对立，缅甸国内反华排华情绪不断滋生，为新时期中国周边外交提出了挑战。本文将从缅北局势入手，分析缅北冲突爆发后产生的如边境民族矛盾、周边外交“一元对多元”、周边国家对华疑惧增多等问题，并尝试归纳相应的可行性解决方案。
关键词：周边外交；缅北局势；中缅关系
中图分类号：D82 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2015）09-0119-03
一、缅北冲突的由来与现状
在缅甸5600万左右的总人口中，缅族人约占三分之二，少数民族构成了其余的三分之一。其中克钦族、掸族、克伦族、勐拉族、佤族等都是人口比较多的少数民族。
19世纪，英国殖民者在缅甸实施的“分而治之”殖民统治政策催生并助长了缅甸的民族分离主义。到1948年缅甸独立时，各少数民族与缅族的矛盾已经越发凸显。19世纪60年代，奈温将军通过军事政变夺取了政权，并建立了军事独裁政府，同时否决了少数民族的自决权，开始实施缅甸同化政策，又称“大缅族主义”政策，矛盾由此激化，1962年2月5日，缅军中一支以“早丹”等三兄弟为首的少数民族军来到缅北克钦地区，宣布成立“克钦独立军”（KIA），并且成立了独立的“克钦政府组织”（KIC）和“克钦政党”（KIO），1989年3月，“缅共人民军”瓦解，克钦独立军战略物资方面断了重要来源，于是决定与中央政府进行停战谈判，最终双方于1994年2月签订了《停战协定》。其他10余个少数民族武装也与政府通过协商达成停火共识。
然而在缅甸军政府主导下的20年的相对和平，并未使克钦邦与中央政府彻底达成和解。2011年6月，双方在缅甸北部地区爆发大规模冲突，长达17年的停战协议被打破，自此缅北地区冲突不断，持续至今。
2014年，持续三年的战争已经让克钦独立军不堪重负，恰逢美国意图通过支持亲美政治人物昂山素季来“和平演变”缅甸政权的战略以失败告终，急于寻求外援的克钦独立军与“重返亚太”的美国一拍即合。2014年4月，克钦独立军副总司令桑鲁甘茂对美国进行了为期11天的访问，希望美国政府能够作为见证者参加缅甸政府和各民族武装组织之间的停火协议签订仪式，试图将美国拉入到缅甸内战调停当中并将克钦问题国际化，以迫使缅甸政府让步，扩大各自治邦的自治权，并允许克钦等少数民族保留独立武装。然而一直致力于“一国一军”方针的缅甸三军总司令敏昂莱和总统登盛显然不可能给出这样的承诺，新一轮武装冲突再次展开。由此可见，缅北冲突背后也存在着大国干涉的影子
2015年年初，消失多年的“果敢王”彭家声突然返回缅甸北部的果敢地区，向克钦独立军索求武器和人员，克钦独立军欣然应允并为彭家声培训战斗人员。重新拉起“果敢同盟军”的彭家声于中缅边境云南段附近再次武装对抗缅甸政府。缅甸政府军在围剿果敢同盟军的过程中，炮火和飞机甚至越过中国边境，炸死炸伤中国云南边民。此前在2015年中国两会期间，外长王毅谈到缅甸时明确提到“中缅边境不能乱，缅北地区要稳定”，这等于给中国对缅北局势的态度“定性”。而此次缅甸政府军越界投弹造成中国边民数人死伤，无疑突破了王毅代表中国政府所言这条红线。事态迅速升级，中国国内舆论对缅甸的态度愈加强硬。然而5月中旬再次发生缅甸炮弹落入云南境内造成平民受伤。中国政府的屡次劝告，对方似乎无动于衷。在此背景下，中方发布了军演消息，这无疑是对缅北战事反应的升级举措，表明中国对缅北局势的有限介入，有逐步升级为武装调停的可能。
目前，虽然缅甸官方放出消息称正式的“全国全面停火协议”将于2015年9月上旬签署，但从“全国全面停火协议”的草案来看，这份协议对于“民地武”来说完全是一份“不平等条约”，其中繁杂的法律术语和看似完善的各项一揽子方案或许只是为了短期内蒙蔽“民地武领袖”，以此来为2015年11月的大选营造一个稳定的氛围。但如果缅甸政府无法出台真正能保障民族平等的民族政策和促进少数民族自治邦经济、文化、政治发展的规划，战火的再次爆发不过是时间问题罢了。缅甸全国停火协议能否真正签署，以及协议签署后各方能否保持互信不再让战火重燃，关键在于各方的利益诉求能否达成。对缅甸政府来说，其底线是建立一个统一的、有力的联邦政府，贯彻“一国一军”方针，这就要求各民族地方武装主动放下武器，不再以武力反对政府；对各民族地方武装来说，其民族自治权和民族平等权是不可动摇的，这需要缅甸政府提供各民族地方武装需要的“政治空间”，并为双方的团结和发展找到一条双赢的发展道路。而从目前的情况来看，双方要走的路还很长。
二、缅北冲突对中缅关系的影响
