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[摘要]在计划经济下，中国高等教育是国有化的办学体制、条块分割的领导体制、高度集权的管理体制、单一的投资体制。在邓小平理论指引下，在经济体制改革的推动下，我国高等教育体制的改革逐步深化。办学体制改革包括：变国有化的办学体制为一主多元的办学体制，变高度集权的管理体制为扩大高校办学自主权，变条块分割的领导体制为以条块为主的领导体制。内部管理体制改革包括：实行教师职务聘任制度，改革校内分配制度，建立有效的民主监督制度等。
[关键词]高校；办学体制；管理体制；改革
[中图分类号]G649.21 [文献标识码]A [文章编号]1672-0717(2009)05-0005-08
一、计划经济下中国高等教育的办学体制和管理体制的特点
1，计划经济下的办学体制
新中国建国初期，我国高等教育存在多种办学体制。当时，人民政府全部接管了国民党统治区的高等学校共205所，其中公立高校124所，私立高校60所，教会学校21所，属多种办学体制共存。党和政府对这些高校实行“维持原有学校，逐步加以必要的与可能的改良”方针，采取先接管、接收和接办，然后逐步改造的方法。1950年8月，政务院颁布了《私立高等学校管理暂行办法》，规定私立高等学校要健全董事会，重新申请立案，加强了对私立高等学校的管理。1951年，国家收回了21所教会学校的教育主权，其中12所改为公办，9所改为由中国人办的私立学校，政府给予经济补贴。1952年，我国学习苏联经验，对全国高等学校进行院系调整，并按院系调整的总体规划，将私立高校调整到相应的公办学校。至1952年底，我国私立高校全部被取消了。
从1952年院系调整以后，直到1978年党的十一届三中全会以前，我国高等教育的办学体制都是公办的，全部由政府直接投资，大致有四种体制：一是教育部直属高等学校，由财政部拨款，如北京大学、清华大学、复旦大学、上海交通大学等；二是中央有关部委举办的高等学校，由财政部拨款、部委补贴一部分办学经费，如铁道部举办的上海铁道学院、机械部举办的上海机械学院、外贸部举办的上海外贸学院等；三是地方政府举办的高等学校，主要由省、自治区、直辖市举办，由省级财政拨款，如北京市政府举办的北京工业大学、首都师范学院，上海市政府举办的上海第二医科大学、上海师范大学等，也有省属市举办的高校，如南京市举办的晓庄学院、临沂市举办的临沂师范学院等；四是由行业或企业举办的高校，如原上海轻工业专科学校由上海市轻工业局举办，上海冶金专科学校由上海市冶金局举办，上海石化专科学校由石化总公司举办，办学经费由举办方筹措。这种办学体制，是适应于我国计划经济体制的。因为计划经济是条块分割的经济，只有自己办大学，中央各部委才能培养所需人才。各地区同样如此，为满足本地区经济社会发展的需要，必须办地方性大学。由于全部是国有化、公有制的高校，教育经费全部由政府或行业(企业)负担，而国家和各地区财力都有限，因此，那时期我国高等教育发展得比较缓慢。直至1965年，我国普通高校仅有434所，在校生67.4万人，毛入学率为2％。因“文革”的破坏，1977年，普通高校下降到404所，在校生62.5万人，毛入学率不到1％。
在当时的历史背景下，我国只能发展公办高校，不可能象其他国家一样通过发展私立大学来推动高等教育的发展。我国在1956年以前就完成了城市工业、手工业的社会主义改造，将私营经济全部变成社会主义集体所有制或全民所有制。1958年，农村又实现了人民公社化，即农村也消灭了私有制，变成社会主义集体所有制。因此，在全国生产资料公有化的体制下，不可能再产生私立学校、民办学校。
高等学校全部改为公办，由国家统管，是适应社会主义公有制和计划经济体制需求的，在社会主义建设中发挥了积极作用。建国不久，高等学校由国家统管，便于集中力量培养国家急需人才，便于统一部署、统一规划。如1962年到1953年的院系调整，学习了苏联经验，改革原有的高等教育体系，建立了社会主义高等教育体系。因为都是公有制高校，院系调整进行得比较顺利。院系调整加强了工科教育和师范教育，开设了一些国家急需的新专业，如电子计算机、半导体、自动控制、无线电电子等；吸收了苏联学校重视基础理论、重视实验和实习、重视教学法等经验；提高了教学质量和科研水平，扩大了高等教育规模。从1953年至1956年，我国普通高校由183所发展到229所，在校生人数从21.2万人发展到44.12万人。
20世纪50年代初，我国全面学习苏联经验，对我国高等教育的发展产生了积极效果，但是也有不少问题，如高校专业分得过细，过于单一，把一些多科性、综合性大学变成了专门学院；在管理方面，管得过多，统得过死，强调高度集中统一；人才培养模式单一，实行“大一统”的管理和培养模式：统一专业设置，统一教学计划，统一教学大纲，统一教材，统一教学管理；忽视学校的办学特色和学生的个性发展，不利于因人而异、因材施教，不利于拔尖人才和创造性人才的培养。
2，计划经济下的管理体制
建国以后，我国实行的是高度集中的计划经济管理体制，因此，在高等教育领域也是高度集中的管理体制。1950年7月28日，政务院《关于高等学校领导关系的决定》中，明确规定“全国高等学校由中央人民政府教育部统一领导为原则”。1953年10月11日，政务院又颁布《关于修订高等学校领导关系的决定》，强调高等教育部必须与中央人民政府有关业务部门密切配合，有步骤地对全国各高等学校实行统一与集中的领导，规定：综合性大学和多科性工科高校，由中央高等教育部直接管理，单科性高等工科院校、高等师范院校、医学院、农业学院、畜牧兽医学院、财经学院、政法学院、艺术学院、体育学院等，可以委托中央有关部门直接管理，也可委托所在大区或省市人民政府管理。
高等学校内部管理仿照苏联的一长制，即实行校(院)长负责制。校(院)长的职责是：代表学校，领导全校(院)一切教学、研究及行政事宜，领导全校(院)教师、学生、职工、工警的政治学习，任命教师、职员、工警，批准校务委员会的决议。
高等学校的管理体制，在1957年反右斗争扩大化和1958年“大跃进”后有所变动。1958年4月，中共中央颁发了《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》，强调了地方党委对高校的领导作用，大部分高校下放到省、市、自治区领导，将过去以“条条领导”为主改变为以“块块领导”为主，仅少数高校由中央部委直接领导，形成了对高等学校实行中央和地方两级领导管理、分工负责，在中央统一领导下，以省级管理为主的新体制。这种管理体制的变迁，目的在于进一步管住高等学校，强化了高度集权的统一管理体制，学校一切都得听命于政府主管部门，没有自主权。在高等学校内部管理方面，为了 加强党的领导，取消了学习苏联“一长制”而实行的校长负责制，所有高校都实行党委领导下的校务委员会负责制，党委对学校工作实行全面领导。
1958年的“大跃进”以及三年自然灾害，给中国造成很大损失。于是，1961年至1965年，中央提出对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。为了推动高等教育更健康地发展，中央制定了《高校六十条》，在内部领导体制上，提升了校长的作用。“高等学校实行党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。高校党委是学校工作的领导核心，对学校工作实行统一领导。高等学校的校长，是国家任命的学校行政负责人，对外代表学校，对内主持校务委员会和学校经常工作。”但在高度集权的计划经济体制下，高等学校的管理权还是控制在政府主管部门手中，学校自主权很少。
