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摘要：相对于国有土地房屋拆迁和征地房屋拆迁，新农村建设房屋拆迁有其自身的特点，其补偿安置模式也多种多样。目前，新农村建设房屋拆迁补偿安置中还存在不切实际的大拆大建、损坏被拆迁群众权益、滋生腐败现象等问题，需要进一步完善法律法规政策，充分尊重农民意愿并维护农民权益，科学统筹规划并合理把握进度规模，统筹综合考虑各方因素并积极稳妥推进。
关键词：新农村建设；拆迁；补偿安置
党的十六届五中全会明确提出社会主义新农村建设的宏伟目标，其中“村容整洁”是新农村建设最直观的体现。由于种种历史原因，长期以来我国大多数农村地区农户居住分散，基础设施不配套，公共服务不完善，整体环境“脏、乱、差”，新农村建设房屋拆迁即是指在新农村建设过程中，农村集体经济组织为了实现“村容整洁”等目标而对位于统一规划之外农户的房屋予以拆迁并进行补偿安置的行为。
围绕社会主义新农村建设的任务和目标，近年来，全国各地掀起以旧宅搬迁、新村建设为主要内容的不同形式的新农村建设运动。农民宅基地和房屋是其最重要的生活资料，因此，对农民房屋的拆迁补偿安置关系其最切身利益，意义重大，影响深远。
一、不同类型房屋拆迁的比较分析
从被拆迁房屋所在土地的性质上可以分为国有土地房屋拆迁和集体土地房屋拆迁两大类，集体土地房屋拆迁根据拆迁的目的不同，又可以分为征地房屋拆迁和新农村建设房屋拆迁两种。三种类型的房屋拆迁形式上都是房屋的被拆迁，但本质上各有特点，互有不同。
第一，上位法依据不同。国有土地房屋拆迁属于城市房屋拆迁范畴，上位法依据比较明确，1991年国务院专门出台了《城市房屋拆迁管理条例》，2001年进行了修订，2011年又出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》；征地房屋拆迁没有专门的法律法规，适用于《土地管理法》中对征地附着物补偿的相关规定，很多地方政府出台了征地房屋拆迁补偿安置的相关政策；对于新农村建设房屋拆迁则没有明确的上位法依据，各地操作中大都没有专门的政策，有的是参照征地房屋拆迁补偿标准，有的只是根据一些内部规定。
第二，目的和出发点不同。国有土地房屋拆迁是城市建设公共利益的需要；征地房屋拆迁是城镇建设发展需要，是伴随土地征收而引发的；新农村建设房屋拆迁是为了改善村容村貌，提高农民居住水平。
第三，拆迁主体不同。国有土地房屋拆迁和征地房屋拆迁主体是政府所属的征收实施单位（拆迁机构）与被征收人（被拆迁人），二者之间是行政机关与相对人的关系；新农村建设房屋拆迁的主体是集体经济组织与其内部的成员，二者之间是平等协商的关系。
第四，补偿安置模式不同。国有土地房屋拆迁基本上采取市场评估的办法，按照市场价进行补偿；征地房屋拆迁主要是货币补偿结合经济适用住房（拆迁安置房）模式；新农村建设房屋拆迁补偿安置模式一般是统拆统建，即房屋的置换，也可以根据情况，采用自拆自建、货币补偿、置换股份等模式。
第五，拆迁后农（居）民的去向不同。国有土地房屋拆迁后，基本上不改变原居民的生活方式；征地房屋拆迁后，农民得到了专门的安置，从早期的进厂安置，到货币安置，再到现在的基本生活保障和社会城镇，农民变成市民，融入了城市（城镇）；新农村建设房屋拆迁后农民基本上不改变原有的生产生活方式，仍然依赖于土地，原有的各种组织形式依然存在。
二、新农村建设房屋拆迁补偿安置模式分析
