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【摘要】独立学院“优质资源”主要来源于普通公办高等学校的优质教育资源和社会力量的优质资金两方面。我国真正优质教育资源未被充分利用、未迅速及有效地扩大。考察发现，一是政策目标优先序发生了移位，二是各政策目标执行的困境。
【关键词】独立学院；优质资源；投资主体；民间资本
目前，独立学院“优质资源”主要来源于普通公办高等学校的优质教育资源和社会力量的优质资金两方面，这一组合具有鲜明的时代特征。一个是现有的公办高校，它们有好的教学传统和教学资源，也有好的管理模式，而且教师队伍也确有余力；另一个就是社会力量，它们有好的资金、资源和办学的热情，更重要的是它们会带来民营的机制和活力。这两个资源的有机结合，充分显示出独立学院“优”的特征。[1]据不完全统计，全国现有25个省市举办的独立学院共300所，现有本科在校生40多万人，今年还计划招生近30万人。初步建成了占地约7万亩、校舍约876万平方米、教学仪器设備约12亿元、图书约2000万册的高等教育资源。[2]尽管教育主管部门的领导讲话宣称通过独立学院办学模式促进了优质教育资源的扩大，吸引了社会优质资金，扩大群众的受教育机会，弥补了国家办学经费的不足，并提高了教育质量。但独立学院显现出来的却是不规范的办学行为，所谓“优”的特征体现的并不明显。
一、优质资源扩张缓慢：母体大学的“逐利”
《若干意见》第二条规定，“在试办独立学院的具体工作中，一要坚持充分利用现有的优质高等教育资源；二要有利于高等教育资源的不断扩大。据此，在今后一个相当长的时间内，要优先支持办学质量高、办学条件好的普通本科高校试办独立学院；办学质量差、办学困难多的普通本科高校，重在进一步提高自身办学水平，改善办学条件，暂不要试办独立学院。不充许以各种变相形式，把高职（大专）学校改为独立学院”。时任教育部部长周济认为，“独立学院必将极大地促进我国高等教育资源特别是优质资源迅速、有效地扩大，推动高等教育大众化、现代化的进程，对进一步解决好我国高等教育发展与国家、社会需要之间的供求矛盾具有深远的影响。”[3]《办法》强调优质教育资源参与举办独立学院，明确了参与举办独立学院的普通高校一般应具有博士学位授予权，一些不具有博士学位授予权的单位基本被排除在申办独立学院之列。然而，反观现实，母体大学是否真的把自己原有的优质教育资源扩散或传递给独立学院呢？独立学院是否真的迅速、有效地扩大了优质教育资源的供给呢？
从表面上看，本研究中的独立学院的母体大学都属于“211”全国重点大学，都是具有博士点授权单位，符合教育部的规定。但从本质上讲，优质教育资源的成长不是一蹴而就，而是长期积淀形成的。独立学院的师资大都聘用母体大学兼职教师、刚毕业的大学生与退休教师，自用的高职称的专任教师很少。这是简单的规模扩张，而不是内涵发展。从自身的利益出发，母体大学只把独立学院作为弥补办学经费不足与分流教师的渠道，不太可能希望把独立学院培育成具有优质资源的办学实体，成为自己办学的竞争对手。因而，母体大学就会采取各种措施完全控制独立学院的发展。所谓优质教育资源扩张，有误导民众之嫌，学生交纳远远高于公办普通本科高校的学费，但没有享受到对应的优质教育资源。更严重的是，绝大多数独立学院的申办者（母体大学）本身并非优质教育资源，有的甚至本身办学历史不长、声誉不好、办学条件差。事实上，从教育部所确定的322所独立学院名单来看，办学质量平平、没有博士学位授予权的普通地方本科高校举办的独立学院不在少数。这些普通地方本科高校仅仅看中的是举办独立学院的“回报”或“管理费”，对教育质量根本无暇顾及。可见，我国真正优质教育资源未被充分利用、未迅速及有效地扩大。
二、投资主体比较单一：民间资本的“退隐”
