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[摘 要]加拿大乡村社会从传统到现代的转型过程对发展中国家的乡村建设具有某种史鉴价值。市场力量导入加拿大乡村后产生了产业、人口、社会结构等一系列变化。而加拿大政府的政策应对及其成效表明,政府面对乡村在市场化过程中出现的衰落,应该意识到完全市场取向的公共政策可能导致市场力量对乡村社会的过度侵蚀;乡村复兴的希望首先在于政府对乡村提供积极性保护。加拿大的经验对于单纯借助市场力量振兴乡村、解决中国“三农”问题的思路,具有警示意义。
[关键词]加拿大;市场化;乡村社区;地方政府;理性农民
市场经济大规模导人传统乡村,会引起乡村的传统农业结构、社区人口数量及结构的震荡性变化。一个政府如何估量、对待这些变化,要不要和能不能通过有效的公共政策既推动农业现代化且缩小城乡差距,又减少对乡村社会的过度侵蚀,一直是个严峻的问题。在这方面,北美的现代农业大国加拿大是一个值得研究的范例。
一般认为,加拿大的农业经济和乡村社会大体经历了四个阶段的变化:第一阶段是前工业化时期(16世纪至19世纪中期)。此间加拿大受到英国重商主义的影响,农业发展主要是为欧洲工业国家提供原材料,例如鱼类、毛皮和木材等;19世纪初,西部的小麦逐渐成为英属北美殖民地新的大宗出口产品。第二阶段是工业化初期(19世纪中期至19世纪末)。其间,技术和交通的改善带来农业生产率的提高,到1900年,第一产业在国民生产总值中的比重仍占三分之一以上。第三阶段是大规模工业化时期(20世纪初至第一次世界大战)。此间农业受科技进步的推动与国际市场需求的刺激而迅速发展,农业的商业化程度继续提高,毛皮、渔业产品、木材、小麦、葡萄、烟草等是重要的出口商品。第四阶段是农业相对衰落时期(第一次世界大战以来)。其间,随着海外农产品价格的大幅下跌,农业在加拿大国民生产总值中的比重逐步下降,至1960年只占9.6%。在上述四个阶段中,农村人口分布与构成发生了相应变化。特别是随着20世纪以来农业机械化水平和农业劳动生产率的提高,大量乡村人口流向城市,城市人口从1921年开始超过乡村人口,虽然20世纪七八十年代出现过人口返郊化,许多非农业人口回到乡村居住,但到2006年也只有660万人口居住在乡村与小城镇,不到全国总人口的五分之一。
在上述进程中,同时出现了两个对立的趋势:一方面,市场化对加拿大传统乡村社会的侵蚀造成了传统农业衰落、乡村人口外流以及乡村公共服务集中化,乡村社区出现凋敝的倾向;另一方面,由于现代家庭农业的发展、人口返郊化以及政府对农业和乡村的重视与投入,乡村社区又出现复兴倾向。显然,这种变化及其特征以及在此过程中政府的政策选择及其作用,都很值得发展中国家关注。
一、农业工厂化与家庭农业的存续
通常情况下,市场化条件下农业发展以市场效率为导向,着眼于农业技术改善、农业工厂化与市场化水平的提高,这一般也会导致传统家庭农业的衰落。值得注意的是,加拿大的农业现代化固然也呈现出上述主导性特征,但加拿大的家庭农场作为一种价值观和生活方式,作为乡村农业发展多样性的选择而被保存了下来。
一方面,加拿大的现代农业发展主要沿循工业化生产模式和商业化购销途径,依赖优势技术逐步扩大农场规模。其进程是:随着农业专业化的深入发展,农场雇佣劳动力渐次代替家庭劳动力;农业现代化提高了本地与全国乃至全球的农产品市场的联系,从而使现代农业生产成为全球农业分工的一个部分或一个环节,进而出现以劳动力与资本投入回报的最大化为导向的现代农场;资本密集、劳动生产率高的大农场取代了劳动力密集、靠家庭成员从事农业生产的小型家庭农场,机械化农业耕作代替了传统农业活动;农场规模和农业经营范围的扩大促使农场逐渐增加与商业及市场导向的农业企业之间的联系,提高了农业生产效率及农场利润率,从而形成了农业专业化的主要激励机制;同时,现代市场结构也有助于农产品的集中以及在全国和国际市场上的销售,最后形成了以大型农业企业或企业集团参与市场竞争和利润分配的运行机制。这个进程完全改变了加拿大传统农场基本上是糊口经营的性质,其中市场关系对家庭农场领域的渗透成为乡村地区经济和社会变迁最重要的因素。
