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摘 要：信用承诺是一项重要的信用制度，也是信用建设的重要环节。如何在各行各业、各领域全面深入推行市场主体信用承诺监管，学界对此尚缺乏应有的关注。从开展领域、监管方式等视角对市场主体信用承诺监管的实施情况进行评估，可以发现覆盖领域不全、过于重视事前监管等问题。从监管主体和监管时序两个维度进行深层探析，可以进一步厘清市场主体信用承诺监管覆盖的事项。市场主体信用承诺监管制度的有效实施还需要理论补强，包括重新构造多层次的信用法理念、实现行业监管法与领域监管法的理论分野、完善信用监管主体理论等。同时，要对告知承诺、“X+”承诺、退出信用承诺、信用修复承诺、信用承诺参与主体等制度进行创新完善。
关键词：市场主体信用承诺;信用监管;信用法
中图分类号：D922.29 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2019）05-0053-08
最早使用“信用承诺”一词的权威性政策文件是国务院2014年颁布的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》（以下简称《规划纲要》），该文件明确了我国信用建设的总路线图。根据承诺主体的不同，信用承诺可分为政府信用承诺、市场主体信用承诺和司法信用承诺三类。从实际情况来看，市场主体信用承诺的实施力度最大。原因在于，市场主体信用承诺最为典型地体现了信用监管的本质特征，即通过监管方式创新，推动市场主体自我约束、诚信经营。具体来讲，在深化“放管服”改革、优化营商环境的背景下，市场主体信用承诺为简化事前监管、优化事中事后监管提供了可操作的途径。信用承诺监管就是要破除传统行政干预过多的藩篱，让市场主体能够充分发挥内在动力、自觉遵守市场秩序，开展公平竞争。这是否意味着信用承诺监管与以往行政性监管不同，仅需依靠民商法中意思自治、自由平等的理念就可以推行呢？如果答案是肯定的，那么实务中出现的强制性信用承诺①又该如何看待？本轮国务院机构改革后，国务院各组成部门、特殊机构、直属机构、办事机构、直属事业单位以及委管局有近70个，其中直接承担经济运行监管职责的部门不在少数。这些部门在推进信用承诺监管方面的职责该如何配置、如何实施？其监管的理念、内容、方法、方式有何差异？笔者带着这些问题检视当前的信用承诺实践，尝试从多维度的视角，探析如何在各行各业、各领域全面深入推进市场主体信用承诺（为行文方便，下文简称信用承诺）的实施。
一、信用承诺监管的实施情况考察评估
笔者通过查阅大量公开信息发现，目前信用承诺在40多个国务院部门和各省（市、区）均有不同程度的实施。为全方位了解信用承诺的实施情况，下文分别从信用承诺开展领域、监管方式、监管时间、监管主体及对象等维度进行考察评估。
1.信用承诺开展领域的角度
党的十八大对信用领域提出了“四信”建设的要求，即“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”。《规划纲要》沿用了这一分类。据此，市场主体信用承诺开展的领域包括商务诚信领域和社会诚信领域两大类。商务诚信领域可细分为生产、流通、金融、税务、价格、工程、政府采购、投标招标、交通运输、电子商务、统计、中介服务、会展广告、企业诚信管理等领域，对应的政府主管部门包括安全生产监督管理（简称安监）、市场监督管理（简称市监）、税务、财政、国资委等部门以及相关行业主管部门。社会诚信领域可细分为医药卫生、社会保障、劳动用工、教育、科研、文化、体育、旅游、知识产权、环境保护、能源节约、社会组织、自然人、互联网应用及服务等领域，对应的政府主管部门包括卫生健康、社会保障、民政、人力资源、文化和旅游、药监、环境、发改、水利等部门。
总体而言，当前信用承诺的实施情况有三个特点。第一，有清晰主管部门的领域一般推进实施得比较好。比如，商事登记信用承诺由于能统一归口到工商登记部门，所以覆盖得非常全面。在行业管理方面，尽管有些行业（如中介服务、企业诚信建设）信用承诺监管开展得还不充分，但只要主管部门责任清晰，一般都能稳步推进。如果缺乏主管部门或者涉及多个主管部门（如招标投标领域），信用承诺监管的推进就可能难度较大。第二，国务院主管部门在地方有对应机构设置的领域，信用承诺监管推进得比较顺利、广泛、全面。反之，不同地方的推进程度不一。第三，一些重要领域（如中医药领域）缺乏信用制度建设，信用承诺实践很少，亟待加强。第四，有些领域（如金融领域）信用建设虽然较早，但还未积极引入信用承诺。
2.信用承诺监管方式的角度
实践中的信用承诺监管方式可分为三类。第一，“私法”类监管。随着商事改革的深入，信用承诺成为放宽市场准入、简化企业登记程序的重要工具。信用承诺的最初方式是，企业到工商部门注册登记时可以自行选择是否承诺，即使不填写承诺书，也不影响登记。此后，顺应行政体制改革、简政放权的需求，信用承诺在市场准入环节的应用进入升级版本，具体做法有两种，即审批替代（也称告知承诺制）和容缺受理。前者是指市场主体在办理实行告知承诺制的行政审批事项时，按要求提交信用承诺书即可获得行政审批。后者是指市场主体在办理行政审批及其他事项时，如果相关材料不齐备，有关部门可在其提交信用承诺书后先行受理。第二，“公法”类监管。安全生产等领域实行的是强制性承诺，即市场主体必须进行承诺且日常监管中会不定期抽查，如果违反承诺，除了受到失信惩戒，还要被施以其他惩罚措施。这种信用承诺虽与商事改革领域的信用承诺有较大差异，但具有引入私法手段治理公法事项、实行信用惩戒的本质特征。第三，还有一类与“私法”类监管的升级版本比较类似的“偏公法”类监管。在监管实践中，一些行业将信用承诺作为市场准入條件，如果不作出承诺就不被允许进入相关市场。这种方式虽然带有强制意味，但与“公法”类监管有较大差别，即除了不允许进入市场，没有其他强制措施。②
目前，各界比较关注“私法”类监管，认为信用承诺作为一种新型市场监管工具，应该秉承自由平等的理念。学界对“公法”类监管鲜有研究，对“偏公法”类监管也远远没有厘清。 3.事前事中事后的角度
关于信用承诺的事前事中事后，尽管各种政策文件多有提及，但到底如何界定并没有统一的说法。③由于官方文件一般从商事登记改革、优化营商环境的角度谈事前事中事后，所以学界默认的事前事后标准是进入市场前、进入市场后。按此标准，实践中信用承诺事前监管比事中事后监管丰富得多。上文提及的“私法”类信用承诺监管、“偏公法”类信用承诺监管均为事前监管。所有市场主体在登记注册为各类企业时，根据自愿原则进行信用承诺;涉及行政许可的，根据情况实行告知承诺制，即按要求提交信用承诺书即准予许可，从而大大减少审批流程和环节，如果相关材料不齐备，还可在提交信用承诺书的情况下先容缺受理，之后再补交。涉及特殊行业的“偏公法”类监管，要求市场主体必须提交信用承诺书，否则不予准入。
信用承诺作为一种新型监管手段，不仅能在事前发挥作用，更是一件能在事中发挥作用的“利器”。事中信用承诺监管实践大致可分为两类。第一类由国务院部委推行，涉及公共管理事项，除了上文提到的安全生产领域，还涉及范围广泛的审计领域。作为审计执法的一个必经程序，被审计单位的法定代表人和财务主管人员须按照审计机关的要求填写、签署审计承诺书。第二类是各地在城市管理等事项的监管中，相关部门创新性地采取信用承诺的方式提高管理能力。比如，江苏省宿迁市经信委发起了市区沿街商铺“信用承诺+契约管理”，治理内容包括环境卫生、餐厨废弃物、油烟污染、城市市容秩序等方面。④
与事前监管中的市场准入相对应，信用承诺作为一种柔性监管也适用于事后监管中的市场退出相关事务。为简化企业注销程序、降低退出成本，从2016年开始，国家工商行政管理部门开始试行简易注销登记改革。原国家工商行政管理总局印发了《关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》（工商企注字〔2016〕253号），新成立的国家市场监督管理总局又出台了《关于开展进一步完善企业简易注销登记改革试点工作的通知》（国市监注〔2018〕237号）。在改革试点，信用承诺在简易注销程序中发挥了重要作用，投资人以承诺书的方式替代了以往需要出具的清算报告、清税证明等材料。
4.信用承诺监管主体和对象的角度
