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摘要：公务卡改革是我国财政管理领域的一项重要的制度创新，也是对国库集中支付制度改革的进一步深化。宁夏在推进公务卡改革过程中取得了显著成效，但也暴露出了不少问题，制约了公务卡结算制度的效能。为了更好地发挥公务卡的作用，应加强宣传、完善管理制度、改善用卡环境等，以保证公务卡改革顺利进行。
关键词：财政管理；公务卡；改革；对策建议
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）012-000-02
宁夏公务卡改革始于2008年，按照“先试点，后推广”、“先本级、后市县”及“先易后难”分步实施的原则，在自治区本级和市县逐步推开。其目的是将预算单位公务支出领域引入银行卡管理，减少现金支出，提高公务支出透明度，强化财政监督，加强预算管理。公务卡改革不仅是我国财政管理领域的一项重要的制度创新，也是对国库集中支付制度改革的进一步深化[1]。经过6年多的实施，宁夏公务卡改革在加强财政资金安全、提高公务消费透明度、完善财政监控体系、促进预算单位财务管理水平和强化内部监督机制等方面，发挥了积极作用，取得了显著成效，为全区进一步深化国库集中支付制度改革起到了推动深化作用。随着宁夏公务卡改革的不断推进，公务卡结算也暴露出了不少问题，制约了公务卡结算制度发挥更大的效能。本文结合宁夏实际，分析研究公务卡推广应用中存在的问题，并积极探讨解决这些问题的对策和建议。
一、宁夏公务卡改革进展情况
自2008年实施公务卡改革以来，按照财政部的要求，宁夏回族自治区财政厅会同区监察厅、人民银行制定了《宁夏回族自治区预算单位公务卡推广应用实施方案》（宁财库发[2008]308）和《宁夏回族自治区本级预算单位公务卡管理暂行办法》（宁财库发[2008]309）等制度和操作流程，为全区公务卡改革的顺利进行奠定了基础。目前，全区所有市县均已实施了公务卡改革，80%的区本级预算单位按照上述文件的有关规定，对公务卡结算实行了网络系统报账。截止2013年底，全区改革单位数达到了4294家，其中：区级单位497家，市县级单位3797家；全区开卡数量达到41200张，其中：区本级开卡28200张，市县开卡13000张；全区刷卡报账金额超过1亿元，其中：区本级7400多万元，市县2700多万元。在112个区本级一级预算单位中，有89家一级预算单位实施了公务卡改革，占总数的80%，只开卡未按文件要求使用公务卡报账的单位有9家，尚有14家预算单位没有按照相关文件规定，实施公务卡改革。从刷卡报账情况来看，区级预算单位情况相对较好，市县公务卡刷卡报账整体偏低，个别市县改革进展缓慢[2]。
二、宁夏公务卡改革取得的成效
1.规范了财政资金管理，增加了公务消费透明度。以公务卡结算方式取代了传统的结算方式，实现了支付信息的电子化，增加了公务支出的透明度。目前，通过网络系统，宁夏已将公务支出信息统一纳入财政动态监控的范围，强化了财政监督，有效的遏制了违规违纪现象的发生。
2.简化了财务报账程序，提高了单位工作效率。实行公务卡改革，减少了现金保管等环节，节省了以往出差借差费审批、跑银行排队取现的手续，节约了人力成本，消除了携带大量现金出门的不安全隐患，简化了报销流程，方便了公务消费，提高了工作效率。
3.有效控制了现金用量，强化了财务管理。通过充分利用公务卡提供的消费额度及透支免息期功能，及时实现职工公务消费的支付行为，在透支免息期内回单位报销，大大减少了在途资金，有效的控制了现金流量，加速财政资金的周转，减少了往来资金的挂账。同时也简化了财务挂帐核销的程序，提高了单位的财务管理水平。
三、宁夏公务卡改革存在的问题
尽管宁夏公务卡改革总体进展比较顺利，但运行过程中，一些在思想认识、财务管理、制度建设、技术保障等方面还存在的问题，亟需我们认真梳理、加以解决。
（一）对公务卡结算方式改革的思想认识存在差距
