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[摘 要]本文通过对新增费首次注入设施农业领域的工作实践调查和分析，准确定位了国土部门的工作切入点，阐述了国土部门在这项全新工作中如何发挥主导作用。
[关键词]设施农业 国土管理 调查分析
中图分类号：X506 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）17-0399-01
1 引言
设施农业是现代农业的显著标志，促进设施农业发展是实现农业现代化的重要任务，大力发展设施农业地建设可以提高土地和水资源的有效利用，提高农业抗旱避灾的风险能力，是实现农业增效、农民增收的主要途径。国土部门作为设施农业发展领导小组成员单位，如何充分利用国土部门的政策和资金优势在设施农业建设中发挥重要作用，成为国土部门亟待研究和解决的问题。
2 现行设施农业建设运行模式
农业部门作为设施农业建设的牵头部门负责全市及县级设施农业发展规划的编制并组织落实，各乡镇政府作为设施农业建设实施主体负责工程施工等具体工作。
设施农业建设资金主要来源为争取省市政府的建棚补贴资金、农民自筹、贷款以及市县相关部门的配套支持资金。往年，省农委和省财政厅联合下达设施农业补贴计划，各市、县国土部门在市、县农委起草的设施农业补贴资金申请上签字，对各乡镇完成的设施农业工程（土地整理工程）予以确认。经过调查我们了解到，市、县国土部门并不掌握各乡镇实施的具体土地整理工程内容，在工程完工后也没有参与工程竣工验收，但考虑到向省级争取的补贴资金是使用在我市的蔬菜保护地建设上，是农民真正受益的工程，所以市、县国土部门仍然在资金申请文件上签字盖章，以保证省级补贴资金及时到位，但是这种做法是不符合国家土地整理专项资金使用要求的。
3 国土部门参与设施农业建设的必要性和切入点
按财政部和国土资源部的文件要求，上缴中央和省级财政的新增建设用地土地有偿试用费（以下简称新增费）必须用于耕地开发和土地整理，任何单位不得截留、挪用和坐支，不得用于平衡财政预算。新增费项目的组织实施工作由国土资源管理部门负责。国土资源部和省国土资源厅分别负责国家和省级土地地整理项目的立项审批、下达项目年度计划、监督检查及竣工验收工作，项目投资预算报同级财政部门审定后由财政部门下达资金计划。
对于经济欠发达地区，发展设施农业的难点在于资金筹措。近年，在政策允许的范围内将涉农资金重点向设施农业倾斜，以最大限度地支持设施农业的发展。应该说在资金整合上国土部门投入的资金占相当大的比例，这部分资金涵盖了蔬菜大棚基础工程的大部分内容（包括土地平整与改良、道路、电力、打井及灌溉管线等），对蔬菜保护地建设起着这关重要的作用。同时，由于国土部门掌握和熟悉土地权属变更、地类调查等专业基础资料，能够为设施农业建设涉及的土地调整、地类及权属确认及地籍变更等土地问题提供合法性和专业性的服务。为此，我们认为，无论从保证国家专项资金合规有序使用的角度，还是从国土部门在政策及职责上有效支持设施农业建设的角度，国土部门参与设施农业建设已成为必需。
根据土地整理项目的管理程序要求和往年的工作实践，国土部门在市农业部门的全市设施农业发展规划及年度蔬菜保护地建设计划确定后及时介入最为适宜。
4 国土部门参与设施农业建设的实践效果
为切实推进我市设施农业建设并认真履行土地整理项目法定程序，结合今年开始的新增费使用制度改革，设施农业小区不再走逐棚补贴的路子，而是完全按土地整理项目程序要求，规范履行勘测、设计、论证、实施、验收等程序，全部实行项目法人制、工程监理制、施工合同制等。“由国土资源部门牵头，县级土地整理机构作为项目承担单位、各乡镇政府作为项目实施主体”等内容已明确写进市政府专题会议纪要中。这种做法强化了国土部门在新增费使用方面的管理力度，保证了国家专项资金真正使用在“土地整理、农田水利及田间道路”等工程内容上。
通过调查我们感到：由于国土部门的介入，具备设计资质单位的前期规划设计和工程预算的编制、具备监理资质的工程监理单位的现场监督确认、作为工程管理主体的县级土地整理机构的全程管理等环节使设施农业建设工程完全纳入了正规土地整理项目管理程序。表面上程序复杂了，但作为政府领导及各级国土部门心里踏实了：规范的设施农业建设操作程序保证了土地整理专项资金使用的合规性，也经得起项目验收审计及今后上级机关的检查。
综上，我们认为国土部门在我市的设施农业建设工作是不可或缺的部门，发挥好国土部门的资金和政策保障优势将对我市的设施农业健康快速发展起到十分重要的推动作用。
5 存在的问题