（1）监管主体的角度。政府部门是最主要的监管主体，包括国务院及其部委、地方政府及其组成部门。除政府部门外，一些行业协会或商会牵头开展了信用承诺活动，如根据行业特点统一制定行业自律承诺格式文本，组织会员作出承诺，然后在行业协会或商会的网站以及各省份的信用中国网站上进行公示。从目前的实践来看，行业协会主导的信用承诺远未普及到各行各业、各领域。个别领域还出现了一些主动公示型信用承诺，即企业在自建网站和政府的信用中国网站主动作出综合信用承诺或产品服务质量等专项承诺，公开声明产品服务标准、质量等，接受社会各界监督。
（2）监管对象的角度。只有全面剖析各类市场主体，才能全面实施信用承诺监管。目前实践中最多的市场主体是各类企业，包括申请工商登记及各种许可、开展各种经营活动的企业，也包括个体工商户等个人企业。容易被忽略的是，社会诚信领域也有很多主体需要接受信用承诺监管。这些主体如：申报各类职业资格和执业资格的自然人，提起司法诉讼、申请行政仲裁、公证、鉴定等事项的当事人，申请政策扶持、资金补贴、认证、资质认定的自然人，特殊行业的从业者如教师、医师等。
（3）承诺对象的角度。2019年1月，国家发改委财政金融司发起举办了首届全国信用承诺书示范性案例征集评选活动，活动通知中按承诺对象标准将我国市场主体信用承诺书归纳为三类，即行政类、市场类和行业类。⑤其中，行政类与市场类的划分标准就是承诺对象：行政类信用承诺书向行政机关提交;市场类信用承诺书向社会公众或特定市场主体出具;行业类信用承诺书的承诺对象包括行政机关、社会公众、特定对象。
二、信用承诺监管事项的二维深层探析
概括而言，我国信用承诺的推进实施存在三方面问题：过于重视“私法”类监管方式和事前监管，忽略其他监管方式和事中事后监管;覆盖领域不全;监管主体上过于看重政府，忽略行业协会、企业自律等。解决这些问题，必须厘清需要、能够开展监管的领域和事项究竟有哪些。其实，信用承诺作为一种新型监管手段，可以广泛运用于各行各业、各领域。但笔者对信用承诺监管推进实施情况进行考察评估中发现，很多事项未被纳入信用承诺监管。下文从监管主体和监管时序两个维度，进一步厘清市场主体信用承诺监管覆盖的事项。
1.监管主体的维度
不同主体主导推进了不同内容的信用承诺监管事项。第一，市监部门推进的监管事项，即针对市场活动主体需要实施普遍性监管的事项。根据《国家市场监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定》，市场监管事项包括市场主体登记注册、竞争、产品和服务质量、消费者权益保护、知识产权、标准、计量、检验检测、认证、价格等。这些事项针对所有行业、领域市场主体的市场行为。第二，行业主管部门推进的行业监管事项。这类事项有鲜明的行业特性，有相应的行业主管部门牵头监管。国务院经过历次机构改革，保留至今的行业主管部门仍数量不少，它们在各自分管的领域推行信用监管。第三，市监部门和行业主管部门之外的部门推进的领域监管事项。这类事项可细分为三类：第一类与市场监管事项一样，都属于市场中的普遍监管事项，如环境、资源、安全生产、审计、统计、税务、卫生、消防等;第二类与市场有关但不属于行业性、产业性事项，如国有资产、招标投标、项目投资、政府采购、公共资源交易等;第三类属于社会领域，不宜作为一种产业或行业，如科研活动、职业资质资格、社会组织、仲裁公证鉴定等中介机构的相关事项。
2.监管时序的维度
“放管服”改革过程中暴露出很多新问题，如为“放”而“放”，“放”后没有人“接”，出现监管真空。为应对监管真空的问题，《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号，以下简称《事中事后监管意见》）提出构建“职责清晰、协同监管、社会共治的事中事后监管新模式”，并提出“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”等原则和措施。但实际上事中事后监管很难全面深入推进，其中一个重要原因是事前事中事后缺乏清晰的界定。可以分三种情况进行梳理。第一，有关商事登记改革、简政放权的政策文件多以进入市场作为事中、事后的分界点。在这种情况下，“事”主要指商务诚信领域的“市场”;“事前”指进入市场（经过工商登记、获得行政许可等）之前;“事中”指进入市场后的经营行为，如是否合法经营;“事后”指退出市场，包括如何退出市场及退出后的相关事项。事前事中事后指向的市场主体，主要是企业及具有经营性质的个体工商户等。第二，社会诚信领域还有大量资质认定、政策扶持资格认定等事项也需要行政审批、许可或认定，这些領域也纷纷引入了信用承诺监管方式。在这些领域，“事”是指资质、资格等，相应的，“事前”是指获得资质、资格之前，“事中”是指获得资质、资格的过程，事后是指失去资质、资格之后。事前事中事后指向的主体，主要是自然人、社会组织等。第三，在信用领域，事前事中事后还涉及一个特殊问题，即信用修复问题。从这个视角来看，“事”是指主体的信用记录，事前、事中、事后分别指主体有良好信用记录、失信、信用修复。 3.二维交叉反映出的问题
借助于上述两个维度的分析，可以厘清隐藏在表象背后的一系列问题。具体分析如下。
（1）分散在各行业的事中监管事项是当前经济监管的重头戏，但除了证券、银行等少数较为发达的行业，大多数行业的监管都还处于实践摸索阶段，相关理论研究也比较滞后。以笔者熟悉的能源行业为例，2013年机构改革中，电监会和原国家能源局组建新国家能源局，电力监管升格为能源监管。在艰难探索中，能源监管者们总结出“规划、政策、规则、监管”四位一体的监管模式⑥，其中的监管主体、对象、内容和目标却引发对传统监管理论的挑战。其他行业也面临同样的问题，亟待理论研究跟进。
（2）市场监管部门负责范围中既有市场监管事项，也有行业监管事项。尤其是机构改革后，市监部门除了承担市场监管职责，还要完成不少行业监管任务。如果不加以区分，会导致市监部门从立法到执法都陷入混乱和困境。这个问题在基层一线执法中已经开始凸显。⑦究其原因，市监部门在承担商事登记监管等职责时秉承的是自由、平等理念;在承担竞争监管等职责时秉承的是效率、秩序理念;在承担食品安全监管等职责时秉承的则是安全、公平理念。
（3）领域监管事项的主管部门负责的也是既有领域监管事项，也有行业监管事项。比如，消防主管部门在进行领域监管时，面对的是一般监管对象，主要任务是使市场主体的经营行为符合消防要求;其作为行业监管部门时，就需要监管具有经营性质的行业产业类事项，如消防用品生产企业等市场主体的经营是否符合有关要求。
（4）市场、行业、领域监管部门的职责在事前事中事后均有交叉和重叠。以电力行业的竞争监管为例：为切实规范交易行为，维护市场竞争秩序，2017年6月，南方能源监管局与广东省发展改革委联合印发《關于建立广东电力市场反垄断联合执法工作机制的通知》，成为行业监管部门和竞争监管部门联合执法的一个范例。妥善处理交叉监管中不同监管部门之间的关系，实现有关部门通力配合完成信用承诺监管，是需要持续研究的课题。
三、信用承诺监管实施的理论补强
破解信用承诺实践中出现的问题急需理论支撑。笔者从领域法、经济法研究视角，提出有助于信用承诺监管实施的建议。
1.信用法理念需重新构造
毫无疑问，信用法是一个超级大法。信用法中，应当既有民商事、行政法规范，也有经济法等部门法规范。目前，实践中“私法”类信用承诺监管之所以较多，就是因为人们往往把信用法定位为私法。不可否认，信用法的根本目标是形成社会共治的格局，让市场主体能够自发创造良性的市场经营、社会发展环境。但无论是信用法覆盖的调整对象还是其需要运用的调整手段，都远远超出了私法的范畴。正如近年来发端于税法学界的“领域法学”学说所主张，应从问题导向而非单个部门法的角度，从动态治理而非静态法律规范和制度的角度，去研究一个复杂的领域。⑧因此，笔者认为，信用承诺监管有非常复杂的分层分类，忽视此分层分类会导致事前监管发达、事中事后监管不足等问题。初步考虑，信用法理念应至少包括以下三层。
（1）民商法等私法理念。信用承诺监管属于典型的柔性监管，是信用监管的生命力和根本所在。按照现代监管理论，与以往过于强调行政强制性的监管方式不同，柔性监管是指监管主体采用协商、合同、激励、指导等不具有强制性的方式，引导被监管主体的行为，共同实现监管目的的活动。⑨因此，民商法等私法理念是基础性理念。秉承此理念的监管一般由市场监管部门、行业主管部门在市场准入、退出时作出。此类监管遵循自由、自治、自主的原则，降低市场主体进入、退出的门槛和成本，更多地让市场主体自行选择、自行负责，提高市场运行效率。
