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摘 要： 作者通过分析内蒙古地区县级土地利用总体规划的修改，认为国家和自治区政策调整，规划编制的技术方法，规划指标之间的逻辑关系，配套政策灵活程度，刚性与弹性相结合程度，和规划管理的实施细则等是促进土地利用总体规划几次修改的主要原因。因而得出通过建立规划动态管理系统，推进“多规合一”，出台支撑性政策，建立健全规划弹性理论，丰富土地利用总体规划内容，积极健全公众参与方式，和建立规划实施监察制度是完善土地利用总体规划体系的有利措施和建议。
关键词： 土地利用总体体系； 措施； 建议
Abstract ： Through the analysis of land use planning system at the county level In Inner Mongolia，The author thinks that such as the adjustment of national and autonomous regions policy， planning methods， the logical relationship between planing indicators， flexibility of supporting policy ，and the detailed rules for the implementation of land use planning system can promote several modifications of Land Use Planning System. As a result， Establish a dynamic management system of land use planning System， promote “multiple planning system fusion”， a supportive policy， establish and improve the elastic theory of land use planning， enrich the content of land use planning， improve the method of public participation， carry out regulatory regime of land use palnning， All this above are favorable measures and suggestions for improving land use planning system.
Keywords： Land Use Planning； planning system； measures and suggestions
按照《中華人民共和国土地管理法》中“国家实行土地用途管制制度”要求，“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”，我国已开展了三轮土地利用总体规划修编工作，每轮工作都有不同的编制要求，已调整规划的体系和技术方法达到协调和实现规划期内国家的方针和战略。2005年，内蒙古自治区人民政府按照国家要求，开展第三轮自上而下的土地利用总体规划修编工作，历时5年，完成了省级、市级、县级和乡级四级规划的审批和实施工作。2012年，内蒙古自治区按照国家开展规划评估修改试点工作要求，开展了部分旗县的规划修改试点工作；2014年，全区75%以上的旗县为满足经济社会发展的用地需要向自治区人民政府提出了修改土地利用总体规划的请求；2016年，国家正式启动自上而下的土地利用总体规划调整完善工作，内蒙古自治区积极响应，呼声热烈，新的一次修改又一次提到日程上来。但规划修改呼声如此之高，修改次数要求如此频繁，人们对土地利用总体规划体系存在的不合理之处不得不引发深思，作者以内蒙古地区为例，分析规划修改的原因并对土地利用总体规划体系提出政策措施与调整建议。
1. 土地利用总体规划多次修改的原因