另一方面,加拿大的家庭农场并没有被现代大型农场所完全取代,它本身也通过逐渐吸收资金、技术和现代资本主义的管理模式而保存下来。传统家庭主要依赖农场收入自给自足,现代家庭农场的大多数消费品和服务则从农场外部购入,甚至食品也有许多是从农场外购得的。现代家庭农场在组织形式上也呈现出伙伴关系和组建公司的趋势。基于这种情况,Machum甚至对现代资本主义农业模式比传统农业模式优越的假设提出质疑。他发现,在加拿大大西洋沿岸经济萧条地区,在缺乏资源和发展机会的情况下也实现了家庭农场经营现代化;家庭农场作为农业多样化的一种形式,是人们积极作出选择与决策来延续乡村社区的某种特殊的生活方式。Neumann等人的研究也表明,许多农场主仍然认为家庭农业是有着巨大影响的乡村标志与传统价值的体现。Smithers和Johnson则通过对加拿大农业最集中的安大略省北休伦郡家庭农场的调查,指出北休伦郡有许多农场主努力扩大和增强农场规模和实力,他们没有停留在家庭农业的简单兴趣上,而是更多地关心可持续性发展以及家庭农业如何“适应”当代乡村社会,这使得家庭农业日益成为农业多样化的另一种选择。上述研究印证了加拿大的传统家庭农场在取得现代经营形式后,仍然保留着乡村社区文化层面的价值与意义,代表了乡村特质在变迁中的保存,有利于乡村社区的存续。
二、城市化、逆城市化与乡村社区的存续
与其他工业发达国家相似,加拿大现代农业发展提高了农业生产率,减少了农业领域所需要的劳力,因此也促成了乡村剩余劳动力的转移,并导致了乡村社区与所居住的人口之间关系的变化。但在整个城市化进程中,乡村社区仍然长期发挥着重要的组织与依托功能。
城市化对加拿大乡村地区的影响是显在的,它不仅仅体现在乡村人口大量迁往城市,而且体现为乡村人口的结构变化。首先,乡村地区年轻人的比重只占27.7%,比都市地区低8个百分点。乡村地区年轻人经常在20岁左右就去城市求学、找工作,甚至移居国外,因此,乡村地区老龄人口比例较大且人口老龄化速度较快,从而使乡村地区在满足年龄较大人口的公共服务需求方面面临一些挑战。其次,乡村如今不再等同于农业区域,1931年,乡村人口有67%从事农业,到2001年下降为11%,多数乡村人口已经不再主要从事农业,或者说,那些留在乡村地区的农民很多并非仅仅依靠农业生活。
农业经营方式的变化和城市化虽然导致农业人口的下降,但在20世纪七八十年代,许多乡村地区依然呈现出明显的人口增长,表现出农业发展与乡村人口变化之间的联系日益分离。人口返郊化是造成乡村人口增长的直接原因。人们从城市搬到乡村的原因有很多:住房便宜,环境宜人,而且可以从事园艺或小规模农业作为业余爱好。Machum在对布伦斯威克(Brunswick)的 研究中发现,乡村社区良好的自然和生活环境迎来了体验和享受乡村生活的城市居民,在一定程度上刺激了乡村社区徒步旅行、农舍出租和探险等旅游产业的发展。Paquette和Domon在对魁北克南部乡村地区的研究中则发现,农业变迁在地理和社会空间上都有很大差异。在此过程中,农业增强与衰退的两种趋势并存;在城乡结合部或郊区这样的“准城市”,居民多为年轻人,且具有社会职业多样化与高收入的特征,准城市的乡村社区在人口密度、社会职业结构和住宅土地价值的重要性等方面,没有表现出从低到高的连续谱特征。这类研究大致说明,在后工业经济时代,加拿大乡村地区不再仅仅是原材料生产地,多数情况下已成为大量乡村或城市的工人与退休人员的生活场所。