补偿安置是新农村房屋拆迁的核心和关键，新农村建设房屋拆迁涉及面广，情况复杂，因而补偿安置的模式不能单一，要根据不同的情况采取不同的模式，不同模式互相补充，一般可以分为以下几种模式：
第一，城镇安置。对于近郊地区的新农村建设房屋拆迁可以通过城镇经济适用房（拆迁安置房）进行安置，提高农户的房屋资产，加快城镇化进程。江苏苏南地区近年来，结合城镇发展、工业园区建设的需要，通过市场化运作的方式，由企业出资金，政府给政策，推进农民向城镇集聚，在集镇周边建设了大批配套齐全、设施完善的农民安置房，形成了一批人口规模较大、经济较为发达的工业化小城镇，如江阴市新桥镇、常熟市古里镇等。
第二，中心村安置。为改变农村居住分散、浪费的现状，近年来，很多地方根据统筹城乡发展、社会主义新农村建设的要求，结合增减挂钩、土地整治等专项工作，积极推进旧村落拆并和中心村建设，规划、建设了一批用地集约、环境优美、配套齐全、特色鲜明的中心村。中心村将成为今后新型农村社区建设的主要选择和建设对象。
第三，货币补偿。对在城镇有房屋或因其他原因要求货币补偿的农户，经相关程序后，可以按照相关标准给予相应的货币补偿。农民外出打工、创业是农村的普遍现象，出于子女教育等因素，一些家庭已举家迁出，老宅本身已是空宅，很多人已不愿意也不可能再回到农村，对其在农村的原有资产必须建立一种通道，使这类人能完全融入城市，对其农村房屋拆迁进行货币补偿即是一种很好的通道。
第四，置换股份。对于具备一定的工业基础和集体经济实力的地方，农民自愿的情况下，可以将被拆迁房屋全部或部分到工业集中区置换标准厂房或折算成股份，提高农民收入。一般来说，农村住宅面积都比较大，集中安置后，每户可能得到几套安置房，对于区位条件的不好的地区，安置房的出租收益很低，这种情况下，应该提供更多的安置模式，在保证农户居住的前提下，可以将多余的安置房面积置换成标准厂房面积或或折算成股份，标准厂房的房屋产权属该农户，出租产生的收益归该农户所有，或由经营单位按股份分红。
三、新农村建设房屋拆迁中补偿安置中的问题分析
（一）不切实际大拆大建
新农村建设房屋拆迁的本意是改善农村形象环境，但一些基层领导受片面政绩观的诱导，好大喜功，认为拆迁规模越大，越能做出成绩，从而不顾本地实际大拆大建，不仅没达到改善形象环境的目的，而且影响了农村原有风貌，甚至破坏了一些古村落、特色村落。
新农村建设房屋拆迁的重要意义之一就是改变农村用地零散混乱的现状，提高土地利用效率，但一些地方政府在实际操作中，片面追求所谓“节约用地”，为了尽可能多地获取城镇建设用地指标，大幅减少安置房建设占地面积，甚至在农村地区建设高层安置房，强迫农民“被上楼”。近年来，农民“被上楼”等字眼常见于报纸、网络等各类媒体，引起了社会的广泛关注，各级党委和政府也高度重视。
（二）损坏被拆迁群众权益
农村地区经济发展水平本来就相对较低，尤其是一些欠发达地区还指望通过农村地区拆迁为城镇发展获得空间，真正能够筹集用于拆迁的资金有限，再加上农村房屋拆迁补偿安置缺乏上位法规定，一些地方政府或集体经济组织为了集约成本，往往会降低给农民的补偿款或安置面积；为了追求进度，还会采取一些不规范行为，甚至强制拆迁。
新农村建设房屋拆迁本质上应是自愿基础上的搬迁置换行为，上级政府和部门在推进工作时也会明确提出征求农民意愿等相关要求，但在具体操作中，一些基层政府和集体经济组织，为了减少麻烦或出于种种目的，往往会回避或变通征求农民意愿等环节，如选择一些村干部或能够信任的、好说话的作为农民代表签字，甚至伪造农民签字。
（三）权力寻租和产生腐败
