论文部分内容阅读
【内容提要】全球气候变化正在深刻影响着人类生存和发展，是当今国际社会共同面临的重大挑战。联合国丹麦哥本哈根气候变化大会，分别以《公约》及《议定书》缔约方大会决定的形式通过会议成果文件，形成了《哥本哈根协议》，标志着国际社会应对气候变化将进入一个新的阶段。科学应对气候变化是实现构建社会主义和谐社会，建设资源节约型、环境友好型社会战略目标的必然要求。中国应把握机遇，加强应对气候变化的能力建设。
【关键词】后哥本哈根时代 气候变化 能力建设
【作者简介】中国气象局科技和气候变化司副司长
全球气候变化正在深刻影响着人类生存和发展，是当今国际社会共同面临的重大挑战。自1972年国际社会开始关注气候变化以来，人们为保护全球环境、应对气候变化共同努力，不断加深认知、凝聚共识、应对挑战。《联合国气候变化框架公约》（简称《公约》）、《京都议定书》（简称《议定书》）和“巴厘路线图”已经成为国际社会认同的应对气候变化主渠道，“共同但有区别责任”的原则已经成为国际社会加强应对气候变化合作的基础。
2009年12月，联合国气候变化大会在丹麦哥本哈根召开。分别以《公约》及《议定书》缔约方大会决定的形式通过会议成果文件，形成了《哥本哈根协议》，标志着国际社会应对气候变化将进入一个新的阶段，未来国际社会更需要进一步坚定信心、凝聚共识、加强合作、务实履行。
气候变化问题事关我国内国际两个大局。我国高度重视气候变化问题，为应对气候变化作出了不懈努力和积极贡献。我国是最早制定实施《应对气候变化国家方案》的发展中国家，是近年来节能减排力度最大的国家，是新能源和可再生能源增长速度最快的国家，是世界人工造林面积最大的国家。2009年11月，我国政府明确提出了未来减缓温室气体排放的行动目标，但实现这一目标的难度相当大，需要更加艰苦卓绝的努力。
一、气候变化问题的由来及国际社会应对进程
（一）政府间气候变化专门委员会（IPCC）评估报告及其主要结论
1988年由世界气象组织（WMO）和联合国环境规划署（UNEP）联合建立的政府间气候变化专门委员会（IPCC），是国际上公认的气候变化科学评估组织，其主要任务是组织科学家团队对气候变化认识、气候变化影响以及适应和减缓气候变化对策进行科学层面的评估。IPCC于1990年、1995年、2001年和2007年先后完成了四次评估报告，给出了全球气候变化问题的最新研究结论，并成为国际社会认识和了解气候变化问题的主要科学依据。
IPCC第一次评估报告提出，人类活动引起的排放正在显著增加大气中温室气体的浓度，它推动了1992年《联合国气候变化框架公约》的签署和1994年《公约》的生效。
IPCC第二次评估报告提出，人为气候变化是可辨识的，气候变化的经济社会影响被确定为新主题。报告为系统阐述《公约》的最终目标提供了坚实依据，推动了1997年《京都议定书》的通过。
IPCC第三次评估报告进一步明确，过去50年的大部分变暖现象（66％以上）可能主要归因于人类活动，这促使《公约》谈判确立了减缓和适应两个议题，推动了谈判进程。
IPCC第四次评估报告明确提出，过去50年的气候变化很可能（90％以上）归因于人类活动，它推动了“巴厘路线图”的诞生，为国际应对气候变化谈判提供了科学依据。
可以说，IPCC四次评估报告的结论一次比一次将人类活动与当前全球气候变暖更紧密地联系在一起。
IPCC第五次评估报告的编写工作已经启动，将更加侧重气候变化的影响、适应和减缓问题，突出区域气候变化及影响评估、适应气候变化的经济学成本、气候变化与可持续发展等问题，并将于2014年发布，彼时正是国际社会就2020年后国际应对气候变化谈判的关键时期。因此，IPCC第五次评估报告的结论将对国际应对气候变化谈判产生重要影响。
（二）全球应对气候变化的进程和形势
国际社会对全球气候变化问题给予了高度关注。1988年联合国大会就通过了为当代和后代人类保护气候的决议。1992年联合国环境与发展大会通过《联合国气候变化框架公约》，其目标是：稳定大气中温室气体浓度，使生态系统自然地适应气候变化，确保粮食生产免受威胁，并使经济能够可持续发展。《公约》确立了“共同但有区别的责任”原则和“可持续发展”原则。根据《公约》，各国应共同努力、合作应对气候变化，发达国家要率先减少温室气体排放，并向发展中国家提供资金和转让技术；发展中国家要在可持续发展框架下，采取应对气候变化的政策和措施。《公约》于1994年生效，已有192个国家签署。从1995年起，联合国每年都要召开一次《公约》缔约方大会，至今已召开了15次。
1997年12月，在日本京都召开的《公约》第三次缔约方大会上，149个国家和地区的代表通过了旨在限制发达国家温室气体排放量以抑制全球变暖的《京都议定书》，规定发达国家整体应在2008年至2012年承诺期内温室气体年均排放量比1990年水平至少减少5.2％。2005年2月16日《议定书》正式生效，成为人类历史上首个具有法律约束力的国际环境公约。从2005年起，《议定书》缔约方每年都要与《公约》缔约方一起召开大会，至今已召开了5次。
2007年12月，在印度尼西亚巴厘岛召开的《公约》第13次缔约方大会上，通过了“巴厘路线图”，确定了在《公约》和《议定书》下双轨谈判的进程，要求发达国家制定出2012年后量化的减排指标，发展中国家在发达国家提供技术和资金的支持下，采取具有实质性效果的国内减缓行动。“巴厘路线图”还要求，《公约》和《议定书》缔约方应在2009年哥本哈根气候变化大会上达成2012年后国际减排协议。
在此后的两年里，各方展开了一系列的对话和磋商，气候变化逐渐成为国际政治、经济、外交的突出问题，成为联合国大会、八国集团同发展中国家领导人对话会，以及双边、多边活动的重要议题，成为一场“国际运动”。