1966年“文化大革命”后，在“左”的思想主导下，高等学校领导权被错误地认为已不在无产阶级手里，学校的党组织执行了修正主义教育路线，于是“踢开党委闹革命”。前两年由造反派、红卫兵掌权，后来由军宣队、工宣队掌权，直到1976年粉碎“四人帮”后，经过拨乱反正，尤其是党的十一届三中全会以后，才逐步恢复高校党委和行政的职能。
二、中国高等教育体制改革的动因
1，高等教育体制改革的外部动因
党的十一届三中全会以后，在邓小平理论指导下，全党全国的工作重点转移到经济建设上来，全国实施改革开放政策。改革首先从农村“联产承包责任制”开始，农民生产积极性空前提高，农业生产力空前提高。农村改革推动了全国经济的大发展，人民生活水平明显改善。经济的大发展，迫切需要大批各类人才和科研成果，迫切需要大力发展高等教育。人民生活水平提高后，需要享受良好的教育，要求把自己的子女送到高等学校深造，也迫切需要大力发展高等教育。
农村体制改革有力地推动了城市经济体制改革。1984年10月，中共十二届三中全会颁布《中共中央关于经济体制改革的决定》。这是全面进行经济体制改革的纲领性文献，冲破了高度集中的计划经济体制，对搞活经济，促进国民经济持续稳定发展起了积极作用。城市经济体制改革的推进、社会经济的强劲发展，迫切要求高等教育大发展，而计划经济下形成的高度集中统一的教育体制与经济体制改革严重不适应，阻碍了教育的发展和经济的发展，这是高等教育体制改革的外部动因。
2，高等教育体制改革的内部动因
在计划经济下形成的高等教育体制，许多方面已不适应市场经济和改革开放的需要。主要表现在以下四个方面：
一是国有化的办学体制。所有学校实行公有制，全部归国家所有，全部依靠国家投资。高等教育的运行完全纳入国家计划，并由政府直接管理，政府对学校是“统、包、管”，学校对政府是“等、靠、要”，一切按政府部门的计划、指令办事。学校没有压力，没有动力，办事效率不高，办学效益不高。
二是条块分割的领导体制。在计划经济时期，我国高等教育办学实行的一直是国家集中计划、中央各部门和地方政府分别办学的体制，可分为四种类型。如改革开放前夕的1978年，我国普通高校有598所，其中教育部直属38所，其他部委属217所，省级地方政府及其业务部门办的347所。大学成为政府部门的直属单位，仅为某一部门培养人才，导致大学条块分割、自成体系、自我封闭。部门办学，还导致学校布局结构不合理，学校的行业性、单科性过强，有限的教育资源过于分散，学校的潜力无法发挥出来。
三是高度集权的管理体制。计划经济就是集权经济，一切权力集中在政府手里，政府成了“全能政府”，政府对学校“一包二统”，学校没有办学自主权。从专业设置、课程结构、教材选定、经费使用，到招生、毕业生分配、教师编制及其工资待遇等都是政府决定的，学校只能听命于上级指令、红头文件，不可能面向社会、面向市场自主办学。学校没有办学自主权，很少考虑如何挖掘自身潜力，主动为社会服务；也很少考虑如何优化教育资源，提高办学效益。
四是单一的投资体制。在“左”的思想影响下，认为社会主义优越性就是上大学不要缴学费。全国大、中、小学的办学经费全部来自政府拨款，导致全国各类学校的办学经费严重不足，挤占了义务教育经费。中国高等教育完全处于“供给型”、“包办型”状况，没有调动社会力量办学，没有利用社会资金、民间资金办学，没有让非义务教育(高中、大学)的受教育者承担一部分教育成本。教育经费的不足，严重影响了我国教育事业的发展。
上述弊端如果不克服，高等教育就不可能适应新时期改革开放和市场经济发展的需要，高等教育事业就不可能有大的发展。这是中国高等教育改革的内部动因。
3，现代高等教育的规律和功能的驱动力
高等教育的基本规律是与社会政治、经济发展相适应的规律。高等教育是一种社会活动，是社会发展的产物。最早的大学产生于中世纪的欧洲，当时神权高于一切，大学成了神权的附庸，是经院式的教育。欧洲文艺复兴运动后，大学冲破了反动、愚昧的神权统治。18世纪资产阶级工业革命兴起，大学走出了象牙塔，开始培养适应社会需要的各类专门人才，19世纪初增加了从事科学研究的功能，20世纪初增加了为社会服务的功能。不同国家、不同时期的高等教育，其功能有所不同，但一般是与当时社会政治、经济相适应的。我国在计划经济体制下，加上政治上受“左”的思想路线影响，高等教育的办学体制和管理体制实行与计划经济相一致的高度集权制，统包统管制，在政治上强调以“阶级斗争为纲”，以政治运动为中心。1978年改革开放后，在邓小平理论指导下，我国从计划经济向市场经济转轨，从封闭向开放转轨，从以阶级斗争为中心向以经济建设为中心转轨，这要求高等学校必须面向社会、面向市场办学，要求高等教育必须大发展和大提高。而原来的国有化的办学体制、高度集权的管理体制已不适应现时代改革开放和市场经济发展的需要，因此必须变革高等教育体制。
从现代高等教育的功能来看，也必须变革计划经济下的高等教育体制。一是大学的学术性。大学是研究学问的机构，是交流学术的场所，应贯彻“百花齐放、百家争鸣”的方针，鼓励教师、学生勤奋学习，大胆探索，淡化权威，提倡在真理面前人人平等，在学术面前人人平等。这就必须改变过去行政化的、高度集中统一的管理体制。二是大学的社会性。大学是社会的产物，大学要适应社会的发展和变化，现阶段就是要适应市场经济的发展对大学的需求，适应经济大发展对大学的需求；大学要服务社会，推动社会的发展，要根据社会的需要培养各类合格人才，充分利用学校智力优势为社会服务；大学要依靠社会，利用社会力量办学。因此，这就必须改变封闭式的办学体制，改变由国家统包统管的领导体制。三是大学的产业性。计划经济下，把大学当作国家的事业单位，由政府全额投资办学。市场经济下，大学是非全额投资的事业单位，是具有事业性与产业 性双重属性的单位。大学是生产知识的产业，是生产人力资本的产业。大学有教育产品和教育市场，包括知识市场、科技市场、信息市场和人才市场。大学是准公共产品，国家不再全额投资，大学必须面向社会、面向市场办学，必须改变原有的办学体制。四是大学的自主性。计划经济的一大特点是全社会的资源由政府统一计划调配，教育资源同样如此，大学没有自主权。市场经济下，政府不再统一调配资源，而由市场调配。政府机构已经精简，职能已经转变，不再拥有无限的权力。大学自主性的功能日益显现出来，不可能再全部依靠政府，大学将成为相对独立的办学实体。五是大学的开放性。计划经济下，大学一切资源由政府统一调拨，没有必要对外开放。市场经济下，政府不再统包统配，大学必须走出校门，向社会开放，向市场开放，才能生存下去。大学要拆除与社会隔绝的“围墙”，敞开大门，走向社会，了解社会需求，只有这样，才能更好地为社会培养所需人才，更好地为社会服务。大学的教育资源要向社会开放，让社会走进大学。大学还要对国外开放，既要走出国门办学，又要引进外国优质教育资源。为此，必须改变计划经济下由政府统得过死的管理体制。
综上所述，随着改革开放、市场经济的推进，我国在计划经济下形成的高等教育体制必须改革。
三、中国高等教育办学体制的改革
1，变国有化的办学体制为一主多元的办学体制
单一的国有化的办学体制是计划经济的产物，是适应当时社会政治经济发展需要的。但随着改革开放、市场经济的发展，国有化的办学体制阻碍了教育事业的发展，不能满足社会经济发展的需要和人民群众的需求。
