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摘要：转制社区是我国城市化进程中的特殊社区形态，对城乡基层党建提出了新要求。缘于多方面的主客观因素，转制社区党组织的领导地位被弱化，确定社区党组织对村（居）民自治组织和集体经济组织等共建主体之领导核心地位是必然要求。凸显转制社区党组织领导核心地位及其功能的现实依据，重点在于构建完善组织建设、工作方法、运行制度、激励考核、领导方式等方面的保障机制。
关键词：转制社区党组织；领导地位；机制保障；广东
中图分类号：D267 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2012）05-0052-05
在广东珠三角等地区城市化进程中，推进“村改居”和“城中村”改制，原有的村委会陆续被摘牌子，农民成了市民，“城中村”演变成新型转制社区。转制社区是推进城市化通过“城中村”改制形成的一种特殊社区形态。它脱胎于农村社区，与传统意义上的农村社区有本质区别，但又不同于现代城市社区，即兼具两种社区的部分特征——虽已淡化传统村落形态但未彻底改制蜕变为城市社区的生活共同体，是城市化背景下农村社区向城市社区过渡时期的独特社区[1]。其作为乡村组织体制的产物，表现为多种治理主体并存的局面——包括社区党组织、自治组织、经济组织（股份合作社）之三大基本治理主体；这种多元治理主体间未能形成良性互动的关系，影响了社区治理的完善。传统的乡村组织体制痼疾制约新型城市社区组织体制自然发育。转制社区建设在我国尚属体制转轨和社会转型的新生事物，城市化使得乡村组织体制趋于解体并让位于新型城市社区体制；“村改居”必然使村党组织融入转制社区，这对基层党建提出了新任务和新要求。探索转制社区党建模式和路径，是当前亟待研究解决的新课题。
一、问题诊断：转制社区党组织领导地位弱化的缘由
（一）社区党组织因应“村改居”转换角色非一蹴而就。在我国当前的城乡体制格局下，农村党支部主要通过整合村委会等基层组织力量领导管理村务、发展集体经济、保持社会稳定；而城市社区党组织则通过领导居委会等群众组织，发挥社区共治优势，调动群众参与社区服务的积极性，共管社区事务、建设公益事业、发展社区经济[2]。作为介于城乡之间的过渡性社区，转制社区党建兼有农村党建封闭性与城市党建开放性的特征。相对于农村，转制社区利益格局发生了质的变化；大量的村（居）民由“村里人”向“城里人”转变，转制社区成员需求呈现多元化，传统的组织载体、生活方式及习惯与城市组织、生活方式及习惯不相符，给社区党组织整合社会利益关系增加难度，即对其政治保障、服务功能及协调社区建设等提出新挑战。城市化社区要承接辖区机关、企事业单位分离出的社会职能——如对出租屋及流动人员的管理；协助安置滞留社区的下岗失业人员；旧城改造和新区建设中居民搬迁；以及维稳、计生、市容、环卫、优抚救助等，其管理任务繁重。但其人力、物力、财力资源有限，社区党组织对驻辖区机关、企事业单位没有约束监督的权力，特别是改制社区股份合作经济组织及其他社会组织，未必给予支持配合甚至设障为难，社区党组织难以协调新社区建设任务[3]。此外，由于转制社区党组织普遍沿袭原以组织隶属关系所形成的纵向链式结构设置模式，使社区党组织设置与社区建设发展出现断层、脱节，许多领域因管理未能触及而出现“盲区”，不适应复杂的基层党建新要求，难以将社区全体党员纳入有效监管服务的范围。其中，干部编制也是严重困扰转制社区党建的现实问题。当前，只有民政部门下达村（居）委会负责人的编制，并按编下拨岗位津贴；而党支部没有正式编制，党支部书记岗位津贴缺乏“官方”财政来源支持，不得不依靠社区集体财力支撑。同时，村（居）委会活动有组织法律保障，而社区党组织活动则要靠负责人的组织协调能力。由于无名正言顺的编制使有些党员干部不愿担任专职书记，居民群众包括一些党员习惯于向村（居）委寻求帮助。假如一些村（居）主任不是党员，党支部书记只能担任副主任，党支部的核心作用就难以发挥。
（二）社区群众及少数党员干部对转制社区党组织领导地位认识不足。农村集体产权制度改革后，新社区管理模式改变了原村党支部直接支配人、财、物的领导方式，政策对社区党组织、居委会、股份合作组织理事会的地位、职责等有别于传统村社的规定。对此，一些社区党组织负责人误以为党在社区管理上选择了“淡出”，甚而认为，居委会属居民自治组织，社区股份合作组织实行董（理）事会负责制，党组织可有可无；或者只谈支持配合，忽略党组织的监督保证职能，领导地位被弱化；社区重大问题由股份合作组织董（理）事会决策，党组织被边缘化，等等。由此导致某些城市化改制社区党建工作出现自弃放任状态[4]。甚至有的打着村社自治幌子企图脱离党的领导或者凌驾于党组织之上，出现了所谓“强村委、弱支委”或村（社）委主任“离心”的现象。个别村（社）委主任恃强仗势，不服从社区党组织领导，认为自己是社区依法选举的自治组织代表，只需对社区成员大会或其代表会议负责，致使社区党组织书记和村（居）委或股份合作组织负责人在工作上互不配合、各自为政，导致社区党组织与行政经济组织形成“两张皮”，在珠三角某些个别转制社区甚至出现股份合作组织拒不承担党支部活动经费、停发支部书记工资津贴的极端事例。