农村地区拆迁操作人员本身法制意识相对淡薄，受到利益的驱动，再加上农村房屋本身权属不是很清楚，面积认定难以把握，自由裁量权较大，而且农村地区范围广，人员身份复杂，纪检、监察、审计等部门力量薄弱，监管力度不够，因此，容易在拆迁补偿安置过程产生权力寻租和腐败行为。
农民有“不患寡而患不均”的特点，一旦因为拆迁工作人员原因导致补偿标准不一致，很容易引起攀比，引发矛盾，甚至引起群体性事件，影响社会稳定。
四、相关建议
（一）完善法律法规，明确政策标准
国有土地房屋拆迁上位法明确完善，征地房屋拆迁各地政策体系也较为完善，而且正在开展的《土地管理法》修订中也将强化征地房屋拆迁的规定，建议国家相关部门抓紧研究制订出台新农村建设房屋拆迁法律法规，改变现行农村房屋拆迁工作依据无门、政策前后矛盾、补偿标准混乱的现象。
各地应积极探索，勇于创新，从保证和提高农民居住水平的角度出发，不断研究完善本地区新农村建设房屋拆迁规定，明确相关政策标准，同时也为国家制订法律法规提供切实可靠的实践依据。
（二）尊重农民意愿，维护农民权益
农民是新农村建设房屋拆迁的参与主体和利益主体之一，也是拆迁工作能否顺利进行的关键，要想取得农民的支持，就必须充分征求农民的意愿。要把尊重农民的意愿放在首位，拆迁前、拆迁中、拆迁后都要广泛征求广大农民对房屋拆迁的意见，保障农民的知情权、参与权，保护农民的财产权和处置权。
在具体拆迁工作中，要严格按照相关政策标准，坚持公开公平公正，加强人大、政法、纪检、监察、审计等各类监督检查，切实维护群众合法权益；要坚持农民自愿为主、政府引导为辅，切不可强行搞“一刀切”，严禁以行政命令方式强行推进，搞大拆大建，损害农民群众的合法权益。
（三）科学统筹规划，合理把握规模
规划是新农村建设的龙头，要在新农村建设总体规划的基础上，认真做好旧村拆并和新村建设的规划，既要秉承文化传统，又要体现时代精神，更要突出农村特色，要高度关注对乡村文化的保护和弘扬，避免对传统乡村文化的盲目摧残和扫荡，在规划中保护和塑造地方特色，营造浓郁的乡村风情。
开展新农村建设房屋拆迁，要根据当地经济社会发展状况、农民生活条件和资金保障能力等情况，因地制宜、量力而行、有序推进，合理把握好“度”，切不可盲目求大、求快，坚决防止盲目照抄照搬城镇建设模式，坚决避免因为用地指标、领导政绩等因素而草率决策，盲目推进。
（四）统筹综合考虑，积极稳妥推进
新农村建设房屋拆迁是一项系统性长期性渐进性工程，涉及到各方的利益，尤其是关系农民的切身利益，可能引发的矛盾多，社会稳定的压力大，必须统筹协调，综合考虑，稳妥运作，逐步实施，在维护农民权益、确保社会稳定的前提下，稳步推进拆迁工作。
新农村建设房屋拆迁中，不能将新农村拆迁等同于城镇拆迁，而是要体现农村特色，如安置房的选址、建设中要考虑农民生产耕作半径、农具的存放等；不能就拆迁而拆迁，而是要充分考虑农民的生活习惯、邻里关系、就业问题等，综合考虑农村环境整治、社会建设管理等工作。
目前，新农村建设房屋拆迁在全国各地以不同形式积极推进，也有理由相信通过旧村拆并、新村建设，可以实现土地资源合理高效利用，提高农民居住生活水平，促进城乡统筹发展，推进社会主义新农村建设，保障地方经济又好又快发展。
参考文献：
1、汪会,和吉章,张丽君.新农村建设房屋拆迁中农民权利保护问题研究[J].法制与社会,2010(4).
2、杨善铭,钱彦林.新农村建设中房屋拆迁的法律考量[J].湖北广播电视大学学报,2007(3).
3、张泉,王晖,陈浩东等.城乡统筹下的乡村重构[M].中国建筑工业出版社,2006.