1978年党的十一届三中全会确立了以经济建设为中心的方针，有力地推动了经济社会的发展，也促进了高等教育的发展和高等教育体制改革，即必须改变单一的由国家投资的办学体制，实行多种体制办学。1982年3月，全国第一所民办大学——中华社会大学在北京成立。1982年12月颁布的《中华人民共和国宪法》第19条规定：“国家鼓励集体经济组织，国家企事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”这是我国第一次以法律形式明确规定可以举办非公有制的学校，极大地鼓舞了社会力量办学的积极性。据统计，到1985年6月止，全国23个省(市)，共举办了170多所民办高等教育机构，在校生达100万人。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》进一步提出鼓励各种社会团体和个人办学。1987年7月，国家教委颁发了《关于社会力量办学的若干暂行规定》，明确指出：“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充”，并对社会力量办学的审批程序、学校名称、招生、收费以及颁发证书等问题作了规定。1992年，具有划时代意义的邓小平南方谈话发表，提出“改革开放胆子要大些”。根据邓小平讲话精神，江泽民总书记在党的十四大报告中指出：“要鼓励多渠道、多形式社会集资办学和民间办学，改变国家包办教育的做法。”1993年，由中共中央、国务院颁布的《中国教育改革与发展纲要》明确指出对社会力量办学应“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针。这一系列重要举措，推动了办学体制的变革和民办高校的兴起。据1995年统计，我国有学历文凭的民办高校18所，非学历文凭的民办高校800余所，在校生共有145万人。到2007年，我国有学历文凭的民办高校279所，在校生163.5万人，独立学院318所，在校生165万人。而且，我国民办高校有多种办学形式：有民有民办高校，公有民办高校，公民联办高校，公立高校整体转制，独立二级学院，股份合作制高校，中外合作办学等。
2，变高度集权的管理体制为扩大高校办学自主权
1979年12月6日《人民日报》发表了复旦大学校长苏步青等人《给高等学校一点自主权》的呼吁，在社会上引起了强烈反响，原有的高度集中统一的管理体制受到了挑战。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》尖锐地指出我国高教管理体制上存在的弊端：“政府有关部门对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力”，“而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来”，“要从根本上改革这种状况”，“坚决实行简政放权，扩大学校办学自主权”。根据中央关于教育体制改革决定的精神，国务院于1986年颁布了《高等教育管理职责暂行规定》和《普通高等学校设置暂行条例》，明确了中央各部门、地方政府、高等学校的管理权限和责任。其中，《高等教育管理职责暂行规定》中对高等学校在招生、经费管理、基本建设、人事管理、职称评定与学位审定、专业设置与培养计划、科学研究以及对外交流活动等8个方面的办学自主权作出了具体规定，大大扩大了高等学校的办学自主权。
邓小平南方谈话及党的十四大召开，标志着我国改革开放和社会主义市场经济建设进入了一个新的阶段，进一步推动了高等教育管理体制改革。1992年11月国家教委发布的《关于加快改革和积极发展高等教育的意见》和1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革与发展纲要》，都将高等教育管理体制改革作为重要内容，重申了推行简政放权的基本方针，提出高等教育管理体制改革主要是解决政府与高校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。在政府与高校的关系上，政府要由对高校的直接行政管理转变为以法规、拨款、信息、服务等为主的宏观管理，扩大高校的自主权，使高校真正成为面向社会自主办学的法人实体。在中央和地方关系上，中央要简政放权，扩大省级部门的教育决策权和包括对中央部门所属学校的统筹权，确立中央与地方分级管理、分级负责的教育管理体制。
经过近20年的改革实践和政策演变，国家对高校办学自主权的认识不断深化，对自主权所涉范畴及要求有了更清晰的把握。在此基础上，1998年《高等教育法》对高校办学自主权进一步作出了明确规定。
3，变条块分割的领导体制为以块为主的领导体制
计划经济体制下形成的高等教育实行的是条块分割的领导体制，高校成为部门所有，不能充分发挥自身的优势和潜力，不能适应市场经济和教育发展的需要。1993年，国务院批转的《国家教委关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》提出：“高等教育管理体制的改革方向是逐步实行中央与省(自治区、直辖市)两级管理、两级负责为主的管理体制。”1993年《纲要》指出：“在中央与地方关系上，进一步确立中央与省(自治区、直辖市)分级管理、分级负责的教育管理体制。中央直接管理一部分关系国家经济、社会发展全局并在高等教育中起示范作用的骨干学校和少数行业性强、地方不便管理的学校。在中央大政方针和宏观规划指导下，对地方举办的高等教育的领导和管理，责任和权力都交给省(自治区、直辖市)。按照这个精神，中央要进一步简政放 权，扩大省(自治区、直辖市)的教育决策权和包括对中央部门所属学校的统筹权。”“随着中央业务部门职能的转变和政企分开，中央业务部门所属学校要面向社会，其办学体制和管理体制分不同情况，采取继续由中央部门办、中央部门和地方政府联合办、交给地方政府办、企业集团参与和管理等不同方法。目前先进行改革试点，逐步到位。”1998年初，我国政府决定实施国务院机构改革，其主要内容是将原有的国务院组成部门由40个减少到25个。在撤并的国务院部委中，有9个部委下辖着91所普通高校和72所成人高校。随着其原有国务院管理部门的撤销，这些高校的行政隶属关系调整成为必然。在91所普通高校中，东北大学、北京科技大学等lO所院校实行中央与地方共建、地方政府管理为主的方式。
1999年6月，第三次全国教育工作会议在北京召开。会议印发了《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》(以下简称“《决定》”)。《决定》强调：“进一步简政放权，加大省级人民政府发展和管理本地区教育的权力以及统筹力度，促进教育与当地经济社会发展紧密结合。今后3年，继续按照‘共建、调整、合作、合并’的方式，基本完成高等教育管理体制和布局结构的调整，形成中央和省级人民政府的两级管理、以省级人民政府管理为主的新体制，合理配置教育资源，提高教育质量和办学效益。经国务院授权，把发展高等职业教育和大部分高等专科教育的权力以及责任交给省级人民政府，省级人民政府依法管理职业技术学院(或职业学院)和高等专科学校。高等职业教育(包括高等专科学校)的招生计划改由省级人民政府制定，其招生考试事宜由省级人民政府自行确定。”20世纪90年代进行的高校布局结构诃整，是建国60年来继1952年院系调整后规模最大的一次高校办学体制和管理体制改革。通过“划转”、“合并”、“共建”、“合作”等重大举措，基本上改变了长期来在计划经济下形成的部门办学、条块分割的领导体制，形成了以政府教育部门为主管理和举办高校的新格局。从1992年到2000年，全国共有599所高校进行了管理体制的调整，中央部委属院校大大减少，地方高校明显增加。如1994年中央部属高校有366所，到2000年降到113所，2007年为114所；地方高校1994年为714所，2000年增加到928所，2007年又增加到2112所，其中地级市高校在校生从1994年的94.3万人增长到2007年810.6万人，是全国高校学生数的41.88％。地方高校的增加，有助于高校更好地为地方经济社会发展服务。
