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摘要：为了有效扩大收费公路PPP项目整体效益，保障工程建设安全、质量与进度，缓解公路建设各方经济压力，需要做好收费公路PPP项目的投资与造价控制，以充分发挥PPP模式在收费公路领域运用的重要意义。基于此，本文结合PPP理念与收费公路PPP项目概述，深入研究收费公路PPP项目投资与造价控制现状，并结合现存问题提出相应解决对策，以有效控制收费公路PPP项目投资和造价。
关键词：收费公路 PPP项目 投资与造价 控制
一、前言
收费公路是PPP模式重要的推廣领域，在收费公路PPP项目当中，政府与社会双方可以充分发挥自身优势，实现社会资本与政府的双赢。做好收费公路PPP项目的投资与造价控制，能够确保公路建设质量更加可靠，还能减轻投建政府方的财政压力。而目前收费公路PPP项目在投资与造价控制当中还存在很多问题，难以对相关资金实现最优化利用。因此，需要积极采取必要措施，优化收费公路PPP项目投资与造价控制，提升PPP模式实际运用水平，促进我国交通运输业的快速发展。
二、PPP理念
所谓PPP理念，就是以提供公共服务为目标实现长期稳定合作伙伴关系的建立。PPP核心理念主要包括三个层面，即物有所值、风险分担和长期合作。为了深入探讨PPP理念，可以从这三点实现进一步分析：
（一）物有所值
这里所说的物有所值，指的是相比传统的政府建设模式，PPP模式是否可以优化风险配比，提升供给和效率，并降低项目整个生命周期的成本。要实现物有所值，主要需要对不同项目运作方案在实践当中所实际面临的风险以及具体成本，涵盖了定性评估和定量评估[1]。项目在进行物有所值评估之后，得到的相关数据与信息能够作为重要依据确定该项目是否适合采用PPP模式，并对项目实施过程中具体风险的分担情况加以确定。以对项目进行定量与定性综合评估结果为基础，来决定项目最终采用的建设模式。
（二）风险分担
要建立PPP合作关系，最重要的环节就是确定风险分担机制。收费公路PPP项目通常情况下投资规模都很大，并且后期运营当中会面临很多不确定因素，整体回报期限非常长，所以，在收费公路PPP项目前期工作当中，要着重分析并识别项目建设过程中可能会遇到的风险因素，寻找风险来源并确定风险程度，事先作出风险防范对策与方案，最大程度的减少风险所带来损失，对风险实现最优化分配，减少政府所承担的风险责任。收费公路PPP项目在建设期间，主要面临的风险有征地拆迁、投建成本超支、工期延误、安全质量、不可抗力以及设计变更等。通常情况下，项目风险需要根据风险收益对等、风险可控以及风险承担上限等原则实现风险分担规划，结合风险类型以及项目投建双方性质，选择最佳方承担相应风险[2]。在PPP项目运作期间，要对项目回报机制、市场风险管理水平以及政府风险管理能力等要素进行综合分析，根据合作双方各自性质与优质以及项目风险具体类别，将项目风险合理分配给社会资本和政府两方。由于政府方在政策制定、法律影响等方面具有一定优势，所以政策以及法律等相关风险可以让政府承担；而社会资本方直接控制项目的实施，所以更适合承担项目财务、建设以及运维等相关风险；由于不可抗力风险是社会资本和政府方都不能控制的，所以应有双方共同承担。
（三）长期合作
PPP模式最核心的理念就是长期合作，收费公路PPP项目当中，社会资本和政府双方结合自身优势进行分工合作，优化建立交易结构，在双方合作基础上实现项目投建与运营，政府方和社会资本方共同监督和管理项目建设与实施。在政府和社会资本建立长期合作关系基础上，能够充分的将社会资本的管理效率、创业精神、资金和政府的协调能力、社会责任和远景规划实现紧密结合，全面发挥双方优势。
三、收费公路PPP项目概述
