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摘要 由于环境问题与区域地理因素、生态环境系统的紧密关系，从而使当今的环境问题跨越了主权国家的地理边界，渗透到整个区域甚至全球生态系统。环境合作有助于促进环境领域内国际机制的建设和发展，国际机制的功能性能够推动环境合作的不断深化，环境合作与国际机制之间的互动机理推动了环境合作机制的建构。共同利益、依赖路径、机制内容和机制效能是全面评估环境合作机制的四大基础要件。随着近些年来东北亚地区环境问题越来越突出，不断加强和持续深化环境领域合作成为域内各国的当务之急。东北亚环境合作机制是维护东北亚环境合作的重要工具之一，是推动东北亚环境合作发展的重要途径。目前东北亚环境合作不断走向务实，形成了多领域、多层次、多渠道的格局，环境领域的机制化建设逐步明显，但是东北亚环境合作机制建设仍然处于起步阶段，还需要长期有效的建设和完善。大力推进和不断深化东北亚环境合作机制建设，应当以域内各国在环境领域的共同利益为基础，顺畅环境合作方面的依赖路径，进一步完善地区环境合作机制的框架和内容并切实发挥其效能。
关键词 国际机制；东北亚；环境合作；互动机理
中图分类号 X321文献标识码 A文章编号 1002-2104(2011)08-0043-06doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.08.007
环境问题与区域地理因素、生态环境系统密切相关，呈现区域性、长期性、共同性的特征。当今的环境问题不仅是国家内部事务，其已跨越国界限制，渗透到整个区域甚至全球生态系统。随着环境问题规模和范围的扩大，监测和解决难度的增加，单一国家在资金、技术、人力等方面都难以应对区域环境问题，因此“合作”成为解决环境问题的必要途径。近年来，东北亚环境问题越来越突出，酸雨、沙尘暴、水污染等问题日益引起域内各国关注，加强和深化环境领域合作成为解决东北亚环境问题的一种内在要求。东北亚环境合作始于冷战结束后，历经20年发展，“已经形成了多渠道、多层次、多领域的新格局”［1］。国际机制不仅是分析环境合作的一个重要视角，更是推动、发展和深化东北亚环境合作的一种有效方法。
1 环境合作与国际机制：互动机理
环境问题是指人类活动使环境质量发生了重大变化，从而危及到人类生存和发展的问题，包括自然环境破坏和环境污染两个方面。当今的环境问题已经被引入国际关系领域，这是因为环境问题的产生具有跨国界性质的影响，环境问题的解决涉及到跨国因素，即环境问题需要通过各国政策协调、区域合作、国际机制等途径解决。随着环境问题及其影响的日渐突出，其区域性、共同性等特征更加明显，使域内各国在环境领域产生共同利益，形成紧密的相互依赖关系，这为当前的环境合作提供了良好契机。
在国际关系理论中，合作是指“行为者通过政策协调的过程，不断调整自身的行为，适应他者目前和以后的需要”［2］。合作是一组关系，“这组关系不是建立在压迫或者强迫之上的，而是以成员的共同意志为合法基础的”［3］。环境领域合作是指各国针对全球或区域领域的环境问题，通过政策协调，采取一致行动，进行超越国家或地区界限的合作，从而妥善解决环境问题。各行为体在环境问题领域开展合作主要有两个好处：一方面，增加了区域环境政策空间的密度，“形成了国际机制的激励因素，在那些紧密的政策空间中要比那些较低的议题密度领域多”［4］。紧密的政策空间能够达成更多的环境协议，这有利于环境合作机制建设。另一方面，促进产生环境领域的共同意识，形成深化共同利益，突显环境合作效益，为环境机制建设奠定坚实的基础。同时，随着环境合作的逐步增多，进一步加深各行为体在环境领域的相互依赖。因此，环境合作可以使各行为体相互依赖程度增强、政策密度增加、共同利益深化，从而促进了国际机制的产生和发展。
国际机制是指“一系列围绕行为体的预期所汇聚到的一个特定的国际关系领域而形成的明示或默示的原则、规范、规则和决策程序。原则是指对事实、因果关系和诚实的信仰；规范是指以权利和义务方式确立的行为标准；规则是指对行动的专门规定和禁止；决策程序是指流行的决定和执行集体选择政策的习惯”［5］。在此，一系列的原则、规范、规则和决策程序限定了行为体特定的行动并禁止其他的行动，这有利于推进合作。国际机制的产生能够规范行为体的行为，加强政策协调，促进共同利益，从而进一步深化各行为体之间的合作。国际机制的一个重要功能是汇聚各行为体在环境领域的行为预期，提供信息沟通渠道，从而减少信息不对称，这有利于塑造行为体的利益偏好，协调各行为体的政策和行为。国际机制的功能性能够进一步协调各行为体的政策，从而促进行为体之间形成特定的合作性协议，“被设计出来的合适的制度，能够帮助利己主义者即使在没有霸权国家存在的情况下也能够进行合作。”［4］国际机制的功能性还能够建立法律责任模式，提供对称性信息，促进环境领域合作。国际机制虽然不如国内法那样有效力，但国际机制类似于“准协议”，有助于规范和组织行为体之间关系。
郭 锐：国际机制视角下的东北亚环境合作
中国人口•资源与环境 2011年 第8期从互动机理角度分析，一方面，国际机制有助于降低各行为体之间的交易成本，增加合作机会，促进环境领域合作。首先，在国际机制框架下，各行为体能够就共同面临的环境问题进行多边合作，这大大降低了各行为体之间的交易成本；其次，环境合作机制的建立使各行为体在环境领域建立了密切联系，违反这一联系必然影响到环境领域的交易成本；第三，国际机制的建立使在环境领域合作中各行为体追加议题的成本比没有国际机制的条件更低。另一方面，环境合作有利于环境领域内国际机制的建设和发展，国际机制的功能性有利于环境合作的进一步深入。环境合作机制是通过转变观念，加强国际机制在环境合作领域中功能性的发挥，实现区域内的互利合作，从而实现区域整体的环境利益。环境合作机制能够有效地平衡发展与保护之间的矛盾，加强制度约束、互相监督，从而进一步促进环境领域合作。在环境领域中，各行为体面临着诸多环境问题，行为体之间的利益交错，环境合作机制的建立等，要调和各行为体在环境领域的利益冲突，或者通过依赖路径促进环境合作机制的建构。在环境合作机制建设过程中，需要进一步完善有关机制的框架和内容，推动各行为体之间的环境合作，同时，注重环境合作机制的效能，发挥国际机制在环境领域的作用。
2 东北亚环境合作机制的现状评估
20世纪90年代以来，东北亚地区环境问题越来越突出，沙尘暴、海洋污染等问题逐渐成为域内各国的共同威胁。东北亚环境合作机制是域内各国促进环境领域合作的重要途径，也是改善区域环境状况，实现东北亚经济可持续发展的重要手段，对于维护区域稳定、巩固区域关系意义重大。东北亚环境合作机制包括东北亚地区环境合作会议、东北亚环境合作高官会议、中日韩环境部长会议等会议机制，西北太平洋行动计划、清洁发展机制等双边和多边环境项目合作机制。从共同利益、依赖路径、机制内容和机制效能四个方面，全面评估东北亚环境合作机制现状，是分析东北亚环境合作的重要手段。