缅甸位于亚洲东南部、中南半岛西部，其北部和东北部分别与中国西藏和云南接壤，西接印度、孟加拉，南临安达曼海，西南临孟加拉湾，东南与泰国和老挝相邻。缅甸在陆地上连通东南亚、南亚，是中国和东南亚通往中东最短陆上通道，也是中国西南对外开放的门户和通往印度洋的出海口，同时又是东盟的重要成员国、大湄公河次区域经济合作、孟中印缅经济走廊建设、“一带一路”战略建設的重要参与国。
因此，缅甸不仅是中国推进周边外交的重要对象，也是中国“和平崛起”、打造“命运共同体”的重要支点之一。
但自缅甸民主转型以来，两国关系虽一直保持良好的发展势头并且不断加深各领域交流合作，但由于缅甸方面对中国的崛起抱有疑虑和猜忌，引入域外大国开展“大国平衡外交”，借此来冲淡中国对缅甸的影响。同时，缅甸境内大规模开展“去中国化”，造成缅甸民众排华情绪加重，甚至有民众在中缅多项合作项目区域内聚众游行示威，中企缅甸莱比塘铜矿项目、中缅密松水坝项目、中缅油气管道和中缅铁路等国际合作项目一度被中止。一波未平，一波又起，2015年年初果敢地区的战事升级让两国的关系又蒙上了一层阴影，尤其是部分外国媒体大肆渲染“果敢王”彭家声的“孤胆英雄”形象和无端揣测缅北“民地武”受到了中国的后勤补给和医疗支持，使得两国民众的对立情绪不断加剧，在缅甸政府军两次越过中国边境误投炸弹并炸死炸伤中国云南省边民时，这种情绪更是达到了对立的顶点，对此，中国政府不得不在云南省边境进行实弹演习以达到“非常规武装介入调停”的目的。由此可见，缅北冲突不仅对其国内造成了严重的伤害，也为中缅关系和中缅之间各项国际合作设置了障碍。这种不稳定局面甚至阻滞了孟中印缅（BCIM）经济走廊、大湄公河次区域经济合作（GMS）升级版和“一带一路”战略的在缅甸的推进。 不过，即便缅北冲突、缅甸民主转型和美缅关系正常化之后为中缅关系带来了更多的波折，也对未来如何开展中缅双边关系造成了困惑，中国对于缅甸政府“大国平衡外交”的选择，依然保持理解和欢迎。正如2015年6月缅甸全国民主联盟主席昂山素季访华时所说的，中缅是邻居，邻居不能选择，因而只能友好相处。多年来，中国一直是缅甸最大的国际贸易伙伴、最大的投资来源地和主要的武器来源国，中国也是缅甸最主要的对外援助来源国、最主要的国际支持来源国。在美国及西方国家对缅制裁时期，可以说中缅之间的政治、经济、安全关系都有着良好的互动；美缅关系改善后，虽然中国的分量仍然很重，但却由原来的“唯一”变成了现在的“之一”，因此也就不难理解为何缅甸对外策略逐渐向美国倾斜了。
三、缅北局势对中国周边外交的挑战与应对
（一）缅北局势对中国周边外交的挑战。
本文认为，在中国崛起的新时期下，欲发展好与周边国家的关系，认清中国当前核心利益诉求与了解周边国家的对外政策利益诉求是重中之重，将两国的核心利益诉求进行对比分析后，在求同存异的同时，积极、妥善地应对外交政策推行过程中出现的新问题与域外因素的干扰，方能推动周边关系向着良好、健康的方向发展，将中国与周边国家真正打造成利益共同体与命运共同体。
从缅北局势出发，了解缅甸的核心利益诉求是理解缅甸对华政策以及对美外交政策转变的基础，从而更好的制订改善两国关系的外交策略。以当前中缅形势来看，缅甸局势对中国新时期周边外交提出的挑战应该主要包括：
1.中缅边境的民族问题。
缅甸是一个境内少数民族数量极多的多民族国家，仅官方承认的民族数量就有135个，其民族问题是始终困扰缅甸和平与发展的核心问题之一。不论是在缅甸独立初期，还是在军政府时期，民族问题一直是其政府力图妥善解决的首要问题。其宪法基本原则第一条中明确指出，“国家将维护联邦不破裂、保持民族团结不破裂”。缅甸宪法第十条也注明：“缅甸联邦共和国所辖省、邦、联邦直辖区、民族自治地方等所有的国家领土组成部分在任何时候都不允许从国家分裂出去”。而缅北克钦邦的克钦族人，一直以来都致力于建立属于自己的民族国家或者在缅甸政府手中获得政治席位和更多的自治权，这恰恰与缅甸宪法相悖，也是缅甸政府所不能容许的。所以在缅北冲突爆发后，缅甸对外政策的重要目标是实现外国政府不支持缅甸境内的民族地方武装的分裂活动。但缅北的多个民族却与中国的少数民族有着千丝万缕的联系，缅甸与中国的民间边境贸易也多集中在缅北地区与中国云南省。因此，缅北冲突爆发后，有关缅北“民地武”得到中国暗中支持的谣言在缅甸反华势力和部分亲西方媒体的宣传下有愈演愈烈的趋势，导致缅甸政府和缅甸民间的排华情绪不断加剧。
2.中国无法向缅甸提供国际合法性和国际承认。
