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贫困是困扰人类社会发展的全球性难题，绝大部分的贫困人口分布在发展中国家。我国作为世界上最大的低收入发展中国家，拥有庞大的贫困人口。消除贫困是我国实现可持续发展所面临的严重挑战之一。1994年启动的“八七扶贫攻坚计划”，标志着我国的扶贫工作已进入实质性阶段。经过20多年的努力，我国的扶贫工作取得了巨大的成就。中国农村极端贫困人口已从1978年的2.5亿减少到2003年底的2900万，贫困发生率从30.7%下降到3.1%，農村贫困人口的温饱问题已经基本解决。目前中国农村有8.517万贫困人口，占农村总人口的9.1%，其中收入637-882元的低收入人口总数为5617万。但是，余下的尚未脱贫的人主要集中在我国的西部农村地区，而他们的脱贫工作任重道远。
一、生态移民是西部地区摆脱贫困、制止生态环境恶化的有效途径
我国西部地区面临严重的贫困问题和生态环境问题。这里经济水平低下，人口压力大，生态系统十分脆弱，自然灾害频繁发生，居住在此地区大部分人的贫困属于生态贫困，即人们的基本生活需要因缺乏必要的客观物质条件而处于的贫困状态。要促使生态贫困者脱贫，主要的途径是使他们从生态恶化的自然环境中脱离出来，即进行生态移民。
生态移民是指为了保护贫困生态环境，将生态脆弱地区的生态超载人口（生态难民）迁到生态承载能力高的农（牧）业区或城镇郊区从事农、牧、农畜产品加工业，但不应该破坏潜入地的生态环境。生态移民的对象是“生态难民”，即由于生态环境变化而导致的土地或草原退化、自然灾害频繁、各种生存条件恶劣，无法在原住地正常生活，不得不迁移到其他地方生活的农牧民，生态难民基本上是贫困者，所以，也可以称其为“生态贫民”。这种贫困者的独特性在于，他们不仅温饱问题难以解决，还缺乏基本的生存环境条件。
二、生态移民中存在的问题
在我国西部生态环境脆弱的农村牧区，生存和生态是一对难以化解的矛盾，生态恶化和贫穷落后如一对孪生兄弟困扰着西部许多地区的农牧民。经济发展的长期落后，工业化、城镇化、第三产业发展相对缓慢以及人口增长较快，使得居住于西部生态恶劣地区的居民，出于解决温饱问题的目的，不得不大肆开发环境，造成当地的生存环境不断恶化。生态移民工程的实施，使部分人脱贫了，也使许多人看到了西部生态环境恢复的曙光。但不可否认的是，在生态移民的实施过程中也出现了诸多问题。
（一）缺乏科学规划
移民工程是一项系统工程，不是简单的人口搬迁过程。但是在移民过程中缺乏科学规划。表现为：第一，在移民过程中，往往把便于“五通”（通路、通水、通电、通电话、通有线电视）的地方确定为移民点，至于地下水的储量以及是否符合未来的城镇化布局则欠考虑。如内蒙古首批生态移民扶贫开发试点项目--巴彦淖尔市磴口县淘井、沟心庙移民开发区，位居乌兰布和沙漠东南缘的荒漠地带，2002年前搬迁安置移民1000余户。但是目前这里早已被连绵的活化沙丘包围，村内的道路上、院落旁，堆积着厚厚一层随风而来的沙子。而村里不少房子都门窗紧锁，空无一人。其实，乌兰布和沙漠东南缘这片荒漠地的生态系统原本已经相对稳定，但是在移民过程中没有考虑水资源的承载力，大批移民搬迁进去以后，大量抽取有限的地下水垦荒种地，放牧牛羊破坏稀疏的植被，致使固定沙丘重新活化沦为流沙地。而迁来的移民大部分又回迁走了。第二，有的地方政府对生态移民的认识不足，认为只要完成上级领导下达的任务即可，于是搞“过场式”的生态移民，把移民从生态环境非常恶劣的甲地迁往条件稍好但依然恶劣的乙地，结果非但没有达到脱贫致富奔小康的目的，反而使迁入地的生态环境也迅速恶化了。
