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《保密法》修订草案显示,“重保密、轻公开”的取向未变
《财经》记者 秦旭东
在经历了立法机关初次审议之后,《中华人民共和国保守国家秘密法(修订草案)》(下称《保密法》修订草案)于6月27日全文公开,向社会征集意见。
《保密法》制定于1988年,并于1989年开始实施。在施行整整20年后,终于迎来首次修订。
20年来,中国的政治、经济和社会环境发生了急剧的变化。特别是随着2008年《政府信息公开条例》的实施,建设“阳光政府”的推进更加剧了修订《保密法》的迫切性。
人们注意到,2009年6月22日提交十一届全国人大常委会第九次会议审议的《保密法》修订草案,并未实现社会各界广泛的期许,该草案重在强化保密管理、严格保密责任;对于诸多公众关注的问题,如国家秘密与政府信息公开之间的边界、保守秘密与公民知情权保障的关系等问题,尚未做实质性调整。
“秘密”阻碍“阳光”
1989年5月1日实施的《保密法》,基于中国传统体制下的保密工作模式,坚持“以保密为原则,以公开为例外”的原则,缺乏“公开”“透明”的法治精神,存在定密标准模糊、范围过宽、程序不严、期限过长等弊端。
比如,对于国家秘密的定义过于原则和宽泛。现行《保密法》列举的七大方面的事项,过于原则和笼统,而且范围广泛,几乎可以将所有社会事务都纳入国家秘密。
在确定国家秘密的主体资格以及权限上,现行法律没有严格规范和限制,不少单位和部门对随意标注国家秘密标志已经习以为常;为避免“漏定”,宁愿“错定”,国家秘密过多、过滥。
据全国人大内务司法委员会的调研,多年来,各地随意定密现象比较普遍,定密偏高,缺少密级变更和解密机制,往往“一密定终身”,导致大量已经没有保密意义的涉密载体堆积。很多地方和部门未适时调整国家秘密范围,甚至将工作秘密、商业秘密等同于国家秘密管理,有的部门将所有文字材料及领导讲话一律纳入绝密或机密范围。据统计,中国每年产生秘密文件多达数百万件,相比而言,美国的数字只是10万件左右。
这些问题不仅妨碍“阳光政府”和“透明政府”的建立,还制约了公民的知情权的实现,“涉及国家秘密”往往成为权力滥用和侵害公民权利的借口。
全國人大常委会委员、民建中央副主席、经济学家辜胜阻在参加《保密法》修订草案的审议时曾举例,过去中央发布的涉农的“1号文件”也被定为“秘密”,只发到县团级,一个要给农民实惠的文件,农民自己却看不到。
随着2008年《政府信息公开条例》的实施,很多政府信息公开申请,也因为“涉及国家秘密”而被拒之门外。
据清华大学副教授程洁的调研,全国各地大约有7%-20%的不予公开决定,是基于“涉及国家秘密”的理由。在有些情况下,某一政府信息在被申请公开之前还不属于国家秘密,在申请人提出公开申请之后就成了国家秘密。
“保密”还是公开?
实际上国家保密局于1995年即启动了修法工作,1996年起草了修法草案,2007年草案上报国务院法制办。此后又经历整整两年修改,最终提交立法机关审议。
全国人大内务司法委员会的调研报告说,《政府信息公开案例》的实施对修法产生了重要影响。
但是《保密法》修订草案显示,纾解既有弊端并未受到重视。修改的主要内容在于,增加针对涉密信息系统的保密措施,加强涉密机关、单位和涉密人员的保密管理,完善国家秘密确定、变更和解除制度,明确保密行政管理部门的职能,强化保密法律责任。
显然,“主要还是强化怎么保密。《保密法》修订的思路,维护国家安全和利益是第一位的,保密是原则,不保密是例外。”一位了解立法背景的人士对《保密法》修订草案如是评价。
就在《保密法》修订草案提请全国人大常委会审议前夕,全国人大内司委曾召开座谈会征求相关专家学者的意见。不少专家认为,信息公开是大势所趋,保密应该是在保证公民知情权和信息公开情况下的一个例外。目前的法律基本上是从确保国家秘密安全角度规定,对信息资源合理利用规定不够,也没有注意保密与信息公开之间的衔接。
中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑教授告诉《财经》记者,现行《保密法》已经严重不适应建立“透明政府”“法治政府”和公民知情权实现的需要,《保密法》的修订应该以此为出发点进行,“该保的密”当然要保,但更重要的是消除促进政府信息公开的障碍,保障公民权利实现。
在今年6月22日至6月27日的十一届全国人大常委会第九次会议期间,多数与会的全国人大常委会委员、列席会议的全国人大代表也提出,应明确“政府信息公开是原则,保密为例外”;保障、落实公众的知情权、参与权、监督权和表达权。
由于《政府信息公开条例》仅为行政法规,相比《保密法》而言,法律层级较低。多位全国人大常委还建议,中国应尽快制定《信息公开法》。
谁要保密?