近年来，PPP模式应用范围不断扩大，收费公路PPP项目建设也发展迅速，充分利用了社会投资方和政府方的优势推动交通运输行业的发展。国家各相关部门都积极颁布了收费公路PPP项目相关的指导性文件与政策，支持收费公路PPP项目建设与发展。在收费公路PPP项目当中，充分实现了社会投资方与政府方的密切合作，政府方主要起到引导、管理与监督作用，主要是在前期的采购、准备、监管以及中期移交、评估等工作当中发挥作用。社会投资方主要对项目建设、投资、维护以及运营等工作负责，并与政府方共同承担项目建设和运营过程中面临的一系列风险与责任。在项目投资方面，主要是社会投资方进行复杂，政府方主要是根据项目建设与运营需求，通过贷款贴息、资本金注入以及投资补助等形式实现投资引导，一般不会融资入股[3]。
四、收费公路PPP模式操作流程
收费公路PPP项目比较适合可行性缺口补助加使用者付费模式实现，所以，在实际投资建设当中需要按照一定操作流程进行。在项目识别阶段，要根据实际情况优化筛选哪些收费公路项目适合采用PPP模式运作。在项目发起操作中，主要包括两种方式，即政府发起方式和社会资本发起方式。实现项目发起后，交通运输管理部门需要结合交通公路规划以及国家与地方的相关政府，并在充分分析项目成熟程度、必要性以及可行性基础上制定项目中长期开发计划，同时科学论证财政承受能力，评价财政承受能力；在项目准备阶段，政府方要合理组建管理结构，对具体的实施方案进行科学编制，以此为依据进行社会资本方的选择；在项目采购阶段，需要合理选择社会投资方；在项目执行以及移交阶段，要组建项目公司，设立绩效指标并支付绩效。
五、收费公路PPP项目投资与造价控制现状
一般情况下，收费公路PPP项目投资规模都比较大，且建设周期较长，工程内容比较复杂，施工难度大，导致社会投资方和政府方在该项目实际建设期间的管理难度较大，尤其对项目进行投资与造价控制时具有很大困难，具体表现在以下几个方面。
（一）项目准备与识别阶段缺乏勘察设计和审批 在收费公路PPP项目的识别和准备阶段，社会投资方与政府方都很难有效控制项目投资和造价。从政府方角度分析，由于此阶段需要编制投资评估报告，并研究工程可行性等内容，很多方面都需要设计工程造价评估和具体估算，这些都是政府方需要重要关注的方面。因为此时在相关工作当中，政府方需要根据项目造价作出财务评价，同时制定财政补贴方案，而要做好这些工作要求工程造价评估和估算要高度准确，但是此阶段工程造价尚处于未经审批的估算阶段，难以和批复之后的预算以及概算实际准确性相比拟[4]。此阶段的社会投资方，一般只能通过项目实地踏勘以及政府组织的项目推介会等方面来對意向项目进行了解，并通过投资方的投资经验来分析项目投资与造价，并根据有限的资料对项目财务营收能力和应用收入等实现分析。
（二）项目施工阶段管理力度不足
收费公路PPP项目施工管理对项目投资和造价控制具有重要意义，但是目前的项目施工阶段缺乏余力的管理。一方面，收费公路PPP项目建设过程中，政府方经常会为了缩短施工周期，加快施工进度，而社会投资方为了满足政府方的要求经常会按照设计与施工同步进行的方式进行项目建设，由于社会投资方没有实现制定完善的施工设计图，导致项目在施工阶段缺乏合理的预算方案，即便投资方想要通过各种新工艺以及新技术等控制投资成本，难度也会非常大。另一方面，社会投资方在项目建设过程中，经常会为了缩减投资成本，不按照设计标准进行规范化的施工设计，在施工当中安全措施也不达标，等等管理问题都直接造成项目投资以及造价控制当中经常会出现突发状况，像重复设计、返工以及调整设计方案等问题。在项目施工阶段由于缺乏合理化管理，还有可能导致整体投资成本增加，进而超出预算，影响项目综合经济效益[5]。最后，收费公路PPP项目在建设当中，政府方也缺乏有效管理，经常会由于变更增加、规划调整、拖欠项目补贴以及重复设计等问题，导致投资成本提高，进而加大了项目投资与造价控制难度。
六、收费公路PPP项目投资与造价控制对策
（一）创新收费公路PPP项目建设模式
