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摘 要：社会保障是现代社会为防范工业化过程中的社会风险和应对市场经济缺陷而建立的制度性安排。目前，內蒙古自治区农牧民的社会保障，基本上还处在一种缺失的状态。本文深入分析自治区农牧民社会保障的现状、存在问题及其对经济、社会发展的影响，并从多个角度探讨完善农牧民社会保障对策，提出创新策略，避免走其他社会保障相对完善地区的弯路。
关键词：社会保障 农牧民 制度创新
一、完善农牧民社会保障制度对构建和谐内蒙古的意义
(一)改善农牧民生活状况，提高社会人力资本存量
社会保障作为与市场经济相伴而生的一种社会制度，它的基本原则是保障社会成员在遭受社会风险时，得到必要的经济援助，以保障其基本生活。制度运行的效果有二：一是作为“减震器”和“安全网”，消除社会不稳定因素；二是维持和促进劳动力的再生产，提高劳动力的整体素质。从现实来看，被局限在牧区的固守传统生产方式的大量农牧民，在市场化的冲击下，收入增长缓慢。个别环境恶劣地区的农牧民基本生活都难保障，自身发展受到局限，其人力资本价值很难增加并释放出来，劳动力资源如果长时间得不到充分利用，其生产能力便会降低，造成人力资源的无形损耗。完善的社会保障制度能够通过再分配的方式有效地改善农牧民的生活状况、提高其健康水平和自身素质、进而提升其适应新的生产方式能力。
(二)协调人与自然和谐发展
由于收入水平低和社会保障的欠缺，在农牧民剩余劳动力不能充分转移的情况下，传统的农、牧生产方式加大了对自然环境的压力，表现为过度开垦、放牧导致草原植被破坏、荒漠面积扩大、水源涵养不足使生态环境整体恶化。农牧民大多生活在经济落后、自然环境较差的地区，以往主要采取移民的方式来改变其生活状况。而单纯的生态移民在实际中往往会产生新的生态问题，由于在搬迁地就业和增收的需要，过度开垦问题在新的地方重演。这样单纯的迁移不是生态移民，要解决生态移民问题，根本的办法就是将农村剩余劳动力转移到其他产业，在其他产业实现就业。实现这一转移，社会保障是不可或缺的制度。在转移的过渡时期，社保制度的完善能充分保障农牧民的基本生活，促使农牧民改变因生活所迫而采取的急功近利的生产方式，将有利于生态移民政策得以贯彻，促进入与自然的和谐发展。
(三)有助于缩小城乡差距
城乡差距有两层含义，一是城乡间经济发展差距；二是城乡生活水平的差距。生活水平的差距主要表现为收入差距。2006年自治区城镇居民人均可支配收入为10358元，实际增长12％；农牧民人均可支配收入3342元，实际增长10％，农牧民人均生活消费支出2772元，增长13.3％。呈现逐年扩大的趋势。如果将社会保障和其他福利项目考虑在内城乡差距会更大。这种收入两极分化的状态，是在社会转型期不可避免的状态，但这种差距扩大的消极影响不容忽视。农牧民社会保障的缺失使这种缩小收入差距的制度没有发挥作用，反而因城乡社会保障制度差异扩大了城乡收入差距，进一步导致发展差距的扩大。各国经验表明，全面而完善的社会保障制度，是促进经济发展和缩小城乡差距的良方。建立和完善针对农牧民的社会保障制度能够在缩小城乡收入差距的基础上，为解决“三农”问题创造条件，促进农牧区经济发展。
(四)推进产业结构升级，加速城市化进程
产业结构的不断升级是经济发展的恒久动力。在当前内蒙古二元经济结构明显，城乡差距拉大的情况下，产业结构亟待升级。2006年全区生产总值中一、二、三次产业比重为13.4％、48.6％、38％。乡村人口1228.71万人，占全区总人口的比重51.4％，而第一产业对经济增长的贡献率仅为5％。产业升级除需资本投资外，同样重要的一项是把农村剩余劳动力转移出去，劳动力转移能为产业升级提供大量的劳动力资源，而产业升级又能为劳动力转移提供产业支撑。有了非农产业的扩张作为基础，剩余劳动力才能真正转变职业，变换角色。社会保障制度能形成化解产业升级过程中的就业风险及生活风险的机制，使农牧民摆脱养老、医疗等后顾之忧，并能够提高其整体素质和生产能力，完成职业角色的转变，进而促使其向其他效率更高、收入更多的产业转移，推进产业升级。
