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摘 要：地方政府融资平台在保持增长、扩大内需、调整结构中发挥了积极的作用。目前地方政府融资平台公司面临着财务风险，为此，中央政府允许地方政府自行发债，以化解其风险。本文认为，导致违约风险的原因，主要是监管方面存在漏洞。据此，本文提出以项目融资管理考核、资金流向和评级地方政府、监管独立性、债务偿还保障机制等四个指标对地方融资平台公司运行全过程进行监管，防范债务和道德风险，确保其健全运营。
关键词：地方政府；融资平台公司；自行发债；风险防范
中图分类号：F830.59 文献标识码：Ａ 文章编号:１００３－９０３１(２０12)07－００38－０3 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.07.08
一、地方政府融资平台的发展
为应对国际金融危机，我国实行了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，货币信贷大幅增长。为了鼓励地方政府提供配套资源以支持中央的4万亿投资计划，在原有地方投资平台难以满足投资拉动和基础设施建设需求的新形势下，2009年3月23日，中国人民银行和中国银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。
地方政府融资平台主要是指地方政府通过划拨土地、注入优质资产、国企股权等方式，组建一个资产规模和财务状况达到融资标准的公司。该公司以地方财政对公司的注资收益权、补贴，甚至偿债基金等作为保证，通过向银行贷款或发行企业债券等方式融入资金，并将其重点投向市政基础设施建设、公用事业、公益性项目等。
根据审计署披露的数据显示，2010年审计署认定的6576个融资平台公司的债务余额为4.97万亿，占GDP（39.7万亿）比重为12.5%，占地方政府财务收入（10.7万亿）比重为46.45%，占到地方政府性债务的比重为46.38%。
融资平台公司已成为了地方政府借款的主要工具。根据中国人民银行2011年6月发布的《2010年中国区域金融运行报告》可知，截至2010年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008年末增长25%以上。其中，县级平台约占70%，地方政府融资平台个数与地方经济发展程度密切相关，通常地方经济发展程度越高，则地方政府融资平台个数越多。总体来看，地方政府还是有相当的积极性去发展地方政府融资平台的，通过平台贷款方式地方政府筹集资金，对弥补基础设施建设资金缺口，有效扩大内需，促进经济平稳较快发展发挥了重要作用。
由于融资平台设立、运作不规范，且规模和数量增长过快，风险也日益显现。以各种变相形式和地方政府融资平台形式发行的地方债没有纳入到地方预算，举债资金使用的预算约束不到位，透明度和规范性较差，这些都容易造成地方政府债务风险。在2012年1月6日召开的金融工作会议上，温家宝总理一方面肯定了“当前我国政府债务总体安全可控”，另一方面提出了“要进一步防范化解地方政府性债务风险，避免财政金融风险相互传递。”首先，财政、发改委、中央银行、银监会四部委对融资平台的资格认定不统一，平台主体身份不明确。其次，平台贷款普遍额度大、期限长，地方政府性债务的统计口径已经滞后于债务形式多元化发展趋势，债务数据统计不完整，用途监督存在一定困难，很容易造成监管漏洞。再者，融资平台公司缺乏收入、利润和充足的固定资产以及主营业务，在融资活动中更多地依靠地方财政特别是土地进行担保，一旦依靠土地的地方财政收入出现大幅下滑，则会直接威胁地方政府偿付能力，缺乏可持续发展能力。
二、地方政府自行发债的风险隐患
（一）地方政府自行发债的目的——提高政府偿债力
有些地方融资平台的投资公司目前因快速扩张而面临无法按期付息还本的情况。根据中国地区金融生态环境评价课题组2010年在全国选取110个中心城市政府融资平台贷款状况的测算结果显示，共有91个城市的平台贷款债务率指标超过了100%，62个城市的指标超过150%，42个城市超过200%，17个城市超过300%，8个城市超过400%（見表1）。
由此可见，当前不少地方政府平台过度举债的风险问题已经比较突出了，在努力化解地方政府融资平台债务风险的同时追寻对地方政府债务的长效治理机制，是当前各界对地方政府融资平台这一热点的探讨目标。
（二）地方政府自行发债的发展情况