（2）行政法等公法理念。在信用承诺实施的领域和过程中，有时须采取强有力的手段，遵从保障性理念——行政法等公法理念。比如，在安全生产和审计领域强制推行信用承诺制度，要求市场主体必须填写信用承诺书，并在其填写后采取监督检查措施。再如，信用惩戒靠私法手段远远不够，必须依赖公法手段。《北京市食品安全条例》（北京市人大常委会2007年通过、2012年修订）第72条规定，“食品生产经营者生产经营不符合安全标准或者有毒、有害食品，对人体健康造成严重后果、构成犯罪的，终身不得从事食品生产经营活动”，即属于一种严厉的信用惩戒。
（3）经济法等第三法域理念。信用承诺监管可以看作国家介入市场、进行市场规制的一种方式，这与经济法理念十分契合。从前文所述信用承诺监管实施情况来看，在民商法理念指导下的信用承诺监管已经十分发达，但经济法理念指导下的很多行业领域还缺乏事中监管。尽管加强事中事后监管以及改变事中事后监管方式与简政放权、减少行政审批、改革事前监管方式同等重要，但实践中后者已初见成效，前者仍难以有效推行。这与经济法理论的相关弊病有关，下文将着重分析。实践中，随着事前监管改革逐渐完成，事中事后监管改革将提上议程。
2.市场监管法研究需进行理论分野
《事中事后监管意见》《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》等文件提出了加强事中事后监管的原则和措施，但实施效果不尽如人意。其原因在于，当前对事前事中事后的界定是从商事制度改革的角度出发的，聚焦于工商行政登记、行政审批和许可等事前事项，国务院提出的事中事后事项仍然围绕这些事项，其中大多可由原工商行政管理部门（现市监部门）归口管理。但是，对于各行各业的事中事后监管，需要分散到各部委、各地方去执行，难度之大显而易见。
笔者认为，这种情况反映了经济法基础理论上的一个严重缺陷，即行业监管法缺失。各行各业的市场主体进入市场之后，其哪种行为应纳入事中监管范围？如何监管？这些问题尚缺乏广泛深入的研究，事中监管薄弱就不难理解了。近年来，有学者从市场监管和市场规制（主要指竞争）的比较视角，对行业监管问题作了一定的研究，认为市场监管法和市场规制法存在诸多方面的不同，理应将二者明确区分开。⑩遗憾的是，经济法学界对此主张并未给予应有的重视。B11多年来，经济法学体系框架和研究对象中鲜见电信、能源、邮政、交通、文化、体育等行业的监管问题。 3.信用监管主体需拓展
目前关于监管的研究主要来自行政法学界和经济法学界。我国监管体制改革中出现的大量亟待研究的问题，本应是经济法学的研究范围，也是经济法学的研究使命，但实际上行政法学研究近年来不断“扩张”，将其纳入视野。但从行政法角度对监管进行研究有其局限性。比如，纳入行政法学研究视野的监管主体必然以行政性的政府机构为主，否则将面临行政法理论上的难题和障碍。在这种情势下，就出现了前文提及的问题，即信用承诺监管的主体过于依赖政府。顺应现代多元化治理趋势，信用承诺监管主体需要按照经济法的有关理论予以拓展。对此，可以参考的理论有以下两个方面。
（1）经济监管机构理论。设立有别于传统行政机关的独立监管机构，能够更加专业地对经济领域实施监管，这在理论层面已经形成共识。从我国信用承诺监管实践可以清楚地看到，原工商行政管理部门作为典型的监管机构，推行信用承诺监管的效果十分显著。安全生产监督部门作为有强大行政执法能力的部门，实施信用承诺监管的能力也非常强。而其他很多行业和领域信用承诺监管实施不力的一个重要原因，就在于缺乏执行机构。相对于设立独立的监管机构，在国务院部委设立相对独立的内设监管机构，是现阶段比较务实的选择。
（2）多元共治理论和社会中间层主体理论。与以往强调以政府为中心的治理方式相比，多元共治强调各方主体对经济社会事务的参与。顺应经济社会发展及监管实践发展要求，有经济法学者提出了社会中间层主体理论，提出行业协会等作为独立于政府与市场主体的一类主体，可以很好地辅助和配合政府完成市场监管重任，成为多元共治中的“第三方控制者”。B12在市场监管中，市场主体自身是“第一方控制者”，企业和个人要通过加强自律的方式，主动遵守法律规范和道德要求，成为治理主体的重要组成部分。B13依據上述理论，将信用承诺监管主体从政府拓展到行业协会及市场主体自身，可以极大地推进信用承诺监管的实施。
四、信用承诺监管制度的创新完善
目前，我国信用承诺监管仍处于实践探索阶段，尚未形成制度体系。信用承诺监管的有效推进需要制度创新。下文选择若干有代表性的信用承诺监管制度，分析其存在的问题，提出完善建议。
1.告知承诺制的推广深化运用
2017年11月，住建部发布《关于开展建筑业企业资质告知承诺审批试点的通知》，规定“通过事中事后监管纠正而且不会产生严重后果的审批事项”可以实行告知承诺制。2018年《上海市行政审批告知承诺管理办法》是首个对告知承诺制进行规范的地方立法，该办法对告知承诺制的实施范围以除外方式作了规定，即直接涉及公共安全、生态环境保护和直接关系人身健康、生命财产安全的行政审批事项以及依法应当场作出行政审批决定的行政审批事项以外的“审批条件难以事先核实、能够通过事中事后监管纠正且风险可控的行政审批事项”。告知承诺制的实践探索应注意三点。第一，政府的准确、全面告知是前提。这是对政府服务能力和水平提出的要求，即政府要将审批所需的所有条件、标准、要求等梳理清楚，一次性告知市场主体。这样才能使市场主体作出准确、高效的信用承诺。第二，事中事后监管是关键。在实施告知承诺制的情况下，政府根据市场主体的书面信用承诺及有关材料作出审批决定，其中存在材料虚假等风险因素。鉴于此，必须加强事中事后监管。一方面，在申请、受理、审批、公示、公告等环节，都应严格核查相关材料的真实性;另一方面，对市场主体是否按照承诺的内容、时间、标准合规经营，要进行实地检查。第三，要以地方政府为主，国务院相关部门配合推进。在行政审批权下放的背景下，地方政府将逐渐成为行政审批的主要责任主体。因此，告知承诺制应首先由地方政府重点推进。在这方面，上海、大连等地已出台关于告知承诺制的地方法规，一些地方政府部门开展了告知承诺制试点。国务院及其部委也要研究推行相关领域的告知承诺制试点。在这方面，住建部已分批次在北京、上海、江西等地推行建筑业企业资质审批告知承诺制。要及时总结试点经验，向其他部委推广应用。
2.“X+”承诺与信用承诺的衔接
在信用建设大规模开始之前，有些领域已经开展形式不一的承诺实践。这些承诺实践初步具备信用承诺的特征，有的已开始与信用承诺衔接。为便于阐述，笔者提出“X+”承诺的概念，意指各行各业对信用承诺的初步探索。根据实施情况，可以将“X+”承诺分为三类：一是强制类。安全生产承诺和审计承诺都有统一的主管部门强制推进，覆盖面很广。二是自愿类。经营、服务行业有大量自愿类承诺，最典型的如电信行业和金融行业中多家机构联合签署自律承诺书。三是特殊职业人群类。如证券公司高管人员的诚信经营承诺，教师的师德承诺。建立和完善信用承诺监管制度，应当深入研究“X+”承诺与信用承诺如何有机衔接。第一，将“X+”承诺统一纳入信用建设体系。上述各行业各领域开展的承诺活动是否属于信用承诺的范畴，目前还没有定论。笔者认为，构成信用承诺的一个关键要件在于违反承诺后有信用惩戒。对于上述承诺活动，可以在相应的领域内通过公共信息信用平台实现承诺书公示、违反承诺行为公开、联合信用惩戒之间的衔接，从而实现体系统一。第二，分类研究具体领域是否适合强制推行信用承诺。服务承诺、师德承诺等可由相关主体自由选择是否作出。一些特殊行业如金融、医疗等事关经济安全、国计民生的领域，可以考虑引入强制性的信用承诺。可参考的做法如：2015年中国人民银行颁布《非银行支付机构网络支付业务管理办法》，第40条规定“中国支付清算协会应当建立信用承诺制度，要求支付机构以标准格式向社会公开承诺依法合规开展网络支付业务”。第三，分类建立各职业领域的信用系统。很多特殊职业领域早就以承诺书的方式对执业人等行为人予以软性约束。在信用制度体系化建设中，应推进建立各职业领域的信息信用平台，使执业人等行为人在其职业领域内受到更有针对性的监督。
3.退出信用承诺制的健全