人口返郊化以及滞留于乡村的人口和家庭共同提出了乡村社区存续和发展的要求。按照Thomson和Mitchell的研究,都市周围的乡村存在三类活动模式:具有纯粹城市背景的人们,其社会和经济需求与城市的联系更紧密;具有纯粹乡村背景的人们,与乡村社区内的邻居有更多联系,并且可能更支持本地商业;居于两种类型之间的人们,与城市保持着就业联系,而在购物、社会需求方面则把注意力转移到乡村社区。事实上,加拿大虽然有许多农场通过与农业商业的纵向联系而逐步退出对社区的依赖,但仍然有部分农业家庭主要依赖村庄或镇获得就业、受教育和社会交流的机会。这种依赖性使乡村社区成为一些农业家庭工作、学习和社会生活的主要场所。Alasia等人研究发现,虽然城市中心非农业劳动就业机会是乡村收入全面增长的引擎,但农场经营者的非农业收入更容易受到他们所在社区的劳动力市场与政策措施的影响。Green和Meyert的研究则表明,虽然从乡村到城市就业的人口远大于从城市到乡村就业的人口,但许多乡村非农产业仍是乡村经济发展的重要动力,农业、渔业和捕猎业通常吸收本社区劳动力,而那些初级金属业、木材和林业、矿业则从其他乡村社区吸收劳动力。Smithers等人的研究也证明,农场主依赖乡镇为他们提供农用物资、金融与保险服务以及家庭日用品,还依赖乡镇提供的非农就业机会增加家庭收入。这些研究不仅表明了乡村农业人口与乡村社区在生产、生活上的依赖关系,也间接说明了加拿大乡村社区复兴的内生需要和动力之所在。
三、政府与农民对于乡村兴衰的态度
从上可见,虽然加拿大的农业占国民经济的比重小,乡村人口少,而且乡村农业人口更少,但乡村社会仍然是生产、生活的重要场所。一般而言,乡村社会的兴衰总是市场、政府和农民三种力量共同作用的结果。市场力量通常敌视传统乡村及其共同体,因此,乡村社会的命运主要取决于政府和农民对待市场化及乡村的态度。面对乡村的衰落,政府是听任新自由主义的意识形态指导,采取市场导向的公共政策,还是将乡村视为城市生产、生活方式的另一种选择,对农业、农村与农民给予有效的保护,是一种艰难选择。政府的公共政策往往在这两个相互矛盾的方向上展开,而乡村的兴衰有时则取决于哪种导向占主导。同时,乡村社会的命运也依赖农民对待农业和农村的态度,农民防止市场过度侵蚀,甚或是反市场的理性行动,也会在一定程度上起到挽救乡村或促使乡村转型的作用。
加拿大政府的态度与选择是矛盾的。一方面,加拿大乡村社区的衰落相当程度上源于政府以市场化为主要导向的公共政策,与政府接受新自由主义意识形态对自由市场、个人主义、放松管制、私有化和削减福利的倡导,特别是接受20世纪80年代初英国撒切尔政府和美国里根政府的新自由主义政策有关。新自由主义导向的公共政策主要倾向于削减赤字、减少项目开支、资本配置及公共服务供给的市场方法,主张社会目标更直接偏重于资本能力的积累。联邦政府实施这类政策后,减少了政府对乡村提供的资金与服务,加重了一些乡村自治市财政负担,并减少了它们的决策权。同时,省政府也一直努力推动公共服务集中化以削减供应成本,并不断减少对地方的拨款,减少乡村公共服务与设施的供给。结果,加拿大的农业市场化程度和农业生产效率都有大幅提升,但也使农业越来越受到全国乃至全球农产品市场的支配,更易受到资本力量的支配;市场力量在推动大量乡村人口非农化就业的同时,也导致在劳动力资源配置过程中低技能劳动力滞留乡村的问题;此外,市场化与城市化进程还导致城市价值观对传统乡村生产、生活以及文化价值观的全面侵蚀,加速了乡村社区的衰落。