《若干意见》中特别指出，独立学院的合作者可以是企业、事业单位，社会团体或个人，也可以是其它有合作能力的机构。《办法》第二条规定，“独立学院是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校”。因此，独立学院建设和发展的经费投入，不靠增加国家和地方财政性的教育经费支出而由合作方承担或以民办机制筹措，保证在“体制外”实现高等教育资源的增量。正如时任教育部部长周济所言：“独立学院不靠政府投入，其投入主要是合作方承担或者以民办机制共同筹措，收费也是按照国家有关民办高校招生收费政策制定。这就保证了独立学院成为在现有体制之外，依靠民办机制新增的高等教育资源。如果偏离了这个重要的大方向，利用财政性教育经费和现有公办高等教育的资源去举办，就失去了独立学院试办的意义。”“有的同志想搞‘公办机制’的‘高收费二级学院’，这种做法的致命问题是收费‘双轨制’，同时，这种办学形式不能发挥公办和民办的各自优势，相反，却很可能将两方面的缺点都继承下来。公办就是公办，与民办的界限一定要分清。”[4]从这种意义上讲，独立学院既不是单纯的公立大学，也不是单纯私立大学，而是介于公立大学与私立大学之间的一种混合型大学，其产权结构具有公有与私有的二重性。《办法》对社会力量的要求也更“优”，对参与举办独立学院的社会组织和个人在资产方面提出了新的要求：社会组织和个人应具有法人资格，注册资金不低于5000万元，总资产不少于3亿元，净资产不少于1.2亿元，资产负债率低于60%，个人应当具有政治权利和完全民事行为能力，个人总资产不低于3亿元，其中货币资金不少于1.2亿元。然而通过实践考察发现，一些独立学院根本没有社会力量注入办学资金，而是以“空壳”或母体大学的资金和学生学费注册一家公司（教育发展基金会）“冒充”社会合作者，教育品牌与民间资本“不结合”或“假结合”的独立学院大量存在。在W省26所独立学院中由公有产权举办的独立学院达到20家。即W省绝大部分的独立学院都没有引入社会优质资本进入，都是由母体大学与学校所属的教育发展基金或地方政府合作举办。例如，A独立学院由母体大学与教育发展基金会合作举办、B独立学院由母体大学与地方政府高教园区合作举办。从表面上看，符合教育部关于独立学院设立时合作者是母体大学之外的企业，但实际上A、B独立学院都没有引进民间资本，是公有产权的延伸。C独立学院引入了民间资本，在不增加国家财政性教育经费的前提下实现了高等教育资源的增量。
作为面向市场运营的办学模式，独立学院鲜明地体现了“投资办学”的制度特征，存在公益性与营利性的矛盾，甚至有的投资者可能为了营利而完全忽视公益性。这成为不少母体大学独家举办独立学院的借口。
作为理性的举办者——母体大学与投资者，为了各自获得更多的利益，在办学过程可能会发生利益纠纷，最终导致办学的失败。如XX科技学院XX学院、XX大学XX学院正是由于两者之间的利益纷争不可调和，最后都是以国有资产“进入”、民间资本“退出”的方式完成投资主体的转换。
从深层原因看，母体大学热衷于举办独立学院不仅仅是为了完成扩招的任务，获得社会效益，更多地是看中了“投资回报”。作为一种理性的大学组织，母体大学有一种“肥水不流外人田”的想法，想获得最大的利益。
由于“官本位”、“官尊民卑”文化传统的长期存在，政府及教育主管部门对民间投资办教育一直有一种矛盾的心态，需要民间资金发展教育但又怕营利影响教育质量与教育公益性、既想利用民间力量缓解高等教育扩张的压力，又不愿意把高等教育的办学权彻底“还政于民”。这种心态使得政府及教育主管部门在制定教育政策过程中，有意或无意抑制民间资本介入高等教育市场。作为民间资本与母体大学合作举办的独立学院办学模式必然会受到政府的消极对待。
“‘文革’后中国经济体制的市场化进程，是在缺乏宪政体制的同步改革、公民社会相对微弱的情况下进行的，这使得新时代的‘官商’或有权力背景的准官僚资本在与中国纯民间资本的较量中，天生就处于优势地位。10年过去，中国社会的不平等更加加剧，一些以权力为依托的经济力量也更加嚣张、更加肆无忌惮。”[5]政治体制改革的滞后、民主化与市场化的失衡，则为官僚资本与准官僚资本通过权力或政策“设租”或“寻租”攫取“好处”创造大量的“隐形空间”。“社会力量”办学由于带有显而易见的市场收益前景，往往刺激了“眼红”民办高校高收费的官僚资本或准官僚资本的投资行为。为获得更多的办学经费，获得更多的“创收来源”，母体大学在与民间资本的竞争与冲突的游戏规则中占据更有利的位置，更有希望以自己投资或“银校合作”的方式举办独立学院并得到权力中心的认同，而民间资本在这种游戏规则中处于先天的弱势地位，并有可能会被无情的剔除出游戏规则。因为，在某种程度上讲，权力中心与公办普通高等学校形成了一种互助互惠的“合作与共谋机制”。