土地利用规划是国家实行土地用途管制的基础，是综合性和实施性较强的规划。第三轮土地利用总体规划的实施对控制城镇建设用地快速扩张、保护耕地和基本农田、促进城镇化发展、节约集约利用土地等方面起到了重要作用。但规划实施规划过程中，地方多出现规划布局与结构不能适应当前政府经济发展的要求等问题，各地在土地利用总体规划修改的需求迫切，具体归纳原因如下：
1.1 国家和自治区政策调整，用地导向变化。
自规划编制以来，土地利用总体规划经历了十六大、十七大和十八大，国家大政方针由“走新型工业化道路、加快城镇化进程、推进西部大开发”、“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设、加强能源资源节约和生态环境保护，优化国土开发格局”到“建立城乡统一的建设用地市场”三个阶段，地区政策发生了很多变化。如：2014年初，内蒙古自治区全面启动“十个全覆盖”工程，全区上下每个村庄都会开展包括农村牧区危房改造、安全饮水、嘎查村街巷硬化、村村通电、村村通广播电视通讯、校舍建设及安全改造、嘎查村标准化卫生室、嘎查村文化活动室、便民连锁超市、农村牧区常住人口养老医疗低保等社会保障十个工程建设，这对于土地利用总体规划来说，是一项必须保障的任务，因此，土地利用总体规划修改势在必行。旗县是最贴近民生的政府，在调整政府发展理念和发展布局的方面的内容更多，因此，土地利用总体规划何时修改，如何编制成为更重要的问题。
1.2 规划编制的技术方法有待提高，规划指标之间的逻辑关系不明晰。
土地利用总体规划编制的基础方法是以人口数量的预测的方式，实现地区建设用地的需求预测，和农用地、生态用地等的保障分析，参与评价参数单一，缺少国民生产总值、人均二、三产值用地面积、生态足迹等经济和生态数据的控制，规划指标的科学性有待提高。 同时，土地利用总体规划设置15项指标，其中耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量和人均城镇工矿用地规模等6项指标作为约束性指标，但建设用地总量指标一直作为“顶棚指标”不得突破，却不属于约束性指标之一。规划分区按照管制分区和用途分区等方式将区域土地进行归并，但并未做出指标与分区之间的关系说明，导致在后期应用过程中，例如交通、水利等建设项目只能分到限制建设区中，或是水域、滩涂等只能分到一般农地区中，这为规划的实施增加了困难，特别是违法用地查处涌现的在限制建设区中的大量交通、水利、民生和旅游等项目。
1.3 由于配套政策不灵活，刚性与弹性相结合不够。
国家在设置规划体系时，提出了“有条件建设区”的区域理念，目的是增加规划的灵活性，以“置换”的方式灵活解决区域布局发生微小变动的问题，但由于配套政策未及时跟进且审批程序不明晰，导致该项工作组织起来费时费力，地方政府不愿意使用这种方式解决问题，间接促进了规划和实施不相协调尖锐问题的出现。
同时，规划体系采用“指标控制”的方式，完成对各地建设用地的总体把控，这是一种良好的理念，但缺少相应的弹性措施以弥补“刚性过多”的效应，若将指标数量折合在一定的区域内，而不是按照11的图数一致方式，如1平米范围内可以使用1m2～0.6m2的指标，并在实施过程中严格控制土地集约利用水平，那么就可以增加规划的实施弹性，增加规划可操作性。
1.4 缺少规划管理的实施细则，重点项目无法认定
土地利用总体规划在编织过程中要求必须统筹国民经济社会发展战略规划和综合性区域规划，衔接城乡规划、交通规划、水利规划、农牧业规划、能源规划等重大规划，提出引导政府和重大项目用地按照区域纲领性指导方向发展的方案，是利民生、促发展的一个实施性较强的规划，由于在规划实施过程中总是存在一些难以认定的问题，如：已列入重点项目清单的项目但未上图的项目是否是符合土地利用总体规划；何种投资强度的产业项目、新兴产业可以作为重点扶持的产业，特殊安排建设用地指标；扩展边界范围内规模边界调整应遵循何种程序等，没有相关的扶持政策，缺少规划管理的实施细则，对很多问题只能走常规程序，使得规划更不能满足地方经济发展的需要。
1.5 缺少公众参与，宣传力度小
规划在编制过程中，参与公众人员多数是政府部门领导、各部门负责人或是用地项目人员，公众百姓参与少，使编制出的土地利用总体规划成果缺少公众认可，降低规划的可信度。同时，由于宣传力度小，城镇和农村居民对未来土地规划的方向不明晰，对自己所有权土地的使用价值不了解，难以杜绝政府垄断行为发生，降低依法合理用地意识。