（三）某些社区党组织对社区集体经济组织监督不到位。一方面，转制社区党组织书记作为社区发展的主要责任人，若没有进入董（理）事会，则缺少对股份合作组织的知情、参与决策及管理的权能，党组织监督权难落实。另一方面，在实行类似现代企业制度的股份合作组织中，党组织即使“参与”，也仅能提供参考建议，其负责人未进入核心决策层，使其因担心“越位”而参与“不到位”，导致党组织参与、监督社区发展重大事项的决策保障不济。同样，利益冲突也会影响党组织形象。城市化进程导致“城郊村”、“城中村”客观存在“集体经济总量大、社区资金流量大、村民管理难度大”的现象，利益关系复杂化。若村社民主决策管理与民主监督体系不完善，诸多方面存在制度实施不力、机制不够灵敏、监管不够严密、考核不够有效的现象，致使少数社区党员干部在利益冲突面前或随波逐流、或莫衷一是，权力缺失、立场动摇[5]。有的精于打小算盘，只顾中饱私囊；有的在工作中不能秉公办事，反而假公济私，失信于民，扰乱民风，加深干群矛盾；有的依仗集体财大气粗，操纵选举，独揽大权，称霸一方，与上级党政组织貌合神离、阳奉阴违。凡此种种表象，足以引起高度警觉。 （四）带领社区群众发展集体经济、增收致富的组织能力不强。一些转制社区党组织较重视发展社区集体经济，居民收入有所提高，但整体发展不平衡。若集体经济发展困难，就不利于社区党组织建设。一些旧城改造社区和“村改居”社区党组织发展集体经济意识强，注意发挥优势，挖潜力、抓机遇，促进产业转型，提高社区集体经济收益，自然会增强党组织的号召力。然而，也有不少社区党组织或其负责人的能力素质与社区改制发展形势和目标任务的要求存在差距，部分党员干部政策水平较低、创新意识不强、民主作风较差、发展观念滞后，对改制出现的问题预见能力差，习惯于“等、靠、要”偏向，随遇而安，缺乏开拓精神，怕担风险、怕丢面子的心理作怪，结果对社区群众的致富渴求认识不足，找不到带领其共谋发展社区集体经济、实现居民安居乐业致富的路子，唯求社区“经济能人”呼风唤雨，难免影响了社区党组织的凝聚力和号召力。
（五）领导方式及工作方法创新不够、服务意识不强。与农村经济体制相比，转制社区市场氛围浓，村党组织原有的权力资源在减少，群众对党组织的依赖关系随之减弱，社区党组织与群众利益格局变化，社区群众可选择不同途径、方式来实现利益需求。在情势变迁中，一些转制社区党组织未能转变领导工作方式，缺乏创新服务意识，惯于依赖上级安排布置，没勇气发挥其政治引领作用，陷于“老办法不管用、硬办法不敢用、新办法不会用”的困境，没有树立引导服务、政治监督、组织保障的理念，在培育市场、增强服务、引领群众进入市场方面无所作为，使组织工作游离于群众利益之外；一些基层组织不仅缺乏服务意识，而且竭力维持对公共资源的控制，不改变旧体制下形成的执政就是“管人管事”的思维定势，造成党群干群及党组织与其他组织间的关系紧张。
二、应然逻辑：确立社区党组织在转制社区中的领导核心地位
城市化社区建设及集体经济发展变化明显：农村集体土地资产减少，非农物业型资产增加；农业人口减少，非农业人口增加；传统农业生产活动减少，城市工商服务业活动增加；在外来流动人口增加的背景下，原住民人口的份额减少，……传统的城乡二元结构逐步转型，呈现城乡统筹发展态势。“村改居”使农村社区化、农民市民化；“城中村”改造使农民实现“居住上楼”；股份合作制使农民成为股东，把农村集体经济组织转化为社区股份合作社，居民收入由主要依靠一亩三分地转向依靠集体收益分配[6]。由此可能引发集体资产管理、收益分配、财务监督、公益事业等诸多矛盾问题，往往事关社区居民切身利益、影响城市化发展进程。解决这些新问题，须依靠强化社区党组织的领导地位，适应地调整其职能定位、创新思路、改进工作方法，构建促进社区和谐稳定的多元共治机制。由此，要厘清转制社区各治理主体的职能定位，理顺其多元化治理主体间的关系，关键在于锁定社区党组织的领导核心地位并发挥其组织保证作用。其逻辑必然性在于：
（一）加强转制社区党组织建设，是巩固党的执政基础的必然要求。既然党的宗旨是全心全意为人民服务，就要扎根于群众，始终保持与民众的血肉联系。《党章》规定：“党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在各种组织中发挥领导核心作用”。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定：基层党组织领导村民委员会、村集体经济组织等群众组织。而城市居民集中于社区，其切身利益与社区建设紧密相关，那么执政党就没有理由放弃对社区建设的领导。为实现执政目标，党要不断扩大执政领域和加强执政地位；执政地位牢固与否的关键在于执政基础。转制社区的建设、发展和稳定，无疑是“固本强基”的重要阵地。基于党的执政目标考量，源于村民自治的转制社区治理离不开党组织的政治领导和组织实施。《村民委员会组织法》规定：党的农村基层组织按照党章进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、行使民主权利。此乃法律对村委会与村党组织之“两委”工作关系的基本界定，即村党组织在村级组织中居于领导核心地位；村委会在村党组织的领导下负责村务日常管理工作。城市化“村改居”后，尽管《居民委员会组织法》规定居委会是城市居民自治组织，但在现代政党主导下的民主社会，任何形式的自治都不可能是自发的；基层社区自治必然需要一个非政府色彩的主导力量支撑。在中国社会政治生态中，该主导力量显然非共产党基层组织莫属。这是社区党组织在社区发展确立为核心领导力量的法理基础。