2.1 共同利益评估
共同利益是东北亚环境合作的重要基础，也是环境合作机制建设的基本激励因素。“国际机制的形成取决于共同的或者相互补充的利益的存在，这些利益能够被政治行为者所意识到，从而使共同的生产联合受益的行为是理性的”［4］。区域环境问题具有整体性特征，其环境问题的治理具有正外部性，同时，国内环境问题具有负外部性，因此域内国家的环境合作能够对其国内环境状况乃至整个区域环境状况产生积极的影响。目前，沙尘暴、酸雨、海洋污染等环境问题严重影响了东北亚各国经济和社会的可持续发展。东北亚地区的多数沙尘暴起始于蒙古境内和中蒙边界一带，向东南方向传播过程中，严重影响了中国北部、朝鲜半岛和日本列岛等地［6］。东北亚酸雨的频发区主要是中国长江以南、日本和韩国，其主要来源于本地区化石燃料燃烧产生的二氧化硫。可见，东北亚各国在区域性质的环境问题领域具有共同利益。
东北亚各国在环境合作机制中有着共同的经济利益。在东北亚环境合作进程中，发展中国家可以获得大量的资金和技术，发达国家能够在环境合作中获取巨大的经济效益。截止2009年初，东北亚地区在联合国清洁发展机制（CDM）执行理事会（EB）成功注册了36个CDM项目，其中，中日30个、韩日4个、日蒙2个。每年中韩蒙从这些合作项目中分别获得1.64亿美元、0.15亿美元和336亿美元的收益，日本则通过上述合作项目获得1.54亿tCO2e的温室气体［7］。巨大的经济利益成为东北亚各国在环境合作过程中共同利益的主要内容。
由于东北亚各国经济发展水平不均衡，因此各国对环境问题的关注点有所不同。日本、韩国较好地解决了国内环境问题，其更多关心的是区域环境问题；随着中国经济快速发展，中国在东北亚区域环境问题领域发挥了越来越大的作用；俄罗斯、蒙古和朝鲜更多的是关注国内环境问题。东北亚各国在环境合作中的关注点和合作项目的安排顺序上存在不一致，这严重影响了东北亚各国之间共同利益的塑造。同时，东北亚各国缺乏政治互信，习惯于将他国的发展和强大视为一种威胁，各国在发展道路和战略模式上互相猜疑，这也严重阻碍了东北亚各国在环境领域共同利益的发展。 2.2 依赖路径评估
路径分析是东北亚环境合作机制现状评估的重要内容，也是机制建设的重要手段。国际环境合作背景、经济手段互动和政策协调是东北亚环境合作机制建设及发展的重要路径［8］。国际环境合作在促进东北亚环境合作机制建设及发展过程中发挥了重要作用。1972年，联合国人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩召开，标志着国际环境法形成。在此基础上，国际环境合作机制得以建立和发展，其惩罚性和服务型的特征能够有效约束各国行为，提高国家之间在环境领域的互动。国际环境合作机制通过海洋保护、空间环境保护等环境会议和合作项目，不仅提高了东北亚各国的环境合作意识，加强了域内各国的互动程度，还进一步推动了东北亚环境合作向制度化方向发展。经济手段互动是推进东北亚环境合作机制建设的重要内容。东北亚地区经济互动集中在中日韩之间，三国已形成了初步性的磋商机制，经济相互依赖不断增强。中日韩经济合作为其环境领域合作提供了坚实基础，经济合作的成功经验能够推动环境领域合作机制的建设。在中日韩环境合作的基础上，逐步加强与俄罗斯、蒙古和朝鲜之间的互动，这有利于东北亚环境合作机制建设和发展。同时，东北亚各国之间环境政策的协调，推动了东北亚环境合作的发展，进一步组织和协调了东北亚各国行动，为机制化框架的形成奠定了基础。
东北亚环境合作机制的依赖路径具有很大的提升空间。东北亚国家在历史、政治、安全等方面存在着发展的困境，这严重阻碍了东北亚国家在环境领域的合作。域内各国的环境外交政策深受政治军事关系、经济发展水平及国家发展战略等因素影响，导致东北亚各国在环境领域的合作政策互动程度不高，严重阻碍了东北亚环境合作机制建设。在东北亚环境合作进程中，中日韩在环境政策方面互动较多，俄罗斯、蒙古和朝鲜的政策协调较少，这不利于东北亚环境合作机制的整体建构。
2.3 机制建设评估
目前，东北亚地区已经建立了多种区域环境合作机制模式，包括东北亚地区环境合作会议、东北亚环境合作高官会议、中日韩环境部长会议等会议机制以及双边和多边环境项目合作机制。东北亚地区环境合作会议是中、日、韩、俄、蒙于1992年成立的各国环保部门政策对话机制，主要以高官论坛形式介绍和交流各国过去一年环境政策的进展状况，并就有关环保主题进行研讨。1993年，中、日、韩、俄、蒙、朝召开了首次东北亚环境合作高官会议，并以此作为决策机构，对东北亚环境问题进行协调和磋商。东北亚环境合作高官会议是东北亚各国建立综合性区域环保合作机构的最初尝试，该会议主要由各国外长及主管环境工作的部长组成，目的是支持发展域内各国之间的正式合作。中日韩环境部长会议机制建立于1999年，其目标是解决区域环境问题，促进区域可持续发展。每年中日韩环境部长都会举行会议，并本着务实、协商的态度，积极拓展环境合作项目，进行多领域的合作与对话。清洁发展机制是《京都议定书》为《联合国气候变化框架公约》附件一缔约方规定的有法律约束力的量化温室气体减排指标，它是“一种政府主导型的、双赢的国际环境合作，是以有约束力的国际环境法规为基础并依托于国际市场机制进行的项目合作”［9］。东北亚地区清洁发展机制在中、日、韩、蒙等国之间取得了积极进展，成为一种有效的市场化运作模式［10］。此外，东北亚环境合作机制还包括西北太平洋行动计划、东亚酸沉降网以及东北亚各国之间的双边合作机制。上述会议机制以及各种双边和多边环境项目合作机制，对于积极探索东北亚环境合作机制的建构路径、基本框架和主要内容无疑具有十分重要的现实意义。
不过，目前东北亚环境合作机制建设仍然存在着较大的不足。首先，东北亚环境合作机制中的合作协定基本上是“软法”，合作会议多是采取对话协商方式，这导致东北亚环境合作机制的约束力不足，环境领域合作的实质性进展缓慢。其次，东北亚环境合作机制缺乏有效整合，难以集中域内各国的人力、资源、知识和技术共同应对环境危机事件［11］。东北亚地区环境合作会议、东北亚环境合作高官会议和中日韩环境部长会议在合作形式上存在重叠，严重影响了东北亚环境合作的进一步发展。第三，在东北亚环境合作机制中，中日、中韩等双边环境合作机制已经取得积极成果，但东北亚地区多边性质的环境合作机制大多是一种论坛形式，尤其是东北亚地区环境合作会议和东北亚环境合作高官会议合作的形式较为松散，其所发挥的作用比较有限。
2.4 机制效能评估