应对气候变化要求发达国家转变现有发展模式和消费模式，也要求发展中国家寻求新的发展道路，涉及全球经济社会发展的深刻变革、各国的发展空间和经济竞争力。当前，国际社会在强调共同应对气候变化问题上取得了一定的共识，许多国家也都制定了应对气候变化的政策，并采取了相应的措施。
（三）世界主要国家应对气候变化的立场及措施
气候变化谈判利益交错、矛盾互织，形成了发达国家和发展中国家两大阵营，欧盟、美国和77国＋中国三股力量，折射出南北矛盾、发达国家内部矛盾、发展中国家的内部分歧和针对排放大国的矛盾。两大阵营斗争的焦点是历史责任、资金与技术转让。三股力量角力主要围绕减排义务的分担。
欧盟是全球气候变化领域的“旗手”，在节能减排立法、政策、行动和技术方面一直处于领先地位。欧盟承诺到2020年其温室气体排放比1990年至少减少20％，可再生能源比例达到20％，石油、天然气、煤炭等一次能源的消费量减少20％。为实现《议定书》的减排指标，欧盟各国实施了促进节能和可再生能源发展的财税政策。如欧盟内部实行了碳排放贸易制度，并积极开展联合履行项目和清洁发展机制（CDM）项目；北欧国家实行对每吨二氧化碳征收19～58欧元的碳税政策；德国对发电行业规定2020年可再生能源比例达25％～30％的上网配额；英国政府与51个能源密集型部门签订气候变化协议。欧盟强调，美国应承担减排责任，中国、印度等应参加减排。
美国将气候变化问题作为奥巴马政府的首要政策重点之一，试图从欧盟手中夺回全球应对气候变化的领导权。但是，奥巴马政府调整气候变化政策面临许多压力，对外难以接受《议定书》模式，对内主张自主减排模式，强调将技术作为应对气候变化的主要途径，采取“限额与交易”等减缓行动，加强低碳能源技术的研发和推广，不放弃包括生物燃料、风能、太阳能、氢能、碳捕集和封存等新能源及核能利用带来的长期机遇和竞争力。美国表态到2020年排放量比2005年减排17％，实际仅比1990年减排4％，但却顽固坚持中国、印度等新兴发展中大国应参加减排。
日本主张建立排放大国在内的国际减排框架，建立灵活多样的减排机制，设立“公平的”减排目标，与美国处在同一阵营。日本强调技术研发和推广在环境保护和经济增长中的作用，主张推行国际行业能效标准、设定全球“行业减排”目标、推进行业技术减排，还强调技术创新和向低碳社会转型，推行国内行业自愿减排，激励新能源开发和森林保护，推进资源能源的节约。日本承诺到2020年比1990年减排25％，但有很大部分将通过市场手段来实现。
澳大利亚现政府显示了更积极的态度，2007年批准了《议定书》，但也与美国处在同一阵营，把气候变化确认为紧迫而现实的挑战，在国内积极推进提高能效、发展可再生能源等措施，支持家庭和社区减排，努力实现《议定书》规定的第一承诺期内增长不超过8％的限排目标，并积极在亚太地区开展应对气候变化的国际技术合作。澳大利亚承诺到2020年在2000年基础上减排5％～15％。
加拿大同样与美国处在同一阵营，主张各国从自身国情出发制定切实可行的减排目标，反对设立强制性量化的绝对减排指标。加拿大政府加强了对节能和可再生能源技术的研发和推广，承诺到2020年在2006年基础上减排20％，实际降至1990年的水平。
77国＋中国（发展中国家）要求发达国家承认发展中国家已为减缓气候变化作出了巨大努力，要求发达国家向发展中国家为减排提供资金和技术支持，发达国家应深度减排，即到2020年在1990年水平上减排25％～40％。发展中国家中的新兴发展中大国（如中国、印度、巴西、南非等国）在应对气候变化问题上面临来自发达国家的强大压力。
考虑到发展经济、消除贫困是当今世界上发展中国家的首要任务，《公约》和《议定书》并未给发展中国家设定减排目标，但广大发展中国家也在为积极应对气候变化作出不懈的努力。如中国宣布，到2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40％～45％；印度宣布，到2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降20％～25％；巴西宣布2020年在预期基础上减排36.1％～38.9％；阿根廷、墨西哥等拉美国家主张全球减排，墨西哥承诺到2050年将排放量减少50％。小岛国和最不发达国家特别是非洲国家要求所有排放大国都承担减排义务，石油输出国强调国际社会帮助其转变经济结构，对减排持消极态度。
二、哥本哈根气候变化大会基本情况
哥本哈根气候变化大会是一系列《联合国气候变化框架公约》有关会议的统称，即《公约》第15次缔约方大会、《议定书》第5次缔约方大会、《公约》附属执行机构第31届会、《公约》附属科学技术咨询机构第31届会、《公约》下长期合作特设工作组第8届会、附件一缔约方在《议定书》之下的进一步承诺问题特设工作组第10届会，以及最后阶段由各国首脑参加的高级别峰会。
（一）哥本哈根气候变化大会基本情况
大会的焦点问题主要有：
1. 谈判的基础案文。即谈判在什么案文的基础上往下进行。由于各方分歧严重，“巴厘路线图”启动的谈判进程进展缓慢，在哥本哈根会前，《公约》和《议定书》下两个特设工作组并没有形成可供政治决策的谈判案文。哥本哈根会议期间，一些国家和国家集团出于各自的考虑，以公开或非公开的方式提出了各自的案文，包括中、印、巴、南“基础四国”、非洲集团、丹麦、小岛国集团等。谈判案文的形式和内容关系到“巴厘路线图”、“双轨制”的延续问题，是哥本哈根气候变化大会取得成果的关键。