另一方面,加拿大政府特别是乡村地方政府对乡村又表现出积极保护的倾向。面对农业的衰落,联邦政府积极建立农业研究机构,提高农业的科技水平。联邦政府通过“加拿大全国研究委员会”以及“加拿大自然科学与工程研究委员会”,积极采取措施来提高新技术对农作物改良、病虫害及市场多样化的扶助;联邦政府还直接投入资金建设农业基础设施,并发布农业经营条例,规范农产品经营;此外,政府通过“加拿大农民信贷机构”直接对农业进行财政补贴,降低农业的市场风险,提高农业的市场竞争力。按Partridge和Nolan的研究,偏远乡村地区是否存在优良的公路,对乡村劳动力能否获得城市工作机会而言非常重要,因此,政府的战略投资对于经济与社会发展多样化是必要的。此外,政府还通过合作社来弥补私人企业为代表的市场力量的不足,直接干预社区的经济与社会事务。在促进乡村社区复兴的过程中,各级政府制定了很多政策以增加农业多样性,改变乡村居住模式,改善基础设施,提高公共服务的水平,推动乡村地区经济、社会和政治的发展,从而在一定程度上弥补了市场对乡村社会的侵蚀,有助于挽救乡村社区衰落。
值得注意的是,加拿大的乡村地方政府在乡村社区发展中更倾向于干预市场过度推进、建设乡村基础设施、提高乡村公共服务供给水平,在保护和复兴乡村地区方面扮演了特别重要的角色。但由于职能收缩和财政削减,加拿大的乡村地方政府对乡村复兴多少显得有心乏力。传统上,乡村地方政府因为相对孤立而享有比城市地方政府较高程度的自治,它在形式与职能上更多地依赖地方传统和习俗,较少对社会文化变迁作出回应,加上缺乏高效和专业的政治领导人,乡村地方政府也就很难有效地应对乡村社区的变迁问题。乡村地方政府作为乡村人口的自治机构,固然对乡村资源拥有重要的支配作用,但也面临着一系列的问题。首先是乡村地方政府资金困难。加拿大地方政府资金的三分之二来自固定资产税,其余依赖上级。由于乡村人口减少,财产税无法为地方政府提供足够的收入,而乡村公共服务则根据人头而不再是按照财产提供,因此资金缺口较大。其次,乡村社区公共服务出现了“不情愿的集中化”。20世纪90年代以来,从联邦政府到省政府都逐级削减对各地方政府的转移支付,并将公共服务等职能下放到地方政府。乡村地方政府由于规模小、资金薄弱,难以有效供应服务,特别是服务机构难以雇到合格的专业人员以及购置昂贵的服务设施。在人口散居的乡村,提供公共服务的成本比在城市要高得多,于是地区主义、合并服务经常被当做应对经济衰退及其他外部威胁的实用方法。许多服务合并都是不情愿采取的,因为它使一部分乡村人口距离服务供应地更远而无法获得及时、有效的公共服务。最后,服务能力下
[关键词]加拿大;市场化;乡村社区;地方政府;理性农民
市场经济大规模导人传统乡村,会引起乡村的传统农业结构、社区人口数量及结构的震荡性变化。一个政府如何估量、对待这些变化,要不要和能不能通过有效的公共政策既推动农业现代化且缩小城乡差距,又减少对乡村社会的过度侵蚀,一直是个严峻的问题。在这方面,北美的现代农业大国加拿大是一个值得研究的范例。
一般认为,加拿大的农业经济和乡村社会大体经历了四个阶段的变化:第一阶段是前工业化时期(16世纪至19世纪中期)。此间加拿大受到英国重商主义的影响,农业发展主要是为欧洲工业国家提供原材料,例如鱼类、毛皮和木材等;19世纪初,西部的小麦逐渐成为英属北美殖民地新的大宗出口产品。第二阶段是工业化初期(19世纪中期至19世纪末)。其间,技术和交通的改善带来农业生产率的提高,到1900年,第一产业在国民生产总值中的比重仍占三分之一以上。第三阶段是大规模工业化时期(20世纪初至第一次世界大战)。此间农业受科技进步的推动与国际市场需求的刺激而迅速发展,农业的商业化程度继续提高,毛皮、渔业产品、木材、小麦、葡萄、烟草等是重要的出口商品。第四阶段是农业相对衰落时期(第一次世界大战以来)。其间,随着海外农产品价格的大幅下跌,农业在加拿大国民生产总值中的比重逐步下降,至1960年只占9.6%。在上述四个阶段中,农村人口分布与构成发生了相应变化。特别是随着20世纪以来农业机械化水平和农业劳动生产率的提高,大量乡村人口流向城市,城市人口从1921年开始超过乡村人口,虽然20世纪七八十年代出现过人口返郊化,许多非农业人口回到乡村居住,但到2006年也只有660万人口居住在乡村与小城镇,不到全国总人口的五分之一。