从最初的吴努政府到后来的军政府，乃至当今的民主政府，谋求政府的国际合法性和国际承认一直是缅甸政府的对外政策主要目标之一。尤其是陷入缅北冲突泥潭的登盛政府，急需得到国际社会证明自身的国际合法性和唯一性，避免缅北诸“民地武”势力和国内各党派获得外国政府的国际承认。若登盛政府无法获得国际合法性，这种国际社会的不予承认将会逐渐瓦解登盛政府在国内的合法性，国内的诸多政治势力——如昂山素季领导的缅甸全国民主联盟，以及诸多地方少数民族势力难免会在缅甸国内掀起更大的波澜。而当前的中国却不是国际社会中的国际合法性“供应商”，因而缅甸不得不将其外交政策倾向于当今世界唯一的霸主，同时也是国际社会唯一的国际合法性授予者——美国，在获得国际合法性的同时，也能使其国际地位的提升与国际形象的树立取得长足的进展。所以，近些年缅甸的对外策略才会逐渐由中国向美国倾斜。
3.中国“一元对多元”的外交模式困境。
前文曾提到的受缅北战事影响而一度停滞的密松水电站和中缅油气管道项目一事也对当前的中国周边外交提出了挑战——中国周边外交急需真正地改变“一元对多元”的外交方式。
缅甸进行民主转型之后，其国内的政治参与以及影响缅甸对外决策的主体逐渐呈现多元化态势。与缅甸军政府时期不同，当前可以影响缅甸政策和中缅关系的势力如各民主政党、各少数民族地方武装、解禁之后的媒体、国内和国际非政府组织、域外因素以及号称代表缅甸民众利益的各民间组织等多如过江之鲫，而中国的对外交往权力则主要集中在中央，其他社会团体和组织、商业团体和媒体的对外交往参与和合作能力极其有限，尽管中国已经意识到仅仅通过政府间的交往来开展两国外交与合作并不完善，但是目前中国的公共外交和民间外交，实际上仍然是以国内官方或半官方机构为主体来与缅甸方面的官方机构沟通，且收效甚微。这无疑会导致中国对外交往主体的单一和对外交往方式的局限，同时可应用的外交手段也相对有限。如果仅与之前缅甸的军政府交往，那么这种单一的方式基本可以应对外交过程中的突发事件和各项矛盾。但是面对缅甸政治转型之后其对外交往的主体多元化局面，单一的周边外交格局往往会使中国措手不及。以媒体为例，缅甸的“全民反坝”运动，正是由缅甸十一媒体集团牵头宣传，缅甸萨尔温观察组织、掸邦萨帕瓦环境组织等非政府组织推动才最终形成的。此后，十一媒体集团更是煽动民众发出“想要复工除非从我们身体上踏过去”的口号，阻止密松水电站项目的復工。目前，缅甸不仅存在“反坝组织”，还有反莱比锡铜矿组织、反中缅油气管道组织等，对中缅之间各项合作造成了极大的阻碍。由此可见，中国周边外交政策的推行和对缅多项合作若要在周边国家顺利实施，改变这种“一对多”的外交方式是势在必行的。
4.“中国崛起”的现状引起的疑惧。
面对中国崛起这一事实，在西方媒体和缅甸国内亲西方媒体的肆意渲染下，缅甸政府和国内民众对中国“谋取区域霸权”的疑虑在逐渐加深，繁华和排华情绪也由此上涨。本文认为，周边国家对华疑惧增加的原因是多方面的。从周边国家的角度来看，主要是这些国家认为中国崛起过快而无法适应，也无法预知中国崛起后的意图和走向。实际上在中国真正崛起成为一个全球强国并以行动显示“不称霸”之前要完全清除这些疑惧是不可能的。从中国的角度来看，尽管中国领导人一向周边国家表示中国会坚持走和平发展道路奉行“与邻为善、以邻为伴”的外交方针，但是中国的周边国家大多为中小国家，它们看待中国崛起和我们看待自身崛起，感觉是不一样的。由于历史上的“朝贡体系”和现实中的领土领海争端等因素，部分周边国家出现对华疑虑是可以理解的。同时，还有海外“有心人士”的宣传和亲西方媒体的肆意渲染，促使中国周边国家对华疑惧逐步加深，不得不尝试引入域外大国来平衡中国在亚洲的势力，进而达到遏制中国“称霸”的目的。 （二）可尝试的应对方法。
针对缅北局势对中缅关系的影响分析，本文认为，中国当前可尝试采取的周边外交手段如下：
1.创造性介入周边国家民族问题。
以缅北冲突为例，中国应继续坚持不干涉他国内政原则，但不能简单地坚持这一原则。缅北与中国云南省接壤，若缅北无法维持和平与稳定，对于中国的西南边境安全和华企在缅经济安全是巨大的威胁。因此，中国可尝试“创造性介入”缅甸民族问题。
政治上，可以广泛开展政府间有关少数民族政策和少数民族区域自治制度的交流学习，更可形成多边的交流学习会议机制。作为一个拥有56个民族的统一多民族国家，中国的民族团结和民族和谐是众所周知的。这得益于中国完善、优厚的少数民族政策。与周边国家开展民族政策上的治国理政经验交流，不仅有利于周边国家的民族团结和国家稳定，也为中国的边境安全和中国对外投资提供了保障。