（二）移民安置补偿费用低
资金投入是生态移民能否成功的重要保障，移民搬迁、迁入区的基础设施建设、土地资源开发等都需要大量的前期投入。同时，为了动员和帮助移民搬迁，往往还要付给移民一定的安置补偿费。但是这些费用普遍偏低。如内蒙古凉城县在移民搬迁过程中，除给每户人家配备两间房子和部分耕地以外，每个人的安置补偿费只有5000元。这点钱在移民安家落户后已所剩无几，无力再拿出充裕的资金来发展生产，不能及时摆脱贫困。
此外，生态移民的过程往往也是退耕还林（草）的过程，在此过程中，生态环境得到了改善，取得了巨大的社会效益。但与此同时，农牧民的个人收益遭受了损失，个人的边际收益小于社会的边际收益，但是得到的相应的补偿较少。
（三）移民搬迁后增收困难
稳定和逐步提高移民的收入是生态移民工程最终成功与否的关键。虽然移民搬迁以后生存环境有了极大的改善，但是如果不能迅速提高他们的收入，就会加重他们离开故土的痛苦和对未来生活的困惑。移民迁入区一般人口相对集中，可分配的土地资源相对较少，尤其是我国从2005年开始免征农业税，而且每种一亩地国家都要付给一定的补助，如内蒙古凉城县每亩地国家补贴15元。如此一来，农民把原来不愿种的地又都重新种上了，在移民村势必会出现土地紧张，这样就会有一部分闲置劳动力，将其转移到邻近城镇也不失为较好的措施。但是这部分人缺乏必要的生存技能，无法在城镇中生活下去。如何增加移民的收入成为一个难题。部分移民就偷偷的回原住地继续种地或放牧，更有甚者，终日游手好闲，成为社会的不安定分子。
（四）对迁出区的环境缺乏有效治理
生态移民工程的目的一是解决处于生态贫困区的农牧民的脱贫问题，二是阻止生态脆弱地区的生态环境继续恶化，改善生态，实现可持续发展。但是现在一些地方政府却把生态移民看作是单纯的人口搬迁过程，忽视了对迁出区生态环境的治理。如从内蒙古乌海市实施禁牧移民工程来看，全市共有203.96万亩草场，退化面积占96%。为了有效的防治沙化和水土流失，从2002年12月起全市实施禁牧移民。然而，在牧民搬迁后空出的草场上又出现了新的破坏，到处是正在施工的小炼焦厂，小陶瓷厂和小硅铁厂。只有将移民与治理相结合，对移民后的土地及时进行治理，才能恢复生态，才能达到搬迁一方群众，致富一方群众，恢复一方生态的目的。
(五)对移民缺乏人文关怀
移民在搬迁过程中，是作为“少数人”进入到一个特定的环境中，而这个特定的迁入区有自己稳定的文化。移民只能慢慢适应这里的既定文化，很难在短时间内将自己的文化融入。据《北京青年报》2004年8月15日报道，我国最后的狩猎民族--鄂温克人下山后，一天就返回了大山。在进行移民过程中，除生产状况、衣食住行等物质条件外，还应该充分考虑民族、文化、宗教、社会、传统、心理等多方面的因素。尤其西部地区是我国少数民族聚居的地区，在移民过程中更应该充分考虑文化等多方面的影响。此次鄂温克人下山后又重返山林就充分说明了这一点。因此对移民要进行多方面的关怀，帮助移民度过在初期的经济、文化、社会心理等诸多方面面临的贫穷和一系列的不适应问题。
(六)移民过程中法制不健全