通过调研我们发现，在限定短时间内完成符合程序要求的《规划设计报告》及《工程预算》及相应图件确实难度很大。这其中有时间太紧的因素，也有设计单位和设计人员的能力和责任心问题，也不排除项目区乡、村配合不到位问题。同时，由于国家有土地整理项目新增耕地指标的限制也制约了规划设计的编制进度。另外，由于国土部门的介入使新增费的使用纳入了国家土地整理项目管理程序，但是这种做法打乱了以往县级农业部门牵头逐个小区给予补贴的路子。为此，有的县级农业部门及个别乡镇存在抵触情绪。所以，在阜蒙县发生了县财政直接将工程施工费拨付给乡镇的情况。这种做法使得“按设计施工、按质量签证、按进度拨款”的制度形同虚设，导致县级国土部门及监理单位工作热情和责任心受到伤害。我们建议市政府进一步明确我市各职能部门在设施农业建设工作的职责，执行市政府既定的专题会议纪要精神，以保证该项工作高效有序地开展下去。
6 几点建议
6.1 加强政府的领导作用
设施农业建设是政府的一项综合性工作，涉及面广、政策性强。建议市政府赋予农业部门在设施农业建设工作中的统筹和协调职能，使这项工作有市政府专门机构负责（不仅过问，而且要抓落实）。
6.2 政府应强化对国土部门的支持力度
国土部门在设施农业建设中有很大的政策和资金优势，如果把这部分政策用活了，资金用足了，将对我市的设施农业建设起到巨大的推动作用。但是，通过前段时间的蔬菜保护地建设工作实践，我们感到基层国土部门在这项工作中积极性不高，个别乡镇对国土部门参与设施农业建设也存有很大误解。我们认为市县政府应加大对国土部门的支持力度，维护国土部门执行土地整理政策和程序的威信。
6.3 强化资金整合力度
设施农业建设涉及到县乡政府、农业、国土、水利、电业、林业等多个部门。要想把这项工作做强做大，必须有相关部门的全力支持，强化资金整合力度。各部门必须有所突破，不能墨守成规，要敢于承担责任。如果各部门都能“想农民建大棚急需资金之所想”，敢于打破条条框框，拓宽资金筹集渠道，创造性地开展工作，那么我市的设施农业建设就会因资金的有效整合而迅猛发展起来。
6.4 加强部门间沟通协调
设施农业建设需要相关部门各司其职，通力合作，去年有些部门间工作产生矛盾的主要原因就是蔬菜保护地建设时间衔接上存在问题。我们建议，政府应责成农业部门科学地、实事求是地编制我市设施农业建设年度发展计划和中、长期发展规划，并适时通报给有关部门。各相关部门也好根据全市设施农业发展规划安排本部门的配套规划和具体措施。如果各部门间沟通及时，具体安排和组织实施这项工作就会顺畅。
[结语]
本文旨在改革设施农业建设管理模式，势必凸现和提高了国土部门的作用和地位，强力推进了设施农业建设进程，为政府领导决策提供了理论和实践上的依据。
[关键词]设施农业 国土管理 调查分析
中图分类号：X506 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）17-0399-01
1 引言
设施农业是现代农业的显著标志，促进设施农业发展是实现农业现代化的重要任务，大力发展设施农业地建设可以提高土地和水资源的有效利用，提高农业抗旱避灾的风险能力，是实现农业增效、农民增收的主要途径。国土部门作为设施农业发展领导小组成员单位，如何充分利用国土部门的政策和资金优势在设施农业建设中发挥重要作用，成为国土部门亟待研究和解决的问题。
2 现行设施农业建设运行模式
农业部门作为设施农业建设的牵头部门负责全市及县级设施农业发展规划的编制并组织落实，各乡镇政府作为设施农业建设实施主体负责工程施工等具体工作。
设施农业建设资金主要来源为争取省市政府的建棚补贴资金、农民自筹、贷款以及市县相关部门的配套支持资金。往年，省农委和省财政厅联合下达设施农业补贴计划，各市、县国土部门在市、县农委起草的设施农业补贴资金申请上签字，对各乡镇完成的设施农业工程（土地整理工程）予以确认。经过调查我们了解到，市、县国土部门并不掌握各乡镇实施的具体土地整理工程内容，在工程完工后也没有参与工程竣工验收，但考虑到向省级争取的补贴资金是使用在我市的蔬菜保护地建设上，是农民真正受益的工程，所以市、县国土部门仍然在资金申请文件上签字盖章，以保证省级补贴资金及时到位，但是这种做法是不符合国家土地整理专项资金使用要求的。
3 国土部门参与设施农业建设的必要性和切入点
按财政部和国土资源部的文件要求，上缴中央和省级财政的新增建设用地土地有偿试用费（以下简称新增费）必须用于耕地开发和土地整理，任何单位不得截留、挪用和坐支，不得用于平衡财政预算。新增费项目的组织实施工作由国土资源管理部门负责。国土资源部和省国土资源厅分别负责国家和省级土地地整理项目的立项审批、下达项目年度计划、监督检查及竣工验收工作，项目投资预算报同级财政部门审定后由财政部门下达资金计划。