东北亚环境合作机制在东北亚环境合作中取得了积极效果。1993年，东亚地区建立了“东亚酸沉降网”，该网络在国际间监测合作评估东亚地区酸沉降状况，防止国际酸沉降危害方面发挥了重要作用。在沙尘暴治理领域，2002年中日韩开始建设沙尘暴共同监测网络，实现数据共享，2005年中日韩蒙启动了联合治理沙尘暴项目。清洁发展机制在东北亚环境合作中成效显著，其是基于市场的环境合作，并遵守了一整套国际标准和规范［12］。清洁发展机制在促进环境技术转移、推动区域环境合作、促进国际资金融资等方面发挥了重要作用。东北亚环境合作机制建设，加强了东北亚国家在环境问题上的理解和沟通，缓解了域内国家在环境问题中的矛盾，推动了东北亚环境问题的解决。
东北亚环境合作机制在东北亚环境合作中发挥了重要作用，也具有很大的提升空间。首先，东北亚环境合作机制的整合能力、推动环境合作的能力亟待加强。环境问题具有潜在性、跨界性等特征，东北亚环境合作机制在整合域内各国知识、技术、人力等方面具有很大的提升空间。以东北亚环境合作机制的整合为基础，可以更好地推动东北亚环境合作的发展。其次，东北亚环境合作机制应对突发性跨国环境事件的能力较弱。在东北亚环境合作机制中，相关的协定和行动计划更多的是关注域内常规性质的环境问题，在处理跨国环境事件，快速动员多边力量联合行动等方面的能力亟待提升。同时，东北亚环境合作机制缺乏针对环境问题事件的联合应急政策预案，在立法、计划、应急措施等方面发展不足。
东北亚地区在地理上和生态上存在着密切联系，由于东北亚区域环境状况趋于恶化，建立健全相关的环境合作机制成为深化东北亚环境合作的内在要求。东北亚环境合作机制有助于解决东北亚地区环境问题，加强环境领域机制化建设，推动东北亚环境合作进程。总体来看，东北亚地区的合作逐步增多，环境领域合作日益活跃，多边环境合作正不断走向务实层面［13］。然而，东北亚环境合作机制建设尚处于起步阶段，环境合作机制仍需长期有效的建设和完善，共同利益有待深化，依赖路径急需顺畅，机制自身面临整合，机制效能需要提升。
3 深化东北亚环境合作机制的对策建议
环境合作机制主要是通过制度安排在环境领域内实现区域合作。“制度可以通过规制行为者的行为减少不确定性、限制信息的不对称性并形成稳定的预期，从而减少冲突，加强合作，实现共同利益”［14］。东北亚环境合作机制在推动东北亚环境合作，解决东北亚环境问题中发挥了重要作用，同时，东北亚环境合作机制也有助于增强东北亚作为整体在世界环境论坛中地位。东北亚环境合作机制建设，要以东北亚各国在环境领域的共同利益为基础，顺畅域内各国在环境合作方面的路径，完善东北亚环境合作机制，切实发挥相关机制的效能作用。
3.1 深化东北亚各国环境领域的共同利益
共同利益是东北亚环境合作机制建设的重要基础。首先，加强东北亚各国的共有环境意识，深化共同利益。东北亚地区存在着沙尘暴、海洋污染等众多区域环境问题，这些环境问题严重危害着域内各国经济和社会的可持续发展。为此，应该增强域内各国之间的环境共同体意识和责任意识。其次，密切东北亚各国之间多领域、多层次的交往。受历史因素和现实因素的影响，东北亚各国之间一直存在着不信任，加强东北亚各国在政治、经济、文化等领域的交流，能够增进东北亚各国之间的理解，进一步深化各国之间的共同利益。第三，通过环境合作的经济效应，深化东北亚各国在环境领域的共同利益。东北亚各国在环境领域的合作，“不仅促进了东北亚各国间经济联系和发展，也促进了东北亚地区环境产业和环境市场的发展，并为逐步实现东北亚区域资源与经济优势互补这一区域经济一体化铺平了道路”［1］。此外，还能够推动域内各国经济结构和增长方式的转变，建设生态经济，促进社会持续健康发展。
3.2 顺畅东北亚各国环境合作的依赖路径
东北亚环境合作的依赖路径建设，首先要充分利用国际环境合作的大背景。20世纪90年以来，国际环境合作运动蓬勃发展，1992年6月，联合国环境与发展大会召开，环境合作的重要性进一步提升。国际环境合作的有利形势成为推动东北亚环境合作的重要外力，因此，东北亚各国要充分利用国际环境合作的大背景，进一步提高东北亚各国的环境意识，在联合国环境与发展大会的推动下，各国应该积极寻求合作路径，推动东北亚环境合作机制建设。其次，运用经济手段推动东北亚各国在环境领域的互动。中日韩在东北亚合作中发挥着重要作用，三国在经济上已经形成了紧密的相互依赖关系，“经济手段促动环境合作的制度化发展在中日韩的合作中成为可能，可以在自由贸易的基础上灵活运用经济手段互相促动环境合作的进行，实现中日韩三国的环境合作制度化”［8］。在中日韩环境政策互动的情况下，进一步加强与俄罗斯、蒙古和朝鲜的环境政策互动，实现东北亚区域内的环境合作。第三，积极促进东北亚各国的环境政策协调。“对外环境政策是国家处理和调整有关国际环境问题领域的具体原则界限，是国家推动其环境外交、维护其环境权益、促进其环境发展事业的重要手段”［15］。政策协调是环境合作机制建设的重要途径。东北亚各国应该在环境共同利益的基础上，充分实现域内各国外交政策的协调，从而进一步顺畅东北亚环境合作的依赖路径。
3.3 完善东北亚环境合作机制的框架和内容
东北亚环境合作机制框架和内容的完善与发展是东北亚环境合作机制建设的核心内容。首先，东北亚环境合作机制应该在中日韩环境部长会议的基础上，整合东北亚环境合作会议、东北亚环境合作高官会议等区域会议机制，建构东北亚环境合作机制的新框架。中日韩环境部长会议虽然起步较晚，但三国在跨界污染、沙尘暴、酸雨、海洋污染等环境问题的许多方面开展了合作与对话，取得了切实效果，成为东北亚区域环境合作的重要机制。中日韩环境部长会议成为东北亚环境合作中的主要推动力量，东北亚环境合作机制建设应该在中日韩环境合作机制的基础上，整合其他环境合作会议，这有利于区域环境决策和环境政策的形成与发展。第二，建立常设性工作小组和临时性联合应急行动小组，丰富东北亚环境合作机制的内容。目前，东北亚环境合作机制以会议形式为主，缺乏稳定的、强有力的组织机构。常设性工作小组作为具体开展东北亚环境合作的组织机构，能够为东北亚环境合作机制提供实体机构上的保障，为东北亚环境合作机制作用的发挥提供保障。联合应急行动小组是处理跨国环境事件的重要组织，其成员应当包括东北亚各国环境部门的官员代表、科技专家、环境NGO代表，“环境部官员可以充当资源调度人，科技专家则提供知识及技术方案，环境NGO代表则可以监察事件处理过程，充当公共关系发言人，凝聚社会支持”［16］。相对于常设性工作小组，联合应急性工作小组应该采取更加灵活的形式，可以随着环境问题状况变动小组成员。