2013年3月，自治区财政厅联合自治区纪检委、人民银行等单位，对所有区本级预算单位和部分基层预算单位公务卡改革情况进行了检查和调研。检查调研发现，面对这项新的财政财务管理制度，各预算单位对公务卡改革的态度迥然不同。有的单位积极主动，整章建制，如教育厅、科协等单位，不仅按照自治区公务卡改革文件的要求，按进度、高质量的完成了本级预算单位改革，还根据本单位的实际情况，制定了相关财务报账管理制度；有的单位消极应付、甚至无动于衷，主要表现为：一是没有实施公务卡改革，无卡无制度；二是象征性的办理了公务卡，但从不使用。
产生这种现象的主要原因：一是个别单位的领导对这项改革认识不清、重视不够、措施不力，从而影响了单位甚至整个部门的改革进度；二是许多人对公务卡这种现代化结算方式不熟悉、不习惯、不放心，担心由于公务卡允许个人消费，单位责任与个人责任的界定会不清晰，降低了单位办卡的积极性；三是预算单位在经费不足的情况下，担心持卡人公务消费超过规定限额，财务部门为便于事前控制开支，不愿意给职工开卡，这在一定程度上影响公务卡的推广。此外，推广公务卡等电子消费方式，商家在进行公务卡结算中要支付一定的手续费，从经济利益上考虑，有的商家希望实行现金交易，不愿意受理公务卡刷卡结算。
（二）现行的公务卡制度对一些具体问题的处理没有明确规定
调查还发现一个共性的问题，很多预算单位通过公务卡管理系统报账时，当其零余额账户授权支付额度不足以向公务卡还款时，即：刷卡报账金额超出网络流程中零余额账户额度时，单位只能通过基本帐户进行现金报账还款，这样就导致了这部分资金游离于财政部门的预算执行动态监控系统之外。对于这个问题，现有的改革办法中都没有作出明确规定，需要在以后的制度建设中加以明确和规范。
（三）部分预算单位公务卡报账不规范 一些预算单位实施公务卡改革后，公务卡报账财务管理制度不严，刷卡后的报销环节缺乏相应的制度约束，没有硬性要求财务人员必须通过公务卡网络流程报账，一些会计人员以出具现金支票或现金的形式进行报账。
（四）公务卡系统操作繁琐且不稳定给报账工作带来诸多不便
预算单位普遍反映目前的公务卡管理系统流程繁琐、网速太慢、系统不稳定，导致消费记录更新不及时、报账过程中需要长时间等待。此外，由于近年来预算单位会计人员不稳定，更换较多，加之2011年启用了新的公务卡管理系统，部分预算单位会计人员不熟悉公务卡管理系统，在一定程度上也影响了工作效率。
（五）部分代理银行行为需要进一步规范
个别银行（如：农业银行）在单位为个人还款后，对当事人提取多出授信额度的余款收取手续费；个别银行（如：交通银行）对预算单位消费信息记录不能及时上传，影响单位报账；还有个别银行对单位公务卡的授信额度低于相关文件所规定的最低2万元的要求。
（六）公务卡用卡环境还需进一步完善
宁夏现阶段银行卡消费环境已基本满足改革需求，但受地域限制，POS机的安装分布极不均匀，银川市分布最为广泛，刷卡环境良好，其他市县，尤其是南部山区市县，受思想观念、经营规模、成本费用等因素的影响，POS机布点极少，对公务卡的改革带来了不利影响。
此外，还存在个别单位零余额账户与公务卡开卡银行不一致，无法实现网络报账等问题。
四、进一步完善宁夏公务卡改革的几点建议
针对目前宁夏公务卡改革中存在的问题，需要各级财政部门进一步完善相关规章制度，督促预算单位加快改革力度，全面落实财政部关于公务卡改革的要求，深化宁夏公务卡改革工作。
（一）进一步加大宣传和培训力度，推进公务卡广泛使用
长期以来，预算单位进行公务消费支出主要以现金支付方式为主，形成了预借现金、公务消费支出、事后还款报账的固定模式，目前部分预算单位从领导到职工，对推行公务卡制度了解不够，认识不深，还存在一些疑虑，用卡积极性不高。对此，财政部门要结合公共财政管理体制建设和国库集中支付制度改革，加大对公务卡改革的宣传和培训力度，改变一些人旧有的思维模式，使预算单位了解、重视和支持这项改革，特别是要转变预算单位公务人员对公务卡结算方式的认知度，增强其应用推广工作的积极性，为全面推行公务卡改革营造良好的舆论和社会环境。
（二）完善管理制度，进一步规范公务卡管理的运行机制