为了让地方政府平台公司不出现违约，财政部印发了《2011年地方政府自行发债试点办法》，允许上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。除此之外，其它省政府也纷纷站出来担保地方政府融资平台公司信用，并协助协调其与银行之间的贷款关系。但“自行发债”仅是过渡形式，未来的方向仍是“自主发债”。财政部核定，2011年上海市地方政府自发债券规模为71亿元，浙江省为67亿元（不含宁波），广东省为69亿元（不含深圳），深圳市为22亿元。自行发债目前主要是缓解地方投资公司的债务问题。
自行发债是指试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制。2011年试点省（市）政府债券由财政部代办还本付息，发行主体为省（市）财政厅（局、委）。
国外的经验表明，地方发债实际上是透明、善治且财力丰厚的地方政府发行的公债，在资本市场制度下显然更容易得到民众的信任，因此发债在某种程度上可以作为衡量地方政府治理能力和公共信用的一个透明指标[1]。在监督机制尚未健全的情况下，虽然财务报告透明，但是资本可能被滥用，会出现道德风险问题。
那么为了提高融资透明度和按照市场机制运营，地方政府债券会逐步替换地方融资平台的公司债，让地方债务化解地方融资系统性风险，这应该是中央赋予地方发债一定自主权的安排。以目前的情况来看，给予地方政府一定的发债自主权是解决当前地方债务所面临的债务问题的首选之一。中央政府已开始着力完善公共财政关系，建立规范地方政府举债融资机制和债务预警机制。 （三）地方政府发债的风险
从这次自行发债的试点来看，地方政府融资渠道的“前门”已经打开，让地方政府的债务从隐性逐步走向透明，有助于控制债务风险，遵守市场机制并符合未来长期的发展。
中央政府所提出地方政府自发地方债的融资方式得到市场的认可，透明度高，财政监管明确，但在项目管理控制的过程存在空白。政府以前对地方政府评价的指标只评估地方GDP的增长，忽略了可持续发展等指标，使得地方政府不断抬高地价等问题。此次的自发债券的评价指标主要是评估其绩效。地方政府在使用资金上可能会滥用款项，因此地方政府的投资公司的这次融资不会从根本上解决问题。在没有明确管理职责的情况下，地方政府融资平台公司出现道德风险的可能性较大，其工程质量也会受到质疑。
三、政策建议
（一）中央政府应加强项目融资管理考核
目前中央已经试图通过资产负债率和流动比率等指标，将投资、收益与经济总量挂钩，管理地方融资平台公司，避免地方政府盲目使用资金。由于项目融资可行性分析和融资额难以量化出来，所以各级政府财政部门需要和监管部门核定本级政府通过“平台”的总体融资计划，将政府及其“平台”的负债率控制在可以承受的范围内，以防范政府过度负债可能产生的财政风险[2]。另外，中央政府应设立责任制制度，以便监管部门加强监控。监管部门不仅可以从地方财政情况和项目融资本身来判断项目的可行性，同时可以通过项目债务考核去分析地方公司的运营情况。因此监管部门一方面强化项目融资考核和明确责任制制度，另一方面要监控财政资金使用过程中的合理开支和透明度，以避免道德风险。
（二）对项目开支实行监控，对地方政府进行评级
监管部要强化地方融资平台公司贷款投资方向的管理以便及时进行财务监督，防止地方政府滥用资金。同时监管部门应建立对地方政府信用等级评价机制，给投资者提供地方政府信用情况。地方政府信用等级评价的好坏将决定其发行债务成本以及面额，因此地方政府将更为审慎行事，合理分配资源和开支，确保自行发债所筹到的资金能够合理运用和投资。
（三）加强金融监管层和财政部门的协调，同时保持相对独立性
目前由于银行贷款是地方政府投融资平台公司主要的融資渠道，而银行、地方债的投资者与平台公司、地方政府之间存在信息不对称的现象，因此加强金融监管层和地方财政部门之间的沟通协调是非常有必要的。应建立信息共享及跟踪机制，加强地方融资平台公司财务状况与资金投向详细情况的披露，提高平台公司的运作透明度。两部门在加强沟通协调的同时，需要保持其相对的独立性。
（四）建立健全地方债务偿还保障机制
监管部门应要求地方政府制定完备的还本付息计划安排，并加强日常的监测检查。各级地方政府应合理配置和利用融到的资金，有些部分公益性投资项目难以直接带来经济回报，投资收益可能不足以偿付本息，所以地方政府可以从地方的经常性收入中按一定的比例安排地方债务还本付息的资金缺口。
（责任编辑：陈薇）
参考文献：
[1]马光远.地方政府发债的宪政逻辑[N].南方都市报，2008-11-01.