在上述进程中,同时出现了两个对立的趋势:一方面,市场化对加拿大传统乡村社会的侵蚀造成了传统农业衰落、乡村人口外流以及乡村公共服务集中化,乡村社区出现凋敝的倾向;另一方面,由于现代家庭农业的发展、人口返郊化以及政府对农业和乡村的重视与投入,乡村社区又出现复兴倾向。显然,这种变化及其特征以及在此过程中政府的政策选择及其作用,都很值得发展中国家关注。
一、农业工厂化与家庭农业的存续
通常情况下,市场化条件下农业发展以市场效率为导向,着眼于农业技术改善、农业工厂化与市场化水平的提高,这一般也会导致传统家庭农业的衰落。值得注意的是,加拿大的农业现代化固然也呈现出上述主导性特征,但加拿大的家庭农场作为一种价值观和生活方式,作为乡村农业发展多样性的选择而被保存了下来。
一方面,加拿大的现代农业发展主要沿循工业化生产模式和商业化购销途径,依赖优势技术逐步扩大农场规模。其进程是:随着农业专业化的深入发展,农场雇佣劳动力渐次代替家庭劳动力;农业现代化提高了本地与全国乃至全球的农产品市场的联系,从而使现代农业生产成为全球农业分工的一个部分或一个环节,进而出现以劳动力与资本投入回报的最大化为导向的现代农场;资本密集、劳动生产率高的大农场取代了劳动力密集、靠家庭成员从事农业生产的小型家庭农场,机械化农业耕作代替了传统农业活动;农场规模和农业经营范围的扩大促使农场逐渐增加与商业及市场导向的农业企业之间的联系,提高了农业生产效率及农场利润率,从而形成了农业专业化的主要激励机制;同时,现代市场结构也有助于农产品的集中以及在全国和国际市场上的销售,最后形成了以大型农业企业或企业集团参与市场竞争和利润分配的运行机制。这个进程完全改变了加拿大传统农场基本上是糊口经营的性质,其中市场关系对家庭农场领域的渗透成为乡村地区经济和社会变迁最重要的因素。
另一方面,加拿大的家庭农场并没有被现代大型农场所完全取代,它本身也通过逐渐吸收资金、技术和现代资本主义的管理模式而保存下来。传统家庭主要依赖农场收入自给自足,现代家庭农场的大多数消费品和服务则从农场外部购入,甚至食品也有许多是从农场外购得的。现代家庭农场在组织形式上也呈现出伙伴关系和组建公司的趋势。基于这种情况,Machum甚至对现代资本主义农业模式比传统农业模式优越的假设提出质疑。他发现,在加拿大大西洋沿岸经济萧条地区,在缺乏资源和发展机会的情况下也实现了家庭农场经营现代化;家庭农场作为农业多样化的一种形式,是人们积极作出选择与决策来延续乡村社区的某种特殊的生活方式。Neumann等人的研究也表明,许多农场主仍然认为家庭农业是有着巨大影响的乡村标志与传统价值的体现。Smithers和Johnson则通过对加拿大农业最集中的安大略省北休伦郡家庭农场的调查,指出北休伦郡有许多农场主努力扩大和增强农场规模和实力,他们没有停留在家庭农业的简单兴趣上,而是更多地关心可持续性发展以及家庭农业如何“适应”当代乡村社会,这使得家庭农业日益成为农业多样化的另一种选择。上述研究印证了加拿大的传统家庭农场在取得现代经营形式后,仍然保留着乡村社区文化层面的价值与意义,代表了乡村特质在变迁中的保存,有利于乡村社区的存续。
二、城市化、逆城市化与乡村社区的存续
与其他工业发达国家相似,加拿大现代农业发展提高了农业生产率,减少了农业领域所需要的劳力,因此也促成了乡村剩余劳动力的转移,并导致了乡村社区与所居住的人口之间关系的变化。但在整个城市化进程中,乡村社区仍然长期发挥着重要的组织与依托功能。
