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一、案例
A单位是政府部门所属的全额事业单位，薪酬由政府财政部门按单位实际在岗在编员工数量全额拨款，薪酬结构完全遵循政府人力资源与社会保障部门文件要求。
某日起，A单位要求员工上下班进行指纹签到，并将该项规定写入单位行政制度，制度中明确表示：“本单位员工应自觉遵守单位考勤制度，上下班均需进行指纹签到，不得无故迟到早退，漏签一律视为迟到早退。如因工作外出无法签到，需向单位办公室备案，并填写外出登记单，每月月底由单位办公室统计当月考勤情况，并将考勤情况作为员工考核依据，与员工薪酬中的奖励性绩效工资挂钩。”
该行政制度由单位办公室私下撰写完成后，未进行表决公示，直接由单位副职领导在全员例会上进行公布，并宣布即日执行。正式员工Y随即在会上表示：“该项规定所指向主体是单位所有员工，但是单位正副职的两位领导作为单位员工，并未录入指纹信息，是否表示两位领导不需要签到。”外聘员工W也随即补充道：“领导薪酬中的奖励性绩效，是与员工奖励性绩效一起，由人力资源部门以总额控制的方式一并计入单位薪资体系的，任何一个员工因考勤问题扣除的奖励性绩效，都将重新纳入绩效总额，再次分配给所有员工。如果领导不进行考勤统计，那必然无法与领导绩效挂钩，也就是说，在绩效扣除环节领导并不参与，但是却作为全体员工的组成部分，享受其他员工扣除绩效的再次分配，这样是不是太有失公允了？”副职领导听后随即表示：“由于领导工作的特殊性，需要经常外出开会，所以不便和员工一样参与考勤管理。”当现场其他员工还有想要发言的意思表示时，副职领导表示今天的会就是给大家做一个通告，有问题可以私下找他交流，随后宣布散会。
会后三天，员工W被叫到副职领导办公室谈话。副职领导表示，员工W最近工作态度消极，效率低下，马上就要进行外聘员工合同续签的工作了，希望员工W可以回去积极自省，及时转变工作态度，提高工作效率，不要因小失大，影响自己的职业前途。
会后一个月，第一次考勤统计数据出炉，并没有人存在迟到早退现象，员工Y要求单位办公室将考勤统计数据进行公示，公示后发现，员工K存在15次下班没有进行指纹签到的情况，办公室解释为员工K经常进行外勤工作，工作结束后没有回单位打卡，所以不算为早退。员工Y随即要求查看员工K的外出登记单，发现员工K只进行了10次外出登记，剩余的5次外出并没有进行备案。办公室随即表示，员工K剩下5次的外出，虽然没有进行外出登记，但是单位的副职领导已经向办公室打过招呼了，表示员工K剩下5次的外出，均为工作外出，可以不计入早退。
会后一个半月，员工Y再次在单位例会上提及领导签到问题。并未获得答复。会后单位其他员工不屑的告诉员工Y“你真新鲜，你见过谁家领导上下班打卡签到啊？一次一次的提，不想混了吧你！”
二、分析
（一）主要问题
从案例涉及主体情况来看，我们可以将这个案例中的主体划分为两个部分，一是规章制度的制定者及使用者，即单位领导；二是规章制度的管理对象，即单位员工。如果我们将这个单位视为独立存在的一个专制性机构，利用法律知识，尤其是法律监督管理的角度去思考这个单位的实际情况，可以发现以下几个问题：
1.事前监督缺失
案例中的单位，在出台有关考勤的规章制度时，是由领导根据自己的意志授权单位办公室直接撰写的，撰写过程中既没有参考相关成熟的人事行政制度，也没有真正考究人事薪资主管部门对考勤及绩效问题的有关人事要求。该行政制度成文后，未进行讨论和公示，直接宣布执行。这种不系统不严谨的规章制度编制和出台模式，会导致规章制度的合理性合法性存疑。
2.内部监督缺失