在“重保密、轻公开”的主旨下,《保密法》修订草案的诸多细节也引起了一些争议。
例如,现行《保密法》规定,不准在私人交往和通信中“泄露”国家秘密。修订草案将此改为:禁止在私人交往和通信中“涉及”国家秘密。
不少专家认为,这一改动问题非常严重。“涉及”相比“泄露”,不仅范围无限扩大,而且具有完全的“不确定性”,很可能被任意解释。
对于保密义务主体,现行《保密法》规定:“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保守国家秘密的义务。”修订草案对此没有作调整。
全国人大常委会委员、全国人大内司委副主任委员陈斯喜表示,对国家机关及其工作人员与公民、法人和其他组织,在保密义务上应当有所区分。一般公民所能知晓的信息,只要不是通过非法渠道获得的,就是公开的信息,而且一般公民也无法判断知晓的信息是否属于国家秘密。因此,保密的主要义务主体是国家机关及其工作人员,要求每个公民都承担同等的保密责任是不合理的。
全国人大常委会委员范徐丽泰也表示,普通公民一般并没有机会接触到国家秘密,他怎么去保守?即使碰到“国家秘密”资料,他也无法判断这是“国家秘密”,那还有什么保密的义务?她建议修改相关条款,做出确实到位的表述。
此外,《保密法》修订草案第26条规定,互联网和电信运营商、服务商发现公共信息网络所传输的信息涉及泄露国家秘密的,应当向公安机关、国家安全机关、国家保密行政管理部门报告,并根据公安机关、国家安全机关、国家保密行政管理部门的要求,删除泄露国家秘密的信息。
就此,电信运营商和相关主管部门指出,运营商、服务商无权对网络总传输的信息和数据进行审查和拦截,让他们承担发现、报告泄密信息的义务导致“权责不一致”。而且,运营商、服务商的工作人员也缺乏专业知识和能力来判断是否涉及泄密。
不仅如此,一些专家还认为,要求互联网和电信运营商、服务商主动发现和报告涉及泄密的信息,可能使公民的个人通信自由和通信秘密受到侵害。
谁来定密?
在定密权限上,《保密法》规定,“各级国家机关、单位对所产生的国家秘密事项”都有定密权限。这一规定多年来被学界广泛质疑,因为其过于原则和宽泛,几乎可以将所有事项都纳入国家秘密。此次修法,对此基本没有作出修改。
陈斯喜介绍,在美国,只有总统、履行行政职能的副总统、总统任命的在联邦登记公布的有关机构负责人以及得到授权的政府官员这三类人,才可以定密;而定密的范围也规定得很细,主要限制在军事、外交、情报等几个非常具体的领域。
美国的法律还特别规定了在任何情况下都不得对信息定密的情形——为掩盖违法低效或者行政管理失误;为阻止对个人、组织和机构不当行为的批评;为抑制竞争;为了阻止或者延误无须以国家安全名义保护的信息的公开。
因此,陈斯喜提出,《保密法》修订应该有所借鉴,对定密权和定密范围等进行严格限制和具体明确。
全国人大常委会委员吕薇认为,现行规定导致定密权下放的范围太宽,层级太低,标准也不统一。国家秘密的范围应该主要集中在中央机关层次,集中在重点的单位,并统一标准,适当缩小范围,提高定密的层级。
全国人大常委会委员严以新则建议,应增加规定:“任何组织、单位和个人不得以保守国家秘密为借口,隐瞒各种违法事实。”
如何解密?