2．资金和技术支持及其机制问题。这是发展中国家尤其是最不发达国家和小岛国关心的问题，是发达国家在《公约》下的义务，也是谈判中发展中国家对发达国家的要价，是发展中国家采取适应和减缓行动的基础和前提条件。
3．长期目标的确定和表述问题。欧盟强调把温升上限控制在工业革命前2℃的水平，强调设置量化长期减排目标，要求2050年全球温室气体排放在1990年基础上减少50％。小岛国则提出了1.5℃的温升上限，2050年全球温室气体排放在1990年基础上减少85％。由于我国所处的发展阶段和资源禀赋等的原因，未来一段时间内我国的温室气体排放的增长还将持续一段时间，这些量化的表述，将严重限制我国的排放空间，是我国特别关注的问题。
4．“可测量、可报告、可核实”的适用问题，即发达国家减排承诺及对发展中国家资金和技术支持的“可测量、可报告、可核实”如何实现。发展中国家在可持续发展框架下，在获得“可测量、可报告、可核实”的资金和技术支持条件下适当的减排行动，是否也需要“可测量、可报告、可核实”。在这个问题上，“基础四国”坚决主张发展中国家自主采取的减排行动不接受国际社会“三可”。
5．发达国家在《京都议定书》第二承诺期进一步的量化减排承诺。由于涉及《议定书》的存废，发展中国家强烈关注这一问题，立场高度一致。此外，发展中国家的自主减排行动、气候变化适应的责任和机制问题、市场、贸易机制及手段在应对气候变化中的作用等问题上，各方利益冲突非常激烈。
发达国家和发展中国家两大阵营之间的分歧主要有：发展中国家强调双轨和“共同但有区别的责任”原则，要求发达国家按《议定书》模式继续率先大幅度量化减排，要求发达国家切实履行适应、资金、技术转让和能力建设承诺和义务并建立相应的机制；发达国家企图将《公约》和《议定书》的谈判“并轨”，要求发展中大国将国内行动转化为国际义务，认为适应是发展中国家自身的责任，回避向发展中国家提供新的、额外的资金，在技术转让问题上强调知识产权问题，主张更多依靠市场机制。
（二）哥本哈根协议的基本情况
经过各方异常艰苦的磋商，哥本哈根大会分别以《公约》及《议定书》缔约方大会决定的形式通过会议成果文件，决定延续“巴厘路线图”的谈判进程，授权《公约》和《议定书》两个工作组继续进行谈判，形成了《哥本哈根协议》，标志着国际社会应对气候变化进入了一个新的阶段。
归纳起来，《哥本哈根协议》的成果主要有五个方面：
1．维护了《公约》和《议定书》确立的“共同但有区别责任”的原则，坚持了“巴厘路线图”的授权，坚持并维护了《公约》和《议定书》“双轨制”的谈判进程，反映了各方自“巴厘路线图”谈判进程启动以来取得的共识，包含了包括我国在内的各方的积极努力。
2．明确了较为中性描述的长期目标，“同意根据科学需要，大幅减少全球温室气体排放，以及IPCC第四次评估报告关于减少全球排放以便将全球温升控制在２℃以内的观点，并在平等的基础上采取行动以实现这一目标”，同时，为了确保长期目标和相应的应对行动得到最新气候变化相关科学研究成果的支持，对“哥本哈根协议”执行情况以及对包括长期目标在内的共同愿景进行综合评估。
3．在“共同但有区别责任”的原则下，将各国纳入了应对气候变化的合作行动，在发达国家实行强制减排和发展中国家采取自主减排方面迈出了新的步伐。美国等发达国家将承诺履行到2020年的量化减排指标，其减排行动及向发展中国家提供的资金援助将根据有关的准则进行测量、报告和核实。而发展中国家继续在可持续发展框架下采取减缓行动，最不发达国家和小岛屿发展中国家可以在自愿和获得支持的情况下采取行动。
4．在发达国家提供应对气候变化的资金和技术支持方面取得了积极进展。发达国家按比例向发展中国家提供新的、额外的，可预测的、充足的资金，帮助和支持发展中国家进一步减排，包括大量针对降低毁林排放、适应技术发展和转让以及能力建设的资金，要求发达国家在2010～2012年期间提供300亿美元新的额外资金。在采取实质性减缓行动和保证实施透明度的情况下，发达国家到2020年每年向发展中国家提供1000亿美元，以满足发展中国家应对气候变化的需要。虽然发达国家在资金上的这些承诺与发展中国家应对气候变化的资金需求相比尚有很大差距，但毕竟提出了一个量化的、可以期望的目标。
5．在减缓行动的测量、报告和核实方面，维护了发展中国家的权益。发展中国家只有在获得国际支持的国内减缓行动的条件下，才根据缔约方大会通过的指导方针，接受国际的测量、报告和核实。发展中国家自主采取的减缓行动只接受国内的测量、报告和核实，有关结果每两年一次以国家通报的方式予以通报，通过明确界定的准则进行国际磋商及分析，确保国家主权得到尊重。
本次大会形成的成果不是终点而是新的起点。根据“巴厘路线图”的授权，最终达成具有法律约束力的协议，是各国人民的共同期待。《哥本哈根协议》反映了包括我国在内的各主要国家在气候变化问题上的共识和各自能够承受的底线，应该是下一步谈判过程中重要的指导性文件。由于协议是各方立场妥协的结果，目前协议存在的一些问题是：模糊、弱化了发达国家中期的量化减排目标，发展中国家要求发达国家在2020年整体减排40％的要求尚未落实；美国等发达国家与《议定书》下发达国家缔约方减排承诺的可比性问题尚未落实；落实对发展中国家的资金义务很有难度。因此，发达国家到2020年量化的减排指标，以及对其减排指标与提供资金进行测量、报告和核实的准则；发达国家提供资金和技术的数量、方式和管理机制；对发展中国家减缓行动进行国际磋商及分析的准则；以及全球长期减排目标等，将是今后气候变化谈判的核心问题。
三、气候变化问题将对我未来发展产生重要影响
（一）后哥本哈根时代，应对气候变化的形势将发生变化