在这个案例中，规章制度的制定者及使用者，将自身排除到規章制度的管辖范围以外，以达到既可管理他人，又可不受制约的局面。面临这个不合理的情况，除了个别职工在会上公开质疑外，似乎并没有其他可以监督纠正的手段。而通过案例可以发现，员工Y和员工W的质疑没有当场得到答复，同时，单位领导也没有给出是否答复及将于何时给予答复的期限。之所以存在这种情况，主要是因为单位在内部管理中缺乏意见征集的规定方式，对于咨询和质疑，也没有明确规定应予答复的时间期间。因为内部监督制度的缺失，由此出现在管理和运行上的“地头蛇”“土皇帝”现象也就不难理解了。
3.相互监督效力薄弱
在这个案例中，外聘员工W在提出质疑后，很快因合同问题被叫到办公室谈话。在此，虽然并不便直接肯定员工W的工作是否完全是因为质疑而面临危机，但通过其他员工对员工Y的劝告，也不难看出，对制度的制定者及使用者提出质疑，多少会影响到单位副职领导对员工本身的看法，同时对员工的职业发展产生影响。那如果我们假设，员工W随后因为“工作态度消极，效率低下”的理由被辞退，员工Y在随后的单位人事变动中被降职减薪，这种局面会带来什么影响呢？很显然，任何人面对这一局面，首先想到的是“谁叫你质疑领导，自己不想混了！”，而这种思想会使得单位内部产生“任何合理质疑规章制度的个体，都会面临规章制度制定者及使用者的不合理惩罚”这一逻辑思维定式，那届时，即便出台了完整有效的监督体系？谁又敢真的提出监督意见呢？
4.规章制度的本质功能丧失
在这个案例的最后，通过员工K的事例，不难看出，考勤制度最终的运行，除了来源于制度本身的规定，更多的演变成了个人意志操作的结果。正是由于缺乏完善严谨的行政制度制定出台规范及监督体系，使得该单位的规章制度无论从撰写、出台还是运行，都由“法治”工具沦为“人治”工具。
（二）针对问题的解决思路及感悟
上述的这些问题，我们实际上不难从完善制度的角度予以纠正。案例中的单位首先就应该具有完善的行政制度出台规范。实际上，一个小的单位，有时完全可以假设成为一个独立个体国家来看待，单位的制度规章，就相当于国家的法律法规，而如果我们遵循行政法实体性和程序性的几大原则，参照行政程序法的几大基本制度，也并不难推理出单位的规范应当如何制定如何运行：比如制度的撰写编制，首先就应该（下转第21页）（上接第18页）遵循依法行政原则去研究调查上级单位对这类事项的规定情况，也应该遵循尊重和保障人权原则、比例原则去考虑制度规定的内容是否合情合法。再比如制度的出台，也应参考行政程序法的参与原则及听证制度，确保出台的制度经过广泛的意见征集，并且真正对所征集的意见予以尊重与思考，最后也应是通过合法程序告知给民众。在制度的运行过程中，还应遵循公众公开原则，参照信息公开制度，接受民众的监督检查。实际上，由无数法哲学家和实践主义者归纳出的法律基本原则和基本制度就仿佛万能公式，只要做到认真领会融会贯通，很多现实问题就可以迎刃而解 当然，除了制度的完善，监督也是一个重点思考问题。做到有效的监督，就必须打破凡事自上而下的传统思维。这种改变是强化下层的发声效力。在这个案例中，虽然单位并没有完整的监督制度和体系，但是个别员工自己创造了这种机会，对单位的行政行为进行了思考也提出了建议，可很明显并没有产生实际效果。而改变这个问题，就是加强下层监督的效力，让合理的监督建议可以真正改变事件走向。
但是，我们也同时要看到，这种监督效力的强化，涉及了很多其他方面的问题。比如监督者的主体资格，比如提出的监督内容的审查，比如对监督者的法律救济。就拿这个案例来说，员工分为正式职工和外聘职工，那是否外聘职工就不能与正式职工享有同等的监督权力？再比如当员工们提出了监督意见时，又由谁来判定这个意见是否合情合法？最后，也是这个案例中很重要的一个问题，当监督者提出了监督意见，我们怎么保证监督者的正常常规利益不会因为提出监督意见而被损害？实际上，这并不是单纯的一味维护监督者利益就可以做到的，就拿这个案例来说，如果职工W真的没能和单位继续签订合同，那我们如何断定这是不是与W提出的监督意见有关？有没有可能W确实自身存在工作态度问题？