三、移位与偏离：执行的困境
综上所述，政府对独立学院办学模式的最初目标是依托公办母体大学的优质资源，充分调动一些热心高等教育的团体和个人的积极性，增加社会资金投入，加快办学体制的转换，以满足社会对高等教育多层次的需要，并带动公办高校办学体制与运行机制的改革。然而，通过对独立学院政策目标执行的实践考察，得到两个发现：
一是政策目标优先序发生了移位。政府出台《若干意见》、《办法》等相关政策法规，政策目标优先序为“独”→“民”→“优”。然而，由于独立学院利益相关者的理性选择，在执行过程中进行了重新解读，加入了自己的利益诉求，导致政策目标优先序变为“民”→“优”→“独”，使政府的政策目标发生了一定程度的偏离。
二是各政策目标执行的困境。如“独立”的核心步骤“独立法人财产权与独立办学权”没有得到实现，直接影响到独立学院作为一个独立办学实体的实现，导致其仍受到母体大学的控制。虽然现阶段颁发独立学院的毕业证，但还仍然颁发母体大学的学位证，也会对母体大学学生造成一定的不公平；“民办”机制只关注于“高收费”而有意忽视了专业设置的市场性、内部治理的董事会领导的院长负责制，增加了学校的收入、减轻了国家的财政负担，但导致教育质量的下降；由于母体大学独资与母体大学自身办学质量较差很难达成“强+强”联合来扩大“优质教育资源”，很难满足人民群众受優质教育的需求。
因此，从这个程度上讲，由于各利益相关者的理性选择，为充分获得政策性资源与利益的最大化，各独立学院都采取各种办法来拖延或变通执行政策目标，最后导致政策执行的困境。
参考文献
[1][2][3][4]周济.促进高校独立学院持续健康快速发展[J].中国高等教育,2003(13/14):4.
[5]张博树,王桂兰.重建中国私立大学:理论、现实与前景[M].北京:教育学科出版社,2005(135).
作者简介：赵立春，男，山东莒南人，教育硕士，临沂卫校教师，主要从事职业教育研究。
【关键词】独立学院；优质资源；投资主体；民间资本
目前，独立学院“优质资源”主要来源于普通公办高等学校的优质教育资源和社会力量的优质资金两方面，这一组合具有鲜明的时代特征。一个是现有的公办高校，它们有好的教学传统和教学资源，也有好的管理模式，而且教师队伍也确有余力；另一个就是社会力量，它们有好的资金、资源和办学的热情，更重要的是它们会带来民营的机制和活力。这两个资源的有机结合，充分显示出独立学院“优”的特征。[1]据不完全统计，全国现有25个省市举办的独立学院共300所，现有本科在校生40多万人，今年还计划招生近30万人。初步建成了占地约7万亩、校舍约876万平方米、教学仪器设備约12亿元、图书约2000万册的高等教育资源。[2]尽管教育主管部门的领导讲话宣称通过独立学院办学模式促进了优质教育资源的扩大，吸引了社会优质资金，扩大群众的受教育机会，弥补了国家办学经费的不足，并提高了教育质量。但独立学院显现出来的却是不规范的办学行为，所谓“优”的特征体现的并不明显。
一、优质资源扩张缓慢：母体大学的“逐利”
《若干意见》第二条规定，“在试办独立学院的具体工作中，一要坚持充分利用现有的优质高等教育资源；二要有利于高等教育资源的不断扩大。据此，在今后一个相当长的时间内，要优先支持办学质量高、办学条件好的普通本科高校试办独立学院；办学质量差、办学困难多的普通本科高校，重在进一步提高自身办学水平，改善办学条件，暂不要试办独立学院。不充许以各种变相形式，把高职（大专）学校改为独立学院”。时任教育部部长周济认为，“独立学院必将极大地促进我国高等教育资源特别是优质资源迅速、有效地扩大，推动高等教育大众化、现代化的进程，对进一步解决好我国高等教育发展与国家、社会需要之间的供求矛盾具有深远的影响。”[3]《办法》强调优质教育资源参与举办独立学院，明确了参与举办独立学院的普通高校一般应具有博士学位授予权，一些不具有博士学位授予权的单位基本被排除在申办独立学院之列。然而，反观现实，母体大学是否真的把自己原有的优质教育资源扩散或传递给独立学院呢？独立学院是否真的迅速、有效地扩大了优质教育资源的供给呢？
