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摘 要：近几年，我国农产品质量安全水平稳中有升。但是，就市场上农产品的合格率而言，总是近似却达不到100%，其原因在于农产品市场准入监管工作没做好。由于农产品生产经营者不太愿意接受检测、市场怠于落实检测义务、监管部门对市场是否善意履行检测义务存在执法难度等原因，农产品市场准入制度在执行和落实上被打了折扣。监管主体多元、分段监管抑或全程监管存在争议、农产品免检制度存在安全隐患等原因，彰显出农产品市场准入制度在制度设计上存在问题。协查通报机制运作不甚通畅、法律未规定不履行报告义务的法律责任等配套措施不完善，制约着我国农产品质量安全的整体水平。建议通过理顺监管体制、着重落实农产品市场准入制度、地方政府应加大经费支持、完善协查通报等配套机制等措施，进一步提升我国农产品质量安全水平。
关键词：市场上；农产品；合格率
一、合格率达不到100%的原因分析
近几年，我国农产品质量安全水平稳中有升。2010年，蔬菜、畜禽产品和水产品总体合格率分别为96.8%、99.6%和96.7%，比2009年分别上升0.4、0.1个百分点和持平。2011年，蔬菜、畜禽产品和水产品监测合格率分别为97.4%、99.6%和96.8%，同比蔬菜和水产品上升0.6和0.1个百分点，畜禽产品持平。2012年上半年，蔬菜、畜禽产品和水产品监测合格率分别达到98.0%、99.7%和96.3%。我国农产品质量安全水平取得较大成效的主要原因有：推进专项整治、严格投入品监管、推进标准化建设、基层监管体系建设取得重大进展、突发问题应对及时有效、风险评估启动实施，等等。不过，就市场上农产品的合格率而言，总是近似却达不到100%。
依据《农产品质量安全法》第8条之规定，禁止生产、销售不符合国家规定的农产品质量安全标准的农产品。农业部先后制定了《关于加强农产品质量安全管理的意见》、《全面推进“无公害食品行动计划”的实施意见》和《关于进一步加强农产品质量安全管理工作的意见》等一系列规章，规范农产品市场准入监管工作。地方也纷纷制定了关于农产品市场准入制度的规范性文件。
由上述规定，在实践中，农产品市场准入制度主要是指允许符合质量安全标准（经过认证或检测合格）并依法进行包装和标识的农产品进入市场销售，禁止不符合质量安全标准（未经认证或经检测不合格）或未依法进行包装和标识的农产品进入市场销售的制度。其主要内容包括以下三方面：其一，市场准入制度的对象是农产品；其二，准入与否的判断标准是是否符合农产品质量安全标准并依法经过包装和标识；其三，其后果是允许进入市场销售或者禁止进入市场销售。
理论上，如果严格执行农产品市场准入制度，市场上不可能出现不符合质量安全标准的农产品。市场上农产品的合格率达不到100%可以从农产品市场准入监管工作实践中找原因。
二、农产品市场准入监管工作没做好的原因探析
农产品市场准入监管工作没做好，主要有三方面的原因：一是该制度在执行和落实上被打了折扣，二是制度设计上存在问题，三是相关制度有待进一步完善。
（一）制度在执行和落实上的问题
1.农产品生产经营者不太愿意接受检测
农产品生产经营者不愿接受检测的主要原因有：不愿承担检测费用；市场通常不支付抽检样品成本；农产品易腐，在农产品集中进场期，检洌结果有时需要1-2天才能出来；农产品季节性较强，价格波动较大，不愿承担市场价格波动风险；在检测不合格时宁可往监管相对不严的农贸市场上销售，也不愿进入复检程序。
2.市场怠于落实检测义务
市场怠于落实检测义务有三方面的原因，一是检测费用较高，市场不愿承担。即便采用速测方式，与不检测相比，无疑被认为是可节省下来的成本或利润。二是市场设立的检测机构不权威，即便委托县级农产品质量安全检测机构进行检测，也面临着这种情况。一旦生产经营这有异议，通常须送至市级检测机构，影响市场交易额、会增加额外劳动及成本。三是复检制度不甚科学。速测检测结果的假阳性率过高，导致复检结果经常与快速检测结果不同。此外，鉴于农产品易腐，容易引发一些纠纷。
3.监管部门对市场是否善意履行检测义务存在执法难度