4、王旭东.中国农村宅基地制度研究[M].中国建筑工业出版社,2011.
（作者单位：陆跃进，江苏省南京市地产发展中心；杜小娅，南京江地土地开发咨询公司）
关键词：新农村建设；拆迁；补偿安置
党的十六届五中全会明确提出社会主义新农村建设的宏伟目标，其中“村容整洁”是新农村建设最直观的体现。由于种种历史原因，长期以来我国大多数农村地区农户居住分散，基础设施不配套，公共服务不完善，整体环境“脏、乱、差”，新农村建设房屋拆迁即是指在新农村建设过程中，农村集体经济组织为了实现“村容整洁”等目标而对位于统一规划之外农户的房屋予以拆迁并进行补偿安置的行为。
围绕社会主义新农村建设的任务和目标，近年来，全国各地掀起以旧宅搬迁、新村建设为主要内容的不同形式的新农村建设运动。农民宅基地和房屋是其最重要的生活资料，因此，对农民房屋的拆迁补偿安置关系其最切身利益，意义重大，影响深远。
一、不同类型房屋拆迁的比较分析
从被拆迁房屋所在土地的性质上可以分为国有土地房屋拆迁和集体土地房屋拆迁两大类，集体土地房屋拆迁根据拆迁的目的不同，又可以分为征地房屋拆迁和新农村建设房屋拆迁两种。三种类型的房屋拆迁形式上都是房屋的被拆迁，但本质上各有特点，互有不同。
第一，上位法依据不同。国有土地房屋拆迁属于城市房屋拆迁范畴，上位法依据比较明确，1991年国务院专门出台了《城市房屋拆迁管理条例》，2001年进行了修订，2011年又出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》；征地房屋拆迁没有专门的法律法规，适用于《土地管理法》中对征地附着物补偿的相关规定，很多地方政府出台了征地房屋拆迁补偿安置的相关政策；对于新农村建设房屋拆迁则没有明确的上位法依据，各地操作中大都没有专门的政策，有的是参照征地房屋拆迁补偿标准，有的只是根据一些内部规定。
第二，目的和出发点不同。国有土地房屋拆迁是城市建设公共利益的需要；征地房屋拆迁是城镇建设发展需要，是伴随土地征收而引发的；新农村建设房屋拆迁是为了改善村容村貌，提高农民居住水平。
第三，拆迁主体不同。国有土地房屋拆迁和征地房屋拆迁主体是政府所属的征收实施单位（拆迁机构）与被征收人（被拆迁人），二者之间是行政机关与相对人的关系；新农村建设房屋拆迁的主体是集体经济组织与其内部的成员，二者之间是平等协商的关系。
第四，补偿安置模式不同。国有土地房屋拆迁基本上采取市场评估的办法，按照市场价进行补偿；征地房屋拆迁主要是货币补偿结合经济适用住房（拆迁安置房）模式；新农村建设房屋拆迁补偿安置模式一般是统拆统建，即房屋的置换，也可以根据情况，采用自拆自建、货币补偿、置换股份等模式。
第五，拆迁后农（居）民的去向不同。国有土地房屋拆迁后，基本上不改变原居民的生活方式；征地房屋拆迁后，农民得到了专门的安置，从早期的进厂安置，到货币安置，再到现在的基本生活保障和社会城镇，农民变成市民，融入了城市（城镇）；新农村建设房屋拆迁后农民基本上不改变原有的生产生活方式，仍然依赖于土地，原有的各种组织形式依然存在。
二、新农村建设房屋拆迁补偿安置模式分析
补偿安置是新农村房屋拆迁的核心和关键，新农村建设房屋拆迁涉及面广，情况复杂，因而补偿安置的模式不能单一，要根据不同的情况采取不同的模式，不同模式互相补充，一般可以分为以下几种模式：