随着我国经济的快速发展，社会各界对交通运输基础设施建设提出了更高的要求，在这样的背景下，要求收费公路PPP项目投资与造价控制水平也要进一步提高。社会资本方和政府方在收费公路PPP项目建设当中，搭建了长期合作关系，政府方需要以充分发挥自身引导职能、监督职能与管理职能为前提，和社会投资方共同承担项目建设风险，并共享最终投建成果。在收费公路PPP项目投资与造价控制当中，政府方需要充分履行特许经营协议与投资协议当中的各种约定，有效保障收费公路PPP项目顺利建设并保持可持续发展[6]。同时，PPP模式下政府与社会资本双方还需要针对项目投资与造价控制，及时调整自身控制思路，结合PPP模式实际建设目标以及时代发展变化，在充分满足建设与市场需求基础上优化资本利用。
（二）强化项目设计与施工管理，控制整体投资和造价
针对收费公路PPP项目，政府方在优化选择并确定社会投资合作方之后，需要投资方按照相关规定进行项目公司的成立，并通过项目公司实现项目勘察、核准、设计以及审批等相关基建程序，完成这一些列流程之后方可进入到项目具体执行阶段[7]。在收费公路PPP项目具体施工建设阶段，具体的投资与造价和传统建设模式没有很大的本质差异，基本上还是通过政府进行项目的监管和审批，并由社会投资方进行具体的施工设计与执行，此环节需要社会投资方对施工成本和施工技术两者关系进行合理化处理，已达到工程造价控制目标。在项目实际施工阶段，社会投资方不仅要加强造价控制，还要对各个施工环节的施工人员加强管理与培训工作，提升施工人员综合能力与素养。在施工过程中，社会资本方既是投资人，又是建设负责人，需要在此阶段提升对施工人员的要求，采取必要措施促使施工人员结合具体的施工任务要求，充分掌握施工操作的难点与重点问题，并优化制定施工流程，选择最佳的施工工艺，针对施工当中可能出现的问题做好预案，对项目建设安全、进度、质量以及造价实现有效控制。
（三）加强控制投资建设成本
在收费公路PPP项目建设过程中，政府方要结合实际情况，合理规划施工进度，以免盲目为了赶进度而要求投资建设方一边设计一边施工，或者不断调整经过审批的设计方案，导致工程造价与成本增加。社会投资方在项目建设过程中，不仅要在建设前期评估项目财务盈利能力和营业收入等，还要在建设期间最大程度的保持工程稳定，缩小变更范围，对投资计划之外的资金支出要尽量减少，以此实现投资与造价的有效控制[8]。同时，在施工阶段，要优化选择施工材料，并结合实际施工情况安排施工机械与设备，做好相关设备的维护与保养工作，促使施工效率全面提升，达到控制项目投资与造价的目的。
七、结束语
收费公路PPP项目建设，不仅有利于提升收费公路建设水平，减轻政府的财政支出压力，还能充分满足现代交通运输行业发展需求，促进市场经济的发展。而加强对收费公路PPP项目的投资与造价控制，是保障项目顺利进行的重要途径，需要PPP模式下的政府方与社会投资方加强关注，并深入分析目前收费公路PPP项目投资和造价控制当中存在的问题，针对性的采取必要措施加以解决，通过控制项目投资与造价，扩大项目整体经济效益，推动收费公路PPP项目的可持续发展。
参考文献：
[1]池璐. 收费公路PPP项目物有所值评价（VFM）方法浅议[J]. 公路， 2017（5）：186-186.
[2]刘晓. 基于案例的公路PPP项目风险分析[J]. 交通世界， 2017（18）：10-10.
[3]蔡晓琰. 收费公路PPP项目投资回报机制研究[D].长安大学， 2017（9）94-94.
[4]杜小兵. 高速公路PPP项目社会投资人的工程造价控制[J]. 建设科技， 2018（7）：167-167.
[5]于丹. 浅析PPP项目建造阶段的全面造价管理[J].城市建设理论研究（电子版）， 2017（1）：83-83.
[6]本刊讯. 国家发展改革委、交通运输部对收费公路PPP项目前期工作做出调整[J]. 招标采购管理， 2017（2）：10-10.
[7]沐开. 落地收费公路PPP项目投资达1.5万亿[J].中国招标， 2017（49）：7-7.