经济上，可加大对周边国家少数民族地区的援助和经济合作。贫困和基础设施匮乏是滋生周边国家少数民族地区矛盾的主要问题之一。经济差距会扩大民族矛盾，民族矛盾加剧会阻碍地区发展，至此形成恶性循环。只有消除少数民族地区经济地位的不平等，才能实现少数民族地区政治地位的平等，从而实现民族和解。因此，中国可尝试加大对该地区的基础设施援建和经济合作力度，并积极开展互利双赢合作，提高中国与周边国家的边境贸易水平和经济合作的力度，促使周边国家少数民族地区向正常形态的经济社会转型。
2.借“一带一路”的开放性平台，提供国际合法性。
冷战的两极格局打破后，美国成为世界上唯一的霸主，与诸西方国家共同把控联合国和诸多国际组织成为国际社会唯一的国际合法性供应者。那些没有得到美国国际合法性认同的国家，在国际社会的发展步履维艰，美国借此大兴“颜色革命”，营造出一种“非我即敌”的霸权主义单极国际氛围。而中国所倡导的“一带一路”是一个公平、自由的开放性平台，以合作共赢、打造利益共同体为目标，最终形成“和平、友好、开放、包容、互利共赢”的命运共同体。因此，中国可以借“一带一路”建设这一开放性平台，以构建利益共同体和命运共同体为目标，为周边国家提供国际认同和国际合法性，避免诸多中小国家为获得国际合法性和国际认同而惨遭“绑架”的局面。
3.提高公共外交水平，重视民间外交，建构民间合作交流机制。
要改变以往周边外交中的“一对多”困局，提升当前中国的公共外交水平是最佳可行性方案。中国对外投资项目开始出现问题后，不少企业开始意识到公共外交的重要性，并通过一系列改革独立开展公共外交，但由于大多数企业还没有形成成熟的公共外交意识和能力，沿袭在国内时做宣传的旧套路、老手段，往往收效甚微，甚至在举办一些盲目追求规模大、吸引眼球的仪式或“面子工程”的时候，其铺张浪费的手法经常起到适得其反的效果。
首先，公共外交贵在理念的传播，从而引起周边国家民众的情感共鸣。所以要加强对周边国家民众的民意重视，做足先期基础的民生项目，赢得民意基础，致力于不仅让周边国家政府满意更要让民众高兴。
其次，鼓励民间组织积极“走出去”，并对资金短缺的组织给予一定的经济援助。民间组织开展的各类公益活动，对于获取当地民意、巩固两国传统友谊有着一定的积极意义。
最后，统筹政府、华资企业、民间组织和个人的优势资源，整合形成合力，以政府为引导，形成交流合作机制，加强政策指导、资源调配、信息共享等工作，调动华资企业、民间组织和媒体，形成完善的公共外交和民间外交网络，宣传和倡导共同发展理念，提高政策或投资项目的透明度，使共同命运意识深入人心，从而避免别有用心势力的煽动，真正拉近双方民心、巩固两国友谊。
4.积极开展增信释疑工作，并提供各项国际公共产品。
针对周边国家对华疑惧的增加，中国应在以下方面作出努力：
首先，中国要继续大力开展增信释疑工作，以实际行动来向周边国家证明中国不会谋取区域霸权、坚定不移走和平发展道路，并说明中国国防开支和预算的合理性、适度性，降低周边国家对中国军力提升的恐惧心理。
其次，积极构建多边传统安全和非传统安全合作机制、区域和次区域合作机制，如上海合作组织等。同时对周边国家提供国际公共产品，如：在经济上，开放市场、提供经济技术援助、投资基础设施建设；政治上，开展治国理政方略交流、区域治理和区域制度交流等等。
最后，中国要与周边国家深入开展经贸合作并加深相互经济依存，并积极参与区域经济合作机制。目前作为世界第二大经济体的中国，在周边国家中一直是经济发展和稳定的支柱和各国主要投资国之一，这有效地拉近了中国与周边国家的距离，使周边国家在与中国的交往中获得实实在在的利益，切實打造利益共同体。中国积极参与的大湄公河次区域经济合作升级版建设（GMS升级版）、中国—东盟自贸区建设，对稳定和推进区域经济发展起到了积极的促进作用，有利于加强与各周边国家的关系、稳定区域局势，并最终构建中国与各周边国家的命运共同体。
参考文献：
[1]《近代中国周边外交史论》，石源华著，上海辞书出版社。
[2]《中国崛起背景下的周边安全与周边外交》，石源华、祁怀高著，中华书局。
[3]《创造性介入—中国外交新取向》，王逸舟著，北京大学出版社。
作者简介：
1.马泽栖（1989—）男，汉族，现为云南民族大学政治与公共管理学院国际政治专业硕士研究生，研究方向：当代东南亚、南亚政治与国际关系。
2.夏雪（1989—）女，汉族，现为云南民族大学政治与公共管理学院国际政治专业硕士研究生，研究方向：欧美主要国家政治发展与现代化进程。
