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随着城市化的快速推进，国内许多大中城市出现了交通拥堵、环境污染、住房拥挤等“城市病”。近年来，随着经济的快速发展和城市化的加快推进，杭州城市规模不断扩大，常住人口已经接近1000万，正在迈向特大城市行列。但由于人口、产业、交通运输、公共服务资源过度集聚于主城区，交通拥堵、环境污染、住房紧张等“城市病”日益突出。在新一轮的发展中，杭州要结合“十三五”规划，通过向郊县和周边地区疏解人口、产业、公共服务等非城市核心功能，进一步优化城市空间布局和经济结构。
主动对接和融入国家战略，提升杭州城市核心功能
只有着眼于国家战略，构建起与城市发展战略定位相适应的功能体系，才能为实现城市发展战略目标提供有效支撑。杭州要围绕“一基地四中心”城市发展定位，贯彻落实中国跨境电子商务综合试验区和国家自主创新示范区两大国家战略，主动对接“一带一路”以及“长江经济带”等国家战略，进一步优化和提升杭州的城市核心功能。一是围绕“两区”建设，着力增强制度创新、科技创新、开放创新等功能，努力在跨境电商、自主创新等方面先行先试，提升杭州的创新驱动能力和经济发展内生动力。二是围绕“一基地四中心”建设，着力增强高新技术、旅游休闲、电子商务、文化创意、金融服务等重点产业功能，加快新兴产业的发展，推动杭州产业结构的调整和发展方式的转变。三是围绕“世界名城”建设，充分发挥杭州的生态环境、历史文化、互联网、电子商务的优势，着力增强杭州的世界城市节点功能以及对全球资源要素的配置功能，进一步提升杭州城市的国际影响力。
坚持有机疏散和有效集聚相结合，优化经济和空间结构
一方面要按照清单式管理的做法，以“清单”为依据加快非城市核心功能对外疏解；另一方面要提升组团、中心镇和产业新城的集聚能力，形成“功能疏解”与“布局优化”的双赢局面。一是制定非城市核心功能疏解清单。对涉及产业、市场、教育、医疗、行政事业单位等领域非城市核心功能，以“负面清单式”的管理方法逐项列明，在“退二进三”和城市有机更新的推进过程中，坚决向中心城区以外或市外疏解这些非城市核心功能。二是加快产业向大平台集聚发展。围绕“一基地四中心”、省“七大产业”、市“一号工程”，结合中心城区产业功能疏解，加快先进制造业、信息产业、文创产业、金融服务业、大健康产业向高新区、开发区、产业集聚区集聚发展。三是增强副城组团中心镇集聚功能。加大城乡统筹力度，进一步优化城乡基础设施和公共服务设施建设，推进人口、产业、资源、公共服务向组团、中心镇疏解，增强副城、组团和中心镇的集聚和辐射功能。
突出重点领域，加快疏解非城市核心主导功能
根据杭州省会城市、历史文化名城、风景旅游城市和“一基地四中心”等城市性质和功能定位，结合市区承载能力和发展导向要求，杭州对外疏解的非城市核心功能重点可定为一般性制造业、区域性批发市场、部分教育医疗等公共服务功能以及部分行政性、事业性服务机构等四个领域。一是一般性制造业。未来杭州主城区将重点发展现代服务业，高新区、开发区、产业集聚区重点发展高新技术产业，对于食品、纺织、服装、化工、机械等一般性制造业，要向主城区以外或市外疏解，并加优化提升和快转型升级。二是区域性批发市场。处于主城区的四季青服装交易市场、环北小商品市场等，汇集了大量人流，造成了道路拥堵、环境噪杂，对这些交易市场要制定明确的疏解方案，逐步向主城区以外疏解转移。三是部分公共服务机构。目前省市属优质医疗资源主要集中在主城区延安路、庆春路、解放路一带，优质教育资源也主要集中在上城、下城、西湖等主城区，要以加快余杭、萧山、富阳与主城区融合发展为契机，制定教育、医疗等社会公共服务功能疏解清单，以联合办学办医等方式，引导主城区过于集中的优质公共服务资源向新城区和县（市）疏解。四是部分行政和事业性服务机构。目前杭州部分行政和事业性单位已经向钱江新城疏解，下一步要统筹安排、分步实施，引导更多的市级单位向中心城区外疏解。
确疏解主攻方向，充分运用政府和市场“两个手段”
在疏解杭州非城市核心功能的过程中，要按照“市外和中心城区以外”两个疏解方向，坚持政府规划引导和市场化机制相结合的方式推进。一是加强政策性推动。在一般性制造业等存量产业疏解过程中，特别是造纸、印染、化工等拟淘汰的落后产能，要按照杭州市淘汰落后产能工作考核办法，加快综合运用各项政策手段推动实施。二是规划布局一批新型产业带。以“十三五”空间布局规划为引导，以沿江产业带、沿路创新带、沿山创意带、沿河高端商务带“四沿”为重点，规划建设一批新型产业带，推动产业向新城区和区县（市）延伸发展。三是建立和完善公共服务机构共建合作机制。按照“名校集团化”和“名院集团化”的思路，通过科技、教育、医疗、养老等公共服务基地的共建，推进优质科技、教育、医疗资源向周边疏解，缓解目前主城区优质公共服务资源过于集中的局面，提升副城、县市、中心镇的公共服务功能。四是优化产业转移协调分配机制。充分发挥市场机制作用，并综合运用财政分成协调手段，以产业平台的合作共建为突破口，探索共建跨区域产业园区的利益分配和责任分担机制，推动产权、技术、人才等资源共享，向县（市）和杭州市外疏解或转移一批传统制造业。