市场退出问题和市场准入问题都属于商事制度改革的重要内容。信用承诺制度在市场准入方面发挥了巨大作用，在市场退出方面应该继续发挥功能。结合前文对事前事中事后监管事项的分析，笔者对建立健全退出信用承诺制提出以下建议。 （1）在特殊行业的市场退出中实行信用承诺制。当前的市场退出实践和事前监管一样，仍然是市监部门发挥作用较多。但实际上特殊行业对市场主体退出会有特别规定，最典型的如金融机构的退出要满足各种复杂的行业内部条件。对于鼓励竞争、建立开放的市场体系来说，特殊行业更应建立畅通的市场退出通道，降低退出成本，加快市场流通。以能源行业为例，售电公司在退出时（自愿退出情况下）需要经历多个环节：完成或转让所有已签订的交易合同;提前30天向电力交易中心提出申请，提交注销申请书、市场交易合同及转让协议、配网资产转让协议、电网安全审核意见、高管人员3年内不进入电力市场的承诺等;电力交易中心5日内对注销申请及相关材料进行审核;审查合格后公示15日，期满无异议的，方可办理市场退出手续。B14在这些環节中，可以参考告知承诺制、简易注销承诺制的做法，引入信用承诺，减少等待时间。
（2）建立对投资者个人的信用惩戒制度。《关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》（工商企注字〔2016〕253号）通过优化登记流程、减少申请文件、信息公开共享等，实现了市场主体退出的便利化。但在实践中可能出现借助于简易注销程序而恶意退出市场的投资人。该指导意见仅规定了对企业及其法定代表人、负责人的“黑名单”惩戒制度，对其他投资人缺乏惩罚和追责手段。鉴于此，社会信用建设中应当加强对投资者个人的信用惩戒，增强信用承诺制度的威慑力。B15
4.信用修复承诺制度的配套
信用修复是信用建设不可缺少的内容，没有信用修复环节的信用制度是不完整的信用制度。目前，各地在信用修复工作中都将有信用修复承诺书作为一个必备条件。经过对福建省厦门市、江苏省镇江市等地区近百份信用修复承诺书和配套做法进行对比分析，笔者认为在信用修复实践中应注意三个方面。第一，签署信用修复承诺书之前应接受信用修复培训。为避免失信主体仅将填写信用修复承诺书作为一项例行事宜，应当组织和召集失信主体接受信用修复培训，内容包括学习我国信用制度、了解信用修复程序等。培训班应当免费，不收取任何费用。从一些地方实践来看，参加过培训的失信主体往往能够对失信和信用修复有更为深刻的认识，这有利于真正实现信用修复。第二，信用修复承诺书应在基本内容的基础上增加有针对性的要求。目前，在有些地方，失信主体填写的信用修复承诺书都是固定格式，填写人只需签字。有些地方如江苏省镇江市组织填写的信用修复承诺书内容针对性很强，除了作出承诺，还包括对发生失信行为的原因分析、整改措施等。这种做法值得推广。第三，信用修复承诺书应当公开。各地应做好信息信用公共平台建设，将其作为收集信用数据、实现信用信息共享、开展信用监管、提供信用信息服务的重要载体和支撑，促进信用修复承诺书及时公开公示。
5.信用承诺参与主体的扩展
信用承诺参与主体包括承诺主体、承诺对象、监管主体。现有信用承诺实践在这三类主体的范围方面都还有不小的拓展空间。
（1）承诺主体方面。当前实践中企业是最主要的承诺主体，自然人信用承诺的实施还存在很多不足。其实，在市场主体中，除了企业，自然人也是非常大的一个群体。在商务诚信领域的事前、事后监管中，商事登记环节对自然人和企业的要求一样，都可以采用信用承诺方式。在商务诚信领域的事中环节，有很多事项都可以针对自然人（如工程、电子商务、统计、中介等领域的从业人员）开展信用承诺监管。社会诚信领域对信用承诺的需求更广泛，除了一些特殊职业从业人员的资质申请、考核，救灾、救助、养老、社会保险等资格申请，教育、科研、体育、文化等领域从业人员的诚信建设等方面也可以采取信用承诺这一新型监管方式。
（2）承诺对象方面。当前实践中的信用承诺对象包括社会公众、行政机关和特定对象。如商事登记信用承诺书的承诺对象是社会公众，容缺受理信用承诺书的承诺对象是行政机关，经营服务承诺书的承诺对象是交易对象。由于承诺对象不同，承诺书有的公开，有的不公开。“社会信用体系的建立是市场经济良性运行的保障，而信用信息公开制度是社会信用体系建设的基础和前提。”B16基于信息公开在信用制度中的核心作用，笔者建议将面向行政机关和特定对象的信用承诺书都通过公共信用信息平台进行公开。承诺对象虽然不同，但最终都要面向社会公众，接受全社会的监督。
（3）监管主体方面。当前实践中信用承诺监管主体多为政府部门。根据前文述及的经济法主体理论和社会共治理论，监管主体可以向行业协会等社会中间层拓展B17，同时建立体制机制、出台法律规定，加强市场主体自身监管。需要补充的是，对政府作为监管主体的拓展可以从中央层面和地方层面开展。目前，中央层面有很多部委还未启动信用建设，有的虽然启动了信用建设，但还未将信用承诺作为一种监管方式加以使用。在地方层面，如何使地方政府部门之间协同使用信用承诺方式，这方面还需要持续的实践探索。
注释
①比如，2014年《国务院安全生产委员会关于加强企业安全生产诚信体系建设的指导意见》规定，强制实施企业安全生产承诺制度。此后，各地安全生产监督管理部门纷纷制定企业安全生产承诺和报告制度，并要求企业参考范本制定本企业的承诺书。
②比如，2016年国家发展改革委、国家能源局通过的《售电公司准入与退出管理办法》明确规定，进行信用承诺是成立售电公司的准入条件之一;2017年工业和信息化部通过的《电信业务经营许可管理办法》规定，申请办理基础电信业务经营许可证时须向工业和信息化部提交公司法定代表人签署的公司依法经营电信业务的承诺书。
③比如，有学者提出以行政审批为界限，事前指行政审批之前，事中指行政审批过程中，事后指行政审批之后。（参见任敬陶：《论行政审批事前、事中、事后监管》，中国法治网，http：//www.cermn.com/art317099.aspx，2017年7月29日。）还有学者探讨对具体事项如水土保持的监管，提出建设项目立项到工程破土动工之间为事前，项目破土动工到工程完工之间为事中，工程完工到设计水平年末为事后。（参见周耀华、王远农：《水土保持监督管理实践及启示》，《中国水土保持》2018年第9期。） ④参见《宿迁：“信用承诺+契约管理”洁净一座城》，宿迁市人民政府网，http：//www.suqian.gov.cn/cnsq/mtjj/201807/2f2937155a54479fbf9f8214bdf40f5d.shtml，2018年7月18日。
⑤《首届全国信用承诺书示范性案例征集評选活动启动》，信用中国网，https：//www.creditchina.gov.cn/home/xinyongdongtaituijian/201901/t20190113_143838.html，2019年1月13日。
⑥参见谭荣尧、赵国宏：《中国能源监管探索与实践》，人民出版社，2016年，第239—246页。
⑦参见冀玮：《机构整合背景下的食品安全监管法律适用——基于行政法治视角的比较分析》，《行政法学研究》2018年第3期。
⑧参见刘剑文：《论领域法学：一种立足新兴交叉领域的法学研究范式》，《政法论丛》2016年第5期。
⑨参见顾功耘主编：《市场监管法律制度的改革与完善》，北京大学出版社，2014年，第37—51页。
⑩不过，该文并未对市场监管法所涉及的行业予以扩展，与以往有关市场监管法的研究一样，仍局限在金融业等少数行业。参见罗刚、徐清：《论市场监管法的地位——以市场监管法和市场规制法的关系为视角》，《天津法学》2011年第2期。
B11参见刘文华：《我们需要的是有中国特色的社会主义经济法学》，《人大法律评论》2017年第3期。
B12参见王全兴、管斌：《经济法学研究框架初探》，《中国法学》2001年第6期;王伟：《市场监管的法治逻辑与制度机理——以商事制度改革为背景的分析》，法律出版社，2016年，第63页。
B13参见王伟：《市场监管的法治逻辑与制度机理——以商事制度改革为背景的分析》，法律出版社，2016年，第59页。
B14参见上海市发改委2019年2月发布的《上海市售电公司及相关主体准入与退出管理实施细则（试行）》。目前，电力体制改革还在进行中，对于售电公司的某些具体监管事项，国家还没有统一立法。