二、农牧民社会保障存在问题
(一)农牧民社会保障尚未形成独立完整的体系，且供需矛盾突出
经济发展水平的相对滞后，使得农牧民社会保障制度建设起步晚，虽有所发展，但整体落后于经济发展水平。主要表现为：社会保障事业资金投入少、保障项目不全、保障水平低和覆盖面狭窄，尚未形成完整的社会保障体系。社会保障的供给现状同农牧民的现实需要相较，矛盾突出，供需缺口大。针对农牧民的养老保险基本上处于空白，依然依靠家庭自保和社会救济；农村合作医疗发展迅速，2006年覆盖农村牧区人口662.89万人，比上年增加461.9万人，离全区实现全面覆盖仍有很大差距，农牧区医疗卫生条件仍需改善；最低生活保障对贫困人口尚有遗漏，且保障水平较低，部分环境较差地区的农牧民基本生活都很难保障，尚未实现应保尽保；就业、教育和职业发展投入较少，限制农牧民剩余劳动力向其他产业转移。这种供需差距不仅导致社会不和谐因素，也对经济可持续发展形成障碍。
(二)社会保障城乡差距大，二元结构明显
同二元经济结构相对应，内蒙古社会保障制度也呈现城乡分割的二元状态，表现在制度体系完备程度和保障水平上存在较大差距。近年内蒙古自治区城镇社会保障事业发展迅速，覆盖面逐步扩大，制度体系涵盖养老、医疗、失业、最低生活保障以及就业促进等各个方面，保障水平也逐步提高，而农牧民社会保障只在最低生活保障和合作医疗上有所发展，总体上农牧区社会保障项目残缺不全。就最低生活保障制度而言，虽已基本覆盖全部农牧区，但给付水平较低，对于生存环境较差的农牧民来说，根本不能满足其基本生活。就合作医疗来讲，尚未实现农牧区的全面覆盖，而且大病统筹的封顶线过低，大概相当于城市居民的1/3左右，医疗费用报销程序也比城镇居民医疗保险繁琐的多。
(三)政府对农牧民社会保障体系建设支持的缺乏
社会保障制度建设从某种角度说更倾向于一种政府行为，在社会保障建设和完善过程中，政府应发挥主导作用，成为制度建设的责任主体。农牧区社会保障发展滞后其客观原因是经济发展水平较低，主观原因是政府在社会保障建设上支持力度不够。政府财政支持的缺乏和推进社会保障立法的不力，是制度难以全面覆盖和难以持续的主要原因。内蒙古自治区农牧民人口占全区人口的55％，但因财力投入较少，社会保障制度很难覆盖，农牧民在遭受养老、医疗等社会风险时仍然以自保为主。农牧区社会保障法律体系呈现缺失的状态，立法层次不高且比较混乱，立法覆盖面小，实施效果欠佳，影响社会保障事业的发展，社保基金运营和监管也缺乏法律保障。
三、完善农牧民社会保障的创新策略
(一)在促进社会保障体系完备的前提下，增加保障项目，扩大覆盖面
社会保障制度建设的现实目标是充分满足农牧民对社会保障的需求，做到应保尽保。从长远目标来看，要把体系建设提高到整个制度建设的首要位置。首先，应建立和完善社会需求迫切的项目，保障生存风险较大的人群的基本生活，之后逐步扩大保障范围，提高保障水平。从现实路径来看，要首先实现农牧民最低生活保障的全面覆盖，各地经验证明，这是减少贫困人口最有效的项目。第二，继续推广农村合作医疗，满足农牧民就医需要，提高其健康水平。增加农牧区公共卫生投入，改善医疗卫生条件成为必要的措施。第三，探索多支柱的养老保障体系，将社会养老、社区养老和家庭养老结合起来，保证老有所养。第四，完善就业、教育和职业培训项目，提高农牧民的职业素质。
(二)政府作用的充分发挥和制度建设创新
政府作用的发挥，一是增加保障项目的制度供给，二是增加财政对社会保障事业的投入。政府要充分考虑农牧民对社会保障的现实需求，增加保障项目，完备农牧区社会保障体系。要组织和建设由专业人员组成的社会保障队伍，满足社会保障机构建设的需要。政府财政应给予充分支持，利用公共产品的分配，在处理好经济建设和社会保障等其他社会事业发展的关系的基础上，形成加大社保投资的机制。财政的充分支持是社会保障建设的物质基础。目前内蒙古自治区经济建设任务繁重，财政支出结构中经济建设支出占较高比重，在财政支出结构中增加公共服务性支出是财政发展的必然趋势，应在财政支出中逐渐凸现公平因素。在城乡差距比较小的情况下，通过完善农村社会保障制度来缩小城乡差距所用的成本，比城镇社会保障制度完善后再发展农村社会保障的成本低得多。二元社会保障格局形成后，改革的制度障碍也比较大。此外，应将社保建设成效同社保部门负责人及相关部门绩效考核挂钩，形成推进社会保障事业的激励机制，促使提高维持制度运行的管理水平。