公务卡改革涉及财政预算管理、单位财务管理、会计核算、银行结算等多个方面，财政部门、预算单位及商业银行要相互协调、相互配合、相互交流，建立健全公务卡改革管理措施及制度，形成科学化、规范化的运行和管理，促进公务卡的进一步推广。一是要明确界定实行公务卡结算方式改革后支票、现金和公务卡的适用范围、金额等内容，使单位领导和财务部门在审核报销时有章可循，便于操作；二是要求预算单位制定科学合理的支付、报销和还款程序，实行严格的支付审批制度，对刷卡消费的信息进行审核，确认无误后通过零余额账户直接划入公务卡账户；三是针对零余额账户授权支付额度不足以报销公务卡结算金额这一实际问题，要在分析研究相关制度的基础上，明确具体的操作流程。
（三）优化公务卡管理系统、改善公务卡受理环境，提高公务卡使用率
进一步优化公务卡报账流程，提高财政部门信息系统与预算单位会计核算系统联接水平。通过不断加强与各代理银行的协调，采取多种措施加快公务卡受理市场的建设，特别是加大对县（区）公务卡市场的建设力度，为宁夏公务卡的推广使用创造顺畅、便捷的条件。
（四）积极改善宁夏银行卡用卡环境
银行卡受理环境是影响公务卡推行力度的重要因素。财政部门要积极与人民银行、商业银行等部门进行协调，出台相关激励政策，逐步完善银行卡受理环境：一是要求商业银行对能刷银行卡的特约商户提供优质的服务和培训，对POS机使用过程中出现的问题及时帮助解决；二是提高银行卡使用率，对受理公务卡的定点商家给予适当的补贴，合理界定刷卡消费手续费，尽可能减少商家安装、使用POS机所产生的费用；三是加大财政投入力度，加强农村地区、偏远地区的POS机布设力度，使公务卡的使用范围逐步扩大。
（五）实行公务卡强制结算目录，增强公务卡制度的约束力
进一步完善自治区级公务卡强制结算目录，加强和规范公务支出管理，扩大公务卡使用范围，切实减少公务支出中的现金提取和使用，促进宁夏公务卡改革的推广和使用。
（六）加强对预算单位公务卡使用的监督、保证公务卡的作用得到发挥
在推进公务卡改革过程中，要严格按照财政部提出的“有利于完善现代财政国库管理制度、有利于加强财政动态监控、有利于方便预算单位用款”三条原则[3]，把公务卡支出监督管理作为公务卡改革的主要环节，及时解决预算单位在改革中出现的问题，保证公务卡改革的顺利推行。
参考文献：
[1]财政部国库司，编著.国库现金管理基础与实务.经济科学出版社，2007，8.
[2]宁夏财政厅国库处.宁夏回族自治区预算单位公务卡推广应用情况调研报告.
[3]财政部.中国人民银行关于印发《中央预算单位公务卡管理暂行办法》的通知[J].中华人民共和国财政部文告，2007（10）.
关键词：财政管理；公务卡；改革；对策建议
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）012-000-02
宁夏公务卡改革始于2008年，按照“先试点，后推广”、“先本级、后市县”及“先易后难”分步实施的原则，在自治区本级和市县逐步推开。其目的是将预算单位公务支出领域引入银行卡管理，减少现金支出，提高公务支出透明度，强化财政监督，加强预算管理。公务卡改革不仅是我国财政管理领域的一项重要的制度创新，也是对国库集中支付制度改革的进一步深化[1]。经过6年多的实施，宁夏公务卡改革在加强财政资金安全、提高公务消费透明度、完善财政监控体系、促进预算单位财务管理水平和强化内部监督机制等方面，发挥了积极作用，取得了显著成效，为全区进一步深化国库集中支付制度改革起到了推动深化作用。随着宁夏公务卡改革的不断推进，公务卡结算也暴露出了不少问题，制约了公务卡结算制度发挥更大的效能。本文结合宁夏实际，分析研究公务卡推广应用中存在的问题，并积极探讨解决这些问题的对策和建议。
一、宁夏公务卡改革进展情况
自2008年实施公务卡改革以来，按照财政部的要求，宁夏回族自治区财政厅会同区监察厅、人民银行制定了《宁夏回族自治区预算单位公务卡推广应用实施方案》（宁财库发[2008]308）和《宁夏回族自治区本级预算单位公务卡管理暂行办法》（宁财库发[2008]309）等制度和操作流程，为全区公务卡改革的顺利进行奠定了基础。目前，全区所有市县均已实施了公务卡改革，80%的区本级预算单位按照上述文件的有关规定，对公务卡结算实行了网络系统报账。截止2013年底，全区改革单位数达到了4294家，其中：区级单位497家，市县级单位3797家；全区开卡数量达到41200张，其中：区本级开卡28200张，市县开卡13000张；全区刷卡报账金额超过1亿元，其中：区本级7400多万元，市县2700多万元。在112个区本级一级预算单位中，有89家一级预算单位实施了公务卡改革，占总数的80%，只开卡未按文件要求使用公务卡报账的单位有9家，尚有14家预算单位没有按照相关文件规定，实施公务卡改革。从刷卡报账情况来看，区级预算单位情况相对较好，市县公务卡刷卡报账整体偏低，个别市县改革进展缓慢[2]。