对于委托农业部门农产品质量安全检测机构来说，不存在这个问题，这个问题集中体现在市场自行设立检测机构进行检测的情况。由于《农产品质量安全法》第44条规定的是农产品质量安全检测机构伪造检测结果或者出具检测结果不实的法律责任，并未规定市场不履行检测义务的法律责任。此外，鉴于农产品易腐、速测假阳性过高及复检制度不甚科学的因素，监管部门得出是否伪造结果或者检测结果是否不实的困难较大。
（二）制度设计上存在的问题
1.监管主体多元问题
在实践中，农产品质量安全监管工作通常涉及多个监管部门。就农产品准人工作而言，有的地方还成立了领导小组，领导、协调诸多监管部门的监管工作。虽然文件要求相关部门分工协作，但是依然不能定纷止争。例如，处于流通阶段的市场准人为何确定由农业部门负责？农业部门既对产地准出进行管理，又负责市场准入制度的实施，是否可以理解为农产品质量安全由农业部门全程监管？此外，依据法律规定，工商部门仅负责对农产品销售企业和农产品批发市场中销售的农产品进行监管，农产品生产企业、农民专业合作经济组织销售的农产品应由农业部门负责监管，那么，对于农产品生产企业、农民专业合作经济组织销售的退市产品是否不应由工商部门进行处理？商务部门没有执法权，如果生产经营者不遵守商务部门“对商品流通领域农产品的指导、管理和质量承诺制度的管理”，商务部门应当做何处理？从某种意义上说，监管部门的多寡与农产品的质量安全水平并不一定成正比关系。
2.分段监管抑或全程监管存在争议
就食品安全问题，我国确立的是“分段监管为主、品种监管为辅”的管理体制。依据《农产品质量安全法》之规定，农业部门和工商部门分别执法。但工商总局于2010年印发了《关于对工商部门承担农产品质量安全监督管理有关问题的批复》（工商市字[2010]162号），称“农业行政主管部门对于农产品质量安全监管是全程监管，而不是分段监管”；认为工商部门“负责依据农业行政主管部门在市场内的农产品质量监测结果，对农产品销售企业及农产品批发市场中的农产品销售者销售质量不合格农产品的违法违规行为进行查处”。按照工商部门的理解，农业部门应对农产品进行全程监管。依据《农产品质量安全法》之规定，工商部门负责对农产品销售企业和农产品批发市场中销售的农产品进行监管，所以，“农业行政主管部门对于农产品质量安全监管是全程监管，而不是分段监管”的观点不成立。此外，如果工商部门需要依据农业部门的监测结果为查处违法行为的前提，那么，工商部门对相关违法行为进行查处的必要性就备受质疑。因此，主要执法机关都存在理解上的分歧，生产经营者难免会利用这种“机会”。 3.农产品免检制度存在安全隐患
地方的规范性文件大多列举了或明确了免检农产品的类型，在多数情况获得产地准人证明的农产品便可获免检。问题在于：在理论上和实践中存在运输途中非法添加的问题。因此，产地合格证明只能说明农产品在生产环节符合质量安全标准，但是不能得出进入市场销售前其质量也合格的结论。因此，对于销售前的最后一道关口来说，进入市场检测的结果会比产地准出时的数据更为客观。此外，农民出售自产自销农产品通常也能获得免检，这也可能会降低农产品的合格率。所以，免检制度使得市场上农产品的质量安全存在一定程度的隐患。
（三）相关制度不完善
有关制度还不甚完善。一方面，协查通报机制运作不甚通畅。在实践中，大型超市、批发市场监管的相对较严，但是，不能进入大型超市、批发市场的农产品通常在该区域内的其他小型批发市场或农贸市场销掉。另外，当农产品的产地与销地跨省/市时，信息不能或得不到及时反馈与通报。即便检测到来源于外区域的农产品不合格，也不能及时反馈到农产品产地以加强监管。另一方面，法律未规定不履行报告义务的法律责任。依据《农产品质量安全法》第37条之规定，市场在检测发现农产品不符合质量安全标准时，应当向农业行政主管部门报告，但是法律并未明确不履行报告义务的法律责任。实践中，对于有些自行设立检测机构的市场来说，要么不检要么未经认真检测便出具合格报告。因此，相关制度不完善制约着我国市场上农产品质量安全的总体水平。
三、关于进一步提升市场上农产品质量安全水平的建议
针对制度上和实践中存在的上述问题，应从制度层面和执行层面加以完善。
