近期,北京市对首都功能核心区行政区划作出重大调整:撤销宣武区、崇文区。西城区与原宣武区合并,成立新的西城区;东城区与原崇文区合并,成立新的东城区。
　　这场突如其来的“并区”行动,令7月盛夏的北京城犹如遭遇了一场“地震”。 由于这一决策事先缺乏必要的信息公开和公众参与,因而引发了民间舆论的强烈反弹。激烈的社会情绪,很快宣泄成一波波质疑、批评的声浪。
　　无论如何,在北京及至中国的城市公共治理史上,发生在皇城根下的这场掺杂着政治目标、经济考量、文化传统、历史情感、利益诉求等诸多因子的复杂纠结,已经注定成为思考如何尊重民意、如何决策民主的一个典型样本。
　　公允地讲,北京在鼓励市民参与公共决策方面,是走在全国前列的。近年来,大到医改、限价房的政策设计,小到桥梁、公交站的命名,政府部门无不主动征集民意,各式建言献策活动此起彼伏。
　　不过,北京近年来也有若干公共决策因民主程序的缺失,留下了明显瑕疵和巨大争议。比如,2008年奥运会前夕出台且延续至今的汽车尾号限行政策,尽管涉及物权等重大利益问题,但社会舆论千呼万唤的听证会始终未能召开。
　　而此次,无论是“四区并两区”的调整方案,还是“崇文”、“宣武”的更名,官方都没有通过民意调查、座谈会、听证会等渠道征询市民意见——哪怕是走走形式的民主姿态都没有。
　　很难理解,为何医改、限价房这样的民生方案甚至是一些并不起眼的小事都能晒到阳光底下,而行政区划调整这样的大事却要“躲猫猫”于暗箱中?为何一座桥、一个车站的命名都能听取市民意见,而比这重要得多的区名更改却不能享受同样的民主待遇?这样的反差,难免让人产生“选择性民主”的联想。
　　其实放眼望去,“选择性民主”的现象在各地普遍存在,而且不难发现这样的“规律”:凡是那些较易获得民意认同、利益博弈平缓、推行难度不大并且足以彰显官方执政民主的政策方案,通常会向民众敞开欢迎的怀抱,掀起如火如荼的民意狂欢。凡是那些可能引发民意反弹、利益冲突剧烈、实施阻力重重或官方决意要推出的政策方案,则往往会省略“麻烦”的民主程序,绕开“多事”的公众参与,直接扔入“被决策”的序列。
　　公共决策的“选择性民主”固然与执政理念的偏差有关,但更应当看到,正是相关法制的不尽完善,才为其留下了缝隙。
　　先说信息公开,虽然政府信息公开条例已经实施,但由于没有强制要求公开决策过程,政府部门完全可以将其理解成“事后公开”而非“事前公开”,现实中出现大量貌似“透明”的“马后炮”公开,也就不足为奇。
　　再看行政法制领域,尽管公众参与等民主条款已越来越多地被写入了行政法,但多为过于原则的理念表达,并不具有可操作性。公共决策是否采取听证、征询民意等民主程序,其主动权仍然由政府掌握。出于本能,政府当然会在评估民主“风险”后作出有利于自身的取舍,“选择性民主”也就不可避免。
　　当务之急,乃是制定行政程序法、重大行政决策程序规定、听证法等法律法规,明确何种决策事项应当纳入重大行政决策范畴,必须满足听证、公众参与等民主程序要求。如此,“选择性民主”的不正常现象才会失去腾挪空间。
　　除了听证、公众参与等直接的民意表达,公共决策民主化的另一方向是接受民意机关的审查。根据地方组织法等法律的有关规定,讨论、决定本行政区域内各种重大事项是县级以上地方人大及其常委会的一项重要职权。但与人大行使的其他三项权力(立法权、监督权、选举任免权)相比,重大事项决定权的行使是目前最为薄弱的环节,可以说是很不到位。由于法律对“重大事项”并未加以具体列举、定义模糊,各级人大的重大事项决定权实际上被虚置。事实上,群众最关心的热点问题,与群众生活、工作最密切相关的问题,与本地区社会经济文化发展有紧密联系或可能对其产生重大影响的问题,都应当是“重大事项”。以此次北京市“四区并两区”为例,调整方案事先就没有提交市人大进行讨论,民意机关对行政权力的有效监督、对公共决策的合理制衡也就无从谈起。
　　在此语境下,立法者有必要通过修法等手段,明确界定哪些“重大事项”须经民意机关讨论、决定,以此充分发挥人大的议政功能,有效激活人大的决策权力。这样的制度改革,或将遭遇相当大的观念束缚和行政阻力,但没有理由不加快进行。
　　说到底,在信息公开、公众参与的基础上强化民意机关对公共政策的控制力,既是政治民主、决策科学的需要,也是防止“选择性民主”的又一重要关卡。