生态移民过程中，法律是有效的保障。生态移民工程关系到广大移民的切身利益，只有在移民过程中有法可依，才能保证移民利益不受损失，工程顺利进行。但是在移民过程中，法律制度还不健全。如移民安置补偿费的确定，没有法律依据，没有统一标准，全国各地确定的安置补偿费普遍偏低。
三、有效实施生态移民的政策建议
（一）科学规划，统筹管理
移民工程是一项功在当代、利及千秋的伟大工程，也是一项复杂的系统工程，科学合理的规划是移民工程顺利进行的前提条件。首先，生态移民要统筹规划。移民点的确定，不仅要考虑通路、通水、通电、通电话、通有线电视等基础设施建设，而且要考虑当地环境容量特别是水资源承载力的大小。如果移民迁入区的水利灌溉设施容载量小，很可能会造成移民迁入区新的生态破坏。其次，移民村要科学定位，不仅便于搬迁，而且符合未来城市化布局。最后，在移民村的基础设施建设上，不仅要保证移民村水、电、暖、道路桥梁等经济基础设施建设的高质量，还要花大力气在文化、教育、科学技术等部门的建设上。
（二）调整经济结构，加快脱贫步伐
在市场经济条件下，粮食增产并不意味着农民增收。单一的农业种植业或粮食生产结构无法从根本上提高农民的收入。因而，应该追求移民收入的多元化渠道，积极调整农牧区的经济结构，发展本地的特色农业，通过特色农业带动第三产业等的发展，吸收农村中的剩余劳动力，达到快速致富的目的。如内蒙古商都县在实施移民工程中，注重产业结构调整，依托当地的蔬菜种植业优势，为移民另辟生路：每人4500元补贴，每户29平方米住房，一间标准化畜棚和0.6亩蔬菜大棚。并发动全县干部进行一对一包扶，帮助移民尽快脱贫致富。他们种植从北京引进的具有反季节的硬质番茄等。产品还远销广州、北京等地。2001年移民第一年落户，人均收入就达2220元，三分之一的移民自己又盖了新房子。
（三）加强教育，提高移民自身的素质
移民大都来自贫困地区，在这些地区普遍存在着贫困制约教育的发展，教育落后又阻碍脱贫的恶性循环，其直接后果是人口素质低下。治贫必先治愚，扶贫必先扶教。因此教育是移民村工作中的重点。对于成年人，他们最迫切的是掌握必要的生存技能，因此要有针对性地对移民进行技术和知识培训，让他们比较系统地掌握生产和生活技能。对于未成年人，一定要保证他们全部享受义务教育，以确保移民新生代的科学文化素质的提高。
（四）加强计划生育，控制移民数量
通过教育提高了移民的素质，但同时也不能忽视对移民数量的控制。我国西部地区长期以来生态环境恶劣，经济发展水平低下，有很大一部分原因是因为西部人口多，而且增速非常快。因此，要继续大力宣传计划生育政策，使移民树立正确的婚育观，摆脱过去“越穷越生，越生越穷”的恶性循环，使广大移民群众能够少生、优生、致富、奔小康。
（五）把生态移民和城镇化进程紧密结合起来
城镇化是一国或地区，实现人口聚集、财富聚集、技术聚集、服务聚集的过程，其突出强调的是农业人口功能的转变。把生态移民和城镇化结合起来，通过城镇化的建设，创造出更多的就业岗位，促使移民从农业人口转变为非农业人口，迅速脱贫致富；同时，移民迁移到城镇定居，也可以加速城镇化的进程。
（六）建立移民社会保障制度
移民是一个非常脆弱的群体，搬迁后他们的生活、生产将面临巨大的风险和困难。因此要让移民安居乐业，必须从制度上为移民提供安全保障，即建立移民社会保障制度，让移民搬迁后没有后顾之忧。除了在制度层面对移民生活进行保障外，还要在文化、宗教、社会、传统、心理等多方面对移民进行人文关怀。
（七）将生态移民纳入法制化轨道