B15李曙光：《论我国市场退出法律制度的市场化改革》，《中国政法大学学报》2017年第3期。
B16参见石新中：《论信用信息公开》，《首都师范大学学报》2008年第2期。
B17从中国行为法学会企业治理分会所著的3部《中国企业信用建设报告》（中国法制出版社2015年、2017年、2018年出版）来看，行业协会在信用建设中发挥的作用不断增强。
责任编辑：邓 林
关键词：市场主体信用承诺;信用监管;信用法
中图分类号：D922.29 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2019）05-0053-08
最早使用“信用承诺”一词的权威性政策文件是国务院2014年颁布的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》（以下简称《规划纲要》），该文件明确了我国信用建设的总路线图。根据承诺主体的不同，信用承诺可分为政府信用承诺、市场主体信用承诺和司法信用承诺三类。从实际情况来看，市场主体信用承诺的实施力度最大。原因在于，市场主体信用承诺最为典型地体现了信用监管的本质特征，即通过监管方式创新，推动市场主体自我约束、诚信经营。具体来讲，在深化“放管服”改革、优化营商环境的背景下，市场主体信用承诺为简化事前监管、优化事中事后监管提供了可操作的途径。信用承诺监管就是要破除传统行政干预过多的藩篱，让市场主体能够充分发挥内在动力、自觉遵守市场秩序，开展公平竞争。这是否意味着信用承诺监管与以往行政性监管不同，仅需依靠民商法中意思自治、自由平等的理念就可以推行呢？如果答案是肯定的，那么实务中出现的强制性信用承诺①又该如何看待？本轮国务院机构改革后，国务院各组成部门、特殊机构、直属机构、办事机构、直属事业单位以及委管局有近70个，其中直接承担经济运行监管职责的部门不在少数。这些部门在推进信用承诺监管方面的职责该如何配置、如何实施？其监管的理念、内容、方法、方式有何差异？笔者带着这些问题检视当前的信用承诺实践，尝试从多维度的视角，探析如何在各行各业、各领域全面深入推进市场主体信用承诺（为行文方便，下文简称信用承诺）的实施。
一、信用承诺监管的实施情况考察评估
笔者通过查阅大量公开信息发现，目前信用承诺在40多个国务院部门和各省（市、区）均有不同程度的实施。为全方位了解信用承诺的实施情况，下文分别从信用承诺开展领域、监管方式、监管时间、监管主体及对象等维度进行考察评估。
1.信用承诺开展领域的角度
党的十八大对信用领域提出了“四信”建设的要求，即“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”。《规划纲要》沿用了这一分类。据此，市场主体信用承诺开展的领域包括商务诚信领域和社会诚信领域两大类。商务诚信领域可细分为生产、流通、金融、税务、价格、工程、政府采购、投标招标、交通运输、电子商务、统计、中介服务、会展广告、企业诚信管理等领域，对应的政府主管部门包括安全生产监督管理（简称安监）、市场监督管理（简称市监）、税务、财政、国资委等部门以及相关行业主管部门。社会诚信领域可细分为医药卫生、社会保障、劳动用工、教育、科研、文化、体育、旅游、知识产权、环境保护、能源节约、社会组织、自然人、互联网应用及服务等领域，对应的政府主管部门包括卫生健康、社会保障、民政、人力资源、文化和旅游、药监、环境、发改、水利等部门。
总体而言，当前信用承诺的实施情况有三个特点。第一，有清晰主管部门的领域一般推进实施得比较好。比如，商事登记信用承诺由于能统一归口到工商登记部门，所以覆盖得非常全面。在行业管理方面，尽管有些行业（如中介服务、企业诚信建设）信用承诺监管开展得还不充分，但只要主管部门责任清晰，一般都能稳步推进。如果缺乏主管部门或者涉及多个主管部门（如招标投标领域），信用承诺监管的推进就可能难度较大。第二，国务院主管部门在地方有对应机构设置的领域，信用承诺监管推进得比较顺利、广泛、全面。反之，不同地方的推进程度不一。第三，一些重要领域（如中医药领域）缺乏信用制度建设，信用承诺实践很少，亟待加强。第四，有些领域（如金融领域）信用建设虽然较早，但还未积极引入信用承诺。
2.信用承诺监管方式的角度
实践中的信用承诺监管方式可分为三类。第一，“私法”类监管。随着商事改革的深入，信用承诺成为放宽市场准入、简化企业登记程序的重要工具。信用承诺的最初方式是，企业到工商部门注册登记时可以自行选择是否承诺，即使不填写承诺书，也不影响登记。此后，顺应行政体制改革、简政放权的需求，信用承诺在市场准入环节的应用进入升级版本，具体做法有两种，即审批替代（也称告知承诺制）和容缺受理。前者是指市场主体在办理实行告知承诺制的行政审批事项时，按要求提交信用承诺书即可获得行政审批。后者是指市场主体在办理行政审批及其他事项时，如果相关材料不齐备，有关部门可在其提交信用承诺书后先行受理。第二，“公法”类监管。安全生产等领域实行的是强制性承诺，即市场主体必须进行承诺且日常监管中会不定期抽查，如果违反承诺，除了受到失信惩戒，还要被施以其他惩罚措施。这种信用承诺虽与商事改革领域的信用承诺有较大差异，但具有引入私法手段治理公法事项、实行信用惩戒的本质特征。第三，还有一类与“私法”类监管的升级版本比较类似的“偏公法”类监管。在监管实践中，一些行业将信用承诺作为市场准入條件，如果不作出承诺就不被允许进入相关市场。这种方式虽然带有强制意味，但与“公法”类监管有较大差别，即除了不允许进入市场，没有其他强制措施。②
目前，各界比较关注“私法”类监管，认为信用承诺作为一种新型市场监管工具，应该秉承自由平等的理念。学界对“公法”类监管鲜有研究，对“偏公法”类监管也远远没有厘清。 3.事前事中事后的角度
关于信用承诺的事前事中事后，尽管各种政策文件多有提及，但到底如何界定并没有统一的说法。③由于官方文件一般从商事登记改革、优化营商环境的角度谈事前事中事后，所以学界默认的事前事后标准是进入市场前、进入市场后。按此标准，实践中信用承诺事前监管比事中事后监管丰富得多。上文提及的“私法”类信用承诺监管、“偏公法”类信用承诺监管均为事前监管。所有市场主体在登记注册为各类企业时，根据自愿原则进行信用承诺;涉及行政许可的，根据情况实行告知承诺制，即按要求提交信用承诺书即准予许可，从而大大减少审批流程和环节，如果相关材料不齐备，还可在提交信用承诺书的情况下先容缺受理，之后再补交。涉及特殊行业的“偏公法”类监管，要求市场主体必须提交信用承诺书，否则不予准入。
信用承诺作为一种新型监管手段，不仅能在事前发挥作用，更是一件能在事中发挥作用的“利器”。事中信用承诺监管实践大致可分为两类。第一类由国务院部委推行，涉及公共管理事项，除了上文提到的安全生产领域，还涉及范围广泛的审计领域。作为审计执法的一个必经程序，被审计单位的法定代表人和财务主管人员须按照审计机关的要求填写、签署审计承诺书。第二类是各地在城市管理等事项的监管中，相关部门创新性地采取信用承诺的方式提高管理能力。比如，江苏省宿迁市经信委发起了市区沿街商铺“信用承诺+契约管理”，治理内容包括环境卫生、餐厨废弃物、油烟污染、城市市容秩序等方面。④
与事前监管中的市场准入相对应，信用承诺作为一种柔性监管也适用于事后监管中的市场退出相关事务。为简化企业注销程序、降低退出成本，从2016年开始，国家工商行政管理部门开始试行简易注销登记改革。原国家工商行政管理总局印发了《关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》（工商企注字〔2016〕253号），新成立的国家市场监督管理总局又出台了《关于开展进一步完善企业简易注销登记改革试点工作的通知》（国市监注〔2018〕237号）。在改革试点，信用承诺在简易注销程序中发挥了重要作用，投资人以承诺书的方式替代了以往需要出具的清算报告、清税证明等材料。
4.信用承诺监管主体和对象的角度
（1）监管主体的角度。政府部门是最主要的监管主体，包括国务院及其部委、地方政府及其组成部门。除政府部门外，一些行业协会或商会牵头开展了信用承诺活动，如根据行业特点统一制定行业自律承诺格式文本，组织会员作出承诺，然后在行业协会或商会的网站以及各省份的信用中国网站上进行公示。从目前的实践来看，行业协会主导的信用承诺远未普及到各行各业、各领域。个别领域还出现了一些主动公示型信用承诺，即企业在自建网站和政府的信用中国网站主动作出综合信用承诺或产品服务质量等专项承诺，公开声明产品服务标准、质量等，接受社会各界监督。