此外，拓展东北亚环境合作机制的覆盖领域和范围，继续充实和丰富这一机制的框架与内容的同时，不断创新合作思路和运行方法，树立“合作共赢”思维和“多边联动”意识，从而使该机制与其他关联机制实现“全流程”互动和“无缝隙”对接，更加迅速有效地发挥联动作用和统合功能，更好地应对和处理跨国环境事件尤其是突发性跨国环境危机。北京时间3月11日13时46分，日本东海岸发生了9．0级强震并接连发生较强余震，强震海啸重创日本列岛的同时，还引发了严重的核泄漏危机，大量放射性元素释放到环境中，很多国家监测出超过本地标准值的辐射量。4月12日，日本原子能安全保安院(NISA)根据国际核事件分级表(INES)，将福岛第一核电站核泄漏事故等级提高到最严重的7级。东北亚各国积极行动起来并展开了联合应急行动，有关国家实时共享应急信息的同时，还宽口径、多渠道地借力其他关联性合作机制，从而为尽快消解危机、开展求援重建工作创造了有利条件。如借力于媒体合作机制，虽然此次日本强震及海啸过后未能避免“天灾过后尽谣言”的情况，发生了“抢盐风潮”、“辐射雨慌”等，但东北亚各国媒体的及时跟进，尤其是竭诚合作，联合发布及时、权威、透明的灾情信息，对稳定公众情绪、平息谣言十分必要和有效。
4 结 语
国际机制与环境合作存在着互动机理，环境合作有利于环境领域内国际机制的建设和发展，国际机制的功能性有利于环境合作的进一步深入发展。在东北亚地区，沙尘暴、大气污染、海洋污染等一系列环境问题严重影响了域内各国经济和社会的可持续发展，加强环境领域合作是解决东北亚环境问题的唯一途径。东北亚环境合作机制是维护东北亚环境合作的重要工具之一，是推动东北亚环境合作发展的重要途径。东北亚环境合作机制不仅是东北亚环境合作的重要制度保障，也能够为域内各国在军事、安全、政治等领域合作及其机制化建设提供宝贵的经验和借鉴意义。东北亚环境合作机制是东北亚合作的重要内容，东北亚环境合作深度和广度的进一步增强，能够进一步推动东北亚合作乃至东北亚各领域内的机制化建设，这对于塑造东北亚经济圈在全球经济中的地位和作用无疑具有十分重要的现实意义。
（编辑：刘呈庆）
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Environmental Cooperation in Northeast Asia from the Angle of International Regimes
GUO Rui
(College of Administration, Jilin University, Changchun Jilin 130012, China)
Abstract Due to the close relationship with environmental issues, regional geographical factors and ecoenvironmental system, today’s environmental issues have crossed the geographical boundaries of sovereign states and permeated the regional and even global ecosystems. The environmental cooperation contributes to the construction and development of international environment regimes, the functionality of international regimes impels the deepening of environmental cooperation, and the interaction mechanism between them promotes the construction of environmental cooperation regimes. Common interests, dependent pathway and the content and effectiveness of the regimes are the four major elements to evaluate the environmental cooperation regimes. With the highlight of environment issues in Northeast Asia in recent years, it has been the top priority for countries in Northeast Asia to strengthen and deepen environmental cooperation. The environmental cooperation regime in Northeast Asia is one of the important tools to maintain and promote environmental cooperation in Northeast Asia. At present, though the environmental cooperation in Northeast Asia moves continuously towards being pragmatic, the setup of formation is multidomain, multihierarchy as well as multichannel,and the regime in the field of environment gradually makes for clearness , the construction of the environmental cooperation regime in Northeast Asia is still in the starting step, needing longterm and efficient improvement. The basis of the construction of the environmental cooperation regime in Northeast Asia should be the common environmental interests of all the countries in this region, which can smooth the cooperation pathway to improve the regional environmental cooperation regimes and give play to its effectiveness.