注：本文系云南民族大学研究生创新基金项目“新环境下缅北局势对中国周边外交的挑战与启示”的阶段性成果（项目批准号：2015YJCXY022），并得到该项目基金资助。
关键词：周边外交；缅北局势；中缅关系
中图分类号：D82 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2015）09-0119-03
一、缅北冲突的由来与现状
在缅甸5600万左右的总人口中，缅族人约占三分之二，少数民族构成了其余的三分之一。其中克钦族、掸族、克伦族、勐拉族、佤族等都是人口比较多的少数民族。
19世纪，英国殖民者在缅甸实施的“分而治之”殖民统治政策催生并助长了缅甸的民族分离主义。到1948年缅甸独立时，各少数民族与缅族的矛盾已经越发凸显。19世纪60年代，奈温将军通过军事政变夺取了政权，并建立了军事独裁政府，同时否决了少数民族的自决权，开始实施缅甸同化政策，又称“大缅族主义”政策，矛盾由此激化，1962年2月5日，缅军中一支以“早丹”等三兄弟为首的少数民族军来到缅北克钦地区，宣布成立“克钦独立军”（KIA），并且成立了独立的“克钦政府组织”（KIC）和“克钦政党”（KIO），1989年3月，“缅共人民军”瓦解，克钦独立军战略物资方面断了重要来源，于是决定与中央政府进行停战谈判，最终双方于1994年2月签订了《停战协定》。其他10余个少数民族武装也与政府通过协商达成停火共识。
然而在缅甸军政府主导下的20年的相对和平，并未使克钦邦与中央政府彻底达成和解。2011年6月，双方在缅甸北部地区爆发大规模冲突，长达17年的停战协议被打破，自此缅北地区冲突不断，持续至今。
2014年，持续三年的战争已经让克钦独立军不堪重负，恰逢美国意图通过支持亲美政治人物昂山素季来“和平演变”缅甸政权的战略以失败告终，急于寻求外援的克钦独立军与“重返亚太”的美国一拍即合。2014年4月，克钦独立军副总司令桑鲁甘茂对美国进行了为期11天的访问，希望美国政府能够作为见证者参加缅甸政府和各民族武装组织之间的停火协议签订仪式，试图将美国拉入到缅甸内战调停当中并将克钦问题国际化，以迫使缅甸政府让步，扩大各自治邦的自治权，并允许克钦等少数民族保留独立武装。然而一直致力于“一国一军”方针的缅甸三军总司令敏昂莱和总统登盛显然不可能给出这样的承诺，新一轮武装冲突再次展开。由此可见，缅北冲突背后也存在着大国干涉的影子
2015年年初，消失多年的“果敢王”彭家声突然返回缅甸北部的果敢地区，向克钦独立军索求武器和人员，克钦独立军欣然应允并为彭家声培训战斗人员。重新拉起“果敢同盟军”的彭家声于中缅边境云南段附近再次武装对抗缅甸政府。缅甸政府军在围剿果敢同盟军的过程中，炮火和飞机甚至越过中国边境，炸死炸伤中国云南边民。此前在2015年中国两会期间，外长王毅谈到缅甸时明确提到“中缅边境不能乱，缅北地区要稳定”，这等于给中国对缅北局势的态度“定性”。而此次缅甸政府军越界投弹造成中国边民数人死伤，无疑突破了王毅代表中国政府所言这条红线。事态迅速升级，中国国内舆论对缅甸的态度愈加强硬。然而5月中旬再次发生缅甸炮弹落入云南境内造成平民受伤。中国政府的屡次劝告，对方似乎无动于衷。在此背景下，中方发布了军演消息，这无疑是对缅北战事反应的升级举措，表明中国对缅北局势的有限介入，有逐步升级为武装调停的可能。
目前，虽然缅甸官方放出消息称正式的“全国全面停火协议”将于2015年9月上旬签署，但从“全国全面停火协议”的草案来看，这份协议对于“民地武”来说完全是一份“不平等条约”，其中繁杂的法律术语和看似完善的各项一揽子方案或许只是为了短期内蒙蔽“民地武领袖”，以此来为2015年11月的大选营造一个稳定的氛围。但如果缅甸政府无法出台真正能保障民族平等的民族政策和促进少数民族自治邦经济、文化、政治发展的规划，战火的再次爆发不过是时间问题罢了。缅甸全国停火协议能否真正签署，以及协议签署后各方能否保持互信不再让战火重燃，关键在于各方的利益诉求能否达成。对缅甸政府来说，其底线是建立一个统一的、有力的联邦政府，贯彻“一国一军”方针，这就要求各民族地方武装主动放下武器，不再以武力反对政府；对各民族地方武装来说，其民族自治权和民族平等权是不可动摇的，这需要缅甸政府提供各民族地方武装需要的“政治空间”，并为双方的团结和发展找到一条双赢的发展道路。而从目前的情况来看，双方要走的路还很长。
二、缅北冲突对中缅关系的影响