从国际关系看，气候变化问题将逐渐形成“气候政治”现象，成为未来国际关系的新热点。随着气候变化问题的不断升温，国际主导权的争夺将从传统的军事、政治、经济领域向环境、能源和生态领域扩展，推动形成新的国际格局，未来将转向经济增长与环境保护之间的对立。在气候变化问题上享有主导权，将成为掌握未来世界主导权的必要条件之一。气候外交日益成为构筑大国关系框架的主要因素。从发展格局看，气候变化将加速推动国际社会进入“低碳发展”时代。经济领域的博弈是当前气候变化领域争夺的最直接发展方向，关乎一国在新一轮的全球竞争中发展经济、开发新能源、应用新技术、拓展新商机的灵敏度和捕捉力。控制温室气体排放将成为低碳经济的核心，围绕碳交易，碳金融、碳关税等问题的法律标准和技术标准将成为今后各国较量的焦点。从未来趋势看，气候变化将成为一个比是否维护人权还占有道义制高点的“主流思潮”，发展低碳经济，保护生态环境将成为未来最能吸引眼球的热门词汇。
（二）近百年来全球气候变暖已成事实，并已对我国产生显著影响
气候变化将对我国粮食安全、水资源安全、生态安全、经济安全以及人民生命财产安全产生更显著的影响。我国农作物因旱受灾面积和粮食产量波动呈加大趋势，农业布局和结构发生变化，病虫害加重，生产成本和投资将进一步增加；由于降水量变化、升温导致的蒸发量增加、工农业用水量增加以及水资源调配问题，我国六大江河的实测径流量都呈下降趋势，北方部分河流发生断流，大大加剧了北方地区水资源供需失衡的矛盾。南方汛期降水增多，发生流域性或区域性大洪水的几率增大，对人民生命财产安全造成严重威胁；我国东部物候期提前，亚热带、温带北界北移；湿地和草原等生态系统退化，某些物种消失，全国动植物病虫害发生频率上升，分布变化显著，生态系统的脆弱性大大增加；未来气候变化将进一步对海岸带、人体健康以及工业、旅游、保险、交通、能源、建筑等行业造成诸多负面影响，甚至影响到国防安全。
当前，气候变化问题已超越了科学和环境问题，甚至超越了可持续发展问题，成为影响我国发展战略和对外战略的全局性问题。应对气候变化，我国面临着前所未有的挑战。一方面，发达国家压我承担减排的声音不断高涨。另一方面，我国人口众多、经济发展水平低、气候条件复杂、生态环境脆弱。同时，我国正处于经济快速发展阶段，面临着发展经济、消除贫困和减缓温室气体排放的多重压力。我应对气候变化的形势严峻，任务繁重。
（三）应对气候变化也为我国带来新的机遇
积极应对气候变化也为我国经济转型、科技创新、可持续发展提供了良好机遇。采取积极行动，缓减我国经济社会发展不断增长的能源需求与全球减排以及确保我国能源供应安全之间的矛盾，也是确保我国社会经济可持续发展的必然选择。此外，今后较长时期内，以经济可承受的方式实现社会经济可持续发展，将是技术和产品进步的主要驱动力之一。推动低碳发展将有利于推进我国产业结构升级、企业技术创新，提高国家核心竞争力，把握住低碳经济所孕育的巨大市场潜力和新的经济增长点，将可能成为我未来跨越式发展的重要战略契机。
四、加强我国应对气候变化的能力建设
科学应对气候变化是实现构建社会主义和谐社会，贯彻落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会战略目标的必然要求，是现代化建设进程中必须考虑的全局性战略问题。
一要深入贯彻落实科学发展观，推进国内能源和产业结构调整。要研究制订发展低碳经济的国家规划，通过规划明确低碳发展思路和路径，以技术创新和发展方式转变来降低发展过程中碳排放的增长速度；确立低碳经济发展的区域发展模式和产业发展模式，以碳利用强度作为考核指标，激励企业加快先进适用技术的运用和产品结构调整；将减排目标作为约束性指标纳入国民经济和社会发展的中长期规划，纳入各级政府的发展规划及年度计划。
二要加快建立应对气候变化工作的法制体制机制。加快研究相应的法律法规，规范政府、部门、企业、组织和公众在应对气候变化工作中的职责，明确我国应对气候变化的基本方针和原则，将应对气候变化作为国家经济社会发展的重大战略，构建应对气候变化的国际合作、国内协调两个方面的体制机制；充分发挥各级政府在应对气候变化的主导作用，明确各级政府和有关部门在应对气候变化工作中的职责和分工，统筹协调各级政府及其部门的应对气候变化行动；以法律为准绳，规范应对气候变化的科学评估报告、政策信息的统一发布制度；增强全社会应对气候变化的意识，加快形成低碳绿色的生活方式和消费模式；积极开展应对气候变化的外宣和国际合作；探索符合我国国情的应对气候变化市场体制和机制。
三要坚持减缓与适应并重，提高我国气候变化的适应能力。应对气候变化，减缓与适应要并举。我国作为受气候变化影响严重的发展中国家，应高度重视适应气候变化工作，尽快制定适应气候变化的国家战略，完善“政府主导，部门联动、社会参与”的灾害应急与风险管理机制，提高对灾害的综合监测和预报预警能力；以区域性气候、资源、环境的演变规律和承载能力为依据，制定人口、经济分布与气候、资源、环境相协调的区域可持续发展战略；加强气候变化综合影响评估，加强农业、林业、水利等领域和沿海及生态脆弱地区的适应气候变化能力建设；要高度重视在经济建设和城乡建设中气候评价和灾害风险的评估，加强基础设施和重大工程的科学规划和设计，夯实应对气候变化及其风险的工程基础。
四要加强气候变化的科技支撑，进一步提高我国应对气候变化的软实力。应对气候变化，科技是基础。我国应制定应对气候变化的科技发展战略与规划，强化应对气候变化科技创新的能力建设。加强气候变化的基础科学研究和技术开发，切实提高全球气候变化预测预估、影响评估的科技水平；多渠道支持适应技术、节能技术和可再生能源开发等减缓技术的研发、示范和推广；组织好我国科学家参与IPCC第五次评估报告，形成一大批能够为国际科技界所认可的研究成果，为我国采取应对气候变化行动及参与气候变化外交谈判提供科学而有力的支持，提高我国在气候变化的国际“话语权”；加强气候变化知识的宣传普及，提高全社会对应对气候变化重要性和紧迫性的认识，形成全社会应对气候变化的良好氛围。