(三)把社会保障法制建设提高到重要位置
社会保障立法的滞后势必造成制度在实施过程中缺乏足够的法律依据，只能靠政策规定和行政手段来推行，不能适应市场经济发展的需要，影响制度的稳定性与可持续发展。国外有的学者认为，社会保障其实就是法律保障。立法是社会保障制度规范化的保证，制度建设要坚持法律先行，通过立法确定社会保障制度的基本原则、运用范围、基本制度、筹资方式、明确管理机构的管理办法，使社会保障制度真正实现以法制为依托，以法律为保证。加强体系建设的法律支撑，可以避免社会保障早发展地区因法制建设滞后而产生的管理混乱、制度可持续性差、社保资金挪用流失等问题。制定准确、科学、可操作强的社会保障法律应成为社会保障制度建设的重要环节。
(四)城乡统筹视角下完善社会保障制度
缩小城乡社会保障差距，是促使二元经济结构转型的必要措施。在工业化、市场化不断推进，城镇化进程不断加快的背景下，要逐步促使农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移，加快建立城乡衔接的社会保障制度成为建设和谐社会的必要举措。不能因为经济发展水平低，对社会保障发展缺乏长远规划。统筹城乡社会保障制度首先要实现农村社会保障的全面覆盖，并随着经济发展、财力增强促使保障项目的一致和保障水平的接近。从短期来看，要在城乡统筹的目标要求下，建立与本地经济发展水平相适应的农牧民养老保险制度，采取有针对性的方式，着力解决失地农牧民的生活保障问题，优先解决进城工作农牧民的养老保障和医疗保障问题，建立覆盖率高、缴费率适宜、账户可转移且与现行制度可衔接的制度模式，大力推动社会保障信息网络化建设，建立覆盖城乡的社保信息管理系统。总之在制定农牧民社会保障政策时，应把近期目标和长期目标结合起来考虑，最终实现城乡居民社会保障制度的统筹发展。
关键词：社会保障 农牧民 制度创新
一、完善农牧民社会保障制度对构建和谐内蒙古的意义
(一)改善农牧民生活状况，提高社会人力资本存量
社会保障作为与市场经济相伴而生的一种社会制度，它的基本原则是保障社会成员在遭受社会风险时，得到必要的经济援助，以保障其基本生活。制度运行的效果有二：一是作为“减震器”和“安全网”，消除社会不稳定因素；二是维持和促进劳动力的再生产，提高劳动力的整体素质。从现实来看，被局限在牧区的固守传统生产方式的大量农牧民，在市场化的冲击下，收入增长缓慢。个别环境恶劣地区的农牧民基本生活都难保障，自身发展受到局限，其人力资本价值很难增加并释放出来，劳动力资源如果长时间得不到充分利用，其生产能力便会降低，造成人力资源的无形损耗。完善的社会保障制度能够通过再分配的方式有效地改善农牧民的生活状况、提高其健康水平和自身素质、进而提升其适应新的生产方式能力。
(二)协调人与自然和谐发展
由于收入水平低和社会保障的欠缺，在农牧民剩余劳动力不能充分转移的情况下，传统的农、牧生产方式加大了对自然环境的压力，表现为过度开垦、放牧导致草原植被破坏、荒漠面积扩大、水源涵养不足使生态环境整体恶化。农牧民大多生活在经济落后、自然环境较差的地区，以往主要采取移民的方式来改变其生活状况。而单纯的生态移民在实际中往往会产生新的生态问题，由于在搬迁地就业和增收的需要，过度开垦问题在新的地方重演。这样单纯的迁移不是生态移民，要解决生态移民问题，根本的办法就是将农村剩余劳动力转移到其他产业，在其他产业实现就业。实现这一转移，社会保障是不可或缺的制度。在转移的过渡时期，社保制度的完善能充分保障农牧民的基本生活，促使农牧民改变因生活所迫而采取的急功近利的生产方式，将有利于生态移民政策得以贯彻，促进入与自然的和谐发展。