第一，城镇安置。对于近郊地区的新农村建设房屋拆迁可以通过城镇经济适用房（拆迁安置房）进行安置，提高农户的房屋资产，加快城镇化进程。江苏苏南地区近年来，结合城镇发展、工业园区建设的需要，通过市场化运作的方式，由企业出资金，政府给政策，推进农民向城镇集聚，在集镇周边建设了大批配套齐全、设施完善的农民安置房，形成了一批人口规模较大、经济较为发达的工业化小城镇，如江阴市新桥镇、常熟市古里镇等。
第二，中心村安置。为改变农村居住分散、浪费的现状，近年来，很多地方根据统筹城乡发展、社会主义新农村建设的要求，结合增减挂钩、土地整治等专项工作，积极推进旧村落拆并和中心村建设，规划、建设了一批用地集约、环境优美、配套齐全、特色鲜明的中心村。中心村将成为今后新型农村社区建设的主要选择和建设对象。
第三，货币补偿。对在城镇有房屋或因其他原因要求货币补偿的农户，经相关程序后，可以按照相关标准给予相应的货币补偿。农民外出打工、创业是农村的普遍现象，出于子女教育等因素，一些家庭已举家迁出，老宅本身已是空宅，很多人已不愿意也不可能再回到农村，对其在农村的原有资产必须建立一种通道，使这类人能完全融入城市，对其农村房屋拆迁进行货币补偿即是一种很好的通道。
第四，置换股份。对于具备一定的工业基础和集体经济实力的地方，农民自愿的情况下，可以将被拆迁房屋全部或部分到工业集中区置换标准厂房或折算成股份，提高农民收入。一般来说，农村住宅面积都比较大，集中安置后，每户可能得到几套安置房，对于区位条件的不好的地区，安置房的出租收益很低，这种情况下，应该提供更多的安置模式，在保证农户居住的前提下，可以将多余的安置房面积置换成标准厂房面积或或折算成股份，标准厂房的房屋产权属该农户，出租产生的收益归该农户所有，或由经营单位按股份分红。
三、新农村建设房屋拆迁中补偿安置中的问题分析
（一）不切实际大拆大建
新农村建设房屋拆迁的本意是改善农村形象环境，但一些基层领导受片面政绩观的诱导，好大喜功，认为拆迁规模越大，越能做出成绩，从而不顾本地实际大拆大建，不仅没达到改善形象环境的目的，而且影响了农村原有风貌，甚至破坏了一些古村落、特色村落。
新农村建设房屋拆迁的重要意义之一就是改变农村用地零散混乱的现状，提高土地利用效率，但一些地方政府在实际操作中，片面追求所谓“节约用地”，为了尽可能多地获取城镇建设用地指标，大幅减少安置房建设占地面积，甚至在农村地区建设高层安置房，强迫农民“被上楼”。近年来，农民“被上楼”等字眼常见于报纸、网络等各类媒体，引起了社会的广泛关注，各级党委和政府也高度重视。
（二）损坏被拆迁群众权益
农村地区经济发展水平本来就相对较低，尤其是一些欠发达地区还指望通过农村地区拆迁为城镇发展获得空间，真正能够筹集用于拆迁的资金有限，再加上农村房屋拆迁补偿安置缺乏上位法规定，一些地方政府或集体经济组织为了集约成本，往往会降低给农民的补偿款或安置面积；为了追求进度，还会采取一些不规范行为，甚至强制拆迁。
新农村建设房屋拆迁本质上应是自愿基础上的搬迁置换行为，上级政府和部门在推进工作时也会明确提出征求农民意愿等相关要求，但在具体操作中，一些基层政府和集体经济组织，为了减少麻烦或出于种种目的，往往会回避或变通征求农民意愿等环节，如选择一些村干部或能够信任的、好说话的作为农民代表签字，甚至伪造农民签字。
（三）权力寻租和产生腐败
农村地区拆迁操作人员本身法制意识相对淡薄，受到利益的驱动，再加上农村房屋本身权属不是很清楚，面积认定难以把握，自由裁量权较大，而且农村地区范围广，人员身份复杂，纪检、监察、审计等部门力量薄弱，监管力度不够，因此，容易在拆迁补偿安置过程产生权力寻租和腐败行为。