通过这个案例，我更想说明的，是一种思维习惯的构建。在这个案例中，我认为最重要也是最急迫的问题，是“质疑领导就等于不想混了”这种思维的形成与蔓延。实际上，一个真正成熟有效的法律规则体系，没有人践行，没有人拥护，也只是一纸空文。而法律规章制度的不健全，法律责任的模糊，法律后果意识的薄弱，都是阻止“法制”和“法治”思想生根发芽的最大障碍。当下社会，有许多法学者提出上访制度对法律救济尤其是行政法的救济产生了非常恶劣的影响。但实际上，上访这一制度恰恰是当前社会自上而下治理结构产生的一个非常显著的结果。由于自下而上的信息传导模式闭塞，同时自下而上的变革效果薄弱，导致在公众思维模式里，任何意见及不同声音，只有被“上”接受了，才能真正产生作用。那是不是说我们的公众接受并只愿接受这一种信息传导模式呢？只认为这样的救济方式才是有正确的呢？当然不是，实际上，现在社会上“举报靠二奶”“举报靠媒体”的众多現实案例都恰恰说明了，公众对于有效地、自下而上的救济方式、信息传导方式多么的渴求，以至于一种自下而上的道路被人探索通后，无数人涌上这一道路。从这些事例中可以看出，救济手段的效力在当今社会，是媒体大于上访，上访大于法治。而这样的现实思维习惯，对于一个提倡依法治国理念的国家，无非是很大的反讽。一个希望完善法制达到法治的国家，拥有了健全的法律框架只是基础，只有真正做到民众懂得法、会用法、愿意相信法、自发守卫法，才是法治最后的终点。
作者简介：
张添（1989～），女，北京人，职员，现就职于北京市朝阳区卫生国有资产管理中心，研究方向：宪法与行政法。
A单位是政府部门所属的全额事业单位，薪酬由政府财政部门按单位实际在岗在编员工数量全额拨款，薪酬结构完全遵循政府人力资源与社会保障部门文件要求。
某日起，A单位要求员工上下班进行指纹签到，并将该项规定写入单位行政制度，制度中明确表示：“本单位员工应自觉遵守单位考勤制度，上下班均需进行指纹签到，不得无故迟到早退，漏签一律视为迟到早退。如因工作外出无法签到，需向单位办公室备案，并填写外出登记单，每月月底由单位办公室统计当月考勤情况，并将考勤情况作为员工考核依据，与员工薪酬中的奖励性绩效工资挂钩。”
该行政制度由单位办公室私下撰写完成后，未进行表决公示，直接由单位副职领导在全员例会上进行公布，并宣布即日执行。正式员工Y随即在会上表示：“该项规定所指向主体是单位所有员工，但是单位正副职的两位领导作为单位员工，并未录入指纹信息，是否表示两位领导不需要签到。”外聘员工W也随即补充道：“领导薪酬中的奖励性绩效，是与员工奖励性绩效一起，由人力资源部门以总额控制的方式一并计入单位薪资体系的，任何一个员工因考勤问题扣除的奖励性绩效，都将重新纳入绩效总额，再次分配给所有员工。如果领导不进行考勤统计，那必然无法与领导绩效挂钩，也就是说，在绩效扣除环节领导并不参与，但是却作为全体员工的组成部分，享受其他员工扣除绩效的再次分配，这样是不是太有失公允了？”副职领导听后随即表示：“由于领导工作的特殊性，需要经常外出开会，所以不便和员工一样参与考勤管理。”当现场其他员工还有想要发言的意思表示时，副职领导表示今天的会就是给大家做一个通告，有问题可以私下找他交流，随后宣布散会。
会后三天，员工W被叫到副职领导办公室谈话。副职领导表示，员工W最近工作态度消极，效率低下，马上就要进行外聘员工合同续签的工作了，希望员工W可以回去积极自省，及时转变工作态度，提高工作效率，不要因小失大，影响自己的职业前途。