[2]詹向阳.辩证看待地方政府融资平台发展[J].中国金融，2010（7）.
关键词：地方政府；融资平台公司；自行发债；风险防范
中图分类号：F830.59 文献标识码：Ａ 文章编号:１００３－９０３１(２０12)07－００38－０3 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.07.08
一、地方政府融资平台的发展
为应对国际金融危机，我国实行了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，货币信贷大幅增长。为了鼓励地方政府提供配套资源以支持中央的4万亿投资计划，在原有地方投资平台难以满足投资拉动和基础设施建设需求的新形势下，2009年3月23日，中国人民银行和中国银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。
地方政府融资平台主要是指地方政府通过划拨土地、注入优质资产、国企股权等方式，组建一个资产规模和财务状况达到融资标准的公司。该公司以地方财政对公司的注资收益权、补贴，甚至偿债基金等作为保证，通过向银行贷款或发行企业债券等方式融入资金，并将其重点投向市政基础设施建设、公用事业、公益性项目等。
根据审计署披露的数据显示，2010年审计署认定的6576个融资平台公司的债务余额为4.97万亿，占GDP（39.7万亿）比重为12.5%，占地方政府财务收入（10.7万亿）比重为46.45%，占到地方政府性债务的比重为46.38%。
融资平台公司已成为了地方政府借款的主要工具。根据中国人民银行2011年6月发布的《2010年中国区域金融运行报告》可知，截至2010年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008年末增长25%以上。其中，县级平台约占70%，地方政府融资平台个数与地方经济发展程度密切相关，通常地方经济发展程度越高，则地方政府融资平台个数越多。总体来看，地方政府还是有相当的积极性去发展地方政府融资平台的，通过平台贷款方式地方政府筹集资金，对弥补基础设施建设资金缺口，有效扩大内需，促进经济平稳较快发展发挥了重要作用。
由于融资平台设立、运作不规范，且规模和数量增长过快，风险也日益显现。以各种变相形式和地方政府融资平台形式发行的地方债没有纳入到地方预算，举债资金使用的预算约束不到位，透明度和规范性较差，这些都容易造成地方政府债务风险。在2012年1月6日召开的金融工作会议上，温家宝总理一方面肯定了“当前我国政府债务总体安全可控”，另一方面提出了“要进一步防范化解地方政府性债务风险，避免财政金融风险相互传递。”首先，财政、发改委、中央银行、银监会四部委对融资平台的资格认定不统一，平台主体身份不明确。其次，平台贷款普遍额度大、期限长，地方政府性债务的统计口径已经滞后于债务形式多元化发展趋势，债务数据统计不完整，用途监督存在一定困难，很容易造成监管漏洞。再者，融资平台公司缺乏收入、利润和充足的固定资产以及主营业务，在融资活动中更多地依靠地方财政特别是土地进行担保，一旦依靠土地的地方财政收入出现大幅下滑，则会直接威胁地方政府偿付能力，缺乏可持续发展能力。
二、地方政府自行发债的风险隐患
（一）地方政府自行发债的目的——提高政府偿债力
有些地方融资平台的投资公司目前因快速扩张而面临无法按期付息还本的情况。根据中国地区金融生态环境评价课题组2010年在全国选取110个中心城市政府融资平台贷款状况的测算结果显示，共有91个城市的平台贷款债务率指标超过了100%，62个城市的指标超过150%，42个城市超过200%，17个城市超过300%，8个城市超过400%（見表1）。
由此可见，当前不少地方政府平台过度举债的风险问题已经比较突出了，在努力化解地方政府融资平台债务风险的同时追寻对地方政府债务的长效治理机制，是当前各界对地方政府融资平台这一热点的探讨目标。
（二）地方政府自行发债的发展情况
为了让地方政府平台公司不出现违约，财政部印发了《2011年地方政府自行发债试点办法》，允许上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。除此之外，其它省政府也纷纷站出来担保地方政府融资平台公司信用，并协助协调其与银行之间的贷款关系。但“自行发债”仅是过渡形式，未来的方向仍是“自主发债”。财政部核定，2011年上海市地方政府自发债券规模为71亿元，浙江省为67亿元（不含宁波），广东省为69亿元（不含深圳），深圳市为22亿元。自行发债目前主要是缓解地方投资公司的债务问题。