（二）确保社区党组织的核心地位，是城乡统筹发展和实现社区和谐稳定的政治保证。2008年党的十七届三中全会指出：“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段……进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”，这是“统筹城乡经济社会发展”的基本论断和政策指引。作为转制社区建设的引领者和组织者，社区党组织承担着领导党员和群众推进城市化的重要职责。其核心领导力体现为带领农民群众推进城市化建设、促进社区发展的感召力、吸引力和执行力；其中枢作用直接关系到城乡统筹发展进程，关系到转制社区稳定。一个群体（社区）没有核心必然焕散。转制社区存在着党组织、村委会（居委会）及与股份合作社、集体企业等，各类组织之间的关系错综复杂——理顺的关键在于发挥社区党组织的领导统筹和整合协调作用。按照“统分结合、协调制约、运行有序”的原则，改进社区党建工作方式，使之与民主决策和民主管理的要求相衔接；规范党组织与其他组织的工作关系，使党组织工作与社区改革发展稳定的目标任务相融合，使其领导、支持、监督社区各类组织依法履行职责。随着城市社区管理模式的引入，转制社区将逐步纳入城市管理范畴。其中社区党组织发挥核心领导作用，形成上下沟通、外引内联的工作机制尤为重要。一方面，需要整合各方社会资源，积极探索社区居民住房、医疗、卫生、就业等保障机制，促进民生改善；另一方面，随着城市化社区的项目建设、拆迁安置的需要，原村社发展利益格局发生变化，可利用的土地等资源不断减少，村民原有利益被调整，既遭遇拆迁安置，也赢得城市化带来的发展机遇。城市社区建设有一个过程，村民难免经历失地失业的“阵痛”。若社区内服务保障措施暂未完善，容易引发一系列深层次矛盾，给社区和谐稳定带来巨大压力。因此，社区党组织要优化外部发展环境，平衡各方利益格局，确保内部和谐稳定；其职责不仅是宣传贯彻党的路线、方针、政策和法律，而且要团结党员和群众完成社区建设各项任务，督促保证社区其他组织依法履职，还要加强党组织自身建设，充分发挥党员在社区建设中的先锋模范作用。社区党组织要处理好与社区其他组织的关系，关键在于党组织既要履行好政治职能和社会服务职能，又要避免不当干涉或包揽社区自治事务，通过支持和保证社区各组织的依法自治，实现动员社区力量、依靠社区力量、利用社区资源、解决社区实际问题，达到实现多元善治的目标。 三、机制保障：凸显社区党组织领导核心地位，增强其统揽协调与指导服务之功能
（一）完善党组织建设。转制社区与传统村落相比，其显著特征为：居住环境城市化，居民职业、身份多元化，社区事务居务化，农民意识城市化；但与现代城市成熟社区相比，其差异也明显：居民不是以城市居民为主，绝大部分由农民转变而来，“亦农亦居、多元混居”；治理主体并未完全脱离农村管理体制的束缚，类似原村“两委”的组织依然是社区管理主体；在社区居民之间、居民与社区组织之间关系上，原居民大多来自同村而认同感强，且与社区组织之间利害关系密切，对社区关切度高；在治理方式和内容上，更依赖民主自治、民主监督来管理社区事务、发展集体经济、建设社区事业，肩负多重治理任务，尚未达到城市成熟社区的“协调共建、法治有序”的状态[7]。考察“珠三角”城市化转制社区现行管理体制及运行机制，大致有四种基本模式：一是保留村社“两委”自治——在村党支部领导下，由村委会或社委会全面负责社区事务；二是村社“两委”与物业公司共治——在沿袭村社“两委”运作的同时，由物业公司负责管理环卫、治安和维修等工作；三是村、社双重治理——在“城中村”社区，社会事务仿照城市社区模式治理，但经济事务仍由原集体经济组织管理；四是村“两委”、社区新管理机构双重治理——这是数社村合并新社区自治管理机构，负责对新社区的管理、协调和服务。这些治理模式对促进转制社区管理有序、运转顺畅、纠纷调处、社区稳定等可发挥积极作用。不过，总体而言城市化“村改居”一般是按照城市社区治理的要求逐步过渡建立新的自治管理体制，原村级党组织、村委会将直接过渡为社区党组织、社区居委会，待条件成熟后即按照《居民委员会组织法》正式运作。顺应改革趋势，应做到社区党组织与社区建制同步设置，党建工作同步开展，党组织作用同步发挥。在珠三角的佛山、东莞、中山等城市化转制社区，当地党委政府发文要求社区党组织负责推荐村（居）委或股份合作社班子人选或者实行“两委”负责人交叉任职，组织保障效果良好。
（二）改进工作方法。转制社区党建关键在于通过工作机制保障党组织的地位和功能。社区党组织的现实定位，要从维护社区稳定和加强社区治理等角度，明确党组织是社区工作的领导核心。为适应转制社区建设的现实需要，要发挥社区党组织具备的不可替代的功能优势：一是充分利用党组织的政治功能，建立维护各方利益的沟通协调机制，协调利益关系，化解社会矛盾，让村（居）民共享改革发展成果，促进社区和谐稳定。二是发挥党组织的渗透功能，这是有别于农村党建工作的显著特点。城市化社区党建工作在客观上要求其基层党建积极向社区各领域渗透，发挥其引导、监管社区各类组织的重要作用。三是党组织的服务功能。转制社区党组织更要强化公共服务功能，借此转变领导方式、改进工作方法。集体经济产权制度改革，导致社区普遍建立党组织统一领导、集体企业依法自主经营、股份合作社民主决策的新型管理体制和运行机制——从根本上改变了农村党支部直接支配人、财、物的领导方式，集中精力搞好支持、协调和指导，实现在服务中参与，在参与中监督，使党组织树立新威信、塑造新形象。城市化从根本上打破了“党组织——单位——单位人”的传统格局。随着许多“单位”功能日益转移到社区，城市居民与社区关系越来越密切，也对社区服务和管理等提出多层次、多样化的要求。同时，由于社区党组织与社区居民、各组织单位之间没有行政经济关联，不能使用强制手段进行领导。在此新形势下，社区党组织要继续保持领导地位，势必进行领导方式改革和创新。党组织要从源头上消除少数人违背社区群众普遍意愿随意处置集体资产的条件，消除因集体收益分配不当而引发的不稳定因素；社区党组织找准定位，凸显监督把关职责，保障社区群众根本利益，维护社区和谐稳定。
