论文部分内容阅读
新常态下，我国财政透明度的逐步提升促进了政府财政使用效率的提升。地方发展资金需求无法和地方财力相匹配，地方政府为了促进经济的发展，通过举债的方式完成资金的筹集，这就导致地方政府的债务逐渐增加，因此，高效的地方政府债务管理是十分必要的。本文阐述了财政透明视角下地方政府债务管理中存在的一系列问题，分析后提出了可行的解决策略，对于地方政府今后财务管理工作的开展具有积极的参考意义。
一、财政透明的意义
财政透明在欧洲被首次提出，部分欧盟国家为了避免财政状况恶化而导致国家的负担加重，将财政透明作为财务管理中的一个关键性指标。我国政府也积极致力于实现财政透明，对于财政透明目标的实现极为关注。
（一）提高财政资金的使用效率
在现阶段很多研究人员都致力于财政透明和财政资金使用率关系的研究，但是并没有得到统一的定论。梁诚诚（2017）曾经结合面板数据随机效应模型进行了分析，证明了财政透明对教育资金的使用效率、医疗资金的使用效率和社会保障与就业资金的使用效率都存在确定的关系，这种关系表现为首先抑制，然后促进，呈现U型曲线;财政透明对教育资金的使用效率的抑制作用最高为24.78%，对医疗财政资金的使用效率的抑制作用最高为27.45%，对于社会保障和财政资金使用率的抑制作用最高为29.02%，此后会对资金的使用效率产生积极的影响。在达到这一数值以后，提高财政透明度，会实现财政资金使用效率的提升。因此从我国现阶段的实际情况出发，要积极提高财政透明度，进而推动资金的使用效率逐步提升。
（二）提高政府的公信力
现阶段全球化发展趋势日益显著，当国家政府具有极强的公信力时，这种金融市场会处于稳定、持续的发展状态。只有提高财政透明度，公民才能了解财政的使用状况和结果，投资者才能对金融市场的发展充满信息，进而提高金融市场的稳定性，实现政府公信力的提升。
（三）促进国家的法律建设
我国明确了财政信息公开披露的一系列方针和规范，各个事业单位要将自身的财政情况公开，进而保证财政透明度的提升;同时，提高财政透明度以后，会促进财政资金的合理使用，使财政资金在使用中接受社会的广泛监督，推进政府和事业单位依照法律规范开展工作、行使权力、使用资金;公开财政以后，在公众的监督下，可能会出现一系列执法者和立法者没有发现的问题，对于促进制度改革和完善、加快国家法制建设具有积极的意义。
二、地方政府债务管理中存在的问题
（一）债务规模大
研究财政部门的统计数据，发现地方政府债务指标基本都处于合理的范围中，地方政府债务规模的风险仍然处于可接受的水平。但是，由于政府的边界清晰度不足，统计口径并不一致，所以部分财政债务资金没有被列入到统计范畴当中，处于监管体系以往。对于没有纳入到政府债务管理当中的债务其偿债风险较高。及时消化隐形债务必须要借助于平台公司转型、实际归还以及债务期重组等方式来实现，但是这三种方式在执行中的难度都比较大。
（二）债务来源单一
政府融资资金来源有限，一般仅仅是通过银行借贷、地方政府债券来融资。国有资本注入的占比较高，社会资本注入的占比较低。一些项目的投资时间长，回报率并不明确，在项目初始阶段所投入的资金总量多，因此社会资本往往认为风险性较高，所以放弃参与。现阶段不允许违规举债，不允许借助于融资平台公司来举借政府债务。监管的重点内容是融资平台为新项目举借债务。满足国家规定的融资方式包括PPP、政府债券和现金流涵盖本息的市场化融资。但是由于发行分配额度有限，政府债券的资金总量并不高。
（三）偿债机制欠缺