自行发债是指试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制。2011年试点省（市）政府债券由财政部代办还本付息，发行主体为省（市）财政厅（局、委）。
国外的经验表明，地方发债实际上是透明、善治且财力丰厚的地方政府发行的公债，在资本市场制度下显然更容易得到民众的信任，因此发债在某种程度上可以作为衡量地方政府治理能力和公共信用的一个透明指标[1]。在监督机制尚未健全的情况下，虽然财务报告透明，但是资本可能被滥用，会出现道德风险问题。
那么为了提高融资透明度和按照市场机制运营，地方政府债券会逐步替换地方融资平台的公司债，让地方债务化解地方融资系统性风险，这应该是中央赋予地方发债一定自主权的安排。以目前的情况来看，给予地方政府一定的发债自主权是解决当前地方债务所面临的债务问题的首选之一。中央政府已开始着力完善公共财政关系，建立规范地方政府举债融资机制和债务预警机制。 （三）地方政府发债的风险
从这次自行发债的试点来看，地方政府融资渠道的“前门”已经打开，让地方政府的债务从隐性逐步走向透明，有助于控制债务风险，遵守市场机制并符合未来长期的发展。
中央政府所提出地方政府自发地方债的融资方式得到市场的认可，透明度高，财政监管明确，但在项目管理控制的过程存在空白。政府以前对地方政府评价的指标只评估地方GDP的增长，忽略了可持续发展等指标，使得地方政府不断抬高地价等问题。此次的自发债券的评价指标主要是评估其绩效。地方政府在使用资金上可能会滥用款项，因此地方政府的投资公司的这次融资不会从根本上解决问题。在没有明确管理职责的情况下，地方政府融资平台公司出现道德风险的可能性较大，其工程质量也会受到质疑。
三、政策建议
（一）中央政府应加强项目融资管理考核
目前中央已经试图通过资产负债率和流动比率等指标，将投资、收益与经济总量挂钩，管理地方融资平台公司，避免地方政府盲目使用资金。由于项目融资可行性分析和融资额难以量化出来，所以各级政府财政部门需要和监管部门核定本级政府通过“平台”的总体融资计划，将政府及其“平台”的负债率控制在可以承受的范围内，以防范政府过度负债可能产生的财政风险[2]。另外，中央政府应设立责任制制度，以便监管部门加强监控。监管部门不仅可以从地方财政情况和项目融资本身来判断项目的可行性，同时可以通过项目债务考核去分析地方公司的运营情况。因此监管部门一方面强化项目融资考核和明确责任制制度，另一方面要监控财政资金使用过程中的合理开支和透明度，以避免道德风险。
（二）对项目开支实行监控，对地方政府进行评级
监管部要强化地方融资平台公司贷款投资方向的管理以便及时进行财务监督，防止地方政府滥用资金。同时监管部门应建立对地方政府信用等级评价机制，给投资者提供地方政府信用情况。地方政府信用等级评价的好坏将决定其发行债务成本以及面额，因此地方政府将更为审慎行事，合理分配资源和开支，确保自行发债所筹到的资金能够合理运用和投资。
（三）加强金融监管层和财政部门的协调，同时保持相对独立性
目前由于银行贷款是地方政府投融资平台公司主要的融資渠道，而银行、地方债的投资者与平台公司、地方政府之间存在信息不对称的现象，因此加强金融监管层和地方财政部门之间的沟通协调是非常有必要的。应建立信息共享及跟踪机制，加强地方融资平台公司财务状况与资金投向详细情况的披露，提高平台公司的运作透明度。两部门在加强沟通协调的同时，需要保持其相对的独立性。
（四）建立健全地方债务偿还保障机制
监管部门应要求地方政府制定完备的还本付息计划安排，并加强日常的监测检查。各级地方政府应合理配置和利用融到的资金，有些部分公益性投资项目难以直接带来经济回报，投资收益可能不足以偿付本息，所以地方政府可以从地方的经常性收入中按一定的比例安排地方债务还本付息的资金缺口。
（责任编辑：陈薇）
参考文献：
[1]马光远.地方政府发债的宪政逻辑[N].南方都市报，2008-11-01.
[2]詹向阳.辩证看待地方政府融资平台发展[J].中国金融，2010（7）.