对于经济欠发达地区，发展设施农业的难点在于资金筹措。近年，在政策允许的范围内将涉农资金重点向设施农业倾斜，以最大限度地支持设施农业的发展。应该说在资金整合上国土部门投入的资金占相当大的比例，这部分资金涵盖了蔬菜大棚基础工程的大部分内容（包括土地平整与改良、道路、电力、打井及灌溉管线等），对蔬菜保护地建设起着这关重要的作用。同时，由于国土部门掌握和熟悉土地权属变更、地类调查等专业基础资料，能够为设施农业建设涉及的土地调整、地类及权属确认及地籍变更等土地问题提供合法性和专业性的服务。为此，我们认为，无论从保证国家专项资金合规有序使用的角度，还是从国土部门在政策及职责上有效支持设施农业建设的角度，国土部门参与设施农业建设已成为必需。
根据土地整理项目的管理程序要求和往年的工作实践，国土部门在市农业部门的全市设施农业发展规划及年度蔬菜保护地建设计划确定后及时介入最为适宜。
4 国土部门参与设施农业建设的实践效果
为切实推进我市设施农业建设并认真履行土地整理项目法定程序，结合今年开始的新增费使用制度改革，设施农业小区不再走逐棚补贴的路子，而是完全按土地整理项目程序要求，规范履行勘测、设计、论证、实施、验收等程序，全部实行项目法人制、工程监理制、施工合同制等。“由国土资源部门牵头，县级土地整理机构作为项目承担单位、各乡镇政府作为项目实施主体”等内容已明确写进市政府专题会议纪要中。这种做法强化了国土部门在新增费使用方面的管理力度，保证了国家专项资金真正使用在“土地整理、农田水利及田间道路”等工程内容上。
通过调查我们感到：由于国土部门的介入，具备设计资质单位的前期规划设计和工程预算的编制、具备监理资质的工程监理单位的现场监督确认、作为工程管理主体的县级土地整理机构的全程管理等环节使设施农业建设工程完全纳入了正规土地整理项目管理程序。表面上程序复杂了，但作为政府领导及各级国土部门心里踏实了：规范的设施农业建设操作程序保证了土地整理专项资金使用的合规性，也经得起项目验收审计及今后上级机关的检查。
综上，我们认为国土部门在我市的设施农业建设工作是不可或缺的部门，发挥好国土部门的资金和政策保障优势将对我市的设施农业健康快速发展起到十分重要的推动作用。
5 存在的问题
通过调研我们发现，在限定短时间内完成符合程序要求的《规划设计报告》及《工程预算》及相应图件确实难度很大。这其中有时间太紧的因素，也有设计单位和设计人员的能力和责任心问题，也不排除项目区乡、村配合不到位问题。同时，由于国家有土地整理项目新增耕地指标的限制也制约了规划设计的编制进度。另外，由于国土部门的介入使新增费的使用纳入了国家土地整理项目管理程序，但是这种做法打乱了以往县级农业部门牵头逐个小区给予补贴的路子。为此，有的县级农业部门及个别乡镇存在抵触情绪。所以，在阜蒙县发生了县财政直接将工程施工费拨付给乡镇的情况。这种做法使得“按设计施工、按质量签证、按进度拨款”的制度形同虚设，导致县级国土部门及监理单位工作热情和责任心受到伤害。我们建议市政府进一步明确我市各职能部门在设施农业建设工作的职责，执行市政府既定的专题会议纪要精神，以保证该项工作高效有序地开展下去。
6 几点建议
6.1 加强政府的领导作用
设施农业建设是政府的一项综合性工作，涉及面广、政策性强。建议市政府赋予农业部门在设施农业建设工作中的统筹和协调职能，使这项工作有市政府专门机构负责（不仅过问，而且要抓落实）。
6.2 政府应强化对国土部门的支持力度
国土部门在设施农业建设中有很大的政策和资金优势，如果把这部分政策用活了，资金用足了，将对我市的设施农业建设起到巨大的推动作用。但是，通过前段时间的蔬菜保护地建设工作实践，我们感到基层国土部门在这项工作中积极性不高，个别乡镇对国土部门参与设施农业建设也存有很大误解。我们认为市县政府应加大对国土部门的支持力度，维护国土部门执行土地整理政策和程序的威信。
6.3 强化资金整合力度
设施农业建设涉及到县乡政府、农业、国土、水利、电业、林业等多个部门。要想把这项工作做强做大，必须有相关部门的全力支持，强化资金整合力度。各部门必须有所突破，不能墨守成规，要敢于承担责任。如果各部门都能“想农民建大棚急需资金之所想”，敢于打破条条框框，拓宽资金筹集渠道，创造性地开展工作，那么我市的设施农业建设就会因资金的有效整合而迅猛发展起来。
6.4 加强部门间沟通协调
设施农业建设需要相关部门各司其职，通力合作，去年有些部门间工作产生矛盾的主要原因就是蔬菜保护地建设时间衔接上存在问题。我们建议，政府应责成农业部门科学地、实事求是地编制我市设施农业建设年度发展计划和中、长期发展规划，并适时通报给有关部门。各相关部门也好根据全市设施农业发展规划安排本部门的配套规划和具体措施。如果各部门间沟通及时，具体安排和组织实施这项工作就会顺畅。
[结语]
本文旨在改革设施农业建设管理模式，势必凸现和提高了国土部门的作用和地位，强力推进了设施农业建设进程，为政府领导决策提供了理论和实践上的依据。