到2000年底，全国共有556所高校，合并组建为232所，其中将62所高校合并成24所新的综合性和多科性大学。如1999年，我国综合性本科院校仅74所，2007年发展到239所，在校生超过1万人的大学从1998年的132所，发展到2007年的791所。其中郑州大学10万人，山东大学8.2万人，吉林大学7.8万人，上海大学5.2万人。高校生均数明显提高，如1995年，“211”工程大学的校均学生为1.1万人，2007年为3.5万人。一批高水平的综合性大学的组建，有助于发展重点学科和创建世界一流大学。
四、高等学校内部管理体制改革
在计划经济体制下，高等学校内部实行的也是高度集中统一管理。分配上的大锅饭、铁饭碗、平均主义很严重，管理机构庞大，非教学人员过多，一校一户办后勤、校校后勤办社会，民主管理制度不健全。建国60年来，尤其是改革开放以来，我国高校内部管理体制从以下5个方面进行了改革：
1，实行教师职务聘任制度
根据《中共中央关于教育体制改革的决定》中关于“改革教育体制要调动各方面的积极性，最重要的是调动教师的积极性”的精神，以及1986年3月3日中央职称改革领导小组转发的《高等学校教师职务试行条例》及其实施意见，经过试点，在高校中普遍实行教师职务聘任制度。
1987年底，首批教师职务聘任工作基本完成，在全国高等学校41万教师中，教授、副教授为9万人，约占教师总数的22％，较1985年增长12％。其中，教授1.5万人，占教师总数的3.7％；副教授7.5万人，占教师总数的18.3％。新通过教授任职资格并受聘的教授1万人，占受聘教授的65％左右；新通过副教授任职资格并受聘的副教授4.23万人，占聘任副教授总数的57％左右。
1989年，高等学校进一步健全教师考核制度，把工作实绩作为聘任与晋升教师职务的主要依据，修订教师考核工作细则，使考核进一步科学化、制度化，高校教师的结构进一步改善。
实行教师职务聘任制，有效地促进了教师队伍的长远建设和学校各项任务的完成；使一大批优秀中青年骨干教师得到晋升和聘任，教师队伍的职务结构和年龄结构趋于合理；为大部分骨干教师增加了工资；增强了基层教学单位加强教师队伍建设的责任感；推动了人才的合理流动。
2，校内分配制度改革
随着市场经济的不断发展，计划经济体制的分配制度不适应性日益明显。长期以来，高校低投入、低工资的状况对高等教育发展和高校办学的消极影响越来越大。改革分配制度，调动广大教职工的工作积极性，成为高校改革与发展面临的重大课题。我国高校长期来执行国家统一的分配制度，教职工工资福利按照国家有关规定和标准发放。这种办法尽管有其合理的法规依据，但实际效果不尽如人意。待遇不高，差别不大，干多于少一个样，干好干坏一个样，难以调动教职工的工作积极性，也难以增强教职工的使命感、责任感和归属感。1982年，上海交通大学对职级不符的人员，发放岗位补贴，作为分配制度改革的第一步。
在教育体制改革中，各高校积极进行人事和分配制度的改革，在教职工中实行岗位责任制为中心的管理制度，在国家有关规定的范围内，根据岗位和责任定人、定编，调整了教职工队伍，实行岗位聘任制，做到人尽其才，调动了工作积极性，促进了团结，提高了工作效率。许多学校还进一步把工作实绩与劳动报酬结合起来，实行浮动岗位津贴制，使学校各类人员的责、权、利在一定程度上有所结合，参与管理改革的积极性得到保护，发展了管理改革的成果。据统计，全国大多数高校实行了浮动岗位津贴制。
3，建立学术委员会，实行教授治学
20世纪80年代以来，高校办学恢复了正常的秩序，政府高度集权、高校缺少自主权的问题受到重视并逐步成为改革的重点之一。大学教师重新成为办学依靠力量，高校学术管理组织也陆续得到恢复和重建。根据1978年《全国重点高等学校暂行工作条例(试行草案)》关于“高等学校设立学术委员会”的规定，各大学纷纷成立了学术委员会。根据国家有关教育政策，1980年后，各大学又纷纷设立了学位评定委员会。1983年以后，又设立了教师职称评审委员会。此外，一些学校还成立了专业设置委员 会、教学委员会、教材委员会、科研规划委员会等学术管理机构。随着高等教育改革的深化，高校学术组织的作用得到进一步发挥。《高等教育法》第42条规定：“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事务。”为此，高校更加重视学术组织的作用，学术委员会制度不断健全和完善，学术委员会的地位与作用更加巩固，学术权力的影响不断增强。学术委员会的成员主要由各学科(专业)带头人、知名教授组成，教授治学得到了落实，也促进了广大教师参与学术管理的积极性。
4，健全教职工代表大会制度。建立有效的民主监督机制
要改变高度集权的管理体制，健全教职工代表大会制度是一条重要途径。1979年，教育工会恢复组织活动后，参照企业实行职代会制度的经验，辽宁、上海部分高校开展了建立教代会制度的试点工作。1980年6月，全国总工会党组向中共中央书记处提交了《关于学校试建教工代表大会制度的请示报告》，经中央批准后，全国各省市的学校普遍开展了试点工作。经过6年的试点，教代会制度已基本成熟。1985年1月，教育部和全国教育工会联合颁布了《高等学校教职工代表大会暂行条例》，对高校教代会的性质、职权、代表、组织制度、工作机构等作了明确规定。同年5月，中共中央《关于教育体制改革的决定》指出：“要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。”此后，教代会制度建设进入全面发展阶段。到1998年底，全国普通高校教代会建制率达100％。1995年3月18日全国人大常委会通过的《教育法》第30条也明确规定：“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。”1998年通过的《高等教育法》第43条规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与学校的民主管理和监督，维护教职工合法权利。”这些政策、条例和法律对高校教职工参与学校的民主管理、民主监督以及教代会的地位提供了政策依据和法律保障。1999年3月，全国教育工会下发了《关于推进校务公开工作的意见》，指出校务公开要以教代会为基本载体，加强学校监督工作，搞好学校民主政治建设。各省、市、自治区也制定了详细的实施意见。校务公开制度开始在高校逐步建立。经过多年的实践，高校教代会制度在探索中不断完善，逐步制度化和法制化，形成了比较成熟的组织体系和工作规范，呈现出良好的发展态势，推动着高校的民主化进程。
5，高校后勤社会化改革
新中国成立后，国家实行计划经济体制，在高等教育方面依照前苏联的模式，建立了高度集中、条块分割、统一管理的体制。各高校实行“一校一户办后勤，校校后勤办社会”的传统后勤管理体制也逐渐显露出它的弊端：封闭式的自办后勤、自我服务，使学校俨然成为一个小社会；“一校一户办后勤”的管理体制造成高校后勤设施的重复建设，效率低下；③基于国家计划配置资源、统一划拨经费的传统高校后勤管理体制，催化了“等”、“要”、“靠”的思想观念和行为方式，潜移默化地形成了一种“大锅饭”。
