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在业内多数人士看来，《企业国有资产法草案》是一个对国资管理现实的妥协版本，缺乏对国资改革起到进一步推动作用
酝酿了15年之久的《国有资产法》草案，近日又通过了一轮审议。
2008年6月24日，十一届全国人大常委会第三次会议对国有资产法草案进行了第二次审议，将原来的《国有资产法（草案）》名称改为《企业国有资产法（草案）》（下称《草案》），并对2007年底审议的草案一审稿进行了修改，不过基本延续了草案一审稿的思路。
由于《草案》对一些体制性根本问题没有给出答案，比如对金融国资的监管定义模糊，对国资委定位未进一步明确，对政企分开、政资分开的界限仍没有厘清，因此，在业内大多数人士看来，《草案》是一个对国资管理现实的妥协版本，缺乏对国资改革起到进一步推动作用。
“《国有资产法》不可能一步到位，我们是客观反映现状，只能通过阶段性实践逐步完善，争取年内出台。”全国人大法律委员会一位人士向《财经》记者表示。
国资委定位悬搁
在《草案》一审稿中，最具争议的内容当属第十条，“国务院和地方人民政府授权的其他有关部门、机构（以下称履行出资人职责的机构），按照本级人民政府的授权、代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”。对于国资监管体制的这一界定，在一定程度上与国资委行使出资人职责的既有框架有所偏离。
按照现有格局，对于国资监管，除了国资委，文化部、教育部、财政部、烟草局等都负有部分国资监管职能。经营性国有资产，仅仅在中央层面，除了国资委监管的150家央企，还有众多金融类国企和各个部委下属的近5000多家国企，广泛分布在铁路、邮政、农垦、烟草、教育、文化、科技等系统。
在对《草案》一审稿征求各方意见时，有声音称，按照国务院的现行规定和改革的实际做法，目前绝大多数非金融类企业的国家出资企业，都是由政府国有资产监督管理机构统一履行出资人职责，只有少数行业的国家出资人企业，是由政府授权其他部门、机构履行出资人职责。这一改革在实践中已取得较好效果，因此上述提法应做适当修改。
在这一背景下，二审稿《草案》中，上述规定修改为两款：“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”；“国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”（草案二次审议稿第十一条第一款、第二款）
据了解，对于后者，参加二审的委员们仍存在颇多看法，认为这明显不符合政企分开的改革要求，这样的结果是将现实中并不符合改革要求的一些过渡性措施从法律上加以肯定和迁就，会使政企不分有了合法的依据。其症结在于，应对国资委的定位进一步明确。
事实上，关于国资委的定位问题一直有三种观点：其一是国资委仅作为代表国务院的出资人，即只负责经营活动；其二是国资委仅定位为行政部门，即监管人；还有一种观点是，同时拥有出资人和监管人的双重角色。
“原本期待国资法对国资委有一个法律定位，现在看仍然是一个妥协的立场，没有解决部门‘打架’的问题。”国资委一位人士表示。
在他看来，本次审议的结果是中性的，而国资法的本质问题在于政企、政资分开的方向是否坚持，政企、政资分开到何种程度。
全国人大法律委员会人士对此回应称，“改革还在实践探索中，等实践成熟才可以下结论；国资委作为国务院的特设机构，是事业法人、企业法人还是机关法人？这一定位的明确，是国务院的职权，现在的《草案》是给改革留有空间，不可能天衣无缝，但也不否认十六届三中全会确定的方向，由国资委管人、管事、管资产。”
金融国资依旧模糊
根据2007年底的一审草案，《国有资产法》仅适用于经营性国有资产，即国家对企业的出资和由此形成的权益。而多位审议《草案》的全国人大常委会委员则认为，作为规范国有资产管理、监督和经营的基本法律，《国有资产法》应该适用于经营性、行政事业性及资源性国有资产，应该是个“大国有资产法”。前述概念被认为涉及的调整范围过于狭窄，涵盖面很小，是个“小国有资产法”。
全国人大法律委员会经同财政经济委员会和国务院法制办、国资委研究认为，此次《草案》主要是针对维护企业国有资产权益、保障国有资产安全、促进国有资产保值增值作出的规定，目前企业国有资产的概念已广为使用，将该法名称定为“企业国有资产法”更为恰当。同时将《草案》对于企业国有资产的定义相应修改为，“本法所称企业国有资产，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。”