（三）健全社区党建工作运行机制。一要建立综合协调机制。建立健全工作例会制度、重大事项通报制度等，形成运转有力的协调机制，在整合社区组织各方力量积极参与社区建设中发挥作用。二要建立民主管理机制。从制度层面改进领导方式和工作方法，形成社区党组织既能充分发挥领导核心作用，又积极支持和引导社区居委会、经济组织依法行使民主自治权的保障机制，落实社区民主决策和管理权。为保证社区股份合作制健康运行，发挥党组织宏观监督作用，广东建立了规范有效的管理机制，进一步健全完善民主决策程序，对于董（理）事会提出的议题，董（理）事会要预报党组织，征求汇集各方意见，会商形成决议，再提交社员股东民主表决后，方可实施。三要建立公众参与机制。只有社区党组织引导社区群众积极参与社区建设，才能不断增强农村社区党建工作影响力，广泛团结群众融入于社区建设中。四是建立联席会议制度。凡遇到需要党组织、社委会（董事会）、监事会、居委会等共同决定的有关社区发展的重大问题，由党支部牵头，召开联席会议共同决定，保证了决策的科学性、正确性。譬如广东对农村重大财务事项推行“三议两公开”的决策规范即：凡涉及维护农民基本权益、强化集体资产管理、发展集体经济和社区公益事业等重大财务事项，按照党支部会提议、党支部和村（社）委会联席会议商议、成员大会或成员代表会议决议，并将决议和实施结果公开的程序决策实施。《广东省农村集体经济组织条例》（草案）及珠三角部分社区股份组织章程均设定：集体经济组织一定比例有选举权的成员或者户代表联名，可以要求罢免不称职的理事会、监事会成员，但应当书面向社区党组织提出罢免动议请求。由社区党组织及时报乡镇党委（政府）审核处理……理事会逾期不按规定组织召开罢免会议的，由监事会代为组织召开。监事会逾期不组织召开的，由上级党组织帮助和指导社区党组织负责组织召开。诸如此类，都是转制社区党建运行机制建设实践经验的总结。
（四）强化物质条件保障机制。社区党组织开展工作需要一定物质条件。增加对社区党建工作的投入，从根本上解决社区党组织办公活动场所和人员、经费不足的问题。建议中共中央组织部、省级党委协调政府有关部门作出明确规定：适当增加社区干部编制，像农村基层那样，把社区党支部书记纳入党务干部编制；市、县（区）、街道可采取由街（镇）为社区党支部书记办理养老保险方式，解决其后顾之忧。省、市可通过规范文件，把社区党建经费列入行政经费预算。建立社区工作经费自然增长机制，采取“区街财政投入为主，社区自筹为辅”的办法，根据社区财政增长比例，上级对社区党组织的工作经费也保持一定比率的增长。同时出台优惠政策指导社区发展经济，因地制宜、宜工则工、宜商则商，体现形成依托城区、拾遗补缺、形式多样、经营灵活的社区集体经济特色，不断增加社区集体收入。通过城区各级党委抓方向重点、抓协调服务来加强对社区发展经济工作的领导，并把是否增加集体经济收入作为衡量街道、社区党组织战斗力的重要标准，纳入干部绩效考核的重要内容。 （五）改善领导方式。加强社区党建，是贯彻党的“固本强基”方针，增强党的基层战斗力的客观需要，也是推进城市化党建工程的内在要求。各级党委特别是城区党组织必须高度重视，坚持领导抓、抓领导，真正做到认识到位，工作到位。一要理顺社区党建管理体制；二要强化各级党组织抓基层的责任。坚持“共驻共建”，形成社区党建工作合力。近年来，广东街道党工委普遍成立社区党建工作协调指导委员会，对街道社区党建工作进行规划、协调、指导、检查。建立由街道党工委、社区党组织以及社内有关单位党组织参加的社区党建联席会，成立了社区党建联席会议理事会，进一步完善了社区“党建共商、事务共管、资源共享、文明共创、困难共担、活动共办”的“共驻共建”机制。其中，深圳市在全面城市化后成立了两级社区党工委，佛山市南海区委整合资源先后组建农村工作部和城乡统筹部，提升党组织统揽全局领导与协调社区建设的能力，进而落实到社区基层即推行“政经分离”的改革方针，创新基层组织设置，理顺基层党组织与村（居）委会、集体经济组织、社区行政服务中心等组织关系，通过建立社区党建联席会议制度等强化社区党组织领导核心地位[8]。这些改革举措均有启发和借鉴意义。
参考文献：
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[5]罗玉环.对城郊村党组织增强核心领导力的探索与思考[EB/OL].[2010-09-20]http：//www.hn.chinanews.com/hnjjdy/gzyj/2009/0624/554.html.
[6]赵过渡，等.“城中村”社区治理体制研究——以广州市白云区柯子岭村为个案[J].国家行政学院学报，2003（3）：93-96.
[7]中共浙江绍兴市越城区委组织部.农村新社区治理机制的研究[EB/OL].[2010-09-18]http：//wenku.baidu.com/view/f5c4b57c168884868762d6e6./2007/07/04/html.