随着我国社会经济的发展，高等教育事业也在不断地深化改革，高校后勤社会化改革也取得明显效果：①高校后勤基础设施建设的投资体制取得突破，学校后勤资源配置向社会化、市场化方向迈进；②高校后勤管理体制发生了深刻变化，学校后勤逐步脱离行政管理体系；③学校后勤内部作用机制有了明显转变，企业化管理被广泛使用，并发挥了积极作用；④后勤服务的专业化、集约化积极发展，后勤实体的经济效益和经济实力较快增长。
(责任编辑 李震声)
[关键词]高校；办学体制；管理体制；改革
[中图分类号]G649.21 [文献标识码]A [文章编号]1672-0717(2009)05-0005-08
一、计划经济下中国高等教育的办学体制和管理体制的特点
1，计划经济下的办学体制
新中国建国初期，我国高等教育存在多种办学体制。当时，人民政府全部接管了国民党统治区的高等学校共205所，其中公立高校124所，私立高校60所，教会学校21所，属多种办学体制共存。党和政府对这些高校实行“维持原有学校，逐步加以必要的与可能的改良”方针，采取先接管、接收和接办，然后逐步改造的方法。1950年8月，政务院颁布了《私立高等学校管理暂行办法》，规定私立高等学校要健全董事会，重新申请立案，加强了对私立高等学校的管理。1951年，国家收回了21所教会学校的教育主权，其中12所改为公办，9所改为由中国人办的私立学校，政府给予经济补贴。1952年，我国学习苏联经验，对全国高等学校进行院系调整，并按院系调整的总体规划，将私立高校调整到相应的公办学校。至1952年底，我国私立高校全部被取消了。
从1952年院系调整以后，直到1978年党的十一届三中全会以前，我国高等教育的办学体制都是公办的，全部由政府直接投资，大致有四种体制：一是教育部直属高等学校，由财政部拨款，如北京大学、清华大学、复旦大学、上海交通大学等；二是中央有关部委举办的高等学校，由财政部拨款、部委补贴一部分办学经费，如铁道部举办的上海铁道学院、机械部举办的上海机械学院、外贸部举办的上海外贸学院等；三是地方政府举办的高等学校，主要由省、自治区、直辖市举办，由省级财政拨款，如北京市政府举办的北京工业大学、首都师范学院，上海市政府举办的上海第二医科大学、上海师范大学等，也有省属市举办的高校，如南京市举办的晓庄学院、临沂市举办的临沂师范学院等；四是由行业或企业举办的高校，如原上海轻工业专科学校由上海市轻工业局举办，上海冶金专科学校由上海市冶金局举办，上海石化专科学校由石化总公司举办，办学经费由举办方筹措。这种办学体制，是适应于我国计划经济体制的。因为计划经济是条块分割的经济，只有自己办大学，中央各部委才能培养所需人才。各地区同样如此，为满足本地区经济社会发展的需要，必须办地方性大学。由于全部是国有化、公有制的高校，教育经费全部由政府或行业(企业)负担，而国家和各地区财力都有限，因此，那时期我国高等教育发展得比较缓慢。直至1965年，我国普通高校仅有434所，在校生67.4万人，毛入学率为2％。因“文革”的破坏，1977年，普通高校下降到404所，在校生62.5万人，毛入学率不到1％。
在当时的历史背景下，我国只能发展公办高校，不可能象其他国家一样通过发展私立大学来推动高等教育的发展。我国在1956年以前就完成了城市工业、手工业的社会主义改造，将私营经济全部变成社会主义集体所有制或全民所有制。1958年，农村又实现了人民公社化，即农村也消灭了私有制，变成社会主义集体所有制。因此，在全国生产资料公有化的体制下，不可能再产生私立学校、民办学校。
高等学校全部改为公办，由国家统管，是适应社会主义公有制和计划经济体制需求的，在社会主义建设中发挥了积极作用。建国不久，高等学校由国家统管，便于集中力量培养国家急需人才，便于统一部署、统一规划。如1962年到1953年的院系调整，学习了苏联经验，改革原有的高等教育体系，建立了社会主义高等教育体系。因为都是公有制高校，院系调整进行得比较顺利。院系调整加强了工科教育和师范教育，开设了一些国家急需的新专业，如电子计算机、半导体、自动控制、无线电电子等；吸收了苏联学校重视基础理论、重视实验和实习、重视教学法等经验；提高了教学质量和科研水平，扩大了高等教育规模。从1953年至1956年，我国普通高校由183所发展到229所，在校生人数从21.2万人发展到44.12万人。
20世纪50年代初，我国全面学习苏联经验，对我国高等教育的发展产生了积极效果，但是也有不少问题，如高校专业分得过细，过于单一，把一些多科性、综合性大学变成了专门学院；在管理方面，管得过多，统得过死，强调高度集中统一；人才培养模式单一，实行“大一统”的管理和培养模式：统一专业设置，统一教学计划，统一教学大纲，统一教材，统一教学管理；忽视学校的办学特色和学生的个性发展，不利于因人而异、因材施教，不利于拔尖人才和创造性人才的培养。
2，计划经济下的管理体制
建国以后，我国实行的是高度集中的计划经济管理体制，因此，在高等教育领域也是高度集中的管理体制。1950年7月28日，政务院《关于高等学校领导关系的决定》中，明确规定“全国高等学校由中央人民政府教育部统一领导为原则”。1953年10月11日，政务院又颁布《关于修订高等学校领导关系的决定》，强调高等教育部必须与中央人民政府有关业务部门密切配合，有步骤地对全国各高等学校实行统一与集中的领导，规定：综合性大学和多科性工科高校，由中央高等教育部直接管理，单科性高等工科院校、高等师范院校、医学院、农业学院、畜牧兽医学院、财经学院、政法学院、艺术学院、体育学院等，可以委托中央有关部门直接管理，也可委托所在大区或省市人民政府管理。
高等学校内部管理仿照苏联的一长制，即实行校(院)长负责制。校(院)长的职责是：代表学校，领导全校(院)一切教学、研究及行政事宜，领导全校(院)教师、学生、职工、工警的政治学习，任命教师、职员、工警，批准校务委员会的决议。
高等学校的管理体制，在1957年反右斗争扩大化和1958年“大跃进”后有所变动。1958年4月，中共中央颁发了《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》，强调了地方党委对高校的领导作用，大部分高校下放到省、市、自治区领导，将过去以“条条领导”为主改变为以“块块领导”为主，仅少数高校由中央部委直接领导，形成了对高等学校实行中央和地方两级领导管理、分工负责，在中央统一领导下，以省级管理为主的新体制。这种管理体制的变迁，目的在于进一步管住高等学校，强化了高度集权的统一管理体制，学校一切都得听命于政府主管部门，没有自主权。在高等学校内部管理方面，为了 加强党的领导，取消了学习苏联“一长制”而实行的校长负责制，所有高校都实行党委领导下的校务委员会负责制，党委对学校工作实行全面领导。
1958年的“大跃进”以及三年自然灾害，给中国造成很大损失。于是，1961年至1965年，中央提出对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。为了推动高等教育更健康地发展，中央制定了《高校六十条》，在内部领导体制上，提升了校长的作用。“高等学校实行党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。高校党委是学校工作的领导核心，对学校工作实行统一领导。高等学校的校长，是国家任命的学校行政负责人，对外代表学校，对内主持校务委员会和学校经常工作。”但在高度集权的计划经济体制下，高等学校的管理权还是控制在政府主管部门手中，学校自主权很少。
1966年“文化大革命”后，在“左”的思想主导下，高等学校领导权被错误地认为已不在无产阶级手里，学校的党组织执行了修正主义教育路线，于是“踢开党委闹革命”。前两年由造反派、红卫兵掌权，后来由军宣队、工宣队掌权，直到1976年粉碎“四人帮”后，经过拨乱反正，尤其是党的十一届三中全会以后，才逐步恢复高校党委和行政的职能。