（2）监管对象的角度。只有全面剖析各类市场主体，才能全面实施信用承诺监管。目前实践中最多的市场主体是各类企业，包括申请工商登记及各种许可、开展各种经营活动的企业，也包括个体工商户等个人企业。容易被忽略的是，社会诚信领域也有很多主体需要接受信用承诺监管。这些主体如：申报各类职业资格和执业资格的自然人，提起司法诉讼、申请行政仲裁、公证、鉴定等事项的当事人，申请政策扶持、资金补贴、认证、资质认定的自然人，特殊行业的从业者如教师、医师等。
（3）承诺对象的角度。2019年1月，国家发改委财政金融司发起举办了首届全国信用承诺书示范性案例征集评选活动，活动通知中按承诺对象标准将我国市场主体信用承诺书归纳为三类，即行政类、市场类和行业类。⑤其中，行政类与市场类的划分标准就是承诺对象：行政类信用承诺书向行政机关提交;市场类信用承诺书向社会公众或特定市场主体出具;行业类信用承诺书的承诺对象包括行政机关、社会公众、特定对象。
二、信用承诺监管事项的二维深层探析
概括而言，我国信用承诺的推进实施存在三方面问题：过于重视“私法”类监管方式和事前监管，忽略其他监管方式和事中事后监管;覆盖领域不全;监管主体上过于看重政府，忽略行业协会、企业自律等。解决这些问题，必须厘清需要、能够开展监管的领域和事项究竟有哪些。其实，信用承诺作为一种新型监管手段，可以广泛运用于各行各业、各领域。但笔者对信用承诺监管推进实施情况进行考察评估中发现，很多事项未被纳入信用承诺监管。下文从监管主体和监管时序两个维度，进一步厘清市场主体信用承诺监管覆盖的事项。
1.监管主体的维度
不同主体主导推进了不同内容的信用承诺监管事项。第一，市监部门推进的监管事项，即针对市场活动主体需要实施普遍性监管的事项。根据《国家市场监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定》，市场监管事项包括市场主体登记注册、竞争、产品和服务质量、消费者权益保护、知识产权、标准、计量、检验检测、认证、价格等。这些事项针对所有行业、领域市场主体的市场行为。第二，行业主管部门推进的行业监管事项。这类事项有鲜明的行业特性，有相应的行业主管部门牵头监管。国务院经过历次机构改革，保留至今的行业主管部门仍数量不少，它们在各自分管的领域推行信用监管。第三，市监部门和行业主管部门之外的部门推进的领域监管事项。这类事项可细分为三类：第一类与市场监管事项一样，都属于市场中的普遍监管事项，如环境、资源、安全生产、审计、统计、税务、卫生、消防等;第二类与市场有关但不属于行业性、产业性事项，如国有资产、招标投标、项目投资、政府采购、公共资源交易等;第三类属于社会领域，不宜作为一种产业或行业，如科研活动、职业资质资格、社会组织、仲裁公证鉴定等中介机构的相关事项。
2.监管时序的维度
“放管服”改革过程中暴露出很多新问题，如为“放”而“放”，“放”后没有人“接”，出现监管真空。为应对监管真空的问题，《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号，以下简称《事中事后监管意见》）提出构建“职责清晰、协同监管、社会共治的事中事后监管新模式”，并提出“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”等原则和措施。但实际上事中事后监管很难全面深入推进，其中一个重要原因是事前事中事后缺乏清晰的界定。可以分三种情况进行梳理。第一，有关商事登记改革、简政放权的政策文件多以进入市场作为事中、事后的分界点。在这种情况下，“事”主要指商务诚信领域的“市场”;“事前”指进入市场（经过工商登记、获得行政许可等）之前;“事中”指进入市场后的经营行为，如是否合法经营;“事后”指退出市场，包括如何退出市场及退出后的相关事项。事前事中事后指向的市场主体，主要是企业及具有经营性质的个体工商户等。第二，社会诚信领域还有大量资质认定、政策扶持资格认定等事项也需要行政审批、许可或认定，这些領域也纷纷引入了信用承诺监管方式。在这些领域，“事”是指资质、资格等，相应的，“事前”是指获得资质、资格之前，“事中”是指获得资质、资格的过程，事后是指失去资质、资格之后。事前事中事后指向的主体，主要是自然人、社会组织等。第三，在信用领域，事前事中事后还涉及一个特殊问题，即信用修复问题。从这个视角来看，“事”是指主体的信用记录，事前、事中、事后分别指主体有良好信用记录、失信、信用修复。 3.二维交叉反映出的问题
借助于上述两个维度的分析，可以厘清隐藏在表象背后的一系列问题。具体分析如下。
（1）分散在各行业的事中监管事项是当前经济监管的重头戏，但除了证券、银行等少数较为发达的行业，大多数行业的监管都还处于实践摸索阶段，相关理论研究也比较滞后。以笔者熟悉的能源行业为例，2013年机构改革中，电监会和原国家能源局组建新国家能源局，电力监管升格为能源监管。在艰难探索中，能源监管者们总结出“规划、政策、规则、监管”四位一体的监管模式⑥，其中的监管主体、对象、内容和目标却引发对传统监管理论的挑战。其他行业也面临同样的问题，亟待理论研究跟进。
（2）市场监管部门负责范围中既有市场监管事项，也有行业监管事项。尤其是机构改革后，市监部门除了承担市场监管职责，还要完成不少行业监管任务。如果不加以区分，会导致市监部门从立法到执法都陷入混乱和困境。这个问题在基层一线执法中已经开始凸显。⑦究其原因，市监部门在承担商事登记监管等职责时秉承的是自由、平等理念;在承担竞争监管等职责时秉承的是效率、秩序理念;在承担食品安全监管等职责时秉承的则是安全、公平理念。
（3）领域监管事项的主管部门负责的也是既有领域监管事项，也有行业监管事项。比如，消防主管部门在进行领域监管时，面对的是一般监管对象，主要任务是使市场主体的经营行为符合消防要求;其作为行业监管部门时，就需要监管具有经营性质的行业产业类事项，如消防用品生产企业等市场主体的经营是否符合有关要求。
（4）市场、行业、领域监管部门的职责在事前事中事后均有交叉和重叠。以电力行业的竞争监管为例：为切实规范交易行为，维护市场竞争秩序，2017年6月，南方能源监管局与广东省发展改革委联合印发《關于建立广东电力市场反垄断联合执法工作机制的通知》，成为行业监管部门和竞争监管部门联合执法的一个范例。妥善处理交叉监管中不同监管部门之间的关系，实现有关部门通力配合完成信用承诺监管，是需要持续研究的课题。
三、信用承诺监管实施的理论补强
破解信用承诺实践中出现的问题急需理论支撑。笔者从领域法、经济法研究视角，提出有助于信用承诺监管实施的建议。
1.信用法理念需重新构造
毫无疑问，信用法是一个超级大法。信用法中，应当既有民商事、行政法规范，也有经济法等部门法规范。目前，实践中“私法”类信用承诺监管之所以较多，就是因为人们往往把信用法定位为私法。不可否认，信用法的根本目标是形成社会共治的格局，让市场主体能够自发创造良性的市场经营、社会发展环境。但无论是信用法覆盖的调整对象还是其需要运用的调整手段，都远远超出了私法的范畴。正如近年来发端于税法学界的“领域法学”学说所主张，应从问题导向而非单个部门法的角度，从动态治理而非静态法律规范和制度的角度，去研究一个复杂的领域。⑧因此，笔者认为，信用承诺监管有非常复杂的分层分类，忽视此分层分类会导致事前监管发达、事中事后监管不足等问题。初步考虑，信用法理念应至少包括以下三层。
（1）民商法等私法理念。信用承诺监管属于典型的柔性监管，是信用监管的生命力和根本所在。按照现代监管理论，与以往过于强调行政强制性的监管方式不同，柔性监管是指监管主体采用协商、合同、激励、指导等不具有强制性的方式，引导被监管主体的行为，共同实现监管目的的活动。⑨因此，民商法等私法理念是基础性理念。秉承此理念的监管一般由市场监管部门、行业主管部门在市场准入、退出时作出。此类监管遵循自由、自治、自主的原则，降低市场主体进入、退出的门槛和成本，更多地让市场主体自行选择、自行负责，提高市场运行效率。