农民有“不患寡而患不均”的特点，一旦因为拆迁工作人员原因导致补偿标准不一致，很容易引起攀比，引发矛盾，甚至引起群体性事件，影响社会稳定。
四、相关建议
（一）完善法律法规，明确政策标准
国有土地房屋拆迁上位法明确完善，征地房屋拆迁各地政策体系也较为完善，而且正在开展的《土地管理法》修订中也将强化征地房屋拆迁的规定，建议国家相关部门抓紧研究制订出台新农村建设房屋拆迁法律法规，改变现行农村房屋拆迁工作依据无门、政策前后矛盾、补偿标准混乱的现象。
各地应积极探索，勇于创新，从保证和提高农民居住水平的角度出发，不断研究完善本地区新农村建设房屋拆迁规定，明确相关政策标准，同时也为国家制订法律法规提供切实可靠的实践依据。
（二）尊重农民意愿，维护农民权益
农民是新农村建设房屋拆迁的参与主体和利益主体之一，也是拆迁工作能否顺利进行的关键，要想取得农民的支持，就必须充分征求农民的意愿。要把尊重农民的意愿放在首位，拆迁前、拆迁中、拆迁后都要广泛征求广大农民对房屋拆迁的意见，保障农民的知情权、参与权，保护农民的财产权和处置权。
在具体拆迁工作中，要严格按照相关政策标准，坚持公开公平公正，加强人大、政法、纪检、监察、审计等各类监督检查，切实维护群众合法权益；要坚持农民自愿为主、政府引导为辅，切不可强行搞“一刀切”，严禁以行政命令方式强行推进，搞大拆大建，损害农民群众的合法权益。
（三）科学统筹规划，合理把握规模
规划是新农村建设的龙头，要在新农村建设总体规划的基础上，认真做好旧村拆并和新村建设的规划，既要秉承文化传统，又要体现时代精神，更要突出农村特色，要高度关注对乡村文化的保护和弘扬，避免对传统乡村文化的盲目摧残和扫荡，在规划中保护和塑造地方特色，营造浓郁的乡村风情。
开展新农村建设房屋拆迁，要根据当地经济社会发展状况、农民生活条件和资金保障能力等情况，因地制宜、量力而行、有序推进，合理把握好“度”，切不可盲目求大、求快，坚决防止盲目照抄照搬城镇建设模式，坚决避免因为用地指标、领导政绩等因素而草率决策，盲目推进。
（四）统筹综合考虑，积极稳妥推进
新农村建设房屋拆迁是一项系统性长期性渐进性工程，涉及到各方的利益，尤其是关系农民的切身利益，可能引发的矛盾多，社会稳定的压力大，必须统筹协调，综合考虑，稳妥运作，逐步实施，在维护农民权益、确保社会稳定的前提下，稳步推进拆迁工作。
新农村建设房屋拆迁中，不能将新农村拆迁等同于城镇拆迁，而是要体现农村特色，如安置房的选址、建设中要考虑农民生产耕作半径、农具的存放等；不能就拆迁而拆迁，而是要充分考虑农民的生活习惯、邻里关系、就业问题等，综合考虑农村环境整治、社会建设管理等工作。
目前，新农村建设房屋拆迁在全国各地以不同形式积极推进，也有理由相信通过旧村拆并、新村建设，可以实现土地资源合理高效利用，提高农民居住生活水平，促进城乡统筹发展，推进社会主义新农村建设，保障地方经济又好又快发展。
参考文献：
1、汪会,和吉章,张丽君.新农村建设房屋拆迁中农民权利保护问题研究[J].法制与社会,2010(4).
2、杨善铭,钱彦林.新农村建设中房屋拆迁的法律考量[J].湖北广播电视大学学报,2007(3).
3、张泉,王晖,陈浩东等.城乡统筹下的乡村重构[M].中国建筑工业出版社,2006.
4、王旭东.中国农村宅基地制度研究[M].中国建筑工业出版社,2011.
（作者单位：陆跃进，江苏省南京市地产发展中心；杜小娅，南京江地土地开发咨询公司）