二、中国高等教育体制改革的动因
1，高等教育体制改革的外部动因
党的十一届三中全会以后，在邓小平理论指导下，全党全国的工作重点转移到经济建设上来，全国实施改革开放政策。改革首先从农村“联产承包责任制”开始，农民生产积极性空前提高，农业生产力空前提高。农村改革推动了全国经济的大发展，人民生活水平明显改善。经济的大发展，迫切需要大批各类人才和科研成果，迫切需要大力发展高等教育。人民生活水平提高后，需要享受良好的教育，要求把自己的子女送到高等学校深造，也迫切需要大力发展高等教育。
农村体制改革有力地推动了城市经济体制改革。1984年10月，中共十二届三中全会颁布《中共中央关于经济体制改革的决定》。这是全面进行经济体制改革的纲领性文献，冲破了高度集中的计划经济体制，对搞活经济，促进国民经济持续稳定发展起了积极作用。城市经济体制改革的推进、社会经济的强劲发展，迫切要求高等教育大发展，而计划经济下形成的高度集中统一的教育体制与经济体制改革严重不适应，阻碍了教育的发展和经济的发展，这是高等教育体制改革的外部动因。
2，高等教育体制改革的内部动因
在计划经济下形成的高等教育体制，许多方面已不适应市场经济和改革开放的需要。主要表现在以下四个方面：
一是国有化的办学体制。所有学校实行公有制，全部归国家所有，全部依靠国家投资。高等教育的运行完全纳入国家计划，并由政府直接管理，政府对学校是“统、包、管”，学校对政府是“等、靠、要”，一切按政府部门的计划、指令办事。学校没有压力，没有动力，办事效率不高，办学效益不高。
二是条块分割的领导体制。在计划经济时期，我国高等教育办学实行的一直是国家集中计划、中央各部门和地方政府分别办学的体制，可分为四种类型。如改革开放前夕的1978年，我国普通高校有598所，其中教育部直属38所，其他部委属217所，省级地方政府及其业务部门办的347所。大学成为政府部门的直属单位，仅为某一部门培养人才，导致大学条块分割、自成体系、自我封闭。部门办学，还导致学校布局结构不合理，学校的行业性、单科性过强，有限的教育资源过于分散，学校的潜力无法发挥出来。
三是高度集权的管理体制。计划经济就是集权经济，一切权力集中在政府手里，政府成了“全能政府”，政府对学校“一包二统”，学校没有办学自主权。从专业设置、课程结构、教材选定、经费使用，到招生、毕业生分配、教师编制及其工资待遇等都是政府决定的，学校只能听命于上级指令、红头文件，不可能面向社会、面向市场自主办学。学校没有办学自主权，很少考虑如何挖掘自身潜力，主动为社会服务；也很少考虑如何优化教育资源，提高办学效益。
四是单一的投资体制。在“左”的思想影响下，认为社会主义优越性就是上大学不要缴学费。全国大、中、小学的办学经费全部来自政府拨款，导致全国各类学校的办学经费严重不足，挤占了义务教育经费。中国高等教育完全处于“供给型”、“包办型”状况，没有调动社会力量办学，没有利用社会资金、民间资金办学，没有让非义务教育(高中、大学)的受教育者承担一部分教育成本。教育经费的不足，严重影响了我国教育事业的发展。
上述弊端如果不克服，高等教育就不可能适应新时期改革开放和市场经济发展的需要，高等教育事业就不可能有大的发展。这是中国高等教育改革的内部动因。
3，现代高等教育的规律和功能的驱动力
高等教育的基本规律是与社会政治、经济发展相适应的规律。高等教育是一种社会活动，是社会发展的产物。最早的大学产生于中世纪的欧洲，当时神权高于一切，大学成了神权的附庸，是经院式的教育。欧洲文艺复兴运动后，大学冲破了反动、愚昧的神权统治。18世纪资产阶级工业革命兴起，大学走出了象牙塔，开始培养适应社会需要的各类专门人才，19世纪初增加了从事科学研究的功能，20世纪初增加了为社会服务的功能。不同国家、不同时期的高等教育，其功能有所不同，但一般是与当时社会政治、经济相适应的。我国在计划经济体制下，加上政治上受“左”的思想路线影响，高等教育的办学体制和管理体制实行与计划经济相一致的高度集权制，统包统管制，在政治上强调以“阶级斗争为纲”，以政治运动为中心。1978年改革开放后，在邓小平理论指导下，我国从计划经济向市场经济转轨，从封闭向开放转轨，从以阶级斗争为中心向以经济建设为中心转轨，这要求高等学校必须面向社会、面向市场办学，要求高等教育必须大发展和大提高。而原来的国有化的办学体制、高度集权的管理体制已不适应现时代改革开放和市场经济发展的需要，因此必须变革高等教育体制。
从现代高等教育的功能来看，也必须变革计划经济下的高等教育体制。一是大学的学术性。大学是研究学问的机构，是交流学术的场所，应贯彻“百花齐放、百家争鸣”的方针，鼓励教师、学生勤奋学习，大胆探索，淡化权威，提倡在真理面前人人平等，在学术面前人人平等。这就必须改变过去行政化的、高度集中统一的管理体制。二是大学的社会性。大学是社会的产物，大学要适应社会的发展和变化，现阶段就是要适应市场经济的发展对大学的需求，适应经济大发展对大学的需求；大学要服务社会，推动社会的发展，要根据社会的需要培养各类合格人才，充分利用学校智力优势为社会服务；大学要依靠社会，利用社会力量办学。因此，这就必须改变封闭式的办学体制，改变由国家统包统管的领导体制。三是大学的产业性。计划经济下，把大学当作国家的事业单位，由政府全额投资办学。市场经济下，大学是非全额投资的事业单位，是具有事业性与产业 性双重属性的单位。大学是生产知识的产业，是生产人力资本的产业。大学有教育产品和教育市场，包括知识市场、科技市场、信息市场和人才市场。大学是准公共产品，国家不再全额投资，大学必须面向社会、面向市场办学，必须改变原有的办学体制。四是大学的自主性。计划经济的一大特点是全社会的资源由政府统一计划调配，教育资源同样如此，大学没有自主权。市场经济下，政府不再统一调配资源，而由市场调配。政府机构已经精简，职能已经转变，不再拥有无限的权力。大学自主性的功能日益显现出来，不可能再全部依靠政府，大学将成为相对独立的办学实体。五是大学的开放性。计划经济下，大学一切资源由政府统一调拨，没有必要对外开放。市场经济下，政府不再统包统配，大学必须走出校门，向社会开放，向市场开放，才能生存下去。大学要拆除与社会隔绝的“围墙”，敞开大门，走向社会，了解社会需求，只有这样，才能更好地为社会培养所需人才，更好地为社会服务。大学的教育资源要向社会开放，让社会走进大学。大学还要对国外开放，既要走出国门办学，又要引进外国优质教育资源。为此，必须改变计划经济下由政府统得过死的管理体制。
综上所述，随着改革开放、市场经济的推进，我国在计划经济下形成的高等教育体制必须改革。
三、中国高等教育办学体制的改革
1，变国有化的办学体制为一主多元的办学体制
单一的国有化的办学体制是计划经济的产物，是适应当时社会政治经济发展需要的。但随着改革开放、市场经济的发展，国有化的办学体制阻碍了教育事业的发展，不能满足社会经济发展的需要和人民群众的需求。