Key words international regime; Northeast Asia; environmental cooperation; interaction mechanism
关键词 国际机制；东北亚；环境合作；互动机理
中图分类号 X321文献标识码 A文章编号 1002-2104(2011)08-0043-06doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.08.007
环境问题与区域地理因素、生态环境系统密切相关，呈现区域性、长期性、共同性的特征。当今的环境问题不仅是国家内部事务，其已跨越国界限制，渗透到整个区域甚至全球生态系统。随着环境问题规模和范围的扩大，监测和解决难度的增加，单一国家在资金、技术、人力等方面都难以应对区域环境问题，因此“合作”成为解决环境问题的必要途径。近年来，东北亚环境问题越来越突出，酸雨、沙尘暴、水污染等问题日益引起域内各国关注，加强和深化环境领域合作成为解决东北亚环境问题的一种内在要求。东北亚环境合作始于冷战结束后，历经20年发展，“已经形成了多渠道、多层次、多领域的新格局”［1］。国际机制不仅是分析环境合作的一个重要视角，更是推动、发展和深化东北亚环境合作的一种有效方法。
1 环境合作与国际机制：互动机理
环境问题是指人类活动使环境质量发生了重大变化，从而危及到人类生存和发展的问题，包括自然环境破坏和环境污染两个方面。当今的环境问题已经被引入国际关系领域，这是因为环境问题的产生具有跨国界性质的影响，环境问题的解决涉及到跨国因素，即环境问题需要通过各国政策协调、区域合作、国际机制等途径解决。随着环境问题及其影响的日渐突出，其区域性、共同性等特征更加明显，使域内各国在环境领域产生共同利益，形成紧密的相互依赖关系，这为当前的环境合作提供了良好契机。
在国际关系理论中，合作是指“行为者通过政策协调的过程，不断调整自身的行为，适应他者目前和以后的需要”［2］。合作是一组关系，“这组关系不是建立在压迫或者强迫之上的，而是以成员的共同意志为合法基础的”［3］。环境领域合作是指各国针对全球或区域领域的环境问题，通过政策协调，采取一致行动，进行超越国家或地区界限的合作，从而妥善解决环境问题。各行为体在环境问题领域开展合作主要有两个好处：一方面，增加了区域环境政策空间的密度，“形成了国际机制的激励因素，在那些紧密的政策空间中要比那些较低的议题密度领域多”［4］。紧密的政策空间能够达成更多的环境协议，这有利于环境合作机制建设。另一方面，促进产生环境领域的共同意识，形成深化共同利益，突显环境合作效益，为环境机制建设奠定坚实的基础。同时，随着环境合作的逐步增多，进一步加深各行为体在环境领域的相互依赖。因此，环境合作可以使各行为体相互依赖程度增强、政策密度增加、共同利益深化，从而促进了国际机制的产生和发展。
国际机制是指“一系列围绕行为体的预期所汇聚到的一个特定的国际关系领域而形成的明示或默示的原则、规范、规则和决策程序。原则是指对事实、因果关系和诚实的信仰；规范是指以权利和义务方式确立的行为标准；规则是指对行动的专门规定和禁止；决策程序是指流行的决定和执行集体选择政策的习惯”［5］。在此，一系列的原则、规范、规则和决策程序限定了行为体特定的行动并禁止其他的行动，这有利于推进合作。国际机制的产生能够规范行为体的行为，加强政策协调，促进共同利益，从而进一步深化各行为体之间的合作。国际机制的一个重要功能是汇聚各行为体在环境领域的行为预期，提供信息沟通渠道，从而减少信息不对称，这有利于塑造行为体的利益偏好，协调各行为体的政策和行为。国际机制的功能性能够进一步协调各行为体的政策，从而促进行为体之间形成特定的合作性协议，“被设计出来的合适的制度，能够帮助利己主义者即使在没有霸权国家存在的情况下也能够进行合作。”［4］国际机制的功能性还能够建立法律责任模式，提供对称性信息，促进环境领域合作。国际机制虽然不如国内法那样有效力，但国际机制类似于“准协议”，有助于规范和组织行为体之间关系。
郭 锐：国际机制视角下的东北亚环境合作
中国人口•资源与环境 2011年 第8期从互动机理角度分析，一方面，国际机制有助于降低各行为体之间的交易成本，增加合作机会，促进环境领域合作。首先，在国际机制框架下，各行为体能够就共同面临的环境问题进行多边合作，这大大降低了各行为体之间的交易成本；其次，环境合作机制的建立使各行为体在环境领域建立了密切联系，违反这一联系必然影响到环境领域的交易成本；第三，国际机制的建立使在环境领域合作中各行为体追加议题的成本比没有国际机制的条件更低。另一方面，环境合作有利于环境领域内国际机制的建设和发展，国际机制的功能性有利于环境合作的进一步深入。环境合作机制是通过转变观念，加强国际机制在环境合作领域中功能性的发挥，实现区域内的互利合作，从而实现区域整体的环境利益。环境合作机制能够有效地平衡发展与保护之间的矛盾，加强制度约束、互相监督，从而进一步促进环境领域合作。在环境领域中，各行为体面临着诸多环境问题，行为体之间的利益交错，环境合作机制的建立等，要调和各行为体在环境领域的利益冲突，或者通过依赖路径促进环境合作机制的建构。在环境合作机制建设过程中，需要进一步完善有关机制的框架和内容，推动各行为体之间的环境合作，同时，注重环境合作机制的效能，发挥国际机制在环境领域的作用。
2 东北亚环境合作机制的现状评估
20世纪90年代以来，东北亚地区环境问题越来越突出，沙尘暴、海洋污染等问题逐渐成为域内各国的共同威胁。东北亚环境合作机制是域内各国促进环境领域合作的重要途径，也是改善区域环境状况，实现东北亚经济可持续发展的重要手段，对于维护区域稳定、巩固区域关系意义重大。东北亚环境合作机制包括东北亚地区环境合作会议、东北亚环境合作高官会议、中日韩环境部长会议等会议机制，西北太平洋行动计划、清洁发展机制等双边和多边环境项目合作机制。从共同利益、依赖路径、机制内容和机制效能四个方面，全面评估东北亚环境合作机制现状，是分析东北亚环境合作的重要手段。
2.1 共同利益评估
共同利益是东北亚环境合作的重要基础，也是环境合作机制建设的基本激励因素。“国际机制的形成取决于共同的或者相互补充的利益的存在，这些利益能够被政治行为者所意识到，从而使共同的生产联合受益的行为是理性的”［4］。区域环境问题具有整体性特征，其环境问题的治理具有正外部性，同时，国内环境问题具有负外部性，因此域内国家的环境合作能够对其国内环境状况乃至整个区域环境状况产生积极的影响。目前，沙尘暴、酸雨、海洋污染等环境问题严重影响了东北亚各国经济和社会的可持续发展。东北亚地区的多数沙尘暴起始于蒙古境内和中蒙边界一带，向东南方向传播过程中，严重影响了中国北部、朝鲜半岛和日本列岛等地［6］。东北亚酸雨的频发区主要是中国长江以南、日本和韩国，其主要来源于本地区化石燃料燃烧产生的二氧化硫。可见，东北亚各国在区域性质的环境问题领域具有共同利益。