会后一个月，第一次考勤统计数据出炉，并没有人存在迟到早退现象，员工Y要求单位办公室将考勤统计数据进行公示，公示后发现，员工K存在15次下班没有进行指纹签到的情况，办公室解释为员工K经常进行外勤工作，工作结束后没有回单位打卡，所以不算为早退。员工Y随即要求查看员工K的外出登记单，发现员工K只进行了10次外出登记，剩余的5次外出并没有进行备案。办公室随即表示，员工K剩下5次的外出，虽然没有进行外出登记，但是单位的副职领导已经向办公室打过招呼了，表示员工K剩下5次的外出，均为工作外出，可以不计入早退。
会后一个半月，员工Y再次在单位例会上提及领导签到问题。并未获得答复。会后单位其他员工不屑的告诉员工Y“你真新鲜，你见过谁家领导上下班打卡签到啊？一次一次的提，不想混了吧你！”
二、分析
（一）主要问题
从案例涉及主体情况来看，我们可以将这个案例中的主体划分为两个部分，一是规章制度的制定者及使用者，即单位领导；二是规章制度的管理对象，即单位员工。如果我们将这个单位视为独立存在的一个专制性机构，利用法律知识，尤其是法律监督管理的角度去思考这个单位的实际情况，可以发现以下几个问题：
1.事前监督缺失
案例中的单位，在出台有关考勤的规章制度时，是由领导根据自己的意志授权单位办公室直接撰写的，撰写过程中既没有参考相关成熟的人事行政制度，也没有真正考究人事薪资主管部门对考勤及绩效问题的有关人事要求。该行政制度成文后，未进行讨论和公示，直接宣布执行。这种不系统不严谨的规章制度编制和出台模式，会导致规章制度的合理性合法性存疑。
2.内部监督缺失
在这个案例中，规章制度的制定者及使用者，将自身排除到規章制度的管辖范围以外，以达到既可管理他人，又可不受制约的局面。面临这个不合理的情况，除了个别职工在会上公开质疑外，似乎并没有其他可以监督纠正的手段。而通过案例可以发现，员工Y和员工W的质疑没有当场得到答复，同时，单位领导也没有给出是否答复及将于何时给予答复的期限。之所以存在这种情况，主要是因为单位在内部管理中缺乏意见征集的规定方式，对于咨询和质疑，也没有明确规定应予答复的时间期间。因为内部监督制度的缺失，由此出现在管理和运行上的“地头蛇”“土皇帝”现象也就不难理解了。
3.相互监督效力薄弱
在这个案例中，外聘员工W在提出质疑后，很快因合同问题被叫到办公室谈话。在此，虽然并不便直接肯定员工W的工作是否完全是因为质疑而面临危机，但通过其他员工对员工Y的劝告，也不难看出，对制度的制定者及使用者提出质疑，多少会影响到单位副职领导对员工本身的看法，同时对员工的职业发展产生影响。那如果我们假设，员工W随后因为“工作态度消极，效率低下”的理由被辞退，员工Y在随后的单位人事变动中被降职减薪，这种局面会带来什么影响呢？很显然，任何人面对这一局面，首先想到的是“谁叫你质疑领导，自己不想混了！”，而这种思想会使得单位内部产生“任何合理质疑规章制度的个体，都会面临规章制度制定者及使用者的不合理惩罚”这一逻辑思维定式，那届时，即便出台了完整有效的监督体系？谁又敢真的提出监督意见呢？
4.规章制度的本质功能丧失
在这个案例的最后，通过员工K的事例，不难看出，考勤制度最终的运行，除了来源于制度本身的规定，更多的演变成了个人意志操作的结果。正是由于缺乏完善严谨的行政制度制定出台规范及监督体系，使得该单位的规章制度无论从撰写、出台还是运行，都由“法治”工具沦为“人治”工具。
（二）针对问题的解决思路及感悟