【关键词】后哥本哈根时代 气候变化 能力建设
【作者简介】中国气象局科技和气候变化司副司长
全球气候变化正在深刻影响着人类生存和发展，是当今国际社会共同面临的重大挑战。自1972年国际社会开始关注气候变化以来，人们为保护全球环境、应对气候变化共同努力，不断加深认知、凝聚共识、应对挑战。《联合国气候变化框架公约》（简称《公约》）、《京都议定书》（简称《议定书》）和“巴厘路线图”已经成为国际社会认同的应对气候变化主渠道，“共同但有区别责任”的原则已经成为国际社会加强应对气候变化合作的基础。
2009年12月，联合国气候变化大会在丹麦哥本哈根召开。分别以《公约》及《议定书》缔约方大会决定的形式通过会议成果文件，形成了《哥本哈根协议》，标志着国际社会应对气候变化将进入一个新的阶段，未来国际社会更需要进一步坚定信心、凝聚共识、加强合作、务实履行。
气候变化问题事关我国内国际两个大局。我国高度重视气候变化问题，为应对气候变化作出了不懈努力和积极贡献。我国是最早制定实施《应对气候变化国家方案》的发展中国家，是近年来节能减排力度最大的国家，是新能源和可再生能源增长速度最快的国家，是世界人工造林面积最大的国家。2009年11月，我国政府明确提出了未来减缓温室气体排放的行动目标，但实现这一目标的难度相当大，需要更加艰苦卓绝的努力。
一、气候变化问题的由来及国际社会应对进程
（一）政府间气候变化专门委员会（IPCC）评估报告及其主要结论
1988年由世界气象组织（WMO）和联合国环境规划署（UNEP）联合建立的政府间气候变化专门委员会（IPCC），是国际上公认的气候变化科学评估组织，其主要任务是组织科学家团队对气候变化认识、气候变化影响以及适应和减缓气候变化对策进行科学层面的评估。IPCC于1990年、1995年、2001年和2007年先后完成了四次评估报告，给出了全球气候变化问题的最新研究结论，并成为国际社会认识和了解气候变化问题的主要科学依据。
IPCC第一次评估报告提出，人类活动引起的排放正在显著增加大气中温室气体的浓度，它推动了1992年《联合国气候变化框架公约》的签署和1994年《公约》的生效。
IPCC第二次评估报告提出，人为气候变化是可辨识的，气候变化的经济社会影响被确定为新主题。报告为系统阐述《公约》的最终目标提供了坚实依据，推动了1997年《京都议定书》的通过。
IPCC第三次评估报告进一步明确，过去50年的大部分变暖现象（66％以上）可能主要归因于人类活动，这促使《公约》谈判确立了减缓和适应两个议题，推动了谈判进程。
IPCC第四次评估报告明确提出，过去50年的气候变化很可能（90％以上）归因于人类活动，它推动了“巴厘路线图”的诞生，为国际应对气候变化谈判提供了科学依据。
可以说，IPCC四次评估报告的结论一次比一次将人类活动与当前全球气候变暖更紧密地联系在一起。
IPCC第五次评估报告的编写工作已经启动，将更加侧重气候变化的影响、适应和减缓问题，突出区域气候变化及影响评估、适应气候变化的经济学成本、气候变化与可持续发展等问题，并将于2014年发布，彼时正是国际社会就2020年后国际应对气候变化谈判的关键时期。因此，IPCC第五次评估报告的结论将对国际应对气候变化谈判产生重要影响。
（二）全球应对气候变化的进程和形势
国际社会对全球气候变化问题给予了高度关注。1988年联合国大会就通过了为当代和后代人类保护气候的决议。1992年联合国环境与发展大会通过《联合国气候变化框架公约》，其目标是：稳定大气中温室气体浓度，使生态系统自然地适应气候变化，确保粮食生产免受威胁，并使经济能够可持续发展。《公约》确立了“共同但有区别的责任”原则和“可持续发展”原则。根据《公约》，各国应共同努力、合作应对气候变化，发达国家要率先减少温室气体排放，并向发展中国家提供资金和转让技术；发展中国家要在可持续发展框架下，采取应对气候变化的政策和措施。《公约》于1994年生效，已有192个国家签署。从1995年起，联合国每年都要召开一次《公约》缔约方大会，至今已召开了15次。
1997年12月，在日本京都召开的《公约》第三次缔约方大会上，149个国家和地区的代表通过了旨在限制发达国家温室气体排放量以抑制全球变暖的《京都议定书》，规定发达国家整体应在2008年至2012年承诺期内温室气体年均排放量比1990年水平至少减少5.2％。2005年2月16日《议定书》正式生效，成为人类历史上首个具有法律约束力的国际环境公约。从2005年起，《议定书》缔约方每年都要与《公约》缔约方一起召开大会，至今已召开了5次。
2007年12月，在印度尼西亚巴厘岛召开的《公约》第13次缔约方大会上，通过了“巴厘路线图”，确定了在《公约》和《议定书》下双轨谈判的进程，要求发达国家制定出2012年后量化的减排指标，发展中国家在发达国家提供技术和资金的支持下，采取具有实质性效果的国内减缓行动。“巴厘路线图”还要求，《公约》和《议定书》缔约方应在2009年哥本哈根气候变化大会上达成2012年后国际减排协议。
在此后的两年里，各方展开了一系列的对话和磋商，气候变化逐渐成为国际政治、经济、外交的突出问题，成为联合国大会、八国集团同发展中国家领导人对话会，以及双边、多边活动的重要议题，成为一场“国际运动”。
应对气候变化要求发达国家转变现有发展模式和消费模式，也要求发展中国家寻求新的发展道路，涉及全球经济社会发展的深刻变革、各国的发展空间和经济竞争力。当前，国际社会在强调共同应对气候变化问题上取得了一定的共识，许多国家也都制定了应对气候变化的政策，并采取了相应的措施。