缅甸位于亚洲东南部、中南半岛西部，其北部和东北部分别与中国西藏和云南接壤，西接印度、孟加拉，南临安达曼海，西南临孟加拉湾，东南与泰国和老挝相邻。缅甸在陆地上连通东南亚、南亚，是中国和东南亚通往中东最短陆上通道，也是中国西南对外开放的门户和通往印度洋的出海口，同时又是东盟的重要成员国、大湄公河次区域经济合作、孟中印缅经济走廊建设、“一带一路”战略建設的重要参与国。
因此，缅甸不仅是中国推进周边外交的重要对象，也是中国“和平崛起”、打造“命运共同体”的重要支点之一。
但自缅甸民主转型以来，两国关系虽一直保持良好的发展势头并且不断加深各领域交流合作，但由于缅甸方面对中国的崛起抱有疑虑和猜忌，引入域外大国开展“大国平衡外交”，借此来冲淡中国对缅甸的影响。同时，缅甸境内大规模开展“去中国化”，造成缅甸民众排华情绪加重，甚至有民众在中缅多项合作项目区域内聚众游行示威，中企缅甸莱比塘铜矿项目、中缅密松水坝项目、中缅油气管道和中缅铁路等国际合作项目一度被中止。一波未平，一波又起，2015年年初果敢地区的战事升级让两国的关系又蒙上了一层阴影，尤其是部分外国媒体大肆渲染“果敢王”彭家声的“孤胆英雄”形象和无端揣测缅北“民地武”受到了中国的后勤补给和医疗支持，使得两国民众的对立情绪不断加剧，在缅甸政府军两次越过中国边境误投炸弹并炸死炸伤中国云南省边民时，这种情绪更是达到了对立的顶点，对此，中国政府不得不在云南省边境进行实弹演习以达到“非常规武装介入调停”的目的。由此可见，缅北冲突不仅对其国内造成了严重的伤害，也为中缅关系和中缅之间各项国际合作设置了障碍。这种不稳定局面甚至阻滞了孟中印缅（BCIM）经济走廊、大湄公河次区域经济合作（GMS）升级版和“一带一路”战略的在缅甸的推进。 不过，即便缅北冲突、缅甸民主转型和美缅关系正常化之后为中缅关系带来了更多的波折，也对未来如何开展中缅双边关系造成了困惑，中国对于缅甸政府“大国平衡外交”的选择，依然保持理解和欢迎。正如2015年6月缅甸全国民主联盟主席昂山素季访华时所说的，中缅是邻居，邻居不能选择，因而只能友好相处。多年来，中国一直是缅甸最大的国际贸易伙伴、最大的投资来源地和主要的武器来源国，中国也是缅甸最主要的对外援助来源国、最主要的国际支持来源国。在美国及西方国家对缅制裁时期，可以说中缅之间的政治、经济、安全关系都有着良好的互动；美缅关系改善后，虽然中国的分量仍然很重，但却由原来的“唯一”变成了现在的“之一”，因此也就不难理解为何缅甸对外策略逐渐向美国倾斜了。
三、缅北局势对中国周边外交的挑战与应对
（一）缅北局势对中国周边外交的挑战。
本文认为，在中国崛起的新时期下，欲发展好与周边国家的关系，认清中国当前核心利益诉求与了解周边国家的对外政策利益诉求是重中之重，将两国的核心利益诉求进行对比分析后，在求同存异的同时，积极、妥善地应对外交政策推行过程中出现的新问题与域外因素的干扰，方能推动周边关系向着良好、健康的方向发展，将中国与周边国家真正打造成利益共同体与命运共同体。
从缅北局势出发，了解缅甸的核心利益诉求是理解缅甸对华政策以及对美外交政策转变的基础，从而更好的制订改善两国关系的外交策略。以当前中缅形势来看，缅甸局势对中国新时期周边外交提出的挑战应该主要包括：
1.中缅边境的民族问题。
缅甸是一个境内少数民族数量极多的多民族国家，仅官方承认的民族数量就有135个，其民族问题是始终困扰缅甸和平与发展的核心问题之一。不论是在缅甸独立初期，还是在军政府时期，民族问题一直是其政府力图妥善解决的首要问题。其宪法基本原则第一条中明确指出，“国家将维护联邦不破裂、保持民族团结不破裂”。缅甸宪法第十条也注明：“缅甸联邦共和国所辖省、邦、联邦直辖区、民族自治地方等所有的国家领土组成部分在任何时候都不允许从国家分裂出去”。而缅北克钦邦的克钦族人，一直以来都致力于建立属于自己的民族国家或者在缅甸政府手中获得政治席位和更多的自治权，这恰恰与缅甸宪法相悖，也是缅甸政府所不能容许的。所以在缅北冲突爆发后，缅甸对外政策的重要目标是实现外国政府不支持缅甸境内的民族地方武装的分裂活动。但缅北的多个民族却与中国的少数民族有着千丝万缕的联系，缅甸与中国的民间边境贸易也多集中在缅北地区与中国云南省。因此，缅北冲突爆发后，有关缅北“民地武”得到中国暗中支持的谣言在缅甸反华势力和部分亲西方媒体的宣传下有愈演愈烈的趋势，导致缅甸政府和缅甸民间的排华情绪不断加剧。
2.中国无法向缅甸提供国际合法性和国际承认。