“这一定义事实上已将国有金融企业囊括其中，否则调整范围太窄。”前述全国人大法律委员会人士向《财经》记者指出。
尽管如此，二审稿中并没有具体规定金融国资的监管问题，仅作出框架性规定，“金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”
谁是中国金融国有资产的出资人？这是一个越来越难回避的问题。截至2007年末，中央级金融类企业国有资本总额1.2万亿元，占全部实收资本的80％以上，管理的资产总额已逾40万亿元。
在业内人士看来，金融国资监管体制一直处于模糊地带。目前已公布现有相关证券、期货、商业银行、基金等金融类企业法律法规，均未明确对金融国资的监管，而对这部分金融国资的管理职能，实际上仍分散在财政部、银监会、证监会、保监会、人民银行、发改委等政府的不同部门，仍是“九龙治水”的局面。
财政部金融司司长孙晓霞曾在接受《财经》记者专访中强调，财政部并未被明确赋予完整的国有金融资产的出资人职责。根据中编办文件精神，财政部对国有金融资产的管理主要体现在基础管理方面，即对金融类企业国有资产产权登记、资产评估、资产转让、清产核资等。
“金融国资的监管职能实践中是由财政部在管，管理得是否到位，由国务院裁定。”前述全国人大法律委员会人士表示。而是否最终应由财政部履行这一职能，尚停留在各个层面的争议之中。
《草案》的主要起草人之一、人大财经委法案室主任朱少平向《财经》记者表示，《国资法》的初衷，是延续2003年国务院颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》（下称《条例》）的原则。“对一些争议较大、含义不清的具体问题，宜由国务院拍板确定，法律中不作具体规定。”
“《国资法》应该是对《条例》的完善和补充，更加适应现阶段改革，但现状是《条例》有的它也有，《条例》没有的都回避了，这对实际工作没有推动作用。”国务院发展研究中心企业所副所长张文魁对此不无遗憾，“在国有经济布局调整还未到位的情况下，对深化体制改革可能会有约束作用，对地方国资改革可能阻力很大。”
参与起草《草案》的多位专家均认为，《草案》并未真正将监管职能和所有者职能真正分开，只解决了框架性问题。
《草案》起草组专家、中国政法大学教授李曙光亦表示，此次《草案》的二次审议没有解决国资监管体制的三个本质问题：对十六大有关国资改革方向的不同认识、对政府和企业之间的关系安排的不同意见、政府部门之间对国资管理职能的界限不清。
酝酿了15年之久的《国有资产法》草案，近日又通过了一轮审议。
2008年6月24日，十一届全国人大常委会第三次会议对国有资产法草案进行了第二次审议，将原来的《国有资产法（草案）》名称改为《企业国有资产法（草案）》（下称《草案》），并对2007年底审议的草案一审稿进行了修改，不过基本延续了草案一审稿的思路。
由于《草案》对一些体制性根本问题没有给出答案，比如对金融国资的监管定义模糊，对国资委定位未进一步明确，对政企分开、政资分开的界限仍没有厘清，因此，在业内大多数人士看来，《草案》是一个对国资管理现实的妥协版本，缺乏对国资改革起到进一步推动作用。
“《国有资产法》不可能一步到位，我们是客观反映现状，只能通过阶段性实践逐步完善，争取年内出台。”全国人大法律委员会一位人士向《财经》记者表示。
国资委定位悬搁
在《草案》一审稿中，最具争议的内容当属第十条，“国务院和地方人民政府授权的其他有关部门、机构（以下称履行出资人职责的机构），按照本级人民政府的授权、代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”。对于国资监管体制的这一界定，在一定程度上与国资委行使出资人职责的既有框架有所偏离。
按照现有格局，对于国资监管，除了国资委，文化部、教育部、财政部、烟草局等都负有部分国资监管职能。经营性国有资产，仅仅在中央层面，除了国资委监管的150家央企，还有众多金融类国企和各个部委下属的近5000多家国企，广泛分布在铁路、邮政、农垦、烟草、教育、文化、科技等系统。
在对《草案》一审稿征求各方意见时，有声音称，按照国务院的现行规定和改革的实际做法，目前绝大多数非金融类企业的国家出资企业，都是由政府国有资产监督管理机构统一履行出资人职责，只有少数行业的国家出资人企业，是由政府授权其他部门、机构履行出资人职责。这一改革在实践中已取得较好效果，因此上述提法应做适当修改。
在这一背景下，二审稿《草案》中，上述规定修改为两款：“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”；“国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”（草案二次审议稿第十一条第一款、第二款）