（2）行政法等公法理念。在信用承诺实施的领域和过程中，有时须采取强有力的手段，遵从保障性理念——行政法等公法理念。比如，在安全生产和审计领域强制推行信用承诺制度，要求市场主体必须填写信用承诺书，并在其填写后采取监督检查措施。再如，信用惩戒靠私法手段远远不够，必须依赖公法手段。《北京市食品安全条例》（北京市人大常委会2007年通过、2012年修订）第72条规定，“食品生产经营者生产经营不符合安全标准或者有毒、有害食品，对人体健康造成严重后果、构成犯罪的，终身不得从事食品生产经营活动”，即属于一种严厉的信用惩戒。
（3）经济法等第三法域理念。信用承诺监管可以看作国家介入市场、进行市场规制的一种方式，这与经济法理念十分契合。从前文所述信用承诺监管实施情况来看，在民商法理念指导下的信用承诺监管已经十分发达，但经济法理念指导下的很多行业领域还缺乏事中监管。尽管加强事中事后监管以及改变事中事后监管方式与简政放权、减少行政审批、改革事前监管方式同等重要，但实践中后者已初见成效，前者仍难以有效推行。这与经济法理论的相关弊病有关，下文将着重分析。实践中，随着事前监管改革逐渐完成，事中事后监管改革将提上议程。
2.市场监管法研究需进行理论分野
《事中事后监管意见》《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》等文件提出了加强事中事后监管的原则和措施，但实施效果不尽如人意。其原因在于，当前对事前事中事后的界定是从商事制度改革的角度出发的，聚焦于工商行政登记、行政审批和许可等事前事项，国务院提出的事中事后事项仍然围绕这些事项，其中大多可由原工商行政管理部门（现市监部门）归口管理。但是，对于各行各业的事中事后监管，需要分散到各部委、各地方去执行，难度之大显而易见。
笔者认为，这种情况反映了经济法基础理论上的一个严重缺陷，即行业监管法缺失。各行各业的市场主体进入市场之后，其哪种行为应纳入事中监管范围？如何监管？这些问题尚缺乏广泛深入的研究，事中监管薄弱就不难理解了。近年来，有学者从市场监管和市场规制（主要指竞争）的比较视角，对行业监管问题作了一定的研究，认为市场监管法和市场规制法存在诸多方面的不同，理应将二者明确区分开。⑩遗憾的是，经济法学界对此主张并未给予应有的重视。B11多年来，经济法学体系框架和研究对象中鲜见电信、能源、邮政、交通、文化、体育等行业的监管问题。 3.信用监管主体需拓展
目前关于监管的研究主要来自行政法学界和经济法学界。我国监管体制改革中出现的大量亟待研究的问题，本应是经济法学的研究范围，也是经济法学的研究使命，但实际上行政法学研究近年来不断“扩张”，将其纳入视野。但从行政法角度对监管进行研究有其局限性。比如，纳入行政法学研究视野的监管主体必然以行政性的政府机构为主，否则将面临行政法理论上的难题和障碍。在这种情势下，就出现了前文提及的问题，即信用承诺监管的主体过于依赖政府。顺应现代多元化治理趋势，信用承诺监管主体需要按照经济法的有关理论予以拓展。对此，可以参考的理论有以下两个方面。
（1）经济监管机构理论。设立有别于传统行政机关的独立监管机构，能够更加专业地对经济领域实施监管，这在理论层面已经形成共识。从我国信用承诺监管实践可以清楚地看到，原工商行政管理部门作为典型的监管机构，推行信用承诺监管的效果十分显著。安全生产监督部门作为有强大行政执法能力的部门，实施信用承诺监管的能力也非常强。而其他很多行业和领域信用承诺监管实施不力的一个重要原因，就在于缺乏执行机构。相对于设立独立的监管机构，在国务院部委设立相对独立的内设监管机构，是现阶段比较务实的选择。
（2）多元共治理论和社会中间层主体理论。与以往强调以政府为中心的治理方式相比，多元共治强调各方主体对经济社会事务的参与。顺应经济社会发展及监管实践发展要求，有经济法学者提出了社会中间层主体理论，提出行业协会等作为独立于政府与市场主体的一类主体，可以很好地辅助和配合政府完成市场监管重任，成为多元共治中的“第三方控制者”。B12在市场监管中，市场主体自身是“第一方控制者”，企业和个人要通过加强自律的方式，主动遵守法律规范和道德要求，成为治理主体的重要组成部分。B13依據上述理论，将信用承诺监管主体从政府拓展到行业协会及市场主体自身，可以极大地推进信用承诺监管的实施。
四、信用承诺监管制度的创新完善
目前，我国信用承诺监管仍处于实践探索阶段，尚未形成制度体系。信用承诺监管的有效推进需要制度创新。下文选择若干有代表性的信用承诺监管制度，分析其存在的问题，提出完善建议。
1.告知承诺制的推广深化运用
2017年11月，住建部发布《关于开展建筑业企业资质告知承诺审批试点的通知》，规定“通过事中事后监管纠正而且不会产生严重后果的审批事项”可以实行告知承诺制。2018年《上海市行政审批告知承诺管理办法》是首个对告知承诺制进行规范的地方立法，该办法对告知承诺制的实施范围以除外方式作了规定，即直接涉及公共安全、生态环境保护和直接关系人身健康、生命财产安全的行政审批事项以及依法应当场作出行政审批决定的行政审批事项以外的“审批条件难以事先核实、能够通过事中事后监管纠正且风险可控的行政审批事项”。告知承诺制的实践探索应注意三点。第一，政府的准确、全面告知是前提。这是对政府服务能力和水平提出的要求，即政府要将审批所需的所有条件、标准、要求等梳理清楚，一次性告知市场主体。这样才能使市场主体作出准确、高效的信用承诺。第二，事中事后监管是关键。在实施告知承诺制的情况下，政府根据市场主体的书面信用承诺及有关材料作出审批决定，其中存在材料虚假等风险因素。鉴于此，必须加强事中事后监管。一方面，在申请、受理、审批、公示、公告等环节，都应严格核查相关材料的真实性;另一方面，对市场主体是否按照承诺的内容、时间、标准合规经营，要进行实地检查。第三，要以地方政府为主，国务院相关部门配合推进。在行政审批权下放的背景下，地方政府将逐渐成为行政审批的主要责任主体。因此，告知承诺制应首先由地方政府重点推进。在这方面，上海、大连等地已出台关于告知承诺制的地方法规，一些地方政府部门开展了告知承诺制试点。国务院及其部委也要研究推行相关领域的告知承诺制试点。在这方面，住建部已分批次在北京、上海、江西等地推行建筑业企业资质审批告知承诺制。要及时总结试点经验，向其他部委推广应用。
2.“X+”承诺与信用承诺的衔接
在信用建设大规模开始之前，有些领域已经开展形式不一的承诺实践。这些承诺实践初步具备信用承诺的特征，有的已开始与信用承诺衔接。为便于阐述，笔者提出“X+”承诺的概念，意指各行各业对信用承诺的初步探索。根据实施情况，可以将“X+”承诺分为三类：一是强制类。安全生产承诺和审计承诺都有统一的主管部门强制推进，覆盖面很广。二是自愿类。经营、服务行业有大量自愿类承诺，最典型的如电信行业和金融行业中多家机构联合签署自律承诺书。三是特殊职业人群类。如证券公司高管人员的诚信经营承诺，教师的师德承诺。建立和完善信用承诺监管制度，应当深入研究“X+”承诺与信用承诺如何有机衔接。第一，将“X+”承诺统一纳入信用建设体系。上述各行业各领域开展的承诺活动是否属于信用承诺的范畴，目前还没有定论。笔者认为，构成信用承诺的一个关键要件在于违反承诺后有信用惩戒。对于上述承诺活动，可以在相应的领域内通过公共信息信用平台实现承诺书公示、违反承诺行为公开、联合信用惩戒之间的衔接，从而实现体系统一。第二，分类研究具体领域是否适合强制推行信用承诺。服务承诺、师德承诺等可由相关主体自由选择是否作出。一些特殊行业如金融、医疗等事关经济安全、国计民生的领域，可以考虑引入强制性的信用承诺。可参考的做法如：2015年中国人民银行颁布《非银行支付机构网络支付业务管理办法》，第40条规定“中国支付清算协会应当建立信用承诺制度，要求支付机构以标准格式向社会公开承诺依法合规开展网络支付业务”。第三，分类建立各职业领域的信用系统。很多特殊职业领域早就以承诺书的方式对执业人等行为人予以软性约束。在信用制度体系化建设中，应推进建立各职业领域的信息信用平台，使执业人等行为人在其职业领域内受到更有针对性的监督。
3.退出信用承诺制的健全