争议的问题还不止于此。对“一密定终身”的问题,此次修法在解密审查方面有所补充,但对保密期限的设置没有具体限制,对延长期限也缺乏足够制约。
因此,多位全国人大常委会委员建议加上具体规定,比如绝密级的事项保密期限期最长不超过30年,机密级事项不超过20年,秘密级事项不超过10年,特殊情况需要延长保密期限的,应经上一级保密行政管理部门的批准。
此外,在定密监督程序和纠错机制,特别是定密异议制度方面,《保密法》修订草案没有什么改善。比如,公民对是否涉及国家秘密能不能提出异议、申请鉴定,定密导致权益受损可否申请行政复议或行政诉讼等法律救济,规定的都不明确。
全国人大常委会委员姜兴长由此建议,增加行政相对人的权利救济条款,规定“公民、法人或者其他组织对保密行政管理部门作出的行政处罚决定或者采取的行政强制措施不服的,可以申请行政复议,或者提起行政诉讼”。
全国人大内务司法委员会对《保密法》修订提出的建议为:严格界定国家秘密范围并设立适时调整机制,明确非属国家秘密事项不得列入该范围,把国家秘密范围和知悉国家秘密范围都限定在最小;确定定密专职化制度,对定密主体进行限制性解释,明确其权利义务;补充完善定密、解密及密级变更程序、定密监督程序,完善定密纠错机制。
据《财经》记者了解,《保密法》修订草案向全民征求意见的截止期限为2009年7月31日。立法机构将在此后对相关意见进行汇总,并据此对修订草案进一步调整,然后适时将改进的《保密法》修订草案再次提交全国人大常委会审议。
根据中国《立法法》,一部法律草案原則上至少需要经过三次审议后,方能获得通过。■
《财经》记者 秦旭东
在经历了立法机关初次审议之后,《中华人民共和国保守国家秘密法(修订草案)》(下称《保密法》修订草案)于6月27日全文公开,向社会征集意见。
《保密法》制定于1988年,并于1989年开始实施。在施行整整20年后,终于迎来首次修订。
20年来,中国的政治、经济和社会环境发生了急剧的变化。特别是随着2008年《政府信息公开条例》的实施,建设“阳光政府”的推进更加剧了修订《保密法》的迫切性。
人们注意到,2009年6月22日提交十一届全国人大常委会第九次会议审议的《保密法》修订草案,并未实现社会各界广泛的期许,该草案重在强化保密管理、严格保密责任;对于诸多公众关注的问题,如国家秘密与政府信息公开之间的边界、保守秘密与公民知情权保障的关系等问题,尚未做实质性调整。
“秘密”阻碍“阳光”
1989年5月1日实施的《保密法》,基于中国传统体制下的保密工作模式,坚持“以保密为原则,以公开为例外”的原则,缺乏“公开”“透明”的法治精神,存在定密标准模糊、范围过宽、程序不严、期限过长等弊端。
比如,对于国家秘密的定义过于原则和宽泛。现行《保密法》列举的七大方面的事项,过于原则和笼统,而且范围广泛,几乎可以将所有社会事务都纳入国家秘密。
在确定国家秘密的主体资格以及权限上,现行法律没有严格规范和限制,不少单位和部门对随意标注国家秘密标志已经习以为常;为避免“漏定”,宁愿“错定”,国家秘密过多、过滥。
据全国人大内务司法委员会的调研,多年来,各地随意定密现象比较普遍,定密偏高,缺少密级变更和解密机制,往往“一密定终身”,导致大量已经没有保密意义的涉密载体堆积。很多地方和部门未适时调整国家秘密范围,甚至将工作秘密、商业秘密等同于国家秘密管理,有的部门将所有文字材料及领导讲话一律纳入绝密或机密范围。据统计,中国每年产生秘密文件多达数百万件,相比而言,美国的数字只是10万件左右。
这些问题不仅妨碍“阳光政府”和“透明政府”的建立,还制约了公民的知情权的实现,“涉及国家秘密”往往成为权力滥用和侵害公民权利的借口。
全國人大常委会委员、民建中央副主席、经济学家辜胜阻在参加《保密法》修订草案的审议时曾举例,过去中央发布的涉农的“1号文件”也被定为“秘密”,只发到县团级,一个要给农民实惠的文件,农民自己却看不到。
随着2008年《政府信息公开条例》的实施,很多政府信息公开申请,也因为“涉及国家秘密”而被拒之门外。
据清华大学副教授程洁的调研,全国各地大约有7%-20%的不予公开决定,是基于“涉及国家秘密”的理由。在有些情况下,某一政府信息在被申请公开之前还不属于国家秘密,在申请人提出公开申请之后就成了国家秘密。
“保密”还是公开?