（一）理顺监管体制
从国外经验来看，采取全程监管的做法更为普遍。即便我国采取全程监管的做法，亦不违反“分段监管为主、品种监管为辅”的管理方式。从理论上说，《农产品质量安全法》与《食品安全法》的效力等级相等，且主要的调整对象不同。诚如《食品安全法》第2条第2款“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定”所界定，对农产品按照品种监管并无不妥。从农业部门的监管实践来看，从农田到餐桌全过程监管的提法最初主要针对无公害农产品，在国务院相关规定出台之前，扩大到所有农产品。但是，《农产品质量安全法》规范的主要是农产品的生产和经营行为，并不调整农产品的消费，因此，对农产品全程监管尚存在法律障碍和制度制约。因此，在现行体制下，对于农业部门和工商部门来说，则应分工负责，在法律未修改之前应依法对违法行为分别由农业部门和工商部门作出处罚决定。
（二）着重落实农产品市场准入制度
在分段监管的体制下，产地准出与市场准入的制度安排以及由此产生的免检制度不太科学。鉴于市场准入时的检测结果与产地准出时相比较更客观，因此，监管工作的重点是消费环节之前的流通环节。这样不仅能够解决运输途中非法添加的问题，也不至于出现因检测不同而引发的责任纠纷。在地方政府的统筹安排下，可将用于产地准出的人力、物力和财力向进入市场销售前的检测环节倾斜。
（三）地方政府应加大经费支持
鉴于农产品的公共物品属性，地方政府在农产品质量安全上负有作为义务。由于市场和经营者都不愿承担检测费用，如果强行要求他们负担，必然将成本转嫁给消费者，致使农产品价格上升，进而容易诱发通货膨胀和社会稳定问题。建议在继续加大中央财政专项扶持农产品检测体系建设力度的同时，进一步强化地方政府保障农产品质量安全日常监管经费的责任，具体解决县级农产品质量安全检测机构检测资质问题和对检测人员的培训问题。此外，通过为市场提供检测设备、仪器或者为购买相应设备的市场提供补贴等手段，增强市场自觉履行检测义务的意愿。
（四）完善协查通报等配套机制
建议完善协查通报机制，要求准入地监管部门在检测出重大农产品质量问题时，将有关情况上报农业部，并将该情况向农产品产地农业部门反馈或通报。这样既可使农业部掌握全国农产品质量安全的总体形势、及时研判并作出针对性的决策，也可使产地农业部门加强监管、确保准出农产品符合质量安全标准。另外，建议在法律中增加对不履行报告义务的法律责任、加大对市场检测义务落实情况的监督力度，发现违法行为严格执法，以期实现惩罚与教育的功能。
关键词：市场上；农产品；合格率
一、合格率达不到100%的原因分析
近几年，我国农产品质量安全水平稳中有升。2010年，蔬菜、畜禽产品和水产品总体合格率分别为96.8%、99.6%和96.7%，比2009年分别上升0.4、0.1个百分点和持平。2011年，蔬菜、畜禽产品和水产品监测合格率分别为97.4%、99.6%和96.8%，同比蔬菜和水产品上升0.6和0.1个百分点，畜禽产品持平。2012年上半年，蔬菜、畜禽产品和水产品监测合格率分别达到98.0%、99.7%和96.3%。我国农产品质量安全水平取得较大成效的主要原因有：推进专项整治、严格投入品监管、推进标准化建设、基层监管体系建设取得重大进展、突发问题应对及时有效、风险评估启动实施，等等。不过，就市场上农产品的合格率而言，总是近似却达不到100%。
依据《农产品质量安全法》第8条之规定，禁止生产、销售不符合国家规定的农产品质量安全标准的农产品。农业部先后制定了《关于加强农产品质量安全管理的意见》、《全面推进“无公害食品行动计划”的实施意见》和《关于进一步加强农产品质量安全管理工作的意见》等一系列规章，规范农产品市场准入监管工作。地方也纷纷制定了关于农产品市场准入制度的规范性文件。
由上述规定，在实践中，农产品市场准入制度主要是指允许符合质量安全标准（经过认证或检测合格）并依法进行包装和标识的农产品进入市场销售，禁止不符合质量安全标准（未经认证或经检测不合格）或未依法进行包装和标识的农产品进入市场销售的制度。其主要内容包括以下三方面：其一，市场准入制度的对象是农产品；其二，准入与否的判断标准是是否符合农产品质量安全标准并依法经过包装和标识；其三，其后果是允许进入市场销售或者禁止进入市场销售。