[8]张红红，吴森. 收费公路PPP模式浅析[J].交通运输部管理干部学院学报，2016（4）：19-19.
（作者单位：中交二公局第二工程有限公司）
关键词：收费公路 PPP项目 投资与造价 控制
一、前言
收费公路是PPP模式重要的推廣领域，在收费公路PPP项目当中，政府与社会双方可以充分发挥自身优势，实现社会资本与政府的双赢。做好收费公路PPP项目的投资与造价控制，能够确保公路建设质量更加可靠，还能减轻投建政府方的财政压力。而目前收费公路PPP项目在投资与造价控制当中还存在很多问题，难以对相关资金实现最优化利用。因此，需要积极采取必要措施，优化收费公路PPP项目投资与造价控制，提升PPP模式实际运用水平，促进我国交通运输业的快速发展。
二、PPP理念
所谓PPP理念，就是以提供公共服务为目标实现长期稳定合作伙伴关系的建立。PPP核心理念主要包括三个层面，即物有所值、风险分担和长期合作。为了深入探讨PPP理念，可以从这三点实现进一步分析：
（一）物有所值
这里所说的物有所值，指的是相比传统的政府建设模式，PPP模式是否可以优化风险配比，提升供给和效率，并降低项目整个生命周期的成本。要实现物有所值，主要需要对不同项目运作方案在实践当中所实际面临的风险以及具体成本，涵盖了定性评估和定量评估[1]。项目在进行物有所值评估之后，得到的相关数据与信息能够作为重要依据确定该项目是否适合采用PPP模式，并对项目实施过程中具体风险的分担情况加以确定。以对项目进行定量与定性综合评估结果为基础，来决定项目最终采用的建设模式。
（二）风险分担
要建立PPP合作关系，最重要的环节就是确定风险分担机制。收费公路PPP项目通常情况下投资规模都很大，并且后期运营当中会面临很多不确定因素，整体回报期限非常长，所以，在收费公路PPP项目前期工作当中，要着重分析并识别项目建设过程中可能会遇到的风险因素，寻找风险来源并确定风险程度，事先作出风险防范对策与方案，最大程度的减少风险所带来损失，对风险实现最优化分配，减少政府所承担的风险责任。收费公路PPP项目在建设期间，主要面临的风险有征地拆迁、投建成本超支、工期延误、安全质量、不可抗力以及设计变更等。通常情况下，项目风险需要根据风险收益对等、风险可控以及风险承担上限等原则实现风险分担规划，结合风险类型以及项目投建双方性质，选择最佳方承担相应风险[2]。在PPP项目运作期间，要对项目回报机制、市场风险管理水平以及政府风险管理能力等要素进行综合分析，根据合作双方各自性质与优质以及项目风险具体类别，将项目风险合理分配给社会资本和政府两方。由于政府方在政策制定、法律影响等方面具有一定优势，所以政策以及法律等相关风险可以让政府承担；而社会资本方直接控制项目的实施，所以更适合承担项目财务、建设以及运维等相关风险；由于不可抗力风险是社会资本和政府方都不能控制的，所以应有双方共同承担。
（三）长期合作
PPP模式最核心的理念就是长期合作，收费公路PPP项目当中，社会资本和政府双方结合自身优势进行分工合作，优化建立交易结构，在双方合作基础上实现项目投建与运营，政府方和社会资本方共同监督和管理项目建设与实施。在政府和社会资本建立长期合作关系基础上，能够充分的将社会资本的管理效率、创业精神、资金和政府的协调能力、社会责任和远景规划实现紧密结合，全面发挥双方优势。
三、收费公路PPP项目概述
近年来，PPP模式应用范围不断扩大，收费公路PPP项目建设也发展迅速，充分利用了社会投资方和政府方的优势推动交通运输行业的发展。国家各相关部门都积极颁布了收费公路PPP项目相关的指导性文件与政策，支持收费公路PPP项目建设与发展。在收费公路PPP项目当中，充分实现了社会投资方与政府方的密切合作，政府方主要起到引导、管理与监督作用，主要是在前期的采购、准备、监管以及中期移交、评估等工作当中发挥作用。社会投资方主要对项目建设、投资、维护以及运营等工作负责，并与政府方共同承担项目建设和运营过程中面临的一系列风险与责任。在项目投资方面，主要是社会投资方进行复杂，政府方主要是根据项目建设与运营需求，通过贷款贴息、资本金注入以及投资补助等形式实现投资引导，一般不会融资入股[3]。