把生態移民的规划、建设、补偿和验收统统都纳入到法制化的轨道中，这样才能保证生态移民工程的顺利进行。如在移民补偿费的确定中，全国制定统一的标准，各地再根据本地的经济发展水平进行适当的调整即可。
总之生态移民工程是一项有利于移民脱贫致富、有利于生态环境保护、促进西部地区经济社会可持续发展的系统工程，正确认识生态移民工程的意义并科学的规划实施，具有重要的理论意义和现实意义。
（作者单位：内蒙古大学公共管理学院）
一、生态移民是西部地区摆脱贫困、制止生态环境恶化的有效途径
我国西部地区面临严重的贫困问题和生态环境问题。这里经济水平低下，人口压力大，生态系统十分脆弱，自然灾害频繁发生，居住在此地区大部分人的贫困属于生态贫困，即人们的基本生活需要因缺乏必要的客观物质条件而处于的贫困状态。要促使生态贫困者脱贫，主要的途径是使他们从生态恶化的自然环境中脱离出来，即进行生态移民。
生态移民是指为了保护贫困生态环境，将生态脆弱地区的生态超载人口（生态难民）迁到生态承载能力高的农（牧）业区或城镇郊区从事农、牧、农畜产品加工业，但不应该破坏潜入地的生态环境。生态移民的对象是“生态难民”，即由于生态环境变化而导致的土地或草原退化、自然灾害频繁、各种生存条件恶劣，无法在原住地正常生活，不得不迁移到其他地方生活的农牧民，生态难民基本上是贫困者，所以，也可以称其为“生态贫民”。这种贫困者的独特性在于，他们不仅温饱问题难以解决，还缺乏基本的生存环境条件。
二、生态移民中存在的问题
在我国西部生态环境脆弱的农村牧区，生存和生态是一对难以化解的矛盾，生态恶化和贫穷落后如一对孪生兄弟困扰着西部许多地区的农牧民。经济发展的长期落后，工业化、城镇化、第三产业发展相对缓慢以及人口增长较快，使得居住于西部生态恶劣地区的居民，出于解决温饱问题的目的，不得不大肆开发环境，造成当地的生存环境不断恶化。生态移民工程的实施，使部分人脱贫了，也使许多人看到了西部生态环境恢复的曙光。但不可否认的是，在生态移民的实施过程中也出现了诸多问题。
（一）缺乏科学规划
移民工程是一项系统工程，不是简单的人口搬迁过程。但是在移民过程中缺乏科学规划。表现为：第一，在移民过程中，往往把便于“五通”（通路、通水、通电、通电话、通有线电视）的地方确定为移民点，至于地下水的储量以及是否符合未来的城镇化布局则欠考虑。如内蒙古首批生态移民扶贫开发试点项目--巴彦淖尔市磴口县淘井、沟心庙移民开发区，位居乌兰布和沙漠东南缘的荒漠地带，2002年前搬迁安置移民1000余户。但是目前这里早已被连绵的活化沙丘包围，村内的道路上、院落旁，堆积着厚厚一层随风而来的沙子。而村里不少房子都门窗紧锁，空无一人。其实，乌兰布和沙漠东南缘这片荒漠地的生态系统原本已经相对稳定，但是在移民过程中没有考虑水资源的承载力，大批移民搬迁进去以后，大量抽取有限的地下水垦荒种地，放牧牛羊破坏稀疏的植被，致使固定沙丘重新活化沦为流沙地。而迁来的移民大部分又回迁走了。第二，有的地方政府对生态移民的认识不足，认为只要完成上级领导下达的任务即可，于是搞“过场式”的生态移民，把移民从生态环境非常恶劣的甲地迁往条件稍好但依然恶劣的乙地，结果非但没有达到脱贫致富奔小康的目的，反而使迁入地的生态环境也迅速恶化了。
（二）移民安置补偿费用低