从最初的吴努政府到后来的军政府，乃至当今的民主政府，谋求政府的国际合法性和国际承认一直是缅甸政府的对外政策主要目标之一。尤其是陷入缅北冲突泥潭的登盛政府，急需得到国际社会证明自身的国际合法性和唯一性，避免缅北诸“民地武”势力和国内各党派获得外国政府的国际承认。若登盛政府无法获得国际合法性，这种国际社会的不予承认将会逐渐瓦解登盛政府在国内的合法性，国内的诸多政治势力——如昂山素季领导的缅甸全国民主联盟，以及诸多地方少数民族势力难免会在缅甸国内掀起更大的波澜。而当前的中国却不是国际社会中的国际合法性“供应商”，因而缅甸不得不将其外交政策倾向于当今世界唯一的霸主，同时也是国际社会唯一的国际合法性授予者——美国，在获得国际合法性的同时，也能使其国际地位的提升与国际形象的树立取得长足的进展。所以，近些年缅甸的对外策略才会逐渐由中国向美国倾斜。
3.中国“一元对多元”的外交模式困境。
前文曾提到的受缅北战事影响而一度停滞的密松水电站和中缅油气管道项目一事也对当前的中国周边外交提出了挑战——中国周边外交急需真正地改变“一元对多元”的外交方式。
缅甸进行民主转型之后，其国内的政治参与以及影响缅甸对外决策的主体逐渐呈现多元化态势。与缅甸军政府时期不同，当前可以影响缅甸政策和中缅关系的势力如各民主政党、各少数民族地方武装、解禁之后的媒体、国内和国际非政府组织、域外因素以及号称代表缅甸民众利益的各民间组织等多如过江之鲫，而中国的对外交往权力则主要集中在中央，其他社会团体和组织、商业团体和媒体的对外交往参与和合作能力极其有限，尽管中国已经意识到仅仅通过政府间的交往来开展两国外交与合作并不完善，但是目前中国的公共外交和民间外交，实际上仍然是以国内官方或半官方机构为主体来与缅甸方面的官方机构沟通，且收效甚微。这无疑会导致中国对外交往主体的单一和对外交往方式的局限，同时可应用的外交手段也相对有限。如果仅与之前缅甸的军政府交往，那么这种单一的方式基本可以应对外交过程中的突发事件和各项矛盾。但是面对缅甸政治转型之后其对外交往的主体多元化局面，单一的周边外交格局往往会使中国措手不及。以媒体为例，缅甸的“全民反坝”运动，正是由缅甸十一媒体集团牵头宣传，缅甸萨尔温观察组织、掸邦萨帕瓦环境组织等非政府组织推动才最终形成的。此后，十一媒体集团更是煽动民众发出“想要复工除非从我们身体上踏过去”的口号，阻止密松水电站项目的復工。目前，缅甸不仅存在“反坝组织”，还有反莱比锡铜矿组织、反中缅油气管道组织等，对中缅之间各项合作造成了极大的阻碍。由此可见，中国周边外交政策的推行和对缅多项合作若要在周边国家顺利实施，改变这种“一对多”的外交方式是势在必行的。
4.“中国崛起”的现状引起的疑惧。
面对中国崛起这一事实，在西方媒体和缅甸国内亲西方媒体的肆意渲染下，缅甸政府和国内民众对中国“谋取区域霸权”的疑虑在逐渐加深，繁华和排华情绪也由此上涨。本文认为，周边国家对华疑惧增加的原因是多方面的。从周边国家的角度来看，主要是这些国家认为中国崛起过快而无法适应，也无法预知中国崛起后的意图和走向。实际上在中国真正崛起成为一个全球强国并以行动显示“不称霸”之前要完全清除这些疑惧是不可能的。从中国的角度来看，尽管中国领导人一向周边国家表示中国会坚持走和平发展道路奉行“与邻为善、以邻为伴”的外交方针，但是中国的周边国家大多为中小国家，它们看待中国崛起和我们看待自身崛起，感觉是不一样的。由于历史上的“朝贡体系”和现实中的领土领海争端等因素，部分周边国家出现对华疑虑是可以理解的。同时，还有海外“有心人士”的宣传和亲西方媒体的肆意渲染，促使中国周边国家对华疑惧逐步加深，不得不尝试引入域外大国来平衡中国在亚洲的势力，进而达到遏制中国“称霸”的目的。 （二）可尝试的应对方法。
针对缅北局势对中缅关系的影响分析，本文认为，中国当前可尝试采取的周边外交手段如下：
1.创造性介入周边国家民族问题。
以缅北冲突为例，中国应继续坚持不干涉他国内政原则，但不能简单地坚持这一原则。缅北与中国云南省接壤，若缅北无法维持和平与稳定，对于中国的西南边境安全和华企在缅经济安全是巨大的威胁。因此，中国可尝试“创造性介入”缅甸民族问题。
政治上，可以广泛开展政府间有关少数民族政策和少数民族区域自治制度的交流学习，更可形成多边的交流学习会议机制。作为一个拥有56个民族的统一多民族国家，中国的民族团结和民族和谐是众所周知的。这得益于中国完善、优厚的少数民族政策。与周边国家开展民族政策上的治国理政经验交流，不仅有利于周边国家的民族团结和国家稳定，也为中国的边境安全和中国对外投资提供了保障。