从表面上看，本研究中的独立学院的母体大学都属于“211”全国重点大学，都是具有博士点授权单位，符合教育部的规定。但从本质上讲，优质教育资源的成长不是一蹴而就，而是长期积淀形成的。独立学院的师资大都聘用母体大学兼职教师、刚毕业的大学生与退休教师，自用的高职称的专任教师很少。这是简单的规模扩张，而不是内涵发展。从自身的利益出发，母体大学只把独立学院作为弥补办学经费不足与分流教师的渠道，不太可能希望把独立学院培育成具有优质资源的办学实体，成为自己办学的竞争对手。因而，母体大学就会采取各种措施完全控制独立学院的发展。所谓优质教育资源扩张，有误导民众之嫌，学生交纳远远高于公办普通本科高校的学费，但没有享受到对应的优质教育资源。更严重的是，绝大多数独立学院的申办者（母体大学）本身并非优质教育资源，有的甚至本身办学历史不长、声誉不好、办学条件差。事实上，从教育部所确定的322所独立学院名单来看，办学质量平平、没有博士学位授予权的普通地方本科高校举办的独立学院不在少数。这些普通地方本科高校仅仅看中的是举办独立学院的“回报”或“管理费”，对教育质量根本无暇顾及。可见，我国真正优质教育资源未被充分利用、未迅速及有效地扩大。
二、投资主体比较单一：民间资本的“退隐”
《若干意见》中特别指出，独立学院的合作者可以是企业、事业单位，社会团体或个人，也可以是其它有合作能力的机构。《办法》第二条规定，“独立学院是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校”。因此，独立学院建设和发展的经费投入，不靠增加国家和地方财政性的教育经费支出而由合作方承担或以民办机制筹措，保证在“体制外”实现高等教育资源的增量。正如时任教育部部长周济所言：“独立学院不靠政府投入，其投入主要是合作方承担或者以民办机制共同筹措，收费也是按照国家有关民办高校招生收费政策制定。这就保证了独立学院成为在现有体制之外，依靠民办机制新增的高等教育资源。如果偏离了这个重要的大方向，利用财政性教育经费和现有公办高等教育的资源去举办，就失去了独立学院试办的意义。”“有的同志想搞‘公办机制’的‘高收费二级学院’，这种做法的致命问题是收费‘双轨制’，同时，这种办学形式不能发挥公办和民办的各自优势，相反，却很可能将两方面的缺点都继承下来。公办就是公办，与民办的界限一定要分清。”[4]从这种意义上讲，独立学院既不是单纯的公立大学，也不是单纯私立大学，而是介于公立大学与私立大学之间的一种混合型大学，其产权结构具有公有与私有的二重性。《办法》对社会力量的要求也更“优”，对参与举办独立学院的社会组织和个人在资产方面提出了新的要求：社会组织和个人应具有法人资格，注册资金不低于5000万元，总资产不少于3亿元，净资产不少于1.2亿元，资产负债率低于60%，个人应当具有政治权利和完全民事行为能力，个人总资产不低于3亿元，其中货币资金不少于1.2亿元。然而通过实践考察发现，一些独立学院根本没有社会力量注入办学资金，而是以“空壳”或母体大学的资金和学生学费注册一家公司（教育发展基金会）“冒充”社会合作者，教育品牌与民间资本“不结合”或“假结合”的独立学院大量存在。在W省26所独立学院中由公有产权举办的独立学院达到20家。即W省绝大部分的独立学院都没有引入社会优质资本进入，都是由母体大学与学校所属的教育发展基金或地方政府合作举办。例如，A独立学院由母体大学与教育发展基金会合作举办、B独立学院由母体大学与地方政府高教园区合作举办。从表面上看，符合教育部关于独立学院设立时合作者是母体大学之外的企业，但实际上A、B独立学院都没有引进民间资本，是公有产权的延伸。C独立学院引入了民间资本，在不增加国家财政性教育经费的前提下实现了高等教育资源的增量。