2. 完善规划体系建设的措施与建议
2.1 建立规划动态管理系统
增加土地利用总体规划的可操作性，不回避现实中主观因素对规划本身的影响，追求规划的合理合法实施，建立规划动态管理模式，以近期规划为约束性规划，形成“建立近期目标—实现目标—规划评估修改—再建立中期目标—实现中期目标—实施—再修改”的模式，以2～3年为一个实施期，踏实做好规划，允许定期修改，建立修改程序，完成规划动态管理系统，对长期用地安排粗略估算即可。
2.2 推进“多规合一”，提高规划可操作性
积极响应习总书记“一张蓝图干到底”的说法，推进“多规合一”的理念，使国民经济社会发展战略规划、综合性区域规划、城乡规划、交通规划、水利规划、农牧业规划、能源规划等重大规划充分融合，形成一个蓝图、一个规划，建立健全规划实施机构，实现同步审批，减少审批程序和途径，消灭多部门各自为政的状况，建立庞大的管理系统，提高规划的可操作性。
2.3 出台支撑性政策，建立健全规划弹性理论
国家或自治区增加基础性调研，了解地方在实施规划过程中遇到了哪些问题，在不违背相關法律法规的情况下，出台土地利用总体规划实施的支撑性政策，增加规划的可操作性，减少不必要的程序，提高地方政府对土地利用总体规划的信任度。同时，建立健全规划弹性理论，增加指标使用的灵活性，改变过去图数一致的方式 ，转变以往的指标分配方法，增加指标测算参数特别是经济参数，引入特尔非法、权重法等。构建以方向性为主、指标为把控的实施性规划 ，给规划参与者留有一定的实施空间。另外，要顺利实施弹性发展思路 ，区域或城市还必须制定一系列与弹性土地利用规划相配套的区域弹性发展政策，即引入各种可供选择的政策性思路，丰富对未来发展中土地利用多种可能性的描述 ，切实加强土地利用规划的可实施性和有效性。
2.4 丰富土地利用总体规划内容，增加时序规划、潜力规划和闲置土地规划
土地利用总体规划是综合性规划，在对单独用地项目判断其是否合规时，还应该加强对其影响的判断，如占用地耕地补充耕地的质量、是否使用增加挂钩指标，是否完成拆旧区复垦工作，复垦资金是否到位，相关区域土地节约集约利用情况等，因此可增加潜力规划，以全面掌握对废弃居民点和工矿废弃地的复垦利用、农村居民点增减挂钩情况和土地复垦等情况。在编制土地利用总体规划时，增加时序规划，以完成短期目标的用地项目安排，重点对短期的安排合理部署，测算实现短期目标的各种指标情况，坚持按照短期规划的依法依规用地，提高规划的可操作性。在“多规合一”的基础上，编制闲置土地规划，一方面加强对闲置土地的了解和管理，另一方面建立闲置土地处置方案，提高闲置土地处置率，增加政府对闲置空闲地的重视，减少闲置土地的再发生。
2.5 积极健全公众参与方式，增大宣传力度
加大土地利用规划宣传力度，将规划成果和管理制度转化为简明、通俗易懂的宣传材料，通过各种媒介广泛宣传，强化社会公众特别是各级领导依法用地的法律意识。提高各级领导对土地利用总体规划的重视力度，避免发生“重城市规划，轻土地利用总体规划”现象，建立健全公众参与土地利用总体规划编制的全过程，从规划目标的测算开始，到最终成果的公示，都要有公众参与其中。
2.6 建立规划实施监察制度，加强规划实施监管
建立规划实施监察制度和责任追究制度，严格执法，加强规划实施监管。将规划实施情况作为地方领导人绩效指标之一。健全规划实施监管措施，根据规划实施情况制定促进规划实施的相应措施，适时调整规划以满足社会经济发展需要。建立规划实施激励机制，制定引导用地者依法、依规划合理用地的奖励机制，落实资金出处，用经济手段保障规划实施。
参考文献：
[1] 蒋仁开， 张冰松， 肖宇，等. 土地利用规划要引导和促进新型城镇化的健康发展——“新型城镇化背景下的土地利用规划研讨会”综述[J]. 中国土地科学， 2013（8）：93-96.
[2] 师武军. 关于中国土地利用规划体系建设的思考[J]. 中国土地科学， 2005， 19（1）：3-9.
[3] 吴次芳， 邵霞珍. 土地利用规划的非理性、不确定性和弹性理论研究[J]. 浙江大学学报人文社会科学版， 2005， 35（4）：98-105.
[4] 范雁阳. 实现用地指标的精细化差别化管理——广西国土资源厅依法完善土地利用年度计划管理纪实[J]. 南方国土资源， 2015（2）：6-9.