经济上，可加大对周边国家少数民族地区的援助和经济合作。贫困和基础设施匮乏是滋生周边国家少数民族地区矛盾的主要问题之一。经济差距会扩大民族矛盾，民族矛盾加剧会阻碍地区发展，至此形成恶性循环。只有消除少数民族地区经济地位的不平等，才能实现少数民族地区政治地位的平等，从而实现民族和解。因此，中国可尝试加大对该地区的基础设施援建和经济合作力度，并积极开展互利双赢合作，提高中国与周边国家的边境贸易水平和经济合作的力度，促使周边国家少数民族地区向正常形态的经济社会转型。
2.借“一带一路”的开放性平台，提供国际合法性。
冷战的两极格局打破后，美国成为世界上唯一的霸主，与诸西方国家共同把控联合国和诸多国际组织成为国际社会唯一的国际合法性供应者。那些没有得到美国国际合法性认同的国家，在国际社会的发展步履维艰，美国借此大兴“颜色革命”，营造出一种“非我即敌”的霸权主义单极国际氛围。而中国所倡导的“一带一路”是一个公平、自由的开放性平台，以合作共赢、打造利益共同体为目标，最终形成“和平、友好、开放、包容、互利共赢”的命运共同体。因此，中国可以借“一带一路”建设这一开放性平台，以构建利益共同体和命运共同体为目标，为周边国家提供国际认同和国际合法性，避免诸多中小国家为获得国际合法性和国际认同而惨遭“绑架”的局面。
3.提高公共外交水平，重视民间外交，建构民间合作交流机制。
要改变以往周边外交中的“一对多”困局，提升当前中国的公共外交水平是最佳可行性方案。中国对外投资项目开始出现问题后，不少企业开始意识到公共外交的重要性，并通过一系列改革独立开展公共外交，但由于大多数企业还没有形成成熟的公共外交意识和能力，沿袭在国内时做宣传的旧套路、老手段，往往收效甚微，甚至在举办一些盲目追求规模大、吸引眼球的仪式或“面子工程”的时候，其铺张浪费的手法经常起到适得其反的效果。
首先，公共外交贵在理念的传播，从而引起周边国家民众的情感共鸣。所以要加强对周边国家民众的民意重视，做足先期基础的民生项目，赢得民意基础，致力于不仅让周边国家政府满意更要让民众高兴。
其次，鼓励民间组织积极“走出去”，并对资金短缺的组织给予一定的经济援助。民间组织开展的各类公益活动，对于获取当地民意、巩固两国传统友谊有着一定的积极意义。
最后，统筹政府、华资企业、民间组织和个人的优势资源，整合形成合力，以政府为引导，形成交流合作机制，加强政策指导、资源调配、信息共享等工作，调动华资企业、民间组织和媒体，形成完善的公共外交和民间外交网络，宣传和倡导共同发展理念，提高政策或投资项目的透明度，使共同命运意识深入人心，从而避免别有用心势力的煽动，真正拉近双方民心、巩固两国友谊。
4.积极开展增信释疑工作，并提供各项国际公共产品。
针对周边国家对华疑惧的增加，中国应在以下方面作出努力：
首先，中国要继续大力开展增信释疑工作，以实际行动来向周边国家证明中国不会谋取区域霸权、坚定不移走和平发展道路，并说明中国国防开支和预算的合理性、适度性，降低周边国家对中国军力提升的恐惧心理。
其次，积极构建多边传统安全和非传统安全合作机制、区域和次区域合作机制，如上海合作组织等。同时对周边国家提供国际公共产品，如：在经济上，开放市场、提供经济技术援助、投资基础设施建设；政治上，开展治国理政方略交流、区域治理和区域制度交流等等。
最后，中国要与周边国家深入开展经贸合作并加深相互经济依存，并积极参与区域经济合作机制。目前作为世界第二大经济体的中国，在周边国家中一直是经济发展和稳定的支柱和各国主要投资国之一，这有效地拉近了中国与周边国家的距离，使周边国家在与中国的交往中获得实实在在的利益，切實打造利益共同体。中国积极参与的大湄公河次区域经济合作升级版建设（GMS升级版）、中国—东盟自贸区建设，对稳定和推进区域经济发展起到了积极的促进作用，有利于加强与各周边国家的关系、稳定区域局势，并最终构建中国与各周边国家的命运共同体。
参考文献：
[1]《近代中国周边外交史论》，石源华著，上海辞书出版社。
[2]《中国崛起背景下的周边安全与周边外交》，石源华、祁怀高著，中华书局。
[3]《创造性介入—中国外交新取向》，王逸舟著，北京大学出版社。
作者简介：
1.马泽栖（1989—）男，汉族，现为云南民族大学政治与公共管理学院国际政治专业硕士研究生，研究方向：当代东南亚、南亚政治与国际关系。
2.夏雪（1989—）女，汉族，现为云南民族大学政治与公共管理学院国际政治专业硕士研究生，研究方向：欧美主要国家政治发展与现代化进程。
注：本文系云南民族大学研究生创新基金项目“新环境下缅北局势对中国周边外交的挑战与启示”的阶段性成果（项目批准号：2015YJCXY022），并得到该项目基金资助。