1978年党的十一届三中全会确立了以经济建设为中心的方针，有力地推动了经济社会的发展，也促进了高等教育的发展和高等教育体制改革，即必须改变单一的由国家投资的办学体制，实行多种体制办学。1982年3月，全国第一所民办大学——中华社会大学在北京成立。1982年12月颁布的《中华人民共和国宪法》第19条规定：“国家鼓励集体经济组织，国家企事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”这是我国第一次以法律形式明确规定可以举办非公有制的学校，极大地鼓舞了社会力量办学的积极性。据统计，到1985年6月止，全国23个省(市)，共举办了170多所民办高等教育机构，在校生达100万人。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》进一步提出鼓励各种社会团体和个人办学。1987年7月，国家教委颁发了《关于社会力量办学的若干暂行规定》，明确指出：“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充”，并对社会力量办学的审批程序、学校名称、招生、收费以及颁发证书等问题作了规定。1992年，具有划时代意义的邓小平南方谈话发表，提出“改革开放胆子要大些”。根据邓小平讲话精神，江泽民总书记在党的十四大报告中指出：“要鼓励多渠道、多形式社会集资办学和民间办学，改变国家包办教育的做法。”1993年，由中共中央、国务院颁布的《中国教育改革与发展纲要》明确指出对社会力量办学应“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针。这一系列重要举措，推动了办学体制的变革和民办高校的兴起。据1995年统计，我国有学历文凭的民办高校18所，非学历文凭的民办高校800余所，在校生共有145万人。到2007年，我国有学历文凭的民办高校279所，在校生163.5万人，独立学院318所，在校生165万人。而且，我国民办高校有多种办学形式：有民有民办高校，公有民办高校，公民联办高校，公立高校整体转制，独立二级学院，股份合作制高校，中外合作办学等。
2，变高度集权的管理体制为扩大高校办学自主权
1979年12月6日《人民日报》发表了复旦大学校长苏步青等人《给高等学校一点自主权》的呼吁，在社会上引起了强烈反响，原有的高度集中统一的管理体制受到了挑战。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》尖锐地指出我国高教管理体制上存在的弊端：“政府有关部门对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力”，“而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来”，“要从根本上改革这种状况”，“坚决实行简政放权，扩大学校办学自主权”。根据中央关于教育体制改革决定的精神，国务院于1986年颁布了《高等教育管理职责暂行规定》和《普通高等学校设置暂行条例》，明确了中央各部门、地方政府、高等学校的管理权限和责任。其中，《高等教育管理职责暂行规定》中对高等学校在招生、经费管理、基本建设、人事管理、职称评定与学位审定、专业设置与培养计划、科学研究以及对外交流活动等8个方面的办学自主权作出了具体规定，大大扩大了高等学校的办学自主权。
邓小平南方谈话及党的十四大召开，标志着我国改革开放和社会主义市场经济建设进入了一个新的阶段，进一步推动了高等教育管理体制改革。1992年11月国家教委发布的《关于加快改革和积极发展高等教育的意见》和1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革与发展纲要》，都将高等教育管理体制改革作为重要内容，重申了推行简政放权的基本方针，提出高等教育管理体制改革主要是解决政府与高校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。在政府与高校的关系上，政府要由对高校的直接行政管理转变为以法规、拨款、信息、服务等为主的宏观管理，扩大高校的自主权，使高校真正成为面向社会自主办学的法人实体。在中央和地方关系上，中央要简政放权，扩大省级部门的教育决策权和包括对中央部门所属学校的统筹权，确立中央与地方分级管理、分级负责的教育管理体制。
经过近20年的改革实践和政策演变，国家对高校办学自主权的认识不断深化，对自主权所涉范畴及要求有了更清晰的把握。在此基础上，1998年《高等教育法》对高校办学自主权进一步作出了明确规定。
3，变条块分割的领导体制为以块为主的领导体制
计划经济体制下形成的高等教育实行的是条块分割的领导体制，高校成为部门所有，不能充分发挥自身的优势和潜力，不能适应市场经济和教育发展的需要。1993年，国务院批转的《国家教委关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》提出：“高等教育管理体制的改革方向是逐步实行中央与省(自治区、直辖市)两级管理、两级负责为主的管理体制。”1993年《纲要》指出：“在中央与地方关系上，进一步确立中央与省(自治区、直辖市)分级管理、分级负责的教育管理体制。中央直接管理一部分关系国家经济、社会发展全局并在高等教育中起示范作用的骨干学校和少数行业性强、地方不便管理的学校。在中央大政方针和宏观规划指导下，对地方举办的高等教育的领导和管理，责任和权力都交给省(自治区、直辖市)。按照这个精神，中央要进一步简政放 权，扩大省(自治区、直辖市)的教育决策权和包括对中央部门所属学校的统筹权。”“随着中央业务部门职能的转变和政企分开，中央业务部门所属学校要面向社会，其办学体制和管理体制分不同情况，采取继续由中央部门办、中央部门和地方政府联合办、交给地方政府办、企业集团参与和管理等不同方法。目前先进行改革试点，逐步到位。”1998年初，我国政府决定实施国务院机构改革，其主要内容是将原有的国务院组成部门由40个减少到25个。在撤并的国务院部委中，有9个部委下辖着91所普通高校和72所成人高校。随着其原有国务院管理部门的撤销，这些高校的行政隶属关系调整成为必然。在91所普通高校中，东北大学、北京科技大学等lO所院校实行中央与地方共建、地方政府管理为主的方式。
1999年6月，第三次全国教育工作会议在北京召开。会议印发了《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》(以下简称“《决定》”)。《决定》强调：“进一步简政放权，加大省级人民政府发展和管理本地区教育的权力以及统筹力度，促进教育与当地经济社会发展紧密结合。今后3年，继续按照‘共建、调整、合作、合并’的方式，基本完成高等教育管理体制和布局结构的调整，形成中央和省级人民政府的两级管理、以省级人民政府管理为主的新体制，合理配置教育资源，提高教育质量和办学效益。经国务院授权，把发展高等职业教育和大部分高等专科教育的权力以及责任交给省级人民政府，省级人民政府依法管理职业技术学院(或职业学院)和高等专科学校。高等职业教育(包括高等专科学校)的招生计划改由省级人民政府制定，其招生考试事宜由省级人民政府自行确定。”20世纪90年代进行的高校布局结构诃整，是建国60年来继1952年院系调整后规模最大的一次高校办学体制和管理体制改革。通过“划转”、“合并”、“共建”、“合作”等重大举措，基本上改变了长期来在计划经济下形成的部门办学、条块分割的领导体制，形成了以政府教育部门为主管理和举办高校的新格局。从1992年到2000年，全国共有599所高校进行了管理体制的调整，中央部委属院校大大减少，地方高校明显增加。如1994年中央部属高校有366所，到2000年降到113所，2007年为114所；地方高校1994年为714所，2000年增加到928所，2007年又增加到2112所，其中地级市高校在校生从1994年的94.3万人增长到2007年810.6万人，是全国高校学生数的41.88％。地方高校的增加，有助于高校更好地为地方经济社会发展服务。