扩展地方政府的债务规模会对地方经济发挥促进作用，但是并不利于社会生产的开展。政府项目中公益性项目居多，这类项目并不会产生收益，没有来自经济方面的回报，因此债务资金的本息偿还难度大，最终的结果是地方政府负责承担这部分资金。在政绩考核制度的作用下，地方政府为了达到考核标准，不考虑自身的财政情况，没有经过认真的评估就新建一些大的项目，导致资金的负债量较大，政府不能稳定的偿还债款，同时由于政府融资平台自身的能力限制，债务结构缺乏合理性，资产质量低，偿债水平低，原有债务的偿还只能通过再次举债来实现。基于财政收入无法满足实际需要，地方政府必须要通过土地出让来取得非预算资金收入。但是在国家房地产市场的调控作用下，土地资金收入也受到限制，导致政府债务风险增加。
（四）借规范性差
地方政府有多种举债形式，但是由于财政透明的推行力度有限，所以举债的透明度并不高。不包括地方政府债务，很多举债方式都没有相关的法规做支撑。地方政府融资主体具有较强的单一性，基本上是借助于以政府为支持的企业来实现融资，债务管理欠缺。2015年出台的预算法再次对政府举债提出了细致的要求，限制了举债方式，仅允许通过债务的发行来举债，不允许选择其他方式，在不满足法律条款的前提下，不允许为个人或者企业进行债务担保。受到现阶段政府投资项目预算资金的限制，新增加的债务额度并不足以满足实际需要，如果项目的发展急需资金周转，很多地方政府为了保证项目的资金链不发生断裂，违规举债，例如PPP的融资模式以及违规担保等。
三、加强地方政府债务管理的措施建议
（一）控制债务规模
第一，规定地方政府债务额度，在预算管理中融入地方政府债务分类。使一般公共预算管理中融入一般债务，债务的偿还主要依靠一般公共预算来实现;使政府型基金預算管理中涵盖专项债务，债务的偿还主要依靠政府性基金或者专项收入来实现，同时促进债务的置换，做好债务偿还资金落实情况的逐笔落实。结合债务类型，抵押物的情况，做好分类处理，通过和债权人的相互协调来获取支持，使债务压力通过债务 置换或者重组的形式得到缓解。推进融资平台的转型，保证债务被资产所覆盖，利息被收益所覆盖，实现现有融资平台的合理转换，使其在满足确定条件的前提下，转变为独立核算、自负盈亏、风险自行承担的企业。国有企业一旦满足条件，及时转型，如果财政资金相对紧张，则可以借助于融资平台的转型来解决部分隐性债务所引发的财政问题。
一、财政透明的意义
财政透明在欧洲被首次提出，部分欧盟国家为了避免财政状况恶化而导致国家的负担加重，将财政透明作为财务管理中的一个关键性指标。我国政府也积极致力于实现财政透明，对于财政透明目标的实现极为关注。
（一）提高财政资金的使用效率
在现阶段很多研究人员都致力于财政透明和财政资金使用率关系的研究，但是并没有得到统一的定论。梁诚诚（2017）曾经结合面板数据随机效应模型进行了分析，证明了财政透明对教育资金的使用效率、医疗资金的使用效率和社会保障与就业资金的使用效率都存在确定的关系，这种关系表现为首先抑制，然后促进，呈现U型曲线;财政透明对教育资金的使用效率的抑制作用最高为24.78%，对医疗财政资金的使用效率的抑制作用最高为27.45%，对于社会保障和财政资金使用率的抑制作用最高为29.02%，此后会对资金的使用效率产生积极的影响。在达到这一数值以后，提高财政透明度，会实现财政资金使用效率的提升。因此从我国现阶段的实际情况出发，要积极提高财政透明度，进而推动资金的使用效率逐步提升。
（二）提高政府的公信力
现阶段全球化发展趋势日益显著，当国家政府具有极强的公信力时，这种金融市场会处于稳定、持续的发展状态。只有提高财政透明度，公民才能了解财政的使用状况和结果，投资者才能对金融市场的发展充满信息，进而提高金融市场的稳定性，实现政府公信力的提升。
（三）促进国家的法律建设