[8]中共佛山市南海区委办公室.《关于进一步加强农村基层党组织建设的意见》的通知[EB/OL].[2011-02-01]http：//www.nanhai.gov.cn/cms/html/3003/2011/2011020
1152751143230793/20110201152751143230793_1.html.
责任编辑 何成学
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中图分类号：D267 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2012）05-0052-05
在广东珠三角等地区城市化进程中，推进“村改居”和“城中村”改制，原有的村委会陆续被摘牌子，农民成了市民，“城中村”演变成新型转制社区。转制社区是推进城市化通过“城中村”改制形成的一种特殊社区形态。它脱胎于农村社区，与传统意义上的农村社区有本质区别，但又不同于现代城市社区，即兼具两种社区的部分特征——虽已淡化传统村落形态但未彻底改制蜕变为城市社区的生活共同体，是城市化背景下农村社区向城市社区过渡时期的独特社区[1]。其作为乡村组织体制的产物，表现为多种治理主体并存的局面——包括社区党组织、自治组织、经济组织（股份合作社）之三大基本治理主体；这种多元治理主体间未能形成良性互动的关系，影响了社区治理的完善。传统的乡村组织体制痼疾制约新型城市社区组织体制自然发育。转制社区建设在我国尚属体制转轨和社会转型的新生事物，城市化使得乡村组织体制趋于解体并让位于新型城市社区体制；“村改居”必然使村党组织融入转制社区，这对基层党建提出了新任务和新要求。探索转制社区党建模式和路径，是当前亟待研究解决的新课题。
一、问题诊断：转制社区党组织领导地位弱化的缘由
（一）社区党组织因应“村改居”转换角色非一蹴而就。在我国当前的城乡体制格局下，农村党支部主要通过整合村委会等基层组织力量领导管理村务、发展集体经济、保持社会稳定；而城市社区党组织则通过领导居委会等群众组织，发挥社区共治优势，调动群众参与社区服务的积极性，共管社区事务、建设公益事业、发展社区经济[2]。作为介于城乡之间的过渡性社区，转制社区党建兼有农村党建封闭性与城市党建开放性的特征。相对于农村，转制社区利益格局发生了质的变化；大量的村（居）民由“村里人”向“城里人”转变，转制社区成员需求呈现多元化，传统的组织载体、生活方式及习惯与城市组织、生活方式及习惯不相符，给社区党组织整合社会利益关系增加难度，即对其政治保障、服务功能及协调社区建设等提出新挑战。城市化社区要承接辖区机关、企事业单位分离出的社会职能——如对出租屋及流动人员的管理；协助安置滞留社区的下岗失业人员；旧城改造和新区建设中居民搬迁；以及维稳、计生、市容、环卫、优抚救助等，其管理任务繁重。但其人力、物力、财力资源有限，社区党组织对驻辖区机关、企事业单位没有约束监督的权力，特别是改制社区股份合作经济组织及其他社会组织，未必给予支持配合甚至设障为难，社区党组织难以协调新社区建设任务[3]。此外，由于转制社区党组织普遍沿袭原以组织隶属关系所形成的纵向链式结构设置模式，使社区党组织设置与社区建设发展出现断层、脱节，许多领域因管理未能触及而出现“盲区”，不适应复杂的基层党建新要求，难以将社区全体党员纳入有效监管服务的范围。其中，干部编制也是严重困扰转制社区党建的现实问题。当前，只有民政部门下达村（居）委会负责人的编制，并按编下拨岗位津贴；而党支部没有正式编制，党支部书记岗位津贴缺乏“官方”财政来源支持，不得不依靠社区集体财力支撑。同时，村（居）委会活动有组织法律保障，而社区党组织活动则要靠负责人的组织协调能力。由于无名正言顺的编制使有些党员干部不愿担任专职书记，居民群众包括一些党员习惯于向村（居）委寻求帮助。假如一些村（居）主任不是党员，党支部书记只能担任副主任，党支部的核心作用就难以发挥。
（二）社区群众及少数党员干部对转制社区党组织领导地位认识不足。农村集体产权制度改革后，新社区管理模式改变了原村党支部直接支配人、财、物的领导方式，政策对社区党组织、居委会、股份合作组织理事会的地位、职责等有别于传统村社的规定。对此，一些社区党组织负责人误以为党在社区管理上选择了“淡出”，甚而认为，居委会属居民自治组织，社区股份合作组织实行董（理）事会负责制，党组织可有可无；或者只谈支持配合，忽略党组织的监督保证职能，领导地位被弱化；社区重大问题由股份合作组织董（理）事会决策，党组织被边缘化，等等。由此导致某些城市化改制社区党建工作出现自弃放任状态[4]。甚至有的打着村社自治幌子企图脱离党的领导或者凌驾于党组织之上，出现了所谓“强村委、弱支委”或村（社）委主任“离心”的现象。个别村（社）委主任恃强仗势，不服从社区党组织领导，认为自己是社区依法选举的自治组织代表，只需对社区成员大会或其代表会议负责，致使社区党组织书记和村（居）委或股份合作组织负责人在工作上互不配合、各自为政，导致社区党组织与行政经济组织形成“两张皮”，在珠三角某些个别转制社区甚至出现股份合作组织拒不承担党支部活动经费、停发支部书记工资津贴的极端事例。