实际上国家保密局于1995年即启动了修法工作,1996年起草了修法草案,2007年草案上报国务院法制办。此后又经历整整两年修改,最终提交立法机关审议。
全国人大内务司法委员会的调研报告说,《政府信息公开案例》的实施对修法产生了重要影响。
但是《保密法》修订草案显示,纾解既有弊端并未受到重视。修改的主要内容在于,增加针对涉密信息系统的保密措施,加强涉密机关、单位和涉密人员的保密管理,完善国家秘密确定、变更和解除制度,明确保密行政管理部门的职能,强化保密法律责任。
显然,“主要还是强化怎么保密。《保密法》修订的思路,维护国家安全和利益是第一位的,保密是原则,不保密是例外。”一位了解立法背景的人士对《保密法》修订草案如是评价。
就在《保密法》修订草案提请全国人大常委会审议前夕,全国人大内司委曾召开座谈会征求相关专家学者的意见。不少专家认为,信息公开是大势所趋,保密应该是在保证公民知情权和信息公开情况下的一个例外。目前的法律基本上是从确保国家秘密安全角度规定,对信息资源合理利用规定不够,也没有注意保密与信息公开之间的衔接。
中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑教授告诉《财经》记者,现行《保密法》已经严重不适应建立“透明政府”“法治政府”和公民知情权实现的需要,《保密法》的修订应该以此为出发点进行,“该保的密”当然要保,但更重要的是消除促进政府信息公开的障碍,保障公民权利实现。
在今年6月22日至6月27日的十一届全国人大常委会第九次会议期间,多数与会的全国人大常委会委员、列席会议的全国人大代表也提出,应明确“政府信息公开是原则,保密为例外”;保障、落实公众的知情权、参与权、监督权和表达权。
由于《政府信息公开条例》仅为行政法规,相比《保密法》而言,法律层级较低。多位全国人大常委还建议,中国应尽快制定《信息公开法》。
谁要保密?
在“重保密、轻公开”的主旨下,《保密法》修订草案的诸多细节也引起了一些争议。
例如,现行《保密法》规定,不准在私人交往和通信中“泄露”国家秘密。修订草案将此改为:禁止在私人交往和通信中“涉及”国家秘密。
不少专家认为,这一改动问题非常严重。“涉及”相比“泄露”,不仅范围无限扩大,而且具有完全的“不确定性”,很可能被任意解释。
对于保密义务主体,现行《保密法》规定:“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保守国家秘密的义务。”修订草案对此没有作调整。
全国人大常委会委员、全国人大内司委副主任委员陈斯喜表示,对国家机关及其工作人员与公民、法人和其他组织,在保密义务上应当有所区分。一般公民所能知晓的信息,只要不是通过非法渠道获得的,就是公开的信息,而且一般公民也无法判断知晓的信息是否属于国家秘密。因此,保密的主要义务主体是国家机关及其工作人员,要求每个公民都承担同等的保密责任是不合理的。
全国人大常委会委员范徐丽泰也表示,普通公民一般并没有机会接触到国家秘密,他怎么去保守?即使碰到“国家秘密”资料,他也无法判断这是“国家秘密”,那还有什么保密的义务?她建议修改相关条款,做出确实到位的表述。
此外,《保密法》修订草案第26条规定,互联网和电信运营商、服务商发现公共信息网络所传输的信息涉及泄露国家秘密的,应当向公安机关、国家安全机关、国家保密行政管理部门报告,并根据公安机关、国家安全机关、国家保密行政管理部门的要求,删除泄露国家秘密的信息。
就此,电信运营商和相关主管部门指出,运营商、服务商无权对网络总传输的信息和数据进行审查和拦截,让他们承担发现、报告泄密信息的义务导致“权责不一致”。而且,运营商、服务商的工作人员也缺乏专业知识和能力来判断是否涉及泄密。
不仅如此,一些专家还认为,要求互联网和电信运营商、服务商主动发现和报告涉及泄密的信息,可能使公民的个人通信自由和通信秘密受到侵害。
谁来定密?