四、收费公路PPP模式操作流程
收费公路PPP项目比较适合可行性缺口补助加使用者付费模式实现，所以，在实际投资建设当中需要按照一定操作流程进行。在项目识别阶段，要根据实际情况优化筛选哪些收费公路项目适合采用PPP模式运作。在项目发起操作中，主要包括两种方式，即政府发起方式和社会资本发起方式。实现项目发起后，交通运输管理部门需要结合交通公路规划以及国家与地方的相关政府，并在充分分析项目成熟程度、必要性以及可行性基础上制定项目中长期开发计划，同时科学论证财政承受能力，评价财政承受能力；在项目准备阶段，政府方要合理组建管理结构，对具体的实施方案进行科学编制，以此为依据进行社会资本方的选择；在项目采购阶段，需要合理选择社会投资方；在项目执行以及移交阶段，要组建项目公司，设立绩效指标并支付绩效。
五、收费公路PPP项目投资与造价控制现状
一般情况下，收费公路PPP项目投资规模都比较大，且建设周期较长，工程内容比较复杂，施工难度大，导致社会投资方和政府方在该项目实际建设期间的管理难度较大，尤其对项目进行投资与造价控制时具有很大困难，具体表现在以下几个方面。
（一）项目准备与识别阶段缺乏勘察设计和审批 在收费公路PPP项目的识别和准备阶段，社会投资方与政府方都很难有效控制项目投资和造价。从政府方角度分析，由于此阶段需要编制投资评估报告，并研究工程可行性等内容，很多方面都需要设计工程造价评估和具体估算，这些都是政府方需要重要关注的方面。因为此时在相关工作当中，政府方需要根据项目造价作出财务评价，同时制定财政补贴方案，而要做好这些工作要求工程造价评估和估算要高度准确，但是此阶段工程造价尚处于未经审批的估算阶段，难以和批复之后的预算以及概算实际准确性相比拟[4]。此阶段的社会投资方，一般只能通过项目实地踏勘以及政府组织的项目推介会等方面来對意向项目进行了解，并通过投资方的投资经验来分析项目投资与造价，并根据有限的资料对项目财务营收能力和应用收入等实现分析。
（二）项目施工阶段管理力度不足
收费公路PPP项目施工管理对项目投资和造价控制具有重要意义，但是目前的项目施工阶段缺乏余力的管理。一方面，收费公路PPP项目建设过程中，政府方经常会为了缩短施工周期，加快施工进度，而社会投资方为了满足政府方的要求经常会按照设计与施工同步进行的方式进行项目建设，由于社会投资方没有实现制定完善的施工设计图，导致项目在施工阶段缺乏合理的预算方案，即便投资方想要通过各种新工艺以及新技术等控制投资成本，难度也会非常大。另一方面，社会投资方在项目建设过程中，经常会为了缩减投资成本，不按照设计标准进行规范化的施工设计，在施工当中安全措施也不达标，等等管理问题都直接造成项目投资以及造价控制当中经常会出现突发状况，像重复设计、返工以及调整设计方案等问题。在项目施工阶段由于缺乏合理化管理，还有可能导致整体投资成本增加，进而超出预算，影响项目综合经济效益[5]。最后，收费公路PPP项目在建设当中，政府方也缺乏有效管理，经常会由于变更增加、规划调整、拖欠项目补贴以及重复设计等问题，导致投资成本提高，进而加大了项目投资与造价控制难度。
六、收费公路PPP项目投资与造价控制对策
（一）创新收费公路PPP项目建设模式