(三)有助于缩小城乡差距
城乡差距有两层含义，一是城乡间经济发展差距；二是城乡生活水平的差距。生活水平的差距主要表现为收入差距。2006年自治区城镇居民人均可支配收入为10358元，实际增长12％；农牧民人均可支配收入3342元，实际增长10％，农牧民人均生活消费支出2772元，增长13.3％。呈现逐年扩大的趋势。如果将社会保障和其他福利项目考虑在内城乡差距会更大。这种收入两极分化的状态，是在社会转型期不可避免的状态，但这种差距扩大的消极影响不容忽视。农牧民社会保障的缺失使这种缩小收入差距的制度没有发挥作用，反而因城乡社会保障制度差异扩大了城乡收入差距，进一步导致发展差距的扩大。各国经验表明，全面而完善的社会保障制度，是促进经济发展和缩小城乡差距的良方。建立和完善针对农牧民的社会保障制度能够在缩小城乡收入差距的基础上，为解决“三农”问题创造条件，促进农牧区经济发展。
(四)推进产业结构升级，加速城市化进程
产业结构的不断升级是经济发展的恒久动力。在当前内蒙古二元经济结构明显，城乡差距拉大的情况下，产业结构亟待升级。2006年全区生产总值中一、二、三次产业比重为13.4％、48.6％、38％。乡村人口1228.71万人，占全区总人口的比重51.4％，而第一产业对经济增长的贡献率仅为5％。产业升级除需资本投资外，同样重要的一项是把农村剩余劳动力转移出去，劳动力转移能为产业升级提供大量的劳动力资源，而产业升级又能为劳动力转移提供产业支撑。有了非农产业的扩张作为基础，剩余劳动力才能真正转变职业，变换角色。社会保障制度能形成化解产业升级过程中的就业风险及生活风险的机制，使农牧民摆脱养老、医疗等后顾之忧，并能够提高其整体素质和生产能力，完成职业角色的转变，进而促使其向其他效率更高、收入更多的产业转移，推进产业升级。
二、农牧民社会保障存在问题
(一)农牧民社会保障尚未形成独立完整的体系，且供需矛盾突出
经济发展水平的相对滞后，使得农牧民社会保障制度建设起步晚，虽有所发展，但整体落后于经济发展水平。主要表现为：社会保障事业资金投入少、保障项目不全、保障水平低和覆盖面狭窄，尚未形成完整的社会保障体系。社会保障的供给现状同农牧民的现实需要相较，矛盾突出，供需缺口大。针对农牧民的养老保险基本上处于空白，依然依靠家庭自保和社会救济；农村合作医疗发展迅速，2006年覆盖农村牧区人口662.89万人，比上年增加461.9万人，离全区实现全面覆盖仍有很大差距，农牧区医疗卫生条件仍需改善；最低生活保障对贫困人口尚有遗漏，且保障水平较低，部分环境较差地区的农牧民基本生活都很难保障，尚未实现应保尽保；就业、教育和职业发展投入较少，限制农牧民剩余劳动力向其他产业转移。这种供需差距不仅导致社会不和谐因素，也对经济可持续发展形成障碍。
(二)社会保障城乡差距大，二元结构明显
同二元经济结构相对应，内蒙古社会保障制度也呈现城乡分割的二元状态，表现在制度体系完备程度和保障水平上存在较大差距。近年内蒙古自治区城镇社会保障事业发展迅速，覆盖面逐步扩大，制度体系涵盖养老、医疗、失业、最低生活保障以及就业促进等各个方面，保障水平也逐步提高，而农牧民社会保障只在最低生活保障和合作医疗上有所发展，总体上农牧区社会保障项目残缺不全。就最低生活保障制度而言，虽已基本覆盖全部农牧区，但给付水平较低，对于生存环境较差的农牧民来说，根本不能满足其基本生活。就合作医疗来讲，尚未实现农牧区的全面覆盖，而且大病统筹的封顶线过低，大概相当于城市居民的1/3左右，医疗费用报销程序也比城镇居民医疗保险繁琐的多。
(三)政府对农牧民社会保障体系建设支持的缺乏
社会保障制度建设从某种角度说更倾向于一种政府行为，在社会保障建设和完善过程中，政府应发挥主导作用，成为制度建设的责任主体。农牧区社会保障发展滞后其客观原因是经济发展水平较低，主观原因是政府在社会保障建设上支持力度不够。政府财政支持的缺乏和推进社会保障立法的不力，是制度难以全面覆盖和难以持续的主要原因。内蒙古自治区农牧民人口占全区人口的55％，但因财力投入较少，社会保障制度很难覆盖，农牧民在遭受养老、医疗等社会风险时仍然以自保为主。农牧区社会保障法律体系呈现缺失的状态，立法层次不高且比较混乱，立法覆盖面小，实施效果欠佳，影响社会保障事业的发展，社保基金运营和监管也缺乏法律保障。