我国明确了财政信息公开披露的一系列方针和规范，各个事业单位要将自身的财政情况公开，进而保证财政透明度的提升;同时，提高财政透明度以后，会促进财政资金的合理使用，使财政资金在使用中接受社会的广泛监督，推进政府和事业单位依照法律规范开展工作、行使权力、使用资金;公开财政以后，在公众的监督下，可能会出现一系列执法者和立法者没有发现的问题，对于促进制度改革和完善、加快国家法制建设具有积极的意义。
二、地方政府债务管理中存在的问题
（一）债务规模大
研究财政部门的统计数据，发现地方政府债务指标基本都处于合理的范围中，地方政府债务规模的风险仍然处于可接受的水平。但是，由于政府的边界清晰度不足，统计口径并不一致，所以部分财政债务资金没有被列入到统计范畴当中，处于监管体系以往。对于没有纳入到政府债务管理当中的债务其偿债风险较高。及时消化隐形债务必须要借助于平台公司转型、实际归还以及债务期重组等方式来实现，但是这三种方式在执行中的难度都比较大。
（二）债务来源单一
政府融资资金来源有限，一般仅仅是通过银行借贷、地方政府债券来融资。国有资本注入的占比较高，社会资本注入的占比较低。一些项目的投资时间长，回报率并不明确，在项目初始阶段所投入的资金总量多，因此社会资本往往认为风险性较高，所以放弃参与。现阶段不允许违规举债，不允许借助于融资平台公司来举借政府债务。监管的重点内容是融资平台为新项目举借债务。满足国家规定的融资方式包括PPP、政府债券和现金流涵盖本息的市场化融资。但是由于发行分配额度有限，政府债券的资金总量并不高。
（三）偿债机制欠缺
扩展地方政府的债务规模会对地方经济发挥促进作用，但是并不利于社会生产的开展。政府项目中公益性项目居多，这类项目并不会产生收益，没有来自经济方面的回报，因此债务资金的本息偿还难度大，最终的结果是地方政府负责承担这部分资金。在政绩考核制度的作用下，地方政府为了达到考核标准，不考虑自身的财政情况，没有经过认真的评估就新建一些大的项目，导致资金的负债量较大，政府不能稳定的偿还债款，同时由于政府融资平台自身的能力限制，债务结构缺乏合理性，资产质量低，偿债水平低，原有债务的偿还只能通过再次举债来实现。基于财政收入无法满足实际需要，地方政府必须要通过土地出让来取得非预算资金收入。但是在国家房地产市场的调控作用下，土地资金收入也受到限制，导致政府债务风险增加。
（四）借规范性差
地方政府有多种举债形式，但是由于财政透明的推行力度有限，所以举债的透明度并不高。不包括地方政府债务，很多举债方式都没有相关的法规做支撑。地方政府融资主体具有较强的单一性，基本上是借助于以政府为支持的企业来实现融资，债务管理欠缺。2015年出台的预算法再次对政府举债提出了细致的要求，限制了举债方式，仅允许通过债务的发行来举债，不允许选择其他方式，在不满足法律条款的前提下，不允许为个人或者企业进行债务担保。受到现阶段政府投资项目预算资金的限制，新增加的债务额度并不足以满足实际需要，如果项目的发展急需资金周转，很多地方政府为了保证项目的资金链不发生断裂，违规举债，例如PPP的融资模式以及违规担保等。
三、加强地方政府债务管理的措施建议
（一）控制债务规模
第一，规定地方政府债务额度，在预算管理中融入地方政府债务分类。使一般公共预算管理中融入一般债务，债务的偿还主要依靠一般公共预算来实现;使政府型基金預算管理中涵盖专项债务，债务的偿还主要依靠政府性基金或者专项收入来实现，同时促进债务的置换，做好债务偿还资金落实情况的逐笔落实。结合债务类型，抵押物的情况，做好分类处理，通过和债权人的相互协调来获取支持，使债务压力通过债务 置换或者重组的形式得到缓解。推进融资平台的转型，保证债务被资产所覆盖，利息被收益所覆盖，实现现有融资平台的合理转换，使其在满足确定条件的前提下，转变为独立核算、自负盈亏、风险自行承担的企业。国有企业一旦满足条件，及时转型，如果财政资金相对紧张，则可以借助于融资平台的转型来解决部分隐性债务所引发的财政问题。