（三）某些社区党组织对社区集体经济组织监督不到位。一方面，转制社区党组织书记作为社区发展的主要责任人，若没有进入董（理）事会，则缺少对股份合作组织的知情、参与决策及管理的权能，党组织监督权难落实。另一方面，在实行类似现代企业制度的股份合作组织中，党组织即使“参与”，也仅能提供参考建议，其负责人未进入核心决策层，使其因担心“越位”而参与“不到位”，导致党组织参与、监督社区发展重大事项的决策保障不济。同样，利益冲突也会影响党组织形象。城市化进程导致“城郊村”、“城中村”客观存在“集体经济总量大、社区资金流量大、村民管理难度大”的现象，利益关系复杂化。若村社民主决策管理与民主监督体系不完善，诸多方面存在制度实施不力、机制不够灵敏、监管不够严密、考核不够有效的现象，致使少数社区党员干部在利益冲突面前或随波逐流、或莫衷一是，权力缺失、立场动摇[5]。有的精于打小算盘，只顾中饱私囊；有的在工作中不能秉公办事，反而假公济私，失信于民，扰乱民风，加深干群矛盾；有的依仗集体财大气粗，操纵选举，独揽大权，称霸一方，与上级党政组织貌合神离、阳奉阴违。凡此种种表象，足以引起高度警觉。 （四）带领社区群众发展集体经济、增收致富的组织能力不强。一些转制社区党组织较重视发展社区集体经济，居民收入有所提高，但整体发展不平衡。若集体经济发展困难，就不利于社区党组织建设。一些旧城改造社区和“村改居”社区党组织发展集体经济意识强，注意发挥优势，挖潜力、抓机遇，促进产业转型，提高社区集体经济收益，自然会增强党组织的号召力。然而，也有不少社区党组织或其负责人的能力素质与社区改制发展形势和目标任务的要求存在差距，部分党员干部政策水平较低、创新意识不强、民主作风较差、发展观念滞后，对改制出现的问题预见能力差，习惯于“等、靠、要”偏向，随遇而安，缺乏开拓精神，怕担风险、怕丢面子的心理作怪，结果对社区群众的致富渴求认识不足，找不到带领其共谋发展社区集体经济、实现居民安居乐业致富的路子，唯求社区“经济能人”呼风唤雨，难免影响了社区党组织的凝聚力和号召力。
（五）领导方式及工作方法创新不够、服务意识不强。与农村经济体制相比，转制社区市场氛围浓，村党组织原有的权力资源在减少，群众对党组织的依赖关系随之减弱，社区党组织与群众利益格局变化，社区群众可选择不同途径、方式来实现利益需求。在情势变迁中，一些转制社区党组织未能转变领导工作方式，缺乏创新服务意识，惯于依赖上级安排布置，没勇气发挥其政治引领作用，陷于“老办法不管用、硬办法不敢用、新办法不会用”的困境，没有树立引导服务、政治监督、组织保障的理念，在培育市场、增强服务、引领群众进入市场方面无所作为，使组织工作游离于群众利益之外；一些基层组织不仅缺乏服务意识，而且竭力维持对公共资源的控制，不改变旧体制下形成的执政就是“管人管事”的思维定势，造成党群干群及党组织与其他组织间的关系紧张。
二、应然逻辑：确立社区党组织在转制社区中的领导核心地位
城市化社区建设及集体经济发展变化明显：农村集体土地资产减少，非农物业型资产增加；农业人口减少，非农业人口增加；传统农业生产活动减少，城市工商服务业活动增加；在外来流动人口增加的背景下，原住民人口的份额减少，……传统的城乡二元结构逐步转型，呈现城乡统筹发展态势。“村改居”使农村社区化、农民市民化；“城中村”改造使农民实现“居住上楼”；股份合作制使农民成为股东，把农村集体经济组织转化为社区股份合作社，居民收入由主要依靠一亩三分地转向依靠集体收益分配[6]。由此可能引发集体资产管理、收益分配、财务监督、公益事业等诸多矛盾问题，往往事关社区居民切身利益、影响城市化发展进程。解决这些新问题，须依靠强化社区党组织的领导地位，适应地调整其职能定位、创新思路、改进工作方法，构建促进社区和谐稳定的多元共治机制。由此，要厘清转制社区各治理主体的职能定位，理顺其多元化治理主体间的关系，关键在于锁定社区党组织的领导核心地位并发挥其组织保证作用。其逻辑必然性在于：
（一）加强转制社区党组织建设，是巩固党的执政基础的必然要求。既然党的宗旨是全心全意为人民服务，就要扎根于群众，始终保持与民众的血肉联系。《党章》规定：“党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在各种组织中发挥领导核心作用”。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定：基层党组织领导村民委员会、村集体经济组织等群众组织。而城市居民集中于社区，其切身利益与社区建设紧密相关，那么执政党就没有理由放弃对社区建设的领导。为实现执政目标，党要不断扩大执政领域和加强执政地位；执政地位牢固与否的关键在于执政基础。转制社区的建设、发展和稳定，无疑是“固本强基”的重要阵地。基于党的执政目标考量，源于村民自治的转制社区治理离不开党组织的政治领导和组织实施。《村民委员会组织法》规定：党的农村基层组织按照党章进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、行使民主权利。此乃法律对村委会与村党组织之“两委”工作关系的基本界定，即村党组织在村级组织中居于领导核心地位；村委会在村党组织的领导下负责村务日常管理工作。城市化“村改居”后，尽管《居民委员会组织法》规定居委会是城市居民自治组织，但在现代政党主导下的民主社会，任何形式的自治都不可能是自发的；基层社区自治必然需要一个非政府色彩的主导力量支撑。在中国社会政治生态中，该主导力量显然非共产党基层组织莫属。这是社区党组织在社区发展确立为核心领导力量的法理基础。