随着我国经济的快速发展，社会各界对交通运输基础设施建设提出了更高的要求，在这样的背景下，要求收费公路PPP项目投资与造价控制水平也要进一步提高。社会资本方和政府方在收费公路PPP项目建设当中，搭建了长期合作关系，政府方需要以充分发挥自身引导职能、监督职能与管理职能为前提，和社会投资方共同承担项目建设风险，并共享最终投建成果。在收费公路PPP项目投资与造价控制当中，政府方需要充分履行特许经营协议与投资协议当中的各种约定，有效保障收费公路PPP项目顺利建设并保持可持续发展[6]。同时，PPP模式下政府与社会资本双方还需要针对项目投资与造价控制，及时调整自身控制思路，结合PPP模式实际建设目标以及时代发展变化，在充分满足建设与市场需求基础上优化资本利用。
（二）强化项目设计与施工管理，控制整体投资和造价
针对收费公路PPP项目，政府方在优化选择并确定社会投资合作方之后，需要投资方按照相关规定进行项目公司的成立，并通过项目公司实现项目勘察、核准、设计以及审批等相关基建程序，完成这一些列流程之后方可进入到项目具体执行阶段[7]。在收费公路PPP项目具体施工建设阶段，具体的投资与造价和传统建设模式没有很大的本质差异，基本上还是通过政府进行项目的监管和审批，并由社会投资方进行具体的施工设计与执行，此环节需要社会投资方对施工成本和施工技术两者关系进行合理化处理，已达到工程造价控制目标。在项目实际施工阶段，社会投资方不仅要加强造价控制，还要对各个施工环节的施工人员加强管理与培训工作，提升施工人员综合能力与素养。在施工过程中，社会资本方既是投资人，又是建设负责人，需要在此阶段提升对施工人员的要求，采取必要措施促使施工人员结合具体的施工任务要求，充分掌握施工操作的难点与重点问题，并优化制定施工流程，选择最佳的施工工艺，针对施工当中可能出现的问题做好预案，对项目建设安全、进度、质量以及造价实现有效控制。
（三）加强控制投资建设成本
在收费公路PPP项目建设过程中，政府方要结合实际情况，合理规划施工进度，以免盲目为了赶进度而要求投资建设方一边设计一边施工，或者不断调整经过审批的设计方案，导致工程造价与成本增加。社会投资方在项目建设过程中，不仅要在建设前期评估项目财务盈利能力和营业收入等，还要在建设期间最大程度的保持工程稳定，缩小变更范围，对投资计划之外的资金支出要尽量减少，以此实现投资与造价的有效控制[8]。同时，在施工阶段，要优化选择施工材料，并结合实际施工情况安排施工机械与设备，做好相关设备的维护与保养工作，促使施工效率全面提升，达到控制项目投资与造价的目的。
七、结束语
收费公路PPP项目建设，不仅有利于提升收费公路建设水平，减轻政府的财政支出压力，还能充分满足现代交通运输行业发展需求，促进市场经济的发展。而加强对收费公路PPP项目的投资与造价控制，是保障项目顺利进行的重要途径，需要PPP模式下的政府方与社会投资方加强关注，并深入分析目前收费公路PPP项目投资和造价控制当中存在的问题，针对性的采取必要措施加以解决，通过控制项目投资与造价，扩大项目整体经济效益，推动收费公路PPP项目的可持续发展。
参考文献：
[1]池璐. 收费公路PPP项目物有所值评价（VFM）方法浅议[J]. 公路， 2017（5）：186-186.
[2]刘晓. 基于案例的公路PPP项目风险分析[J]. 交通世界， 2017（18）：10-10.
[3]蔡晓琰. 收费公路PPP项目投资回报机制研究[D].长安大学， 2017（9）94-94.
[4]杜小兵. 高速公路PPP项目社会投资人的工程造价控制[J]. 建设科技， 2018（7）：167-167.
[5]于丹. 浅析PPP项目建造阶段的全面造价管理[J].城市建设理论研究（电子版）， 2017（1）：83-83.
[6]本刊讯. 国家发展改革委、交通运输部对收费公路PPP项目前期工作做出调整[J]. 招标采购管理， 2017（2）：10-10.
[7]沐开. 落地收费公路PPP项目投资达1.5万亿[J].中国招标， 2017（49）：7-7.
[8]张红红，吴森. 收费公路PPP模式浅析[J].交通运输部管理干部学院学报，2016（4）：19-19.
（作者单位：中交二公局第二工程有限公司）