作为面向市场运营的办学模式，独立学院鲜明地体现了“投资办学”的制度特征，存在公益性与营利性的矛盾，甚至有的投资者可能为了营利而完全忽视公益性。这成为不少母体大学独家举办独立学院的借口。
作为理性的举办者——母体大学与投资者，为了各自获得更多的利益，在办学过程可能会发生利益纠纷，最终导致办学的失败。如XX科技学院XX学院、XX大学XX学院正是由于两者之间的利益纷争不可调和，最后都是以国有资产“进入”、民间资本“退出”的方式完成投资主体的转换。
从深层原因看，母体大学热衷于举办独立学院不仅仅是为了完成扩招的任务，获得社会效益，更多地是看中了“投资回报”。作为一种理性的大学组织，母体大学有一种“肥水不流外人田”的想法，想获得最大的利益。
由于“官本位”、“官尊民卑”文化传统的长期存在，政府及教育主管部门对民间投资办教育一直有一种矛盾的心态，需要民间资金发展教育但又怕营利影响教育质量与教育公益性、既想利用民间力量缓解高等教育扩张的压力，又不愿意把高等教育的办学权彻底“还政于民”。这种心态使得政府及教育主管部门在制定教育政策过程中，有意或无意抑制民间资本介入高等教育市场。作为民间资本与母体大学合作举办的独立学院办学模式必然会受到政府的消极对待。
“‘文革’后中国经济体制的市场化进程，是在缺乏宪政体制的同步改革、公民社会相对微弱的情况下进行的，这使得新时代的‘官商’或有权力背景的准官僚资本在与中国纯民间资本的较量中，天生就处于优势地位。10年过去，中国社会的不平等更加加剧，一些以权力为依托的经济力量也更加嚣张、更加肆无忌惮。”[5]政治体制改革的滞后、民主化与市场化的失衡，则为官僚资本与准官僚资本通过权力或政策“设租”或“寻租”攫取“好处”创造大量的“隐形空间”。“社会力量”办学由于带有显而易见的市场收益前景，往往刺激了“眼红”民办高校高收费的官僚资本或准官僚资本的投资行为。为获得更多的办学经费，获得更多的“创收来源”，母体大学在与民间资本的竞争与冲突的游戏规则中占据更有利的位置，更有希望以自己投资或“银校合作”的方式举办独立学院并得到权力中心的认同，而民间资本在这种游戏规则中处于先天的弱势地位，并有可能会被无情的剔除出游戏规则。因为，在某种程度上讲，权力中心与公办普通高等学校形成了一种互助互惠的“合作与共谋机制”。
三、移位与偏离：执行的困境
综上所述，政府对独立学院办学模式的最初目标是依托公办母体大学的优质资源，充分调动一些热心高等教育的团体和个人的积极性，增加社会资金投入，加快办学体制的转换，以满足社会对高等教育多层次的需要，并带动公办高校办学体制与运行机制的改革。然而，通过对独立学院政策目标执行的实践考察，得到两个发现：
一是政策目标优先序发生了移位。政府出台《若干意见》、《办法》等相关政策法规，政策目标优先序为“独”→“民”→“优”。然而，由于独立学院利益相关者的理性选择，在执行过程中进行了重新解读，加入了自己的利益诉求，导致政策目标优先序变为“民”→“优”→“独”，使政府的政策目标发生了一定程度的偏离。
二是各政策目标执行的困境。如“独立”的核心步骤“独立法人财产权与独立办学权”没有得到实现，直接影响到独立学院作为一个独立办学实体的实现，导致其仍受到母体大学的控制。虽然现阶段颁发独立学院的毕业证，但还仍然颁发母体大学的学位证，也会对母体大学学生造成一定的不公平；“民办”机制只关注于“高收费”而有意忽视了专业设置的市场性、内部治理的董事会领导的院长负责制，增加了学校的收入、减轻了国家的财政负担，但导致教育质量的下降；由于母体大学独资与母体大学自身办学质量较差很难达成“强+强”联合来扩大“优质教育资源”，很难满足人民群众受優质教育的需求。
因此，从这个程度上讲，由于各利益相关者的理性选择，为充分获得政策性资源与利益的最大化，各独立学院都采取各种办法来拖延或变通执行政策目标，最后导致政策执行的困境。
参考文献
[1][2][3][4]周济.促进高校独立学院持续健康快速发展[J].中国高等教育,2003(13/14):4.
[5]张博树,王桂兰.重建中国私立大学:理论、现实与前景[M].北京:教育学科出版社,2005(135).
作者简介：赵立春，男，山东莒南人，教育硕士，临沂卫校教师，主要从事职业教育研究。