东北亚各国在环境合作机制中有着共同的经济利益。在东北亚环境合作进程中，发展中国家可以获得大量的资金和技术，发达国家能够在环境合作中获取巨大的经济效益。截止2009年初，东北亚地区在联合国清洁发展机制（CDM）执行理事会（EB）成功注册了36个CDM项目，其中，中日30个、韩日4个、日蒙2个。每年中韩蒙从这些合作项目中分别获得1.64亿美元、0.15亿美元和336亿美元的收益，日本则通过上述合作项目获得1.54亿tCO2e的温室气体［7］。巨大的经济利益成为东北亚各国在环境合作过程中共同利益的主要内容。
由于东北亚各国经济发展水平不均衡，因此各国对环境问题的关注点有所不同。日本、韩国较好地解决了国内环境问题，其更多关心的是区域环境问题；随着中国经济快速发展，中国在东北亚区域环境问题领域发挥了越来越大的作用；俄罗斯、蒙古和朝鲜更多的是关注国内环境问题。东北亚各国在环境合作中的关注点和合作项目的安排顺序上存在不一致，这严重影响了东北亚各国之间共同利益的塑造。同时，东北亚各国缺乏政治互信，习惯于将他国的发展和强大视为一种威胁，各国在发展道路和战略模式上互相猜疑，这也严重阻碍了东北亚各国在环境领域共同利益的发展。 2.2 依赖路径评估
路径分析是东北亚环境合作机制现状评估的重要内容，也是机制建设的重要手段。国际环境合作背景、经济手段互动和政策协调是东北亚环境合作机制建设及发展的重要路径［8］。国际环境合作在促进东北亚环境合作机制建设及发展过程中发挥了重要作用。1972年，联合国人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩召开，标志着国际环境法形成。在此基础上，国际环境合作机制得以建立和发展，其惩罚性和服务型的特征能够有效约束各国行为，提高国家之间在环境领域的互动。国际环境合作机制通过海洋保护、空间环境保护等环境会议和合作项目，不仅提高了东北亚各国的环境合作意识，加强了域内各国的互动程度，还进一步推动了东北亚环境合作向制度化方向发展。经济手段互动是推进东北亚环境合作机制建设的重要内容。东北亚地区经济互动集中在中日韩之间，三国已形成了初步性的磋商机制，经济相互依赖不断增强。中日韩经济合作为其环境领域合作提供了坚实基础，经济合作的成功经验能够推动环境领域合作机制的建设。在中日韩环境合作的基础上，逐步加强与俄罗斯、蒙古和朝鲜之间的互动，这有利于东北亚环境合作机制建设和发展。同时，东北亚各国之间环境政策的协调，推动了东北亚环境合作的发展，进一步组织和协调了东北亚各国行动，为机制化框架的形成奠定了基础。
东北亚环境合作机制的依赖路径具有很大的提升空间。东北亚国家在历史、政治、安全等方面存在着发展的困境，这严重阻碍了东北亚国家在环境领域的合作。域内各国的环境外交政策深受政治军事关系、经济发展水平及国家发展战略等因素影响，导致东北亚各国在环境领域的合作政策互动程度不高，严重阻碍了东北亚环境合作机制建设。在东北亚环境合作进程中，中日韩在环境政策方面互动较多，俄罗斯、蒙古和朝鲜的政策协调较少，这不利于东北亚环境合作机制的整体建构。
2.3 机制建设评估
目前，东北亚地区已经建立了多种区域环境合作机制模式，包括东北亚地区环境合作会议、东北亚环境合作高官会议、中日韩环境部长会议等会议机制以及双边和多边环境项目合作机制。东北亚地区环境合作会议是中、日、韩、俄、蒙于1992年成立的各国环保部门政策对话机制，主要以高官论坛形式介绍和交流各国过去一年环境政策的进展状况，并就有关环保主题进行研讨。1993年，中、日、韩、俄、蒙、朝召开了首次东北亚环境合作高官会议，并以此作为决策机构，对东北亚环境问题进行协调和磋商。东北亚环境合作高官会议是东北亚各国建立综合性区域环保合作机构的最初尝试，该会议主要由各国外长及主管环境工作的部长组成，目的是支持发展域内各国之间的正式合作。中日韩环境部长会议机制建立于1999年，其目标是解决区域环境问题，促进区域可持续发展。每年中日韩环境部长都会举行会议，并本着务实、协商的态度，积极拓展环境合作项目，进行多领域的合作与对话。清洁发展机制是《京都议定书》为《联合国气候变化框架公约》附件一缔约方规定的有法律约束力的量化温室气体减排指标，它是“一种政府主导型的、双赢的国际环境合作，是以有约束力的国际环境法规为基础并依托于国际市场机制进行的项目合作”［9］。东北亚地区清洁发展机制在中、日、韩、蒙等国之间取得了积极进展，成为一种有效的市场化运作模式［10］。此外，东北亚环境合作机制还包括西北太平洋行动计划、东亚酸沉降网以及东北亚各国之间的双边合作机制。上述会议机制以及各种双边和多边环境项目合作机制，对于积极探索东北亚环境合作机制的建构路径、基本框架和主要内容无疑具有十分重要的现实意义。
不过，目前东北亚环境合作机制建设仍然存在着较大的不足。首先，东北亚环境合作机制中的合作协定基本上是“软法”，合作会议多是采取对话协商方式，这导致东北亚环境合作机制的约束力不足，环境领域合作的实质性进展缓慢。其次，东北亚环境合作机制缺乏有效整合，难以集中域内各国的人力、资源、知识和技术共同应对环境危机事件［11］。东北亚地区环境合作会议、东北亚环境合作高官会议和中日韩环境部长会议在合作形式上存在重叠，严重影响了东北亚环境合作的进一步发展。第三，在东北亚环境合作机制中，中日、中韩等双边环境合作机制已经取得积极成果，但东北亚地区多边性质的环境合作机制大多是一种论坛形式，尤其是东北亚地区环境合作会议和东北亚环境合作高官会议合作的形式较为松散，其所发挥的作用比较有限。
2.4 机制效能评估
东北亚环境合作机制在东北亚环境合作中取得了积极效果。1993年，东亚地区建立了“东亚酸沉降网”，该网络在国际间监测合作评估东亚地区酸沉降状况，防止国际酸沉降危害方面发挥了重要作用。在沙尘暴治理领域，2002年中日韩开始建设沙尘暴共同监测网络，实现数据共享，2005年中日韩蒙启动了联合治理沙尘暴项目。清洁发展机制在东北亚环境合作中成效显著，其是基于市场的环境合作，并遵守了一整套国际标准和规范［12］。清洁发展机制在促进环境技术转移、推动区域环境合作、促进国际资金融资等方面发挥了重要作用。东北亚环境合作机制建设，加强了东北亚国家在环境问题上的理解和沟通，缓解了域内国家在环境问题中的矛盾，推动了东北亚环境问题的解决。