[5] 张利平， 丛岳君， 段燕平. 内蒙古中西部地区地质地貌的MAPGIS土地利用现状分析[J]. 西部资源， 2011（4）：93-96.
[6] 贾静， 迟文峰， 布仁，等. 内蒙古土地利用变化对粮食生产能力的影响[J]. 西部资源， 2011（6）：61-63.
关键词： 土地利用总体体系； 措施； 建议
Abstract ： Through the analysis of land use planning system at the county level In Inner Mongolia，The author thinks that such as the adjustment of national and autonomous regions policy， planning methods， the logical relationship between planing indicators， flexibility of supporting policy ，and the detailed rules for the implementation of land use planning system can promote several modifications of Land Use Planning System. As a result， Establish a dynamic management system of land use planning System， promote “multiple planning system fusion”， a supportive policy， establish and improve the elastic theory of land use planning， enrich the content of land use planning， improve the method of public participation， carry out regulatory regime of land use palnning， All this above are favorable measures and suggestions for improving land use planning system.
Keywords： Land Use Planning； planning system； measures and suggestions
按照《中華人民共和国土地管理法》中“国家实行土地用途管制制度”要求，“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”，我国已开展了三轮土地利用总体规划修编工作，每轮工作都有不同的编制要求，已调整规划的体系和技术方法达到协调和实现规划期内国家的方针和战略。2005年，内蒙古自治区人民政府按照国家要求，开展第三轮自上而下的土地利用总体规划修编工作，历时5年，完成了省级、市级、县级和乡级四级规划的审批和实施工作。2012年，内蒙古自治区按照国家开展规划评估修改试点工作要求，开展了部分旗县的规划修改试点工作；2014年，全区75%以上的旗县为满足经济社会发展的用地需要向自治区人民政府提出了修改土地利用总体规划的请求；2016年，国家正式启动自上而下的土地利用总体规划调整完善工作，内蒙古自治区积极响应，呼声热烈，新的一次修改又一次提到日程上来。但规划修改呼声如此之高，修改次数要求如此频繁，人们对土地利用总体规划体系存在的不合理之处不得不引发深思，作者以内蒙古地区为例，分析规划修改的原因并对土地利用总体规划体系提出政策措施与调整建议。
1. 土地利用总体规划多次修改的原因
土地利用规划是国家实行土地用途管制的基础，是综合性和实施性较强的规划。第三轮土地利用总体规划的实施对控制城镇建设用地快速扩张、保护耕地和基本农田、促进城镇化发展、节约集约利用土地等方面起到了重要作用。但规划实施规划过程中，地方多出现规划布局与结构不能适应当前政府经济发展的要求等问题，各地在土地利用总体规划修改的需求迫切，具体归纳原因如下：
1.1 国家和自治区政策调整，用地导向变化。