（三）世界主要国家应对气候变化的立场及措施
气候变化谈判利益交错、矛盾互织，形成了发达国家和发展中国家两大阵营，欧盟、美国和77国＋中国三股力量，折射出南北矛盾、发达国家内部矛盾、发展中国家的内部分歧和针对排放大国的矛盾。两大阵营斗争的焦点是历史责任、资金与技术转让。三股力量角力主要围绕减排义务的分担。
欧盟是全球气候变化领域的“旗手”，在节能减排立法、政策、行动和技术方面一直处于领先地位。欧盟承诺到2020年其温室气体排放比1990年至少减少20％，可再生能源比例达到20％，石油、天然气、煤炭等一次能源的消费量减少20％。为实现《议定书》的减排指标，欧盟各国实施了促进节能和可再生能源发展的财税政策。如欧盟内部实行了碳排放贸易制度，并积极开展联合履行项目和清洁发展机制（CDM）项目；北欧国家实行对每吨二氧化碳征收19～58欧元的碳税政策；德国对发电行业规定2020年可再生能源比例达25％～30％的上网配额；英国政府与51个能源密集型部门签订气候变化协议。欧盟强调，美国应承担减排责任，中国、印度等应参加减排。
美国将气候变化问题作为奥巴马政府的首要政策重点之一，试图从欧盟手中夺回全球应对气候变化的领导权。但是，奥巴马政府调整气候变化政策面临许多压力，对外难以接受《议定书》模式，对内主张自主减排模式，强调将技术作为应对气候变化的主要途径，采取“限额与交易”等减缓行动，加强低碳能源技术的研发和推广，不放弃包括生物燃料、风能、太阳能、氢能、碳捕集和封存等新能源及核能利用带来的长期机遇和竞争力。美国表态到2020年排放量比2005年减排17％，实际仅比1990年减排4％，但却顽固坚持中国、印度等新兴发展中大国应参加减排。
日本主张建立排放大国在内的国际减排框架，建立灵活多样的减排机制，设立“公平的”减排目标，与美国处在同一阵营。日本强调技术研发和推广在环境保护和经济增长中的作用，主张推行国际行业能效标准、设定全球“行业减排”目标、推进行业技术减排，还强调技术创新和向低碳社会转型，推行国内行业自愿减排，激励新能源开发和森林保护，推进资源能源的节约。日本承诺到2020年比1990年减排25％，但有很大部分将通过市场手段来实现。
澳大利亚现政府显示了更积极的态度，2007年批准了《议定书》，但也与美国处在同一阵营，把气候变化确认为紧迫而现实的挑战，在国内积极推进提高能效、发展可再生能源等措施，支持家庭和社区减排，努力实现《议定书》规定的第一承诺期内增长不超过8％的限排目标，并积极在亚太地区开展应对气候变化的国际技术合作。澳大利亚承诺到2020年在2000年基础上减排5％～15％。
加拿大同样与美国处在同一阵营，主张各国从自身国情出发制定切实可行的减排目标，反对设立强制性量化的绝对减排指标。加拿大政府加强了对节能和可再生能源技术的研发和推广，承诺到2020年在2006年基础上减排20％，实际降至1990年的水平。
77国＋中国（发展中国家）要求发达国家承认发展中国家已为减缓气候变化作出了巨大努力，要求发达国家向发展中国家为减排提供资金和技术支持，发达国家应深度减排，即到2020年在1990年水平上减排25％～40％。发展中国家中的新兴发展中大国（如中国、印度、巴西、南非等国）在应对气候变化问题上面临来自发达国家的强大压力。
考虑到发展经济、消除贫困是当今世界上发展中国家的首要任务，《公约》和《议定书》并未给发展中国家设定减排目标，但广大发展中国家也在为积极应对气候变化作出不懈的努力。如中国宣布，到2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40％～45％；印度宣布，到2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降20％～25％；巴西宣布2020年在预期基础上减排36.1％～38.9％；阿根廷、墨西哥等拉美国家主张全球减排，墨西哥承诺到2050年将排放量减少50％。小岛国和最不发达国家特别是非洲国家要求所有排放大国都承担减排义务，石油输出国强调国际社会帮助其转变经济结构，对减排持消极态度。
二、哥本哈根气候变化大会基本情况
哥本哈根气候变化大会是一系列《联合国气候变化框架公约》有关会议的统称，即《公约》第15次缔约方大会、《议定书》第5次缔约方大会、《公约》附属执行机构第31届会、《公约》附属科学技术咨询机构第31届会、《公约》下长期合作特设工作组第8届会、附件一缔约方在《议定书》之下的进一步承诺问题特设工作组第10届会，以及最后阶段由各国首脑参加的高级别峰会。
（一）哥本哈根气候变化大会基本情况
大会的焦点问题主要有：
1. 谈判的基础案文。即谈判在什么案文的基础上往下进行。由于各方分歧严重，“巴厘路线图”启动的谈判进程进展缓慢，在哥本哈根会前，《公约》和《议定书》下两个特设工作组并没有形成可供政治决策的谈判案文。哥本哈根会议期间，一些国家和国家集团出于各自的考虑，以公开或非公开的方式提出了各自的案文，包括中、印、巴、南“基础四国”、非洲集团、丹麦、小岛国集团等。谈判案文的形式和内容关系到“巴厘路线图”、“双轨制”的延续问题，是哥本哈根气候变化大会取得成果的关键。
2．资金和技术支持及其机制问题。这是发展中国家尤其是最不发达国家和小岛国关心的问题，是发达国家在《公约》下的义务，也是谈判中发展中国家对发达国家的要价，是发展中国家采取适应和减缓行动的基础和前提条件。