（二）确保社区党组织的核心地位，是城乡统筹发展和实现社区和谐稳定的政治保证。2008年党的十七届三中全会指出：“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段……进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”，这是“统筹城乡经济社会发展”的基本论断和政策指引。作为转制社区建设的引领者和组织者，社区党组织承担着领导党员和群众推进城市化的重要职责。其核心领导力体现为带领农民群众推进城市化建设、促进社区发展的感召力、吸引力和执行力；其中枢作用直接关系到城乡统筹发展进程，关系到转制社区稳定。一个群体（社区）没有核心必然焕散。转制社区存在着党组织、村委会（居委会）及与股份合作社、集体企业等，各类组织之间的关系错综复杂——理顺的关键在于发挥社区党组织的领导统筹和整合协调作用。按照“统分结合、协调制约、运行有序”的原则，改进社区党建工作方式，使之与民主决策和民主管理的要求相衔接；规范党组织与其他组织的工作关系，使党组织工作与社区改革发展稳定的目标任务相融合，使其领导、支持、监督社区各类组织依法履行职责。随着城市社区管理模式的引入，转制社区将逐步纳入城市管理范畴。其中社区党组织发挥核心领导作用，形成上下沟通、外引内联的工作机制尤为重要。一方面，需要整合各方社会资源，积极探索社区居民住房、医疗、卫生、就业等保障机制，促进民生改善；另一方面，随着城市化社区的项目建设、拆迁安置的需要，原村社发展利益格局发生变化，可利用的土地等资源不断减少，村民原有利益被调整，既遭遇拆迁安置，也赢得城市化带来的发展机遇。城市社区建设有一个过程，村民难免经历失地失业的“阵痛”。若社区内服务保障措施暂未完善，容易引发一系列深层次矛盾，给社区和谐稳定带来巨大压力。因此，社区党组织要优化外部发展环境，平衡各方利益格局，确保内部和谐稳定；其职责不仅是宣传贯彻党的路线、方针、政策和法律，而且要团结党员和群众完成社区建设各项任务，督促保证社区其他组织依法履职，还要加强党组织自身建设，充分发挥党员在社区建设中的先锋模范作用。社区党组织要处理好与社区其他组织的关系，关键在于党组织既要履行好政治职能和社会服务职能，又要避免不当干涉或包揽社区自治事务，通过支持和保证社区各组织的依法自治，实现动员社区力量、依靠社区力量、利用社区资源、解决社区实际问题，达到实现多元善治的目标。 三、机制保障：凸显社区党组织领导核心地位，增强其统揽协调与指导服务之功能
（一）完善党组织建设。转制社区与传统村落相比，其显著特征为：居住环境城市化，居民职业、身份多元化，社区事务居务化，农民意识城市化；但与现代城市成熟社区相比，其差异也明显：居民不是以城市居民为主，绝大部分由农民转变而来，“亦农亦居、多元混居”；治理主体并未完全脱离农村管理体制的束缚，类似原村“两委”的组织依然是社区管理主体；在社区居民之间、居民与社区组织之间关系上，原居民大多来自同村而认同感强，且与社区组织之间利害关系密切，对社区关切度高；在治理方式和内容上，更依赖民主自治、民主监督来管理社区事务、发展集体经济、建设社区事业，肩负多重治理任务，尚未达到城市成熟社区的“协调共建、法治有序”的状态[7]。考察“珠三角”城市化转制社区现行管理体制及运行机制，大致有四种基本模式：一是保留村社“两委”自治——在村党支部领导下，由村委会或社委会全面负责社区事务；二是村社“两委”与物业公司共治——在沿袭村社“两委”运作的同时，由物业公司负责管理环卫、治安和维修等工作；三是村、社双重治理——在“城中村”社区，社会事务仿照城市社区模式治理，但经济事务仍由原集体经济组织管理；四是村“两委”、社区新管理机构双重治理——这是数社村合并新社区自治管理机构，负责对新社区的管理、协调和服务。这些治理模式对促进转制社区管理有序、运转顺畅、纠纷调处、社区稳定等可发挥积极作用。不过，总体而言城市化“村改居”一般是按照城市社区治理的要求逐步过渡建立新的自治管理体制，原村级党组织、村委会将直接过渡为社区党组织、社区居委会，待条件成熟后即按照《居民委员会组织法》正式运作。顺应改革趋势，应做到社区党组织与社区建制同步设置，党建工作同步开展，党组织作用同步发挥。在珠三角的佛山、东莞、中山等城市化转制社区，当地党委政府发文要求社区党组织负责推荐村（居）委或股份合作社班子人选或者实行“两委”负责人交叉任职，组织保障效果良好。
（二）改进工作方法。转制社区党建关键在于通过工作机制保障党组织的地位和功能。社区党组织的现实定位，要从维护社区稳定和加强社区治理等角度，明确党组织是社区工作的领导核心。为适应转制社区建设的现实需要，要发挥社区党组织具备的不可替代的功能优势：一是充分利用党组织的政治功能，建立维护各方利益的沟通协调机制，协调利益关系，化解社会矛盾，让村（居）民共享改革发展成果，促进社区和谐稳定。二是发挥党组织的渗透功能，这是有别于农村党建工作的显著特点。城市化社区党建工作在客观上要求其基层党建积极向社区各领域渗透，发挥其引导、监管社区各类组织的重要作用。三是党组织的服务功能。转制社区党组织更要强化公共服务功能，借此转变领导方式、改进工作方法。集体经济产权制度改革，导致社区普遍建立党组织统一领导、集体企业依法自主经营、股份合作社民主决策的新型管理体制和运行机制——从根本上改变了农村党支部直接支配人、财、物的领导方式，集中精力搞好支持、协调和指导，实现在服务中参与，在参与中监督，使党组织树立新威信、塑造新形象。城市化从根本上打破了“党组织——单位——单位人”的传统格局。随着许多“单位”功能日益转移到社区，城市居民与社区关系越来越密切，也对社区服务和管理等提出多层次、多样化的要求。同时，由于社区党组织与社区居民、各组织单位之间没有行政经济关联，不能使用强制手段进行领导。在此新形势下，社区党组织要继续保持领导地位，势必进行领导方式改革和创新。党组织要从源头上消除少数人违背社区群众普遍意愿随意处置集体资产的条件，消除因集体收益分配不当而引发的不稳定因素；社区党组织找准定位，凸显监督把关职责，保障社区群众根本利益，维护社区和谐稳定。