自规划编制以来，土地利用总体规划经历了十六大、十七大和十八大，国家大政方针由“走新型工业化道路、加快城镇化进程、推进西部大开发”、“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设、加强能源资源节约和生态环境保护，优化国土开发格局”到“建立城乡统一的建设用地市场”三个阶段，地区政策发生了很多变化。如：2014年初，内蒙古自治区全面启动“十个全覆盖”工程，全区上下每个村庄都会开展包括农村牧区危房改造、安全饮水、嘎查村街巷硬化、村村通电、村村通广播电视通讯、校舍建设及安全改造、嘎查村标准化卫生室、嘎查村文化活动室、便民连锁超市、农村牧区常住人口养老医疗低保等社会保障十个工程建设，这对于土地利用总体规划来说，是一项必须保障的任务，因此，土地利用总体规划修改势在必行。旗县是最贴近民生的政府，在调整政府发展理念和发展布局的方面的内容更多，因此，土地利用总体规划何时修改，如何编制成为更重要的问题。
1.2 规划编制的技术方法有待提高，规划指标之间的逻辑关系不明晰。
土地利用总体规划编制的基础方法是以人口数量的预测的方式，实现地区建设用地的需求预测，和农用地、生态用地等的保障分析，参与评价参数单一，缺少国民生产总值、人均二、三产值用地面积、生态足迹等经济和生态数据的控制，规划指标的科学性有待提高。 同时，土地利用总体规划设置15项指标，其中耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量和人均城镇工矿用地规模等6项指标作为约束性指标，但建设用地总量指标一直作为“顶棚指标”不得突破，却不属于约束性指标之一。规划分区按照管制分区和用途分区等方式将区域土地进行归并，但并未做出指标与分区之间的关系说明，导致在后期应用过程中，例如交通、水利等建设项目只能分到限制建设区中，或是水域、滩涂等只能分到一般农地区中，这为规划的实施增加了困难，特别是违法用地查处涌现的在限制建设区中的大量交通、水利、民生和旅游等项目。
1.3 由于配套政策不灵活，刚性与弹性相结合不够。
国家在设置规划体系时，提出了“有条件建设区”的区域理念，目的是增加规划的灵活性，以“置换”的方式灵活解决区域布局发生微小变动的问题，但由于配套政策未及时跟进且审批程序不明晰，导致该项工作组织起来费时费力，地方政府不愿意使用这种方式解决问题，间接促进了规划和实施不相协调尖锐问题的出现。
同时，规划体系采用“指标控制”的方式，完成对各地建设用地的总体把控，这是一种良好的理念，但缺少相应的弹性措施以弥补“刚性过多”的效应，若将指标数量折合在一定的区域内，而不是按照11的图数一致方式，如1平米范围内可以使用1m2～0.6m2的指标，并在实施过程中严格控制土地集约利用水平，那么就可以增加规划的实施弹性，增加规划可操作性。
1.4 缺少规划管理的实施细则，重点项目无法认定
土地利用总体规划在编织过程中要求必须统筹国民经济社会发展战略规划和综合性区域规划，衔接城乡规划、交通规划、水利规划、农牧业规划、能源规划等重大规划，提出引导政府和重大项目用地按照区域纲领性指导方向发展的方案，是利民生、促发展的一个实施性较强的规划，由于在规划实施过程中总是存在一些难以认定的问题，如：已列入重点项目清单的项目但未上图的项目是否是符合土地利用总体规划；何种投资强度的产业项目、新兴产业可以作为重点扶持的产业，特殊安排建设用地指标；扩展边界范围内规模边界调整应遵循何种程序等，没有相关的扶持政策，缺少规划管理的实施细则，对很多问题只能走常规程序，使得规划更不能满足地方经济发展的需要。
1.5 缺少公众参与，宣传力度小
规划在编制过程中，参与公众人员多数是政府部门领导、各部门负责人或是用地项目人员，公众百姓参与少，使编制出的土地利用总体规划成果缺少公众认可，降低规划的可信度。同时，由于宣传力度小，城镇和农村居民对未来土地规划的方向不明晰，对自己所有权土地的使用价值不了解，难以杜绝政府垄断行为发生，降低依法合理用地意识。
2. 完善规划体系建设的措施与建议
2.1 建立规划动态管理系统
增加土地利用总体规划的可操作性，不回避现实中主观因素对规划本身的影响，追求规划的合理合法实施，建立规划动态管理模式，以近期规划为约束性规划，形成“建立近期目标—实现目标—规划评估修改—再建立中期目标—实现中期目标—实施—再修改”的模式，以2～3年为一个实施期，踏实做好规划，允许定期修改，建立修改程序，完成规划动态管理系统，对长期用地安排粗略估算即可。