3．长期目标的确定和表述问题。欧盟强调把温升上限控制在工业革命前2℃的水平，强调设置量化长期减排目标，要求2050年全球温室气体排放在1990年基础上减少50％。小岛国则提出了1.5℃的温升上限，2050年全球温室气体排放在1990年基础上减少85％。由于我国所处的发展阶段和资源禀赋等的原因，未来一段时间内我国的温室气体排放的增长还将持续一段时间，这些量化的表述，将严重限制我国的排放空间，是我国特别关注的问题。
4．“可测量、可报告、可核实”的适用问题，即发达国家减排承诺及对发展中国家资金和技术支持的“可测量、可报告、可核实”如何实现。发展中国家在可持续发展框架下，在获得“可测量、可报告、可核实”的资金和技术支持条件下适当的减排行动，是否也需要“可测量、可报告、可核实”。在这个问题上，“基础四国”坚决主张发展中国家自主采取的减排行动不接受国际社会“三可”。
5．发达国家在《京都议定书》第二承诺期进一步的量化减排承诺。由于涉及《议定书》的存废，发展中国家强烈关注这一问题，立场高度一致。此外，发展中国家的自主减排行动、气候变化适应的责任和机制问题、市场、贸易机制及手段在应对气候变化中的作用等问题上，各方利益冲突非常激烈。
发达国家和发展中国家两大阵营之间的分歧主要有：发展中国家强调双轨和“共同但有区别的责任”原则，要求发达国家按《议定书》模式继续率先大幅度量化减排，要求发达国家切实履行适应、资金、技术转让和能力建设承诺和义务并建立相应的机制；发达国家企图将《公约》和《议定书》的谈判“并轨”，要求发展中大国将国内行动转化为国际义务，认为适应是发展中国家自身的责任，回避向发展中国家提供新的、额外的资金，在技术转让问题上强调知识产权问题，主张更多依靠市场机制。
（二）哥本哈根协议的基本情况
经过各方异常艰苦的磋商，哥本哈根大会分别以《公约》及《议定书》缔约方大会决定的形式通过会议成果文件，决定延续“巴厘路线图”的谈判进程，授权《公约》和《议定书》两个工作组继续进行谈判，形成了《哥本哈根协议》，标志着国际社会应对气候变化进入了一个新的阶段。
归纳起来，《哥本哈根协议》的成果主要有五个方面：
1．维护了《公约》和《议定书》确立的“共同但有区别责任”的原则，坚持了“巴厘路线图”的授权，坚持并维护了《公约》和《议定书》“双轨制”的谈判进程，反映了各方自“巴厘路线图”谈判进程启动以来取得的共识，包含了包括我国在内的各方的积极努力。
2．明确了较为中性描述的长期目标，“同意根据科学需要，大幅减少全球温室气体排放，以及IPCC第四次评估报告关于减少全球排放以便将全球温升控制在２℃以内的观点，并在平等的基础上采取行动以实现这一目标”，同时，为了确保长期目标和相应的应对行动得到最新气候变化相关科学研究成果的支持，对“哥本哈根协议”执行情况以及对包括长期目标在内的共同愿景进行综合评估。
3．在“共同但有区别责任”的原则下，将各国纳入了应对气候变化的合作行动，在发达国家实行强制减排和发展中国家采取自主减排方面迈出了新的步伐。美国等发达国家将承诺履行到2020年的量化减排指标，其减排行动及向发展中国家提供的资金援助将根据有关的准则进行测量、报告和核实。而发展中国家继续在可持续发展框架下采取减缓行动，最不发达国家和小岛屿发展中国家可以在自愿和获得支持的情况下采取行动。
4．在发达国家提供应对气候变化的资金和技术支持方面取得了积极进展。发达国家按比例向发展中国家提供新的、额外的，可预测的、充足的资金，帮助和支持发展中国家进一步减排，包括大量针对降低毁林排放、适应技术发展和转让以及能力建设的资金，要求发达国家在2010～2012年期间提供300亿美元新的额外资金。在采取实质性减缓行动和保证实施透明度的情况下，发达国家到2020年每年向发展中国家提供1000亿美元，以满足发展中国家应对气候变化的需要。虽然发达国家在资金上的这些承诺与发展中国家应对气候变化的资金需求相比尚有很大差距，但毕竟提出了一个量化的、可以期望的目标。
5．在减缓行动的测量、报告和核实方面，维护了发展中国家的权益。发展中国家只有在获得国际支持的国内减缓行动的条件下，才根据缔约方大会通过的指导方针，接受国际的测量、报告和核实。发展中国家自主采取的减缓行动只接受国内的测量、报告和核实，有关结果每两年一次以国家通报的方式予以通报，通过明确界定的准则进行国际磋商及分析，确保国家主权得到尊重。
本次大会形成的成果不是终点而是新的起点。根据“巴厘路线图”的授权，最终达成具有法律约束力的协议，是各国人民的共同期待。《哥本哈根协议》反映了包括我国在内的各主要国家在气候变化问题上的共识和各自能够承受的底线，应该是下一步谈判过程中重要的指导性文件。由于协议是各方立场妥协的结果，目前协议存在的一些问题是：模糊、弱化了发达国家中期的量化减排目标，发展中国家要求发达国家在2020年整体减排40％的要求尚未落实；美国等发达国家与《议定书》下发达国家缔约方减排承诺的可比性问题尚未落实；落实对发展中国家的资金义务很有难度。因此，发达国家到2020年量化的减排指标，以及对其减排指标与提供资金进行测量、报告和核实的准则；发达国家提供资金和技术的数量、方式和管理机制；对发展中国家减缓行动进行国际磋商及分析的准则；以及全球长期减排目标等，将是今后气候变化谈判的核心问题。
三、气候变化问题将对我未来发展产生重要影响
（一）后哥本哈根时代，应对气候变化的形势将发生变化