理论上，如果严格执行农产品市场准入制度，市场上不可能出现不符合质量安全标准的农产品。市场上农产品的合格率达不到100%可以从农产品市场准入监管工作实践中找原因。
二、农产品市场准入监管工作没做好的原因探析
农产品市场准入监管工作没做好，主要有三方面的原因：一是该制度在执行和落实上被打了折扣，二是制度设计上存在问题，三是相关制度有待进一步完善。
（一）制度在执行和落实上的问题
1.农产品生产经营者不太愿意接受检测
农产品生产经营者不愿接受检测的主要原因有：不愿承担检测费用；市场通常不支付抽检样品成本；农产品易腐，在农产品集中进场期，检洌结果有时需要1-2天才能出来；农产品季节性较强，价格波动较大，不愿承担市场价格波动风险；在检测不合格时宁可往监管相对不严的农贸市场上销售，也不愿进入复检程序。
2.市场怠于落实检测义务
市场怠于落实检测义务有三方面的原因，一是检测费用较高，市场不愿承担。即便采用速测方式，与不检测相比，无疑被认为是可节省下来的成本或利润。二是市场设立的检测机构不权威，即便委托县级农产品质量安全检测机构进行检测，也面临着这种情况。一旦生产经营这有异议，通常须送至市级检测机构，影响市场交易额、会增加额外劳动及成本。三是复检制度不甚科学。速测检测结果的假阳性率过高，导致复检结果经常与快速检测结果不同。此外，鉴于农产品易腐，容易引发一些纠纷。
3.监管部门对市场是否善意履行检测义务存在执法难度
对于委托农业部门农产品质量安全检测机构来说，不存在这个问题，这个问题集中体现在市场自行设立检测机构进行检测的情况。由于《农产品质量安全法》第44条规定的是农产品质量安全检测机构伪造检测结果或者出具检测结果不实的法律责任，并未规定市场不履行检测义务的法律责任。此外，鉴于农产品易腐、速测假阳性过高及复检制度不甚科学的因素，监管部门得出是否伪造结果或者检测结果是否不实的困难较大。
（二）制度设计上存在的问题
1.监管主体多元问题
在实践中，农产品质量安全监管工作通常涉及多个监管部门。就农产品准人工作而言，有的地方还成立了领导小组，领导、协调诸多监管部门的监管工作。虽然文件要求相关部门分工协作，但是依然不能定纷止争。例如，处于流通阶段的市场准人为何确定由农业部门负责？农业部门既对产地准出进行管理，又负责市场准入制度的实施，是否可以理解为农产品质量安全由农业部门全程监管？此外，依据法律规定，工商部门仅负责对农产品销售企业和农产品批发市场中销售的农产品进行监管，农产品生产企业、农民专业合作经济组织销售的农产品应由农业部门负责监管，那么，对于农产品生产企业、农民专业合作经济组织销售的退市产品是否不应由工商部门进行处理？商务部门没有执法权，如果生产经营者不遵守商务部门“对商品流通领域农产品的指导、管理和质量承诺制度的管理”，商务部门应当做何处理？从某种意义上说，监管部门的多寡与农产品的质量安全水平并不一定成正比关系。
2.分段监管抑或全程监管存在争议
就食品安全问题，我国确立的是“分段监管为主、品种监管为辅”的管理体制。依据《农产品质量安全法》之规定，农业部门和工商部门分别执法。但工商总局于2010年印发了《关于对工商部门承担农产品质量安全监督管理有关问题的批复》（工商市字[2010]162号），称“农业行政主管部门对于农产品质量安全监管是全程监管，而不是分段监管”；认为工商部门“负责依据农业行政主管部门在市场内的农产品质量监测结果，对农产品销售企业及农产品批发市场中的农产品销售者销售质量不合格农产品的违法违规行为进行查处”。按照工商部门的理解，农业部门应对农产品进行全程监管。依据《农产品质量安全法》之规定，工商部门负责对农产品销售企业和农产品批发市场中销售的农产品进行监管，所以，“农业行政主管部门对于农产品质量安全监管是全程监管，而不是分段监管”的观点不成立。此外，如果工商部门需要依据农业部门的监测结果为查处违法行为的前提，那么，工商部门对相关违法行为进行查处的必要性就备受质疑。因此，主要执法机关都存在理解上的分歧，生产经营者难免会利用这种“机会”。 3.农产品免检制度存在安全隐患