2.2 推进“多规合一”，提高规划可操作性
积极响应习总书记“一张蓝图干到底”的说法，推进“多规合一”的理念，使国民经济社会发展战略规划、综合性区域规划、城乡规划、交通规划、水利规划、农牧业规划、能源规划等重大规划充分融合，形成一个蓝图、一个规划，建立健全规划实施机构，实现同步审批，减少审批程序和途径，消灭多部门各自为政的状况，建立庞大的管理系统，提高规划的可操作性。
2.3 出台支撑性政策，建立健全规划弹性理论
国家或自治区增加基础性调研，了解地方在实施规划过程中遇到了哪些问题，在不违背相關法律法规的情况下，出台土地利用总体规划实施的支撑性政策，增加规划的可操作性，减少不必要的程序，提高地方政府对土地利用总体规划的信任度。同时，建立健全规划弹性理论，增加指标使用的灵活性，改变过去图数一致的方式 ，转变以往的指标分配方法，增加指标测算参数特别是经济参数，引入特尔非法、权重法等。构建以方向性为主、指标为把控的实施性规划 ，给规划参与者留有一定的实施空间。另外，要顺利实施弹性发展思路 ，区域或城市还必须制定一系列与弹性土地利用规划相配套的区域弹性发展政策，即引入各种可供选择的政策性思路，丰富对未来发展中土地利用多种可能性的描述 ，切实加强土地利用规划的可实施性和有效性。
2.4 丰富土地利用总体规划内容，增加时序规划、潜力规划和闲置土地规划
土地利用总体规划是综合性规划，在对单独用地项目判断其是否合规时，还应该加强对其影响的判断，如占用地耕地补充耕地的质量、是否使用增加挂钩指标，是否完成拆旧区复垦工作，复垦资金是否到位，相关区域土地节约集约利用情况等，因此可增加潜力规划，以全面掌握对废弃居民点和工矿废弃地的复垦利用、农村居民点增减挂钩情况和土地复垦等情况。在编制土地利用总体规划时，增加时序规划，以完成短期目标的用地项目安排，重点对短期的安排合理部署，测算实现短期目标的各种指标情况，坚持按照短期规划的依法依规用地，提高规划的可操作性。在“多规合一”的基础上，编制闲置土地规划，一方面加强对闲置土地的了解和管理，另一方面建立闲置土地处置方案，提高闲置土地处置率，增加政府对闲置空闲地的重视，减少闲置土地的再发生。
2.5 积极健全公众参与方式，增大宣传力度
加大土地利用规划宣传力度，将规划成果和管理制度转化为简明、通俗易懂的宣传材料，通过各种媒介广泛宣传，强化社会公众特别是各级领导依法用地的法律意识。提高各级领导对土地利用总体规划的重视力度，避免发生“重城市规划，轻土地利用总体规划”现象，建立健全公众参与土地利用总体规划编制的全过程，从规划目标的测算开始，到最终成果的公示，都要有公众参与其中。
2.6 建立规划实施监察制度，加强规划实施监管
建立规划实施监察制度和责任追究制度，严格执法，加强规划实施监管。将规划实施情况作为地方领导人绩效指标之一。健全规划实施监管措施，根据规划实施情况制定促进规划实施的相应措施，适时调整规划以满足社会经济发展需要。建立规划实施激励机制，制定引导用地者依法、依规划合理用地的奖励机制，落实资金出处，用经济手段保障规划实施。
参考文献：
[1] 蒋仁开， 张冰松， 肖宇，等. 土地利用规划要引导和促进新型城镇化的健康发展——“新型城镇化背景下的土地利用规划研讨会”综述[J]. 中国土地科学， 2013（8）：93-96.
[2] 师武军. 关于中国土地利用规划体系建设的思考[J]. 中国土地科学， 2005， 19（1）：3-9.
[3] 吴次芳， 邵霞珍. 土地利用规划的非理性、不确定性和弹性理论研究[J]. 浙江大学学报人文社会科学版， 2005， 35（4）：98-105.
[4] 范雁阳. 实现用地指标的精细化差别化管理——广西国土资源厅依法完善土地利用年度计划管理纪实[J]. 南方国土资源， 2015（2）：6-9.
[5] 张利平， 丛岳君， 段燕平. 内蒙古中西部地区地质地貌的MAPGIS土地利用现状分析[J]. 西部资源， 2011（4）：93-96.
[6] 贾静， 迟文峰， 布仁，等. 内蒙古土地利用变化对粮食生产能力的影响[J]. 西部资源， 2011（6）：61-63.