（作者系杭州市公共政策研究中心副主任）
主动对接和融入国家战略，提升杭州城市核心功能
只有着眼于国家战略，构建起与城市发展战略定位相适应的功能体系，才能为实现城市发展战略目标提供有效支撑。杭州要围绕“一基地四中心”城市发展定位，贯彻落实中国跨境电子商务综合试验区和国家自主创新示范区两大国家战略，主动对接“一带一路”以及“长江经济带”等国家战略，进一步优化和提升杭州的城市核心功能。一是围绕“两区”建设，着力增强制度创新、科技创新、开放创新等功能，努力在跨境电商、自主创新等方面先行先试，提升杭州的创新驱动能力和经济发展内生动力。二是围绕“一基地四中心”建设，着力增强高新技术、旅游休闲、电子商务、文化创意、金融服务等重点产业功能，加快新兴产业的发展，推动杭州产业结构的调整和发展方式的转变。三是围绕“世界名城”建设，充分发挥杭州的生态环境、历史文化、互联网、电子商务的优势，着力增强杭州的世界城市节点功能以及对全球资源要素的配置功能，进一步提升杭州城市的国际影响力。
坚持有机疏散和有效集聚相结合，优化经济和空间结构
一方面要按照清单式管理的做法，以“清单”为依据加快非城市核心功能对外疏解；另一方面要提升组团、中心镇和产业新城的集聚能力，形成“功能疏解”与“布局优化”的双赢局面。一是制定非城市核心功能疏解清单。对涉及产业、市场、教育、医疗、行政事业单位等领域非城市核心功能，以“负面清单式”的管理方法逐项列明，在“退二进三”和城市有机更新的推进过程中，坚决向中心城区以外或市外疏解这些非城市核心功能。二是加快产业向大平台集聚发展。围绕“一基地四中心”、省“七大产业”、市“一号工程”，结合中心城区产业功能疏解，加快先进制造业、信息产业、文创产业、金融服务业、大健康产业向高新区、开发区、产业集聚区集聚发展。三是增强副城组团中心镇集聚功能。加大城乡统筹力度，进一步优化城乡基础设施和公共服务设施建设，推进人口、产业、资源、公共服务向组团、中心镇疏解，增强副城、组团和中心镇的集聚和辐射功能。
突出重点领域，加快疏解非城市核心主导功能
根据杭州省会城市、历史文化名城、风景旅游城市和“一基地四中心”等城市性质和功能定位，结合市区承载能力和发展导向要求，杭州对外疏解的非城市核心功能重点可定为一般性制造业、区域性批发市场、部分教育医疗等公共服务功能以及部分行政性、事业性服务机构等四个领域。一是一般性制造业。未来杭州主城区将重点发展现代服务业，高新区、开发区、产业集聚区重点发展高新技术产业，对于食品、纺织、服装、化工、机械等一般性制造业，要向主城区以外或市外疏解，并加优化提升和快转型升级。二是区域性批发市场。处于主城区的四季青服装交易市场、环北小商品市场等，汇集了大量人流，造成了道路拥堵、环境噪杂，对这些交易市场要制定明确的疏解方案，逐步向主城区以外疏解转移。三是部分公共服务机构。目前省市属优质医疗资源主要集中在主城区延安路、庆春路、解放路一带，优质教育资源也主要集中在上城、下城、西湖等主城区，要以加快余杭、萧山、富阳与主城区融合发展为契机，制定教育、医疗等社会公共服务功能疏解清单，以联合办学办医等方式，引导主城区过于集中的优质公共服务资源向新城区和县（市）疏解。四是部分行政和事业性服务机构。目前杭州部分行政和事业性单位已经向钱江新城疏解，下一步要统筹安排、分步实施，引导更多的市级单位向中心城区外疏解。
确疏解主攻方向，充分运用政府和市场“两个手段”
在疏解杭州非城市核心功能的过程中，要按照“市外和中心城区以外”两个疏解方向，坚持政府规划引导和市场化机制相结合的方式推进。一是加强政策性推动。在一般性制造业等存量产业疏解过程中，特别是造纸、印染、化工等拟淘汰的落后产能，要按照杭州市淘汰落后产能工作考核办法，加快综合运用各项政策手段推动实施。二是规划布局一批新型产业带。以“十三五”空间布局规划为引导，以沿江产业带、沿路创新带、沿山创意带、沿河高端商务带“四沿”为重点，规划建设一批新型产业带，推动产业向新城区和区县（市）延伸发展。三是建立和完善公共服务机构共建合作机制。按照“名校集团化”和“名院集团化”的思路，通过科技、教育、医疗、养老等公共服务基地的共建，推进优质科技、教育、医疗资源向周边疏解，缓解目前主城区优质公共服务资源过于集中的局面，提升副城、县市、中心镇的公共服务功能。四是优化产业转移协调分配机制。充分发挥市场机制作用，并综合运用财政分成协调手段，以产业平台的合作共建为突破口，探索共建跨区域产业园区的利益分配和责任分担机制，推动产权、技术、人才等资源共享，向县（市）和杭州市外疏解或转移一批传统制造业。
（作者系杭州市公共政策研究中心副主任）