资金投入是生态移民能否成功的重要保障，移民搬迁、迁入区的基础设施建设、土地资源开发等都需要大量的前期投入。同时，为了动员和帮助移民搬迁，往往还要付给移民一定的安置补偿费。但是这些费用普遍偏低。如内蒙古凉城县在移民搬迁过程中，除给每户人家配备两间房子和部分耕地以外，每个人的安置补偿费只有5000元。这点钱在移民安家落户后已所剩无几，无力再拿出充裕的资金来发展生产，不能及时摆脱贫困。
此外，生态移民的过程往往也是退耕还林（草）的过程，在此过程中，生态环境得到了改善，取得了巨大的社会效益。但与此同时，农牧民的个人收益遭受了损失，个人的边际收益小于社会的边际收益，但是得到的相应的补偿较少。
（三）移民搬迁后增收困难
稳定和逐步提高移民的收入是生态移民工程最终成功与否的关键。虽然移民搬迁以后生存环境有了极大的改善，但是如果不能迅速提高他们的收入，就会加重他们离开故土的痛苦和对未来生活的困惑。移民迁入区一般人口相对集中，可分配的土地资源相对较少，尤其是我国从2005年开始免征农业税，而且每种一亩地国家都要付给一定的补助，如内蒙古凉城县每亩地国家补贴15元。如此一来，农民把原来不愿种的地又都重新种上了，在移民村势必会出现土地紧张，这样就会有一部分闲置劳动力，将其转移到邻近城镇也不失为较好的措施。但是这部分人缺乏必要的生存技能，无法在城镇中生活下去。如何增加移民的收入成为一个难题。部分移民就偷偷的回原住地继续种地或放牧，更有甚者，终日游手好闲，成为社会的不安定分子。
（四）对迁出区的环境缺乏有效治理
生态移民工程的目的一是解决处于生态贫困区的农牧民的脱贫问题，二是阻止生态脆弱地区的生态环境继续恶化，改善生态，实现可持续发展。但是现在一些地方政府却把生态移民看作是单纯的人口搬迁过程，忽视了对迁出区生态环境的治理。如从内蒙古乌海市实施禁牧移民工程来看，全市共有203.96万亩草场，退化面积占96%。为了有效的防治沙化和水土流失，从2002年12月起全市实施禁牧移民。然而，在牧民搬迁后空出的草场上又出现了新的破坏，到处是正在施工的小炼焦厂，小陶瓷厂和小硅铁厂。只有将移民与治理相结合，对移民后的土地及时进行治理，才能恢复生态，才能达到搬迁一方群众，致富一方群众，恢复一方生态的目的。
(五)对移民缺乏人文关怀
移民在搬迁过程中，是作为“少数人”进入到一个特定的环境中，而这个特定的迁入区有自己稳定的文化。移民只能慢慢适应这里的既定文化，很难在短时间内将自己的文化融入。据《北京青年报》2004年8月15日报道，我国最后的狩猎民族--鄂温克人下山后，一天就返回了大山。在进行移民过程中，除生产状况、衣食住行等物质条件外，还应该充分考虑民族、文化、宗教、社会、传统、心理等多方面的因素。尤其西部地区是我国少数民族聚居的地区，在移民过程中更应该充分考虑文化等多方面的影响。此次鄂温克人下山后又重返山林就充分说明了这一点。因此对移民要进行多方面的关怀，帮助移民度过在初期的经济、文化、社会心理等诸多方面面临的贫穷和一系列的不适应问题。
(六)移民过程中法制不健全
生态移民过程中，法律是有效的保障。生态移民工程关系到广大移民的切身利益，只有在移民过程中有法可依，才能保证移民利益不受损失，工程顺利进行。但是在移民过程中，法律制度还不健全。如移民安置补偿费的确定，没有法律依据，没有统一标准，全国各地确定的安置补偿费普遍偏低。
三、有效实施生态移民的政策建议
（一）科学规划，统筹管理