三、完善农牧民社会保障的创新策略
(一)在促进社会保障体系完备的前提下，增加保障项目，扩大覆盖面
社会保障制度建设的现实目标是充分满足农牧民对社会保障的需求，做到应保尽保。从长远目标来看，要把体系建设提高到整个制度建设的首要位置。首先，应建立和完善社会需求迫切的项目，保障生存风险较大的人群的基本生活，之后逐步扩大保障范围，提高保障水平。从现实路径来看，要首先实现农牧民最低生活保障的全面覆盖，各地经验证明，这是减少贫困人口最有效的项目。第二，继续推广农村合作医疗，满足农牧民就医需要，提高其健康水平。增加农牧区公共卫生投入，改善医疗卫生条件成为必要的措施。第三，探索多支柱的养老保障体系，将社会养老、社区养老和家庭养老结合起来，保证老有所养。第四，完善就业、教育和职业培训项目，提高农牧民的职业素质。
(二)政府作用的充分发挥和制度建设创新
政府作用的发挥，一是增加保障项目的制度供给，二是增加财政对社会保障事业的投入。政府要充分考虑农牧民对社会保障的现实需求，增加保障项目，完备农牧区社会保障体系。要组织和建设由专业人员组成的社会保障队伍，满足社会保障机构建设的需要。政府财政应给予充分支持，利用公共产品的分配，在处理好经济建设和社会保障等其他社会事业发展的关系的基础上，形成加大社保投资的机制。财政的充分支持是社会保障建设的物质基础。目前内蒙古自治区经济建设任务繁重，财政支出结构中经济建设支出占较高比重，在财政支出结构中增加公共服务性支出是财政发展的必然趋势，应在财政支出中逐渐凸现公平因素。在城乡差距比较小的情况下，通过完善农村社会保障制度来缩小城乡差距所用的成本，比城镇社会保障制度完善后再发展农村社会保障的成本低得多。二元社会保障格局形成后，改革的制度障碍也比较大。此外，应将社保建设成效同社保部门负责人及相关部门绩效考核挂钩，形成推进社会保障事业的激励机制，促使提高维持制度运行的管理水平。
(三)把社会保障法制建设提高到重要位置
社会保障立法的滞后势必造成制度在实施过程中缺乏足够的法律依据，只能靠政策规定和行政手段来推行，不能适应市场经济发展的需要，影响制度的稳定性与可持续发展。国外有的学者认为，社会保障其实就是法律保障。立法是社会保障制度规范化的保证，制度建设要坚持法律先行，通过立法确定社会保障制度的基本原则、运用范围、基本制度、筹资方式、明确管理机构的管理办法，使社会保障制度真正实现以法制为依托，以法律为保证。加强体系建设的法律支撑，可以避免社会保障早发展地区因法制建设滞后而产生的管理混乱、制度可持续性差、社保资金挪用流失等问题。制定准确、科学、可操作强的社会保障法律应成为社会保障制度建设的重要环节。
(四)城乡统筹视角下完善社会保障制度
缩小城乡社会保障差距，是促使二元经济结构转型的必要措施。在工业化、市场化不断推进，城镇化进程不断加快的背景下，要逐步促使农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移，加快建立城乡衔接的社会保障制度成为建设和谐社会的必要举措。不能因为经济发展水平低，对社会保障发展缺乏长远规划。统筹城乡社会保障制度首先要实现农村社会保障的全面覆盖，并随着经济发展、财力增强促使保障项目的一致和保障水平的接近。从短期来看，要在城乡统筹的目标要求下，建立与本地经济发展水平相适应的农牧民养老保险制度，采取有针对性的方式，着力解决失地农牧民的生活保障问题，优先解决进城工作农牧民的养老保障和医疗保障问题，建立覆盖率高、缴费率适宜、账户可转移且与现行制度可衔接的制度模式，大力推动社会保障信息网络化建设，建立覆盖城乡的社保信息管理系统。总之在制定农牧民社会保障政策时，应把近期目标和长期目标结合起来考虑，最终实现城乡居民社会保障制度的统筹发展。