地方的规范性文件大多列举了或明确了免检农产品的类型，在多数情况获得产地准人证明的农产品便可获免检。问题在于：在理论上和实践中存在运输途中非法添加的问题。因此，产地合格证明只能说明农产品在生产环节符合质量安全标准，但是不能得出进入市场销售前其质量也合格的结论。因此，对于销售前的最后一道关口来说，进入市场检测的结果会比产地准出时的数据更为客观。此外，农民出售自产自销农产品通常也能获得免检，这也可能会降低农产品的合格率。所以，免检制度使得市场上农产品的质量安全存在一定程度的隐患。
（三）相关制度不完善
有关制度还不甚完善。一方面，协查通报机制运作不甚通畅。在实践中，大型超市、批发市场监管的相对较严，但是，不能进入大型超市、批发市场的农产品通常在该区域内的其他小型批发市场或农贸市场销掉。另外，当农产品的产地与销地跨省/市时，信息不能或得不到及时反馈与通报。即便检测到来源于外区域的农产品不合格，也不能及时反馈到农产品产地以加强监管。另一方面，法律未规定不履行报告义务的法律责任。依据《农产品质量安全法》第37条之规定，市场在检测发现农产品不符合质量安全标准时，应当向农业行政主管部门报告，但是法律并未明确不履行报告义务的法律责任。实践中，对于有些自行设立检测机构的市场来说，要么不检要么未经认真检测便出具合格报告。因此，相关制度不完善制约着我国市场上农产品质量安全的总体水平。
三、关于进一步提升市场上农产品质量安全水平的建议
针对制度上和实践中存在的上述问题，应从制度层面和执行层面加以完善。
（一）理顺监管体制
从国外经验来看，采取全程监管的做法更为普遍。即便我国采取全程监管的做法，亦不违反“分段监管为主、品种监管为辅”的管理方式。从理论上说，《农产品质量安全法》与《食品安全法》的效力等级相等，且主要的调整对象不同。诚如《食品安全法》第2条第2款“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定”所界定，对农产品按照品种监管并无不妥。从农业部门的监管实践来看，从农田到餐桌全过程监管的提法最初主要针对无公害农产品，在国务院相关规定出台之前，扩大到所有农产品。但是，《农产品质量安全法》规范的主要是农产品的生产和经营行为，并不调整农产品的消费，因此，对农产品全程监管尚存在法律障碍和制度制约。因此，在现行体制下，对于农业部门和工商部门来说，则应分工负责，在法律未修改之前应依法对违法行为分别由农业部门和工商部门作出处罚决定。
（二）着重落实农产品市场准入制度
在分段监管的体制下，产地准出与市场准入的制度安排以及由此产生的免检制度不太科学。鉴于市场准入时的检测结果与产地准出时相比较更客观，因此，监管工作的重点是消费环节之前的流通环节。这样不仅能够解决运输途中非法添加的问题，也不至于出现因检测不同而引发的责任纠纷。在地方政府的统筹安排下，可将用于产地准出的人力、物力和财力向进入市场销售前的检测环节倾斜。
（三）地方政府应加大经费支持
鉴于农产品的公共物品属性，地方政府在农产品质量安全上负有作为义务。由于市场和经营者都不愿承担检测费用，如果强行要求他们负担，必然将成本转嫁给消费者，致使农产品价格上升，进而容易诱发通货膨胀和社会稳定问题。建议在继续加大中央财政专项扶持农产品检测体系建设力度的同时，进一步强化地方政府保障农产品质量安全日常监管经费的责任，具体解决县级农产品质量安全检测机构检测资质问题和对检测人员的培训问题。此外，通过为市场提供检测设备、仪器或者为购买相应设备的市场提供补贴等手段，增强市场自觉履行检测义务的意愿。
（四）完善协查通报等配套机制
建议完善协查通报机制，要求准入地监管部门在检测出重大农产品质量问题时，将有关情况上报农业部，并将该情况向农产品产地农业部门反馈或通报。这样既可使农业部掌握全国农产品质量安全的总体形势、及时研判并作出针对性的决策，也可使产地农业部门加强监管、确保准出农产品符合质量安全标准。另外，建议在法律中增加对不履行报告义务的法律责任、加大对市场检测义务落实情况的监督力度，发现违法行为严格执法，以期实现惩罚与教育的功能。