从国际关系看，气候变化问题将逐渐形成“气候政治”现象，成为未来国际关系的新热点。随着气候变化问题的不断升温，国际主导权的争夺将从传统的军事、政治、经济领域向环境、能源和生态领域扩展，推动形成新的国际格局，未来将转向经济增长与环境保护之间的对立。在气候变化问题上享有主导权，将成为掌握未来世界主导权的必要条件之一。气候外交日益成为构筑大国关系框架的主要因素。从发展格局看，气候变化将加速推动国际社会进入“低碳发展”时代。经济领域的博弈是当前气候变化领域争夺的最直接发展方向，关乎一国在新一轮的全球竞争中发展经济、开发新能源、应用新技术、拓展新商机的灵敏度和捕捉力。控制温室气体排放将成为低碳经济的核心，围绕碳交易，碳金融、碳关税等问题的法律标准和技术标准将成为今后各国较量的焦点。从未来趋势看，气候变化将成为一个比是否维护人权还占有道义制高点的“主流思潮”，发展低碳经济，保护生态环境将成为未来最能吸引眼球的热门词汇。
（二）近百年来全球气候变暖已成事实，并已对我国产生显著影响
气候变化将对我国粮食安全、水资源安全、生态安全、经济安全以及人民生命财产安全产生更显著的影响。我国农作物因旱受灾面积和粮食产量波动呈加大趋势，农业布局和结构发生变化，病虫害加重，生产成本和投资将进一步增加；由于降水量变化、升温导致的蒸发量增加、工农业用水量增加以及水资源调配问题，我国六大江河的实测径流量都呈下降趋势，北方部分河流发生断流，大大加剧了北方地区水资源供需失衡的矛盾。南方汛期降水增多，发生流域性或区域性大洪水的几率增大，对人民生命财产安全造成严重威胁；我国东部物候期提前，亚热带、温带北界北移；湿地和草原等生态系统退化，某些物种消失，全国动植物病虫害发生频率上升，分布变化显著，生态系统的脆弱性大大增加；未来气候变化将进一步对海岸带、人体健康以及工业、旅游、保险、交通、能源、建筑等行业造成诸多负面影响，甚至影响到国防安全。
当前，气候变化问题已超越了科学和环境问题，甚至超越了可持续发展问题，成为影响我国发展战略和对外战略的全局性问题。应对气候变化，我国面临着前所未有的挑战。一方面，发达国家压我承担减排的声音不断高涨。另一方面，我国人口众多、经济发展水平低、气候条件复杂、生态环境脆弱。同时，我国正处于经济快速发展阶段，面临着发展经济、消除贫困和减缓温室气体排放的多重压力。我应对气候变化的形势严峻，任务繁重。
（三）应对气候变化也为我国带来新的机遇
积极应对气候变化也为我国经济转型、科技创新、可持续发展提供了良好机遇。采取积极行动，缓减我国经济社会发展不断增长的能源需求与全球减排以及确保我国能源供应安全之间的矛盾，也是确保我国社会经济可持续发展的必然选择。此外，今后较长时期内，以经济可承受的方式实现社会经济可持续发展，将是技术和产品进步的主要驱动力之一。推动低碳发展将有利于推进我国产业结构升级、企业技术创新，提高国家核心竞争力，把握住低碳经济所孕育的巨大市场潜力和新的经济增长点，将可能成为我未来跨越式发展的重要战略契机。
四、加强我国应对气候变化的能力建设
科学应对气候变化是实现构建社会主义和谐社会，贯彻落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会战略目标的必然要求，是现代化建设进程中必须考虑的全局性战略问题。
一要深入贯彻落实科学发展观，推进国内能源和产业结构调整。要研究制订发展低碳经济的国家规划，通过规划明确低碳发展思路和路径，以技术创新和发展方式转变来降低发展过程中碳排放的增长速度；确立低碳经济发展的区域发展模式和产业发展模式，以碳利用强度作为考核指标，激励企业加快先进适用技术的运用和产品结构调整；将减排目标作为约束性指标纳入国民经济和社会发展的中长期规划，纳入各级政府的发展规划及年度计划。
二要加快建立应对气候变化工作的法制体制机制。加快研究相应的法律法规，规范政府、部门、企业、组织和公众在应对气候变化工作中的职责，明确我国应对气候变化的基本方针和原则，将应对气候变化作为国家经济社会发展的重大战略，构建应对气候变化的国际合作、国内协调两个方面的体制机制；充分发挥各级政府在应对气候变化的主导作用，明确各级政府和有关部门在应对气候变化工作中的职责和分工，统筹协调各级政府及其部门的应对气候变化行动；以法律为准绳，规范应对气候变化的科学评估报告、政策信息的统一发布制度；增强全社会应对气候变化的意识，加快形成低碳绿色的生活方式和消费模式；积极开展应对气候变化的外宣和国际合作；探索符合我国国情的应对气候变化市场体制和机制。
三要坚持减缓与适应并重，提高我国气候变化的适应能力。应对气候变化，减缓与适应要并举。我国作为受气候变化影响严重的发展中国家，应高度重视适应气候变化工作，尽快制定适应气候变化的国家战略，完善“政府主导，部门联动、社会参与”的灾害应急与风险管理机制，提高对灾害的综合监测和预报预警能力；以区域性气候、资源、环境的演变规律和承载能力为依据，制定人口、经济分布与气候、资源、环境相协调的区域可持续发展战略；加强气候变化综合影响评估，加强农业、林业、水利等领域和沿海及生态脆弱地区的适应气候变化能力建设；要高度重视在经济建设和城乡建设中气候评价和灾害风险的评估，加强基础设施和重大工程的科学规划和设计，夯实应对气候变化及其风险的工程基础。
四要加强气候变化的科技支撑，进一步提高我国应对气候变化的软实力。应对气候变化，科技是基础。我国应制定应对气候变化的科技发展战略与规划，强化应对气候变化科技创新的能力建设。加强气候变化的基础科学研究和技术开发，切实提高全球气候变化预测预估、影响评估的科技水平；多渠道支持适应技术、节能技术和可再生能源开发等减缓技术的研发、示范和推广；组织好我国科学家参与IPCC第五次评估报告，形成一大批能够为国际科技界所认可的研究成果，为我国采取应对气候变化行动及参与气候变化外交谈判提供科学而有力的支持，提高我国在气候变化的国际“话语权”；加强气候变化知识的宣传普及，提高全社会对应对气候变化重要性和紧迫性的认识，形成全社会应对气候变化的良好氛围。