二、宁夏公务卡改革取得的成效
1.规范了财政资金管理，增加了公务消费透明度。以公务卡结算方式取代了传统的结算方式，实现了支付信息的电子化，增加了公务支出的透明度。目前，通过网络系统，宁夏已将公务支出信息统一纳入财政动态监控的范围，强化了财政监督，有效的遏制了违规违纪现象的发生。
2.简化了财务报账程序，提高了单位工作效率。实行公务卡改革，减少了现金保管等环节，节省了以往出差借差费审批、跑银行排队取现的手续，节约了人力成本，消除了携带大量现金出门的不安全隐患，简化了报销流程，方便了公务消费，提高了工作效率。
3.有效控制了现金用量，强化了财务管理。通过充分利用公务卡提供的消费额度及透支免息期功能，及时实现职工公务消费的支付行为，在透支免息期内回单位报销，大大减少了在途资金，有效的控制了现金流量，加速财政资金的周转，减少了往来资金的挂账。同时也简化了财务挂帐核销的程序，提高了单位的财务管理水平。
三、宁夏公务卡改革存在的问题
尽管宁夏公务卡改革总体进展比较顺利，但运行过程中，一些在思想认识、财务管理、制度建设、技术保障等方面还存在的问题，亟需我们认真梳理、加以解决。
（一）对公务卡结算方式改革的思想认识存在差距
2013年3月，自治区财政厅联合自治区纪检委、人民银行等单位，对所有区本级预算单位和部分基层预算单位公务卡改革情况进行了检查和调研。检查调研发现，面对这项新的财政财务管理制度，各预算单位对公务卡改革的态度迥然不同。有的单位积极主动，整章建制，如教育厅、科协等单位，不仅按照自治区公务卡改革文件的要求，按进度、高质量的完成了本级预算单位改革，还根据本单位的实际情况，制定了相关财务报账管理制度；有的单位消极应付、甚至无动于衷，主要表现为：一是没有实施公务卡改革，无卡无制度；二是象征性的办理了公务卡，但从不使用。
产生这种现象的主要原因：一是个别单位的领导对这项改革认识不清、重视不够、措施不力，从而影响了单位甚至整个部门的改革进度；二是许多人对公务卡这种现代化结算方式不熟悉、不习惯、不放心，担心由于公务卡允许个人消费，单位责任与个人责任的界定会不清晰，降低了单位办卡的积极性；三是预算单位在经费不足的情况下，担心持卡人公务消费超过规定限额，财务部门为便于事前控制开支，不愿意给职工开卡，这在一定程度上影响公务卡的推广。此外，推广公务卡等电子消费方式，商家在进行公务卡结算中要支付一定的手续费，从经济利益上考虑，有的商家希望实行现金交易，不愿意受理公务卡刷卡结算。
（二）现行的公务卡制度对一些具体问题的处理没有明确规定
调查还发现一个共性的问题，很多预算单位通过公务卡管理系统报账时，当其零余额账户授权支付额度不足以向公务卡还款时，即：刷卡报账金额超出网络流程中零余额账户额度时，单位只能通过基本帐户进行现金报账还款，这样就导致了这部分资金游离于财政部门的预算执行动态监控系统之外。对于这个问题，现有的改革办法中都没有作出明确规定，需要在以后的制度建设中加以明确和规范。
（三）部分预算单位公务卡报账不规范 一些预算单位实施公务卡改革后，公务卡报账财务管理制度不严，刷卡后的报销环节缺乏相应的制度约束，没有硬性要求财务人员必须通过公务卡网络流程报账，一些会计人员以出具现金支票或现金的形式进行报账。
（四）公务卡系统操作繁琐且不稳定给报账工作带来诸多不便
预算单位普遍反映目前的公务卡管理系统流程繁琐、网速太慢、系统不稳定，导致消费记录更新不及时、报账过程中需要长时间等待。此外，由于近年来预算单位会计人员不稳定，更换较多，加之2011年启用了新的公务卡管理系统，部分预算单位会计人员不熟悉公务卡管理系统，在一定程度上也影响了工作效率。
（五）部分代理银行行为需要进一步规范