在定密权限上,《保密法》规定,“各级国家机关、单位对所产生的国家秘密事项”都有定密权限。这一规定多年来被学界广泛质疑,因为其过于原则和宽泛,几乎可以将所有事项都纳入国家秘密。此次修法,对此基本没有作出修改。
陈斯喜介绍,在美国,只有总统、履行行政职能的副总统、总统任命的在联邦登记公布的有关机构负责人以及得到授权的政府官员这三类人,才可以定密;而定密的范围也规定得很细,主要限制在军事、外交、情报等几个非常具体的领域。
美国的法律还特别规定了在任何情况下都不得对信息定密的情形——为掩盖违法低效或者行政管理失误;为阻止对个人、组织和机构不当行为的批评;为抑制竞争;为了阻止或者延误无须以国家安全名义保护的信息的公开。
因此,陈斯喜提出,《保密法》修订应该有所借鉴,对定密权和定密范围等进行严格限制和具体明确。
全国人大常委会委员吕薇认为,现行规定导致定密权下放的范围太宽,层级太低,标准也不统一。国家秘密的范围应该主要集中在中央机关层次,集中在重点的单位,并统一标准,适当缩小范围,提高定密的层级。
全国人大常委会委员严以新则建议,应增加规定:“任何组织、单位和个人不得以保守国家秘密为借口,隐瞒各种违法事实。”
如何解密?
争议的问题还不止于此。对“一密定终身”的问题,此次修法在解密审查方面有所补充,但对保密期限的设置没有具体限制,对延长期限也缺乏足够制约。
因此,多位全国人大常委会委员建议加上具体规定,比如绝密级的事项保密期限期最长不超过30年,机密级事项不超过20年,秘密级事项不超过10年,特殊情况需要延长保密期限的,应经上一级保密行政管理部门的批准。
此外,在定密监督程序和纠错机制,特别是定密异议制度方面,《保密法》修订草案没有什么改善。比如,公民对是否涉及国家秘密能不能提出异议、申请鉴定,定密导致权益受损可否申请行政复议或行政诉讼等法律救济,规定的都不明确。
全国人大常委会委员姜兴长由此建议,增加行政相对人的权利救济条款,规定“公民、法人或者其他组织对保密行政管理部门作出的行政处罚决定或者采取的行政强制措施不服的,可以申请行政复议,或者提起行政诉讼”。
全国人大内务司法委员会对《保密法》修订提出的建议为:严格界定国家秘密范围并设立适时调整机制,明确非属国家秘密事项不得列入该范围,把国家秘密范围和知悉国家秘密范围都限定在最小;确定定密专职化制度,对定密主体进行限制性解释,明确其权利义务;补充完善定密、解密及密级变更程序、定密监督程序,完善定密纠错机制。
据《财经》记者了解,《保密法》修订草案向全民征求意见的截止期限为2009年7月31日。立法机构将在此后对相关意见进行汇总,并据此对修订草案进一步调整,然后适时将改进的《保密法》修订草案再次提交全国人大常委会审议。
根据中国《立法法》,一部法律草案原則上至少需要经过三次审议后,方能获得通过。■