（三）健全社区党建工作运行机制。一要建立综合协调机制。建立健全工作例会制度、重大事项通报制度等，形成运转有力的协调机制，在整合社区组织各方力量积极参与社区建设中发挥作用。二要建立民主管理机制。从制度层面改进领导方式和工作方法，形成社区党组织既能充分发挥领导核心作用，又积极支持和引导社区居委会、经济组织依法行使民主自治权的保障机制，落实社区民主决策和管理权。为保证社区股份合作制健康运行，发挥党组织宏观监督作用，广东建立了规范有效的管理机制，进一步健全完善民主决策程序，对于董（理）事会提出的议题，董（理）事会要预报党组织，征求汇集各方意见，会商形成决议，再提交社员股东民主表决后，方可实施。三要建立公众参与机制。只有社区党组织引导社区群众积极参与社区建设，才能不断增强农村社区党建工作影响力，广泛团结群众融入于社区建设中。四是建立联席会议制度。凡遇到需要党组织、社委会（董事会）、监事会、居委会等共同决定的有关社区发展的重大问题，由党支部牵头，召开联席会议共同决定，保证了决策的科学性、正确性。譬如广东对农村重大财务事项推行“三议两公开”的决策规范即：凡涉及维护农民基本权益、强化集体资产管理、发展集体经济和社区公益事业等重大财务事项，按照党支部会提议、党支部和村（社）委会联席会议商议、成员大会或成员代表会议决议，并将决议和实施结果公开的程序决策实施。《广东省农村集体经济组织条例》（草案）及珠三角部分社区股份组织章程均设定：集体经济组织一定比例有选举权的成员或者户代表联名，可以要求罢免不称职的理事会、监事会成员，但应当书面向社区党组织提出罢免动议请求。由社区党组织及时报乡镇党委（政府）审核处理……理事会逾期不按规定组织召开罢免会议的，由监事会代为组织召开。监事会逾期不组织召开的，由上级党组织帮助和指导社区党组织负责组织召开。诸如此类，都是转制社区党建运行机制建设实践经验的总结。
（四）强化物质条件保障机制。社区党组织开展工作需要一定物质条件。增加对社区党建工作的投入，从根本上解决社区党组织办公活动场所和人员、经费不足的问题。建议中共中央组织部、省级党委协调政府有关部门作出明确规定：适当增加社区干部编制，像农村基层那样，把社区党支部书记纳入党务干部编制；市、县（区）、街道可采取由街（镇）为社区党支部书记办理养老保险方式，解决其后顾之忧。省、市可通过规范文件，把社区党建经费列入行政经费预算。建立社区工作经费自然增长机制，采取“区街财政投入为主，社区自筹为辅”的办法，根据社区财政增长比例，上级对社区党组织的工作经费也保持一定比率的增长。同时出台优惠政策指导社区发展经济，因地制宜、宜工则工、宜商则商，体现形成依托城区、拾遗补缺、形式多样、经营灵活的社区集体经济特色，不断增加社区集体收入。通过城区各级党委抓方向重点、抓协调服务来加强对社区发展经济工作的领导，并把是否增加集体经济收入作为衡量街道、社区党组织战斗力的重要标准，纳入干部绩效考核的重要内容。 （五）改善领导方式。加强社区党建，是贯彻党的“固本强基”方针，增强党的基层战斗力的客观需要，也是推进城市化党建工程的内在要求。各级党委特别是城区党组织必须高度重视，坚持领导抓、抓领导，真正做到认识到位，工作到位。一要理顺社区党建管理体制；二要强化各级党组织抓基层的责任。坚持“共驻共建”，形成社区党建工作合力。近年来，广东街道党工委普遍成立社区党建工作协调指导委员会，对街道社区党建工作进行规划、协调、指导、检查。建立由街道党工委、社区党组织以及社内有关单位党组织参加的社区党建联席会，成立了社区党建联席会议理事会，进一步完善了社区“党建共商、事务共管、资源共享、文明共创、困难共担、活动共办”的“共驻共建”机制。其中，深圳市在全面城市化后成立了两级社区党工委，佛山市南海区委整合资源先后组建农村工作部和城乡统筹部，提升党组织统揽全局领导与协调社区建设的能力，进而落实到社区基层即推行“政经分离”的改革方针，创新基层组织设置，理顺基层党组织与村（居）委会、集体经济组织、社区行政服务中心等组织关系，通过建立社区党建联席会议制度等强化社区党组织领导核心地位[8]。这些改革举措均有启发和借鉴意义。
参考文献：
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[5]罗玉环.对城郊村党组织增强核心领导力的探索与思考[EB/OL].[2010-09-20]http：//www.hn.chinanews.com/hnjjdy/gzyj/2009/0624/554.html.
[6]赵过渡，等.“城中村”社区治理体制研究——以广州市白云区柯子岭村为个案[J].国家行政学院学报，2003（3）：93-96.
[7]中共浙江绍兴市越城区委组织部.农村新社区治理机制的研究[EB/OL].[2010-09-18]http：//wenku.baidu.com/view/f5c4b57c168884868762d6e6./2007/07/04/html.
[8]中共佛山市南海区委办公室.《关于进一步加强农村基层党组织建设的意见》的通知[EB/OL].[2011-02-01]http：//www.nanhai.gov.cn/cms/html/3003/2011/2011020
1152751143230793/20110201152751143230793_1.html.
责任编辑 何成学