据了解，对于后者，参加二审的委员们仍存在颇多看法，认为这明显不符合政企分开的改革要求，这样的结果是将现实中并不符合改革要求的一些过渡性措施从法律上加以肯定和迁就，会使政企不分有了合法的依据。其症结在于，应对国资委的定位进一步明确。
事实上，关于国资委的定位问题一直有三种观点：其一是国资委仅作为代表国务院的出资人，即只负责经营活动；其二是国资委仅定位为行政部门，即监管人；还有一种观点是，同时拥有出资人和监管人的双重角色。
“原本期待国资法对国资委有一个法律定位，现在看仍然是一个妥协的立场，没有解决部门‘打架’的问题。”国资委一位人士表示。
在他看来，本次审议的结果是中性的，而国资法的本质问题在于政企、政资分开的方向是否坚持，政企、政资分开到何种程度。
全国人大法律委员会人士对此回应称，“改革还在实践探索中，等实践成熟才可以下结论；国资委作为国务院的特设机构，是事业法人、企业法人还是机关法人？这一定位的明确，是国务院的职权，现在的《草案》是给改革留有空间，不可能天衣无缝，但也不否认十六届三中全会确定的方向，由国资委管人、管事、管资产。”
金融国资依旧模糊
根据2007年底的一审草案，《国有资产法》仅适用于经营性国有资产，即国家对企业的出资和由此形成的权益。而多位审议《草案》的全国人大常委会委员则认为，作为规范国有资产管理、监督和经营的基本法律，《国有资产法》应该适用于经营性、行政事业性及资源性国有资产，应该是个“大国有资产法”。前述概念被认为涉及的调整范围过于狭窄，涵盖面很小，是个“小国有资产法”。
全国人大法律委员会经同财政经济委员会和国务院法制办、国资委研究认为，此次《草案》主要是针对维护企业国有资产权益、保障国有资产安全、促进国有资产保值增值作出的规定，目前企业国有资产的概念已广为使用，将该法名称定为“企业国有资产法”更为恰当。同时将《草案》对于企业国有资产的定义相应修改为，“本法所称企业国有资产，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。”
“这一定义事实上已将国有金融企业囊括其中，否则调整范围太窄。”前述全国人大法律委员会人士向《财经》记者指出。
尽管如此，二审稿中并没有具体规定金融国资的监管问题，仅作出框架性规定，“金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”
谁是中国金融国有资产的出资人？这是一个越来越难回避的问题。截至2007年末，中央级金融类企业国有资本总额1.2万亿元，占全部实收资本的80％以上，管理的资产总额已逾40万亿元。
在业内人士看来，金融国资监管体制一直处于模糊地带。目前已公布现有相关证券、期货、商业银行、基金等金融类企业法律法规，均未明确对金融国资的监管，而对这部分金融国资的管理职能，实际上仍分散在财政部、银监会、证监会、保监会、人民银行、发改委等政府的不同部门，仍是“九龙治水”的局面。
财政部金融司司长孙晓霞曾在接受《财经》记者专访中强调，财政部并未被明确赋予完整的国有金融资产的出资人职责。根据中编办文件精神，财政部对国有金融资产的管理主要体现在基础管理方面，即对金融类企业国有资产产权登记、资产评估、资产转让、清产核资等。
“金融国资的监管职能实践中是由财政部在管，管理得是否到位，由国务院裁定。”前述全国人大法律委员会人士表示。而是否最终应由财政部履行这一职能，尚停留在各个层面的争议之中。
《草案》的主要起草人之一、人大财经委法案室主任朱少平向《财经》记者表示，《国资法》的初衷，是延续2003年国务院颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》（下称《条例》）的原则。“对一些争议较大、含义不清的具体问题，宜由国务院拍板确定，法律中不作具体规定。”
“《国资法》应该是对《条例》的完善和补充，更加适应现阶段改革，但现状是《条例》有的它也有，《条例》没有的都回避了，这对实际工作没有推动作用。”国务院发展研究中心企业所副所长张文魁对此不无遗憾，“在国有经济布局调整还未到位的情况下，对深化体制改革可能会有约束作用，对地方国资改革可能阻力很大。”
参与起草《草案》的多位专家均认为，《草案》并未真正将监管职能和所有者职能真正分开，只解决了框架性问题。
《草案》起草组专家、中国政法大学教授李曙光亦表示，此次《草案》的二次审议没有解决国资监管体制的三个本质问题：对十六大有关国资改革方向的不同认识、对政府和企业之间的关系安排的不同意见、政府部门之间对国资管理职能的界限不清。