上述的这些问题，我们实际上不难从完善制度的角度予以纠正。案例中的单位首先就应该具有完善的行政制度出台规范。实际上，一个小的单位，有时完全可以假设成为一个独立个体国家来看待，单位的制度规章，就相当于国家的法律法规，而如果我们遵循行政法实体性和程序性的几大原则，参照行政程序法的几大基本制度，也并不难推理出单位的规范应当如何制定如何运行：比如制度的撰写编制，首先就应该（下转第21页）（上接第18页）遵循依法行政原则去研究调查上级单位对这类事项的规定情况，也应该遵循尊重和保障人权原则、比例原则去考虑制度规定的内容是否合情合法。再比如制度的出台，也应参考行政程序法的参与原则及听证制度，确保出台的制度经过广泛的意见征集，并且真正对所征集的意见予以尊重与思考，最后也应是通过合法程序告知给民众。在制度的运行过程中，还应遵循公众公开原则，参照信息公开制度，接受民众的监督检查。实际上，由无数法哲学家和实践主义者归纳出的法律基本原则和基本制度就仿佛万能公式，只要做到认真领会融会贯通，很多现实问题就可以迎刃而解 当然，除了制度的完善，监督也是一个重点思考问题。做到有效的监督，就必须打破凡事自上而下的传统思维。这种改变是强化下层的发声效力。在这个案例中，虽然单位并没有完整的监督制度和体系，但是个别员工自己创造了这种机会，对单位的行政行为进行了思考也提出了建议，可很明显并没有产生实际效果。而改变这个问题，就是加强下层监督的效力，让合理的监督建议可以真正改变事件走向。
但是，我们也同时要看到，这种监督效力的强化，涉及了很多其他方面的问题。比如监督者的主体资格，比如提出的监督内容的审查，比如对监督者的法律救济。就拿这个案例来说，员工分为正式职工和外聘职工，那是否外聘职工就不能与正式职工享有同等的监督权力？再比如当员工们提出了监督意见时，又由谁来判定这个意见是否合情合法？最后，也是这个案例中很重要的一个问题，当监督者提出了监督意见，我们怎么保证监督者的正常常规利益不会因为提出监督意见而被损害？实际上，这并不是单纯的一味维护监督者利益就可以做到的，就拿这个案例来说，如果职工W真的没能和单位继续签订合同，那我们如何断定这是不是与W提出的监督意见有关？有没有可能W确实自身存在工作态度问题？
通过这个案例，我更想说明的，是一种思维习惯的构建。在这个案例中，我认为最重要也是最急迫的问题，是“质疑领导就等于不想混了”这种思维的形成与蔓延。实际上，一个真正成熟有效的法律规则体系，没有人践行，没有人拥护，也只是一纸空文。而法律规章制度的不健全，法律责任的模糊，法律后果意识的薄弱，都是阻止“法制”和“法治”思想生根发芽的最大障碍。当下社会，有许多法学者提出上访制度对法律救济尤其是行政法的救济产生了非常恶劣的影响。但实际上，上访这一制度恰恰是当前社会自上而下治理结构产生的一个非常显著的结果。由于自下而上的信息传导模式闭塞，同时自下而上的变革效果薄弱，导致在公众思维模式里，任何意见及不同声音，只有被“上”接受了，才能真正产生作用。那是不是说我们的公众接受并只愿接受这一种信息传导模式呢？只认为这样的救济方式才是有正确的呢？当然不是，实际上，现在社会上“举报靠二奶”“举报靠媒体”的众多現实案例都恰恰说明了，公众对于有效地、自下而上的救济方式、信息传导方式多么的渴求，以至于一种自下而上的道路被人探索通后，无数人涌上这一道路。从这些事例中可以看出，救济手段的效力在当今社会，是媒体大于上访，上访大于法治。而这样的现实思维习惯，对于一个提倡依法治国理念的国家，无非是很大的反讽。一个希望完善法制达到法治的国家，拥有了健全的法律框架只是基础，只有真正做到民众懂得法、会用法、愿意相信法、自发守卫法，才是法治最后的终点。
作者简介：
张添（1989～），女，北京人，职员，现就职于北京市朝阳区卫生国有资产管理中心，研究方向：宪法与行政法。