到2000年底，全国共有556所高校，合并组建为232所，其中将62所高校合并成24所新的综合性和多科性大学。如1999年，我国综合性本科院校仅74所，2007年发展到239所，在校生超过1万人的大学从1998年的132所，发展到2007年的791所。其中郑州大学10万人，山东大学8.2万人，吉林大学7.8万人，上海大学5.2万人。高校生均数明显提高，如1995年，“211”工程大学的校均学生为1.1万人，2007年为3.5万人。一批高水平的综合性大学的组建，有助于发展重点学科和创建世界一流大学。
四、高等学校内部管理体制改革
在计划经济体制下，高等学校内部实行的也是高度集中统一管理。分配上的大锅饭、铁饭碗、平均主义很严重，管理机构庞大，非教学人员过多，一校一户办后勤、校校后勤办社会，民主管理制度不健全。建国60年来，尤其是改革开放以来，我国高校内部管理体制从以下5个方面进行了改革：
1，实行教师职务聘任制度
根据《中共中央关于教育体制改革的决定》中关于“改革教育体制要调动各方面的积极性，最重要的是调动教师的积极性”的精神，以及1986年3月3日中央职称改革领导小组转发的《高等学校教师职务试行条例》及其实施意见，经过试点，在高校中普遍实行教师职务聘任制度。
1987年底，首批教师职务聘任工作基本完成，在全国高等学校41万教师中，教授、副教授为9万人，约占教师总数的22％，较1985年增长12％。其中，教授1.5万人，占教师总数的3.7％；副教授7.5万人，占教师总数的18.3％。新通过教授任职资格并受聘的教授1万人，占受聘教授的65％左右；新通过副教授任职资格并受聘的副教授4.23万人，占聘任副教授总数的57％左右。
1989年，高等学校进一步健全教师考核制度，把工作实绩作为聘任与晋升教师职务的主要依据，修订教师考核工作细则，使考核进一步科学化、制度化，高校教师的结构进一步改善。
实行教师职务聘任制，有效地促进了教师队伍的长远建设和学校各项任务的完成；使一大批优秀中青年骨干教师得到晋升和聘任，教师队伍的职务结构和年龄结构趋于合理；为大部分骨干教师增加了工资；增强了基层教学单位加强教师队伍建设的责任感；推动了人才的合理流动。
2，校内分配制度改革
随着市场经济的不断发展，计划经济体制的分配制度不适应性日益明显。长期以来，高校低投入、低工资的状况对高等教育发展和高校办学的消极影响越来越大。改革分配制度，调动广大教职工的工作积极性，成为高校改革与发展面临的重大课题。我国高校长期来执行国家统一的分配制度，教职工工资福利按照国家有关规定和标准发放。这种办法尽管有其合理的法规依据，但实际效果不尽如人意。待遇不高，差别不大，干多于少一个样，干好干坏一个样，难以调动教职工的工作积极性，也难以增强教职工的使命感、责任感和归属感。1982年，上海交通大学对职级不符的人员，发放岗位补贴，作为分配制度改革的第一步。
在教育体制改革中，各高校积极进行人事和分配制度的改革，在教职工中实行岗位责任制为中心的管理制度，在国家有关规定的范围内，根据岗位和责任定人、定编，调整了教职工队伍，实行岗位聘任制，做到人尽其才，调动了工作积极性，促进了团结，提高了工作效率。许多学校还进一步把工作实绩与劳动报酬结合起来，实行浮动岗位津贴制，使学校各类人员的责、权、利在一定程度上有所结合，参与管理改革的积极性得到保护，发展了管理改革的成果。据统计，全国大多数高校实行了浮动岗位津贴制。
3，建立学术委员会，实行教授治学
20世纪80年代以来，高校办学恢复了正常的秩序，政府高度集权、高校缺少自主权的问题受到重视并逐步成为改革的重点之一。大学教师重新成为办学依靠力量，高校学术管理组织也陆续得到恢复和重建。根据1978年《全国重点高等学校暂行工作条例(试行草案)》关于“高等学校设立学术委员会”的规定，各大学纷纷成立了学术委员会。根据国家有关教育政策，1980年后，各大学又纷纷设立了学位评定委员会。1983年以后，又设立了教师职称评审委员会。此外，一些学校还成立了专业设置委员 会、教学委员会、教材委员会、科研规划委员会等学术管理机构。随着高等教育改革的深化，高校学术组织的作用得到进一步发挥。《高等教育法》第42条规定：“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事务。”为此，高校更加重视学术组织的作用，学术委员会制度不断健全和完善，学术委员会的地位与作用更加巩固，学术权力的影响不断增强。学术委员会的成员主要由各学科(专业)带头人、知名教授组成，教授治学得到了落实，也促进了广大教师参与学术管理的积极性。
4，健全教职工代表大会制度。建立有效的民主监督机制
要改变高度集权的管理体制，健全教职工代表大会制度是一条重要途径。1979年，教育工会恢复组织活动后，参照企业实行职代会制度的经验，辽宁、上海部分高校开展了建立教代会制度的试点工作。1980年6月，全国总工会党组向中共中央书记处提交了《关于学校试建教工代表大会制度的请示报告》，经中央批准后，全国各省市的学校普遍开展了试点工作。经过6年的试点，教代会制度已基本成熟。1985年1月，教育部和全国教育工会联合颁布了《高等学校教职工代表大会暂行条例》，对高校教代会的性质、职权、代表、组织制度、工作机构等作了明确规定。同年5月，中共中央《关于教育体制改革的决定》指出：“要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。”此后，教代会制度建设进入全面发展阶段。到1998年底，全国普通高校教代会建制率达100％。1995年3月18日全国人大常委会通过的《教育法》第30条也明确规定：“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。”1998年通过的《高等教育法》第43条规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与学校的民主管理和监督，维护教职工合法权利。”这些政策、条例和法律对高校教职工参与学校的民主管理、民主监督以及教代会的地位提供了政策依据和法律保障。1999年3月，全国教育工会下发了《关于推进校务公开工作的意见》，指出校务公开要以教代会为基本载体，加强学校监督工作，搞好学校民主政治建设。各省、市、自治区也制定了详细的实施意见。校务公开制度开始在高校逐步建立。经过多年的实践，高校教代会制度在探索中不断完善，逐步制度化和法制化，形成了比较成熟的组织体系和工作规范，呈现出良好的发展态势，推动着高校的民主化进程。
5，高校后勤社会化改革
新中国成立后，国家实行计划经济体制，在高等教育方面依照前苏联的模式，建立了高度集中、条块分割、统一管理的体制。各高校实行“一校一户办后勤，校校后勤办社会”的传统后勤管理体制也逐渐显露出它的弊端：封闭式的自办后勤、自我服务，使学校俨然成为一个小社会；“一校一户办后勤”的管理体制造成高校后勤设施的重复建设，效率低下；③基于国家计划配置资源、统一划拨经费的传统高校后勤管理体制，催化了“等”、“要”、“靠”的思想观念和行为方式，潜移默化地形成了一种“大锅饭”。
随着我国社会经济的发展，高等教育事业也在不断地深化改革，高校后勤社会化改革也取得明显效果：①高校后勤基础设施建设的投资体制取得突破，学校后勤资源配置向社会化、市场化方向迈进；②高校后勤管理体制发生了深刻变化，学校后勤逐步脱离行政管理体系；③学校后勤内部作用机制有了明显转变，企业化管理被广泛使用，并发挥了积极作用；④后勤服务的专业化、集约化积极发展，后勤实体的经济效益和经济实力较快增长。
(责任编辑 李震声)