市场退出问题和市场准入问题都属于商事制度改革的重要内容。信用承诺制度在市场准入方面发挥了巨大作用，在市场退出方面应该继续发挥功能。结合前文对事前事中事后监管事项的分析，笔者对建立健全退出信用承诺制提出以下建议。 （1）在特殊行业的市场退出中实行信用承诺制。当前的市场退出实践和事前监管一样，仍然是市监部门发挥作用较多。但实际上特殊行业对市场主体退出会有特别规定，最典型的如金融机构的退出要满足各种复杂的行业内部条件。对于鼓励竞争、建立开放的市场体系来说，特殊行业更应建立畅通的市场退出通道，降低退出成本，加快市场流通。以能源行业为例，售电公司在退出时（自愿退出情况下）需要经历多个环节：完成或转让所有已签订的交易合同;提前30天向电力交易中心提出申请，提交注销申请书、市场交易合同及转让协议、配网资产转让协议、电网安全审核意见、高管人员3年内不进入电力市场的承诺等;电力交易中心5日内对注销申请及相关材料进行审核;审查合格后公示15日，期满无异议的，方可办理市场退出手续。B14在这些環节中，可以参考告知承诺制、简易注销承诺制的做法，引入信用承诺，减少等待时间。
（2）建立对投资者个人的信用惩戒制度。《关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》（工商企注字〔2016〕253号）通过优化登记流程、减少申请文件、信息公开共享等，实现了市场主体退出的便利化。但在实践中可能出现借助于简易注销程序而恶意退出市场的投资人。该指导意见仅规定了对企业及其法定代表人、负责人的“黑名单”惩戒制度，对其他投资人缺乏惩罚和追责手段。鉴于此，社会信用建设中应当加强对投资者个人的信用惩戒，增强信用承诺制度的威慑力。B15
4.信用修复承诺制度的配套
信用修复是信用建设不可缺少的内容，没有信用修复环节的信用制度是不完整的信用制度。目前，各地在信用修复工作中都将有信用修复承诺书作为一个必备条件。经过对福建省厦门市、江苏省镇江市等地区近百份信用修复承诺书和配套做法进行对比分析，笔者认为在信用修复实践中应注意三个方面。第一，签署信用修复承诺书之前应接受信用修复培训。为避免失信主体仅将填写信用修复承诺书作为一项例行事宜，应当组织和召集失信主体接受信用修复培训，内容包括学习我国信用制度、了解信用修复程序等。培训班应当免费，不收取任何费用。从一些地方实践来看，参加过培训的失信主体往往能够对失信和信用修复有更为深刻的认识，这有利于真正实现信用修复。第二，信用修复承诺书应在基本内容的基础上增加有针对性的要求。目前，在有些地方，失信主体填写的信用修复承诺书都是固定格式，填写人只需签字。有些地方如江苏省镇江市组织填写的信用修复承诺书内容针对性很强，除了作出承诺，还包括对发生失信行为的原因分析、整改措施等。这种做法值得推广。第三，信用修复承诺书应当公开。各地应做好信息信用公共平台建设，将其作为收集信用数据、实现信用信息共享、开展信用监管、提供信用信息服务的重要载体和支撑，促进信用修复承诺书及时公开公示。
5.信用承诺参与主体的扩展
信用承诺参与主体包括承诺主体、承诺对象、监管主体。现有信用承诺实践在这三类主体的范围方面都还有不小的拓展空间。
（1）承诺主体方面。当前实践中企业是最主要的承诺主体，自然人信用承诺的实施还存在很多不足。其实，在市场主体中，除了企业，自然人也是非常大的一个群体。在商务诚信领域的事前、事后监管中，商事登记环节对自然人和企业的要求一样，都可以采用信用承诺方式。在商务诚信领域的事中环节，有很多事项都可以针对自然人（如工程、电子商务、统计、中介等领域的从业人员）开展信用承诺监管。社会诚信领域对信用承诺的需求更广泛，除了一些特殊职业从业人员的资质申请、考核，救灾、救助、养老、社会保险等资格申请，教育、科研、体育、文化等领域从业人员的诚信建设等方面也可以采取信用承诺这一新型监管方式。
（2）承诺对象方面。当前实践中的信用承诺对象包括社会公众、行政机关和特定对象。如商事登记信用承诺书的承诺对象是社会公众，容缺受理信用承诺书的承诺对象是行政机关，经营服务承诺书的承诺对象是交易对象。由于承诺对象不同，承诺书有的公开，有的不公开。“社会信用体系的建立是市场经济良性运行的保障，而信用信息公开制度是社会信用体系建设的基础和前提。”B16基于信息公开在信用制度中的核心作用，笔者建议将面向行政机关和特定对象的信用承诺书都通过公共信用信息平台进行公开。承诺对象虽然不同，但最终都要面向社会公众，接受全社会的监督。
（3）监管主体方面。当前实践中信用承诺监管主体多为政府部门。根据前文述及的经济法主体理论和社会共治理论，监管主体可以向行业协会等社会中间层拓展B17，同时建立体制机制、出台法律规定，加强市场主体自身监管。需要补充的是，对政府作为监管主体的拓展可以从中央层面和地方层面开展。目前，中央层面有很多部委还未启动信用建设，有的虽然启动了信用建设，但还未将信用承诺作为一种监管方式加以使用。在地方层面，如何使地方政府部门之间协同使用信用承诺方式，这方面还需要持续的实践探索。
注释
①比如，2014年《国务院安全生产委员会关于加强企业安全生产诚信体系建设的指导意见》规定，强制实施企业安全生产承诺制度。此后，各地安全生产监督管理部门纷纷制定企业安全生产承诺和报告制度，并要求企业参考范本制定本企业的承诺书。
②比如，2016年国家发展改革委、国家能源局通过的《售电公司准入与退出管理办法》明确规定，进行信用承诺是成立售电公司的准入条件之一;2017年工业和信息化部通过的《电信业务经营许可管理办法》规定，申请办理基础电信业务经营许可证时须向工业和信息化部提交公司法定代表人签署的公司依法经营电信业务的承诺书。
③比如，有学者提出以行政审批为界限，事前指行政审批之前，事中指行政审批过程中，事后指行政审批之后。（参见任敬陶：《论行政审批事前、事中、事后监管》，中国法治网，http：//www.cermn.com/art317099.aspx，2017年7月29日。）还有学者探讨对具体事项如水土保持的监管，提出建设项目立项到工程破土动工之间为事前，项目破土动工到工程完工之间为事中，工程完工到设计水平年末为事后。（参见周耀华、王远农：《水土保持监督管理实践及启示》，《中国水土保持》2018年第9期。） ④参见《宿迁：“信用承诺+契约管理”洁净一座城》，宿迁市人民政府网，http：//www.suqian.gov.cn/cnsq/mtjj/201807/2f2937155a54479fbf9f8214bdf40f5d.shtml，2018年7月18日。
⑤《首届全国信用承诺书示范性案例征集評选活动启动》，信用中国网，https：//www.creditchina.gov.cn/home/xinyongdongtaituijian/201901/t20190113_143838.html，2019年1月13日。
⑥参见谭荣尧、赵国宏：《中国能源监管探索与实践》，人民出版社，2016年，第239—246页。
⑦参见冀玮：《机构整合背景下的食品安全监管法律适用——基于行政法治视角的比较分析》，《行政法学研究》2018年第3期。
⑧参见刘剑文：《论领域法学：一种立足新兴交叉领域的法学研究范式》，《政法论丛》2016年第5期。
⑨参见顾功耘主编：《市场监管法律制度的改革与完善》，北京大学出版社，2014年，第37—51页。
⑩不过，该文并未对市场监管法所涉及的行业予以扩展，与以往有关市场监管法的研究一样，仍局限在金融业等少数行业。参见罗刚、徐清：《论市场监管法的地位——以市场监管法和市场规制法的关系为视角》，《天津法学》2011年第2期。
B11参见刘文华：《我们需要的是有中国特色的社会主义经济法学》，《人大法律评论》2017年第3期。
B12参见王全兴、管斌：《经济法学研究框架初探》，《中国法学》2001年第6期;王伟：《市场监管的法治逻辑与制度机理——以商事制度改革为背景的分析》，法律出版社，2016年，第63页。
B13参见王伟：《市场监管的法治逻辑与制度机理——以商事制度改革为背景的分析》，法律出版社，2016年，第59页。
B14参见上海市发改委2019年2月发布的《上海市售电公司及相关主体准入与退出管理实施细则（试行）》。目前，电力体制改革还在进行中，对于售电公司的某些具体监管事项，国家还没有统一立法。
B15李曙光：《论我国市场退出法律制度的市场化改革》，《中国政法大学学报》2017年第3期。
B16参见石新中：《论信用信息公开》，《首都师范大学学报》2008年第2期。
B17从中国行为法学会企业治理分会所著的3部《中国企业信用建设报告》（中国法制出版社2015年、2017年、2018年出版）来看，行业协会在信用建设中发挥的作用不断增强。
责任编辑：邓 林