东北亚环境合作机制在东北亚环境合作中发挥了重要作用，也具有很大的提升空间。首先，东北亚环境合作机制的整合能力、推动环境合作的能力亟待加强。环境问题具有潜在性、跨界性等特征，东北亚环境合作机制在整合域内各国知识、技术、人力等方面具有很大的提升空间。以东北亚环境合作机制的整合为基础，可以更好地推动东北亚环境合作的发展。其次，东北亚环境合作机制应对突发性跨国环境事件的能力较弱。在东北亚环境合作机制中，相关的协定和行动计划更多的是关注域内常规性质的环境问题，在处理跨国环境事件，快速动员多边力量联合行动等方面的能力亟待提升。同时，东北亚环境合作机制缺乏针对环境问题事件的联合应急政策预案，在立法、计划、应急措施等方面发展不足。
东北亚地区在地理上和生态上存在着密切联系，由于东北亚区域环境状况趋于恶化，建立健全相关的环境合作机制成为深化东北亚环境合作的内在要求。东北亚环境合作机制有助于解决东北亚地区环境问题，加强环境领域机制化建设，推动东北亚环境合作进程。总体来看，东北亚地区的合作逐步增多，环境领域合作日益活跃，多边环境合作正不断走向务实层面［13］。然而，东北亚环境合作机制建设尚处于起步阶段，环境合作机制仍需长期有效的建设和完善，共同利益有待深化，依赖路径急需顺畅，机制自身面临整合，机制效能需要提升。
3 深化东北亚环境合作机制的对策建议
环境合作机制主要是通过制度安排在环境领域内实现区域合作。“制度可以通过规制行为者的行为减少不确定性、限制信息的不对称性并形成稳定的预期，从而减少冲突，加强合作，实现共同利益”［14］。东北亚环境合作机制在推动东北亚环境合作，解决东北亚环境问题中发挥了重要作用，同时，东北亚环境合作机制也有助于增强东北亚作为整体在世界环境论坛中地位。东北亚环境合作机制建设，要以东北亚各国在环境领域的共同利益为基础，顺畅域内各国在环境合作方面的路径，完善东北亚环境合作机制，切实发挥相关机制的效能作用。
3.1 深化东北亚各国环境领域的共同利益
共同利益是东北亚环境合作机制建设的重要基础。首先，加强东北亚各国的共有环境意识，深化共同利益。东北亚地区存在着沙尘暴、海洋污染等众多区域环境问题，这些环境问题严重危害着域内各国经济和社会的可持续发展。为此，应该增强域内各国之间的环境共同体意识和责任意识。其次，密切东北亚各国之间多领域、多层次的交往。受历史因素和现实因素的影响，东北亚各国之间一直存在着不信任，加强东北亚各国在政治、经济、文化等领域的交流，能够增进东北亚各国之间的理解，进一步深化各国之间的共同利益。第三，通过环境合作的经济效应，深化东北亚各国在环境领域的共同利益。东北亚各国在环境领域的合作，“不仅促进了东北亚各国间经济联系和发展，也促进了东北亚地区环境产业和环境市场的发展，并为逐步实现东北亚区域资源与经济优势互补这一区域经济一体化铺平了道路”［1］。此外，还能够推动域内各国经济结构和增长方式的转变，建设生态经济，促进社会持续健康发展。
3.2 顺畅东北亚各国环境合作的依赖路径
东北亚环境合作的依赖路径建设，首先要充分利用国际环境合作的大背景。20世纪90年以来，国际环境合作运动蓬勃发展，1992年6月，联合国环境与发展大会召开，环境合作的重要性进一步提升。国际环境合作的有利形势成为推动东北亚环境合作的重要外力，因此，东北亚各国要充分利用国际环境合作的大背景，进一步提高东北亚各国的环境意识，在联合国环境与发展大会的推动下，各国应该积极寻求合作路径，推动东北亚环境合作机制建设。其次，运用经济手段推动东北亚各国在环境领域的互动。中日韩在东北亚合作中发挥着重要作用，三国在经济上已经形成了紧密的相互依赖关系，“经济手段促动环境合作的制度化发展在中日韩的合作中成为可能，可以在自由贸易的基础上灵活运用经济手段互相促动环境合作的进行，实现中日韩三国的环境合作制度化”［8］。在中日韩环境政策互动的情况下，进一步加强与俄罗斯、蒙古和朝鲜的环境政策互动，实现东北亚区域内的环境合作。第三，积极促进东北亚各国的环境政策协调。“对外环境政策是国家处理和调整有关国际环境问题领域的具体原则界限，是国家推动其环境外交、维护其环境权益、促进其环境发展事业的重要手段”［15］。政策协调是环境合作机制建设的重要途径。东北亚各国应该在环境共同利益的基础上，充分实现域内各国外交政策的协调，从而进一步顺畅东北亚环境合作的依赖路径。
3.3 完善东北亚环境合作机制的框架和内容
东北亚环境合作机制框架和内容的完善与发展是东北亚环境合作机制建设的核心内容。首先，东北亚环境合作机制应该在中日韩环境部长会议的基础上，整合东北亚环境合作会议、东北亚环境合作高官会议等区域会议机制，建构东北亚环境合作机制的新框架。中日韩环境部长会议虽然起步较晚，但三国在跨界污染、沙尘暴、酸雨、海洋污染等环境问题的许多方面开展了合作与对话，取得了切实效果，成为东北亚区域环境合作的重要机制。中日韩环境部长会议成为东北亚环境合作中的主要推动力量，东北亚环境合作机制建设应该在中日韩环境合作机制的基础上，整合其他环境合作会议，这有利于区域环境决策和环境政策的形成与发展。第二，建立常设性工作小组和临时性联合应急行动小组，丰富东北亚环境合作机制的内容。目前，东北亚环境合作机制以会议形式为主，缺乏稳定的、强有力的组织机构。常设性工作小组作为具体开展东北亚环境合作的组织机构，能够为东北亚环境合作机制提供实体机构上的保障，为东北亚环境合作机制作用的发挥提供保障。联合应急行动小组是处理跨国环境事件的重要组织，其成员应当包括东北亚各国环境部门的官员代表、科技专家、环境NGO代表，“环境部官员可以充当资源调度人，科技专家则提供知识及技术方案，环境NGO代表则可以监察事件处理过程，充当公共关系发言人，凝聚社会支持”［16］。相对于常设性工作小组，联合应急性工作小组应该采取更加灵活的形式，可以随着环境问题状况变动小组成员。