城市化对加拿大乡村地区的影响是显在的,它不仅仅体现在乡村人口大量迁往城市,而且体现为乡村人口的结构变化。首先,乡村地区年轻人的比重只占27.7%,比都市地区低8个百分点。乡村地区年轻人经常在20岁左右就去城市求学、找工作,甚至移居国外,因此,乡村地区老龄人口比例较大且人口老龄化速度较快,从而使乡村地区在满足年龄较大人口的公共服务需求方面面临一些挑战。其次,乡村如今不再等同于农业区域,1931年,乡村人口有67%从事农业,到2001年下降为11%,多数乡村人口已经不再主要从事农业,或者说,那些留在乡村地区的农民很多并非仅仅依靠农业生活。
农业经营方式的变化和城市化虽然导致农业人口的下降,但在20世纪七八十年代,许多乡村地区依然呈现出明显的人口增长,表现出农业发展与乡村人口变化之间的联系日益分离。人口返郊化是造成乡村人口增长的直接原因。人们从城市搬到乡村的原因有很多:住房便宜,环境宜人,而且可以从事园艺或小规模农业作为业余爱好。Machum在对布伦斯威克(Brunswick)的 研究中发现,乡村社区良好的自然和生活环境迎来了体验和享受乡村生活的城市居民,在一定程度上刺激了乡村社区徒步旅行、农舍出租和探险等旅游产业的发展。Paquette和Domon在对魁北克南部乡村地区的研究中则发现,农业变迁在地理和社会空间上都有很大差异。在此过程中,农业增强与衰退的两种趋势并存;在城乡结合部或郊区这样的“准城市”,居民多为年轻人,且具有社会职业多样化与高收入的特征,准城市的乡村社区在人口密度、社会职业结构和住宅土地价值的重要性等方面,没有表现出从低到高的连续谱特征。这类研究大致说明,在后工业经济时代,加拿大乡村地区不再仅仅是原材料生产地,多数情况下已成为大量乡村或城市的工人与退休人员的生活场所。
人口返郊化以及滞留于乡村的人口和家庭共同提出了乡村社区存续和发展的要求。按照Thomson和Mitchell的研究,都市周围的乡村存在三类活动模式:具有纯粹城市背景的人们,其社会和经济需求与城市的联系更紧密;具有纯粹乡村背景的人们,与乡村社区内的邻居有更多联系,并且可能更支持本地商业;居于两种类型之间的人们,与城市保持着就业联系,而在购物、社会需求方面则把注意力转移到乡村社区。事实上,加拿大虽然有许多农场通过与农业商业的纵向联系而逐步退出对社区的依赖,但仍然有部分农业家庭主要依赖村庄或镇获得就业、受教育和社会交流的机会。这种依赖性使乡村社区成为一些农业家庭工作、学习和社会生活的主要场所。Alasia等人研究发现,虽然城市中心非农业劳动就业机会是乡村收入全面增长的引擎,但农场经营者的非农业收入更容易受到他们所在社区的劳动力市场与政策措施的影响。Green和Meyert的研究则表明,虽然从乡村到城市就业的人口远大于从城市到乡村就业的人口,但许多乡村非农产业仍是乡村经济发展的重要动力,农业、渔业和捕猎业通常吸收本社区劳动力,而那些初级金属业、木材和林业、矿业则从其他乡村社区吸收劳动力。Smithers等人的研究也证明,农场主依赖乡镇为他们提供农用物资、金融与保险服务以及家庭日用品,还依赖乡镇提供的非农就业机会增加家庭收入。这些研究不仅表明了乡村农业人口与乡村社区在生产、生活上的依赖关系,也间接说明了加拿大乡村社区复兴的内生需要和动力之所在。
三、政府与农民对于乡村兴衰的态度
从上可见,虽然加拿大的农业占国民经济的比重小,乡村人口少,而且乡村农业人口更少,但乡村社会仍然是生产、生活的重要场所。一般而言,乡村社会的兴衰总是市场、政府和农民三种力量共同作用的结果。市场力量通常敌视传统乡村及其共同体,因此,乡村社会的命运主要取决于政府和农民对待市场化及乡村的态度。面对乡村的衰落,政府是听任新自由主义的意识形态指导,采取市场导向的公共政策,还是将乡村视为城市生产、生活方式的另一种选择,对农业、农村与农民给予有效的保护,是一种艰难选择。政府的公共政策往往在这两个相互矛盾的方向上展开,而乡村的兴衰有时则取决于哪种导向占主导。同时,乡村社会的命运也依赖农民对待农业和农村的态度,农民防止市场过度侵蚀,甚或是反市场的理性行动,也会在一定程度上起到挽救乡村或促使乡村转型的作用。