个别银行（如：农业银行）在单位为个人还款后，对当事人提取多出授信额度的余款收取手续费；个别银行（如：交通银行）对预算单位消费信息记录不能及时上传，影响单位报账；还有个别银行对单位公务卡的授信额度低于相关文件所规定的最低2万元的要求。
（六）公务卡用卡环境还需进一步完善
宁夏现阶段银行卡消费环境已基本满足改革需求，但受地域限制，POS机的安装分布极不均匀，银川市分布最为广泛，刷卡环境良好，其他市县，尤其是南部山区市县，受思想观念、经营规模、成本费用等因素的影响，POS机布点极少，对公务卡的改革带来了不利影响。
此外，还存在个别单位零余额账户与公务卡开卡银行不一致，无法实现网络报账等问题。
四、进一步完善宁夏公务卡改革的几点建议
针对目前宁夏公务卡改革中存在的问题，需要各级财政部门进一步完善相关规章制度，督促预算单位加快改革力度，全面落实财政部关于公务卡改革的要求，深化宁夏公务卡改革工作。
（一）进一步加大宣传和培训力度，推进公务卡广泛使用
长期以来，预算单位进行公务消费支出主要以现金支付方式为主，形成了预借现金、公务消费支出、事后还款报账的固定模式，目前部分预算单位从领导到职工，对推行公务卡制度了解不够，认识不深，还存在一些疑虑，用卡积极性不高。对此，财政部门要结合公共财政管理体制建设和国库集中支付制度改革，加大对公务卡改革的宣传和培训力度，改变一些人旧有的思维模式，使预算单位了解、重视和支持这项改革，特别是要转变预算单位公务人员对公务卡结算方式的认知度，增强其应用推广工作的积极性，为全面推行公务卡改革营造良好的舆论和社会环境。
（二）完善管理制度，进一步规范公务卡管理的运行机制
公务卡改革涉及财政预算管理、单位财务管理、会计核算、银行结算等多个方面，财政部门、预算单位及商业银行要相互协调、相互配合、相互交流，建立健全公务卡改革管理措施及制度，形成科学化、规范化的运行和管理，促进公务卡的进一步推广。一是要明确界定实行公务卡结算方式改革后支票、现金和公务卡的适用范围、金额等内容，使单位领导和财务部门在审核报销时有章可循，便于操作；二是要求预算单位制定科学合理的支付、报销和还款程序，实行严格的支付审批制度，对刷卡消费的信息进行审核，确认无误后通过零余额账户直接划入公务卡账户；三是针对零余额账户授权支付额度不足以报销公务卡结算金额这一实际问题，要在分析研究相关制度的基础上，明确具体的操作流程。
（三）优化公务卡管理系统、改善公务卡受理环境，提高公务卡使用率
进一步优化公务卡报账流程，提高财政部门信息系统与预算单位会计核算系统联接水平。通过不断加强与各代理银行的协调，采取多种措施加快公务卡受理市场的建设，特别是加大对县（区）公务卡市场的建设力度，为宁夏公务卡的推广使用创造顺畅、便捷的条件。
（四）积极改善宁夏银行卡用卡环境
银行卡受理环境是影响公务卡推行力度的重要因素。财政部门要积极与人民银行、商业银行等部门进行协调，出台相关激励政策，逐步完善银行卡受理环境：一是要求商业银行对能刷银行卡的特约商户提供优质的服务和培训，对POS机使用过程中出现的问题及时帮助解决；二是提高银行卡使用率，对受理公务卡的定点商家给予适当的补贴，合理界定刷卡消费手续费，尽可能减少商家安装、使用POS机所产生的费用；三是加大财政投入力度，加强农村地区、偏远地区的POS机布设力度，使公务卡的使用范围逐步扩大。
（五）实行公务卡强制结算目录，增强公务卡制度的约束力
进一步完善自治区级公务卡强制结算目录，加强和规范公务支出管理，扩大公务卡使用范围，切实减少公务支出中的现金提取和使用，促进宁夏公务卡改革的推广和使用。
（六）加强对预算单位公务卡使用的监督、保证公务卡的作用得到发挥
在推进公务卡改革过程中，要严格按照财政部提出的“有利于完善现代财政国库管理制度、有利于加强财政动态监控、有利于方便预算单位用款”三条原则[3]，把公务卡支出监督管理作为公务卡改革的主要环节，及时解决预算单位在改革中出现的问题，保证公务卡改革的顺利推行。
参考文献：
[1]财政部国库司，编著.国库现金管理基础与实务.经济科学出版社，2007，8.
[2]宁夏财政厅国库处.宁夏回族自治区预算单位公务卡推广应用情况调研报告.
[3]财政部.中国人民银行关于印发《中央预算单位公务卡管理暂行办法》的通知[J].中华人民共和国财政部文告，2007（10）.