此外，拓展东北亚环境合作机制的覆盖领域和范围，继续充实和丰富这一机制的框架与内容的同时，不断创新合作思路和运行方法，树立“合作共赢”思维和“多边联动”意识，从而使该机制与其他关联机制实现“全流程”互动和“无缝隙”对接，更加迅速有效地发挥联动作用和统合功能，更好地应对和处理跨国环境事件尤其是突发性跨国环境危机。北京时间3月11日13时46分，日本东海岸发生了9．0级强震并接连发生较强余震，强震海啸重创日本列岛的同时，还引发了严重的核泄漏危机，大量放射性元素释放到环境中，很多国家监测出超过本地标准值的辐射量。4月12日，日本原子能安全保安院(NISA)根据国际核事件分级表(INES)，将福岛第一核电站核泄漏事故等级提高到最严重的7级。东北亚各国积极行动起来并展开了联合应急行动，有关国家实时共享应急信息的同时，还宽口径、多渠道地借力其他关联性合作机制，从而为尽快消解危机、开展求援重建工作创造了有利条件。如借力于媒体合作机制，虽然此次日本强震及海啸过后未能避免“天灾过后尽谣言”的情况，发生了“抢盐风潮”、“辐射雨慌”等，但东北亚各国媒体的及时跟进，尤其是竭诚合作，联合发布及时、权威、透明的灾情信息，对稳定公众情绪、平息谣言十分必要和有效。
4 结 语
国际机制与环境合作存在着互动机理，环境合作有利于环境领域内国际机制的建设和发展，国际机制的功能性有利于环境合作的进一步深入发展。在东北亚地区，沙尘暴、大气污染、海洋污染等一系列环境问题严重影响了域内各国经济和社会的可持续发展，加强环境领域合作是解决东北亚环境问题的唯一途径。东北亚环境合作机制是维护东北亚环境合作的重要工具之一，是推动东北亚环境合作发展的重要途径。东北亚环境合作机制不仅是东北亚环境合作的重要制度保障，也能够为域内各国在军事、安全、政治等领域合作及其机制化建设提供宝贵的经验和借鉴意义。东北亚环境合作机制是东北亚合作的重要内容，东北亚环境合作深度和广度的进一步增强，能够进一步推动东北亚合作乃至东北亚各领域内的机制化建设，这对于塑造东北亚经济圈在全球经济中的地位和作用无疑具有十分重要的现实意义。
（编辑：刘呈庆）
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Environmental Cooperation in Northeast Asia from the Angle of International Regimes
GUO Rui
(College of Administration, Jilin University, Changchun Jilin 130012, China)
Abstract Due to the close relationship with environmental issues, regional geographical factors and ecoenvironmental system, today’s environmental issues have crossed the geographical boundaries of sovereign states and permeated the regional and even global ecosystems. The environmental cooperation contributes to the construction and development of international environment regimes, the functionality of international regimes impels the deepening of environmental cooperation, and the interaction mechanism between them promotes the construction of environmental cooperation regimes. Common interests, dependent pathway and the content and effectiveness of the regimes are the four major elements to evaluate the environmental cooperation regimes. With the highlight of environment issues in Northeast Asia in recent years, it has been the top priority for countries in Northeast Asia to strengthen and deepen environmental cooperation. The environmental cooperation regime in Northeast Asia is one of the important tools to maintain and promote environmental cooperation in Northeast Asia. At present, though the environmental cooperation in Northeast Asia moves continuously towards being pragmatic, the setup of formation is multidomain, multihierarchy as well as multichannel,and the regime in the field of environment gradually makes for clearness , the construction of the environmental cooperation regime in Northeast Asia is still in the starting step, needing longterm and efficient improvement. The basis of the construction of the environmental cooperation regime in Northeast Asia should be the common environmental interests of all the countries in this region, which can smooth the cooperation pathway to improve the regional environmental cooperation regimes and give play to its effectiveness.
Key words international regime; Northeast Asia; environmental cooperation; interaction mechanism