加拿大政府的态度与选择是矛盾的。一方面,加拿大乡村社区的衰落相当程度上源于政府以市场化为主要导向的公共政策,与政府接受新自由主义意识形态对自由市场、个人主义、放松管制、私有化和削减福利的倡导,特别是接受20世纪80年代初英国撒切尔政府和美国里根政府的新自由主义政策有关。新自由主义导向的公共政策主要倾向于削减赤字、减少项目开支、资本配置及公共服务供给的市场方法,主张社会目标更直接偏重于资本能力的积累。联邦政府实施这类政策后,减少了政府对乡村提供的资金与服务,加重了一些乡村自治市财政负担,并减少了它们的决策权。同时,省政府也一直努力推动公共服务集中化以削减供应成本,并不断减少对地方的拨款,减少乡村公共服务与设施的供给。结果,加拿大的农业市场化程度和农业生产效率都有大幅提升,但也使农业越来越受到全国乃至全球农产品市场的支配,更易受到资本力量的支配;市场力量在推动大量乡村人口非农化就业的同时,也导致在劳动力资源配置过程中低技能劳动力滞留乡村的问题;此外,市场化与城市化进程还导致城市价值观对传统乡村生产、生活以及文化价值观的全面侵蚀,加速了乡村社区的衰落。
另一方面,加拿大政府特别是乡村地方政府对乡村又表现出积极保护的倾向。面对农业的衰落,联邦政府积极建立农业研究机构,提高农业的科技水平。联邦政府通过“加拿大全国研究委员会”以及“加拿大自然科学与工程研究委员会”,积极采取措施来提高新技术对农作物改良、病虫害及市场多样化的扶助;联邦政府还直接投入资金建设农业基础设施,并发布农业经营条例,规范农产品经营;此外,政府通过“加拿大农民信贷机构”直接对农业进行财政补贴,降低农业的市场风险,提高农业的市场竞争力。按Partridge和Nolan的研究,偏远乡村地区是否存在优良的公路,对乡村劳动力能否获得城市工作机会而言非常重要,因此,政府的战略投资对于经济与社会发展多样化是必要的。此外,政府还通过合作社来弥补私人企业为代表的市场力量的不足,直接干预社区的经济与社会事务。在促进乡村社区复兴的过程中,各级政府制定了很多政策以增加农业多样性,改变乡村居住模式,改善基础设施,提高公共服务的水平,推动乡村地区经济、社会和政治的发展,从而在一定程度上弥补了市场对乡村社会的侵蚀,有助于挽救乡村社区衰落。
值得注意的是,加拿大的乡村地方政府在乡村社区发展中更倾向于干预市场过度推进、建设乡村基础设施、提高乡村公共服务供给水平,在保护和复兴乡村地区方面扮演了特别重要的角色。但由于职能收缩和财政削减,加拿大的乡村地方政府对乡村复兴多少显得有心乏力。传统上,乡村地方政府因为相对孤立而享有比城市地方政府较高程度的自治,它在形式与职能上更多地依赖地方传统和习俗,较少对社会文化变迁作出回应,加上缺乏高效和专业的政治领导人,乡村地方政府也就很难有效地应对乡村社区的变迁问题。乡村地方政府作为乡村人口的自治机构,固然对乡村资源拥有重要的支配作用,但也面临着一系列的问题。首先是乡村地方政府资金困难。加拿大地方政府资金的三分之二来自固定资产税,其余依赖上级。由于乡村人口减少,财产税无法为地方政府提供足够的收入,而乡村公共服务则根据人头而不再是按照财产提供,因此资金缺口较大。其次,乡村社区公共服务出现了“不情愿的集中化”。20世纪90年代以来,从联邦政府到省政府都逐级削减对各地方政府的转移支付,并将公共服务等职能下放到地方政府。乡村地方政府由于规模小、资金薄弱,难以有效供应服务,特别是服务机构难以雇到合格的专业人员以及购置昂贵的服务设施。在人口散居的乡村,提供公共服务的成本比在城市要高得多,于是地区主义、合并服务经常被当做应对经济衰退及其他外部威胁的实用方法。许多服务合并都是不情愿采取的,因为它使一部分乡村人口距离服务供应地更远而无法获得及时、有效的公共服务。最后,服务能力下