移民工程是一项功在当代、利及千秋的伟大工程，也是一项复杂的系统工程，科学合理的规划是移民工程顺利进行的前提条件。首先，生态移民要统筹规划。移民点的确定，不仅要考虑通路、通水、通电、通电话、通有线电视等基础设施建设，而且要考虑当地环境容量特别是水资源承载力的大小。如果移民迁入区的水利灌溉设施容载量小，很可能会造成移民迁入区新的生态破坏。其次，移民村要科学定位，不仅便于搬迁，而且符合未来城市化布局。最后，在移民村的基础设施建设上，不仅要保证移民村水、电、暖、道路桥梁等经济基础设施建设的高质量，还要花大力气在文化、教育、科学技术等部门的建设上。
（二）调整经济结构，加快脱贫步伐
在市场经济条件下，粮食增产并不意味着农民增收。单一的农业种植业或粮食生产结构无法从根本上提高农民的收入。因而，应该追求移民收入的多元化渠道，积极调整农牧区的经济结构，发展本地的特色农业，通过特色农业带动第三产业等的发展，吸收农村中的剩余劳动力，达到快速致富的目的。如内蒙古商都县在实施移民工程中，注重产业结构调整，依托当地的蔬菜种植业优势，为移民另辟生路：每人4500元补贴，每户29平方米住房，一间标准化畜棚和0.6亩蔬菜大棚。并发动全县干部进行一对一包扶，帮助移民尽快脱贫致富。他们种植从北京引进的具有反季节的硬质番茄等。产品还远销广州、北京等地。2001年移民第一年落户，人均收入就达2220元，三分之一的移民自己又盖了新房子。
（三）加强教育，提高移民自身的素质
移民大都来自贫困地区，在这些地区普遍存在着贫困制约教育的发展，教育落后又阻碍脱贫的恶性循环，其直接后果是人口素质低下。治贫必先治愚，扶贫必先扶教。因此教育是移民村工作中的重点。对于成年人，他们最迫切的是掌握必要的生存技能，因此要有针对性地对移民进行技术和知识培训，让他们比较系统地掌握生产和生活技能。对于未成年人，一定要保证他们全部享受义务教育，以确保移民新生代的科学文化素质的提高。
（四）加强计划生育，控制移民数量
通过教育提高了移民的素质，但同时也不能忽视对移民数量的控制。我国西部地区长期以来生态环境恶劣，经济发展水平低下，有很大一部分原因是因为西部人口多，而且增速非常快。因此，要继续大力宣传计划生育政策，使移民树立正确的婚育观，摆脱过去“越穷越生，越生越穷”的恶性循环，使广大移民群众能够少生、优生、致富、奔小康。
（五）把生态移民和城镇化进程紧密结合起来
城镇化是一国或地区，实现人口聚集、财富聚集、技术聚集、服务聚集的过程，其突出强调的是农业人口功能的转变。把生态移民和城镇化结合起来，通过城镇化的建设，创造出更多的就业岗位，促使移民从农业人口转变为非农业人口，迅速脱贫致富；同时，移民迁移到城镇定居，也可以加速城镇化的进程。
（六）建立移民社会保障制度
移民是一个非常脆弱的群体，搬迁后他们的生活、生产将面临巨大的风险和困难。因此要让移民安居乐业，必须从制度上为移民提供安全保障，即建立移民社会保障制度，让移民搬迁后没有后顾之忧。除了在制度层面对移民生活进行保障外，还要在文化、宗教、社会、传统、心理等多方面对移民进行人文关怀。
（七）将生态移民纳入法制化轨道
把生態移民的规划、建设、补偿和验收统统都纳入到法制化的轨道中，这样才能保证生态移民工程的顺利进行。如在移民补偿费的确定中，全国制定统一的标准，各地再根据本地的经济发展水平进行适当的调整即可。
总之生态移民工程是一项有利于移民脱贫致富、有利于生态环境保护、促进西部地区经济社会可持续发展的系统工程，正确认识生态移民工程的意义并科学的规划实施，具有重要的理论意义和现实意义